上海市居住證管理辦法精選(九篇)

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第1篇：上海市居住證管理辦法范文

外地戶籍的碩士生孔佟偉，在上海工作了8年后，終于拿到了上海戶口。盡管經(jīng)歷了種種麻煩，每一環(huán)節(jié)如履薄冰，但他無怨無悔、慶幸萬分，“我給上海做了貢獻，我和我的孩子終于可以享受到上海的福利了”。

北京郊區(qū)的農(nóng)村大媽江秀云，正因為女兒失去農(nóng)業(yè)戶口而十分懊惱。盡管她所在的村莊，種地的人越來越少，村民們都在期盼著被征地以及那筆頗為可觀的補償款，但江大媽卻對“成為城里人”有些擔心：“農(nóng)民就像散養(yǎng)的雞，只要給一塊土地，就可以自己覓食，但突然變成圈養(yǎng)，肯定會不適應?！?/p>

7月30日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

這是一項劃時代的改革措施，牽涉面廣、關注度高、挑戰(zhàn)性強，不僅關系到城鄉(xiāng)差別的消除、千千萬萬個家庭的命運，更決定著國家發(fā)展的未來。

上海

歷時8年、積分落戶的外地小伙孔佟偉

經(jīng)過“8年抗戰(zhàn)”，34歲的浙江籍小伙孔佟偉，終于在2012年6月拿到了上海戶口，他告訴記者，那感覺就好比萬里終于到了延安?！拔医o上海做了這么多年的貢獻，我和我的孩子終于可以享受到上海的福利了?！?/p>

剛參加工作就辦了居住證

2005年，25歲的孔佟偉從浙江的一所重點高校研究生畢業(yè)后，來到上海浦東的一家IT公司工作。因為買房子，戶口不在上海的孔佟偉當年就辦了上海市居住證?！爱敃r，房屋中介告訴我，如果有上海當?shù)氐木幼∽C可以少交幾千元的稅金”。

2002年，上海開始實施居住證制度。上海的居住證件包括《上海市臨時居住證》（有效期6個月）和《上海市居住證》（有效期1年、3年、5年）兩類。2013年7月起，上海開始實行積分制的居住證管理辦法，積分達到標準分值（120分）的，可以享受更多的公共服務待遇，最突出的一點是子女可以在上海參加高考。

孔佟偉屬于申辦居住證較早的一批。至今回想起來，孔佟偉依然慶幸不已，“沒有耽誤以后的落戶時間”。

2005年拿到《上海市居住證》后，孔佟偉可以在教育、就業(yè)等方面享受到部分上海市民待遇。當然，居住證畢竟不等于戶口。

比如，孔佟偉可以擁有上海社保賬戶并繳納“四金”。但是由于戶口不在上海，養(yǎng)老保險將來要回戶籍所在地領取，所以，單位為其繳納的社保金就無法享受到了。而上?！八慕稹崩U費比例相比其他城市較高。以養(yǎng)老保險金為例，個人繳納部分是基數(shù)×8%，公司繳納部分為基數(shù)×22%。如果按照月工資基數(shù)5000元計算，22%就是1100元，一年下來13200元?？踪ネ诵莺笾荒芑貞艏诘仡I取個人繳納部分的養(yǎng)老金，而不能領取公司繳納的更多的那筆養(yǎng)老金。

再比如，孔佟偉不能在上海登記結婚，他的孩子也不能在上海參加中考、高考，如果他失業(yè)了，就有可能失去居住證，更無法領取失業(yè)金。

“居轉戶”，一步都不能錯

2009年，讓孔佟偉更高興的事發(fā)生了。

當年2月，上海市印發(fā)了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，符合條件的來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員均可通過申請以獲得上海戶籍，而“居轉戶”的首要條件就包括持有上海市居住證滿7年以及持證期間按照規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年。

2011年底，持有上海市居住證滿7年的孔佟偉，開始在上海“居轉戶”的論壇和qq群里取經(jīng)。他告訴記者，當時每天看著論壇里、qq群中兄弟姐妹們各式各樣的問題、在“居轉戶”路上的各種奇葩遭遇，他覺得寫本兒小說的題材都有了。

比如，有的人好不容易在公司請了假，千里迢迢趕回老家，幾經(jīng)波折開具了戶籍地計生證明，但因為內(nèi)容是手寫的，上海的區(qū)級受理機構認為不符合標準，必須重回老家再開一份；但更悲催的是，別人同樣拿著手寫的證明，上海別的區(qū)級受理機構卻沒提出異議。

比如，申請表上需要填寫來滬之前的工作經(jīng)歷，有人如實填寫了自己來滬前10年的每一份工作經(jīng)歷，結果被要求出示每一家單位的離職證明，否則審核通不過。申請人“欲哭無淚”，花了幾個月的時間，托朋友找關系，找以前的同事、領導費了九牛二虎之力才開齊了所有工作的離職證明。申請人感慨，幸虧自己以前的工作單位沒有倒閉停業(yè)的。

成功落戶后，孔佟偉被人多次問過同一個問題：“居轉戶”，到底哪一步最關鍵？孔佟偉的回答永遠是：“都重要，每一步都缺一不可，而且不能有任何差錯，任何一步不符合規(guī)定都要推倒重來。每個人遇到的問題都有相同之處，但又各有不同。唯一能做的就是有足夠的耐心和堅持的韌性?！?/p>

當然，作為過來人，成功拿本兒的孔佟偉，對“居轉戶”政策還提出了幾條改進意見。

其一，上海市政府和遷出地政府溝通不暢。總體來說，上海的證明要比遷出地的證明好開。比如落戶必需的“四大證明”（戶籍地無犯罪記錄證明、戶籍地計生證明、上海無犯罪記錄證明、上海計生證明），孔佟偉表示，上海的兩證比較好開，格式也相對統(tǒng)一，但遷出地政府由于信息不對稱且沒有公開詳細的規(guī)章制度可循，常要跑了一趟又一趟，甚至還給一些不規(guī)范的政府機構提供了權力尋租的機會。

其二，有些規(guī)章制度還有進一步完善的空間。比如落戶審核中有一條是專業(yè)資格與工作崗位一致；在具體的操作過程中，要求大學所學專業(yè)與專業(yè)資格、工作崗位均一致?！斑@就好比你十八九歲填報的大學志愿，要與你二三十歲從事的職業(yè)一致?！笨踪フf，這顯然是不合理的。于是乎反復地咨詢、單獨寫崗位說明，想盡一切辦法拉近工作內(nèi)容與職稱、專業(yè)的一致性或相關性，也成為眾多“居轉戶”人員的必修課。

提交了全部資料之后，等待審核的過程也讓人焦灼、忐忑。政策規(guī)定，初審期限15個工作日，審核30個工作日，公示期限15個工作日，但據(jù)孔佟偉了解，有的人提交材料后5個工作日網(wǎng)上就顯示受理通過，有的人則要花一個多月，也有的人至今未顯示受理通過。

2012年出臺的《持有人員申辦本市常住戶口辦法》（下稱《辦法》）有效期截止到2016年12月31日。這一時間期限更讓很多“居轉戶”焦慮不安。

盡管已有不少業(yè)內(nèi)人士表示，《辦法》到期后會出臺新的、更完善的政策，繼續(xù)推進“居轉戶”。但據(jù)孔佟偉介紹，仍然有許多已經(jīng)在排隊的人多了一份擔心，感覺隨時都會“再生枝節(jié)”。會不會有新的條件和要求？名額會不會減少？排隊的人會不會越來越多？

有媒體報道，上海自2009年6月起試行居住證轉戶籍政策以來，截至2010年底，政策受益人員、隨遷親屬共2000多人。上海市人事局主辦的21世紀人才網(wǎng)信息顯示，2011年，上海共辦理居轉戶2711人，隨遷1064人，共計3775人。2012年，共辦理居轉戶3843人，隨遷1851人，共計5694人。

孔佟偉和還是外地戶籍的妻子不止一次地慶幸自己拿到了上海戶口，孩子也隨父親一起遷戶上海?！耙院笞优雸@、入學，就不用再為無學可上或是因外地戶籍要繳納贊助費而發(fā)愁；將來退休后，我也可以拿到單位和個人繳納的、全部的養(yǎng)老金了?！?/p>

北京

不愿放棄農(nóng)村戶口的京郊大媽江秀云

農(nóng)業(yè)戶口、土地、房屋，是近幾年東宋各莊村民最關注的內(nèi)容。

東宋各莊位于北京市大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)，東臨河北省廊坊市，而村莊以南10里外，便是作為北京與河北界河的永定河。在村莊里，經(jīng)?？梢噪[約聽到起降于北京南苑機場飛機的轟鳴聲，而在村民們的言談中，這個村莊與機場有著更為緊密的關聯(lián)。

很多村民向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，今年以來，他們多次看到有工作人員在地里打洞，獲取土壤樣本，甚至還壓倒了一些農(nóng)作物；村民們紛紛猜測，這預示著傳聞已久的新機場終于要動工了。

其實在今年年初，新機場項目已被列入到北京市政府年度固定資產(chǎn)投資項目清單，這標志著該項目將于今年正式動工；而在5月份，環(huán)保部也已經(jīng)了《北京新機場項目環(huán)境影響報告書》。

早在2011年，北京市的新機場將選址永定河北岸的禮賢鎮(zhèn)與榆垡鎮(zhèn)的傳言便開始在村民間流傳。也正是從那時開始，村民紛紛開始揣測自家的土地將帶來怎樣的收益。在過去的三年中，這個位于北京市東南角的村莊始終處于土地征收的前夜。如今，終于要迎來破曉的時刻。

“要征地了，很多人都沒有心思種地了”

8月3日下午一點半，村民江秀云從集市回到了家中。她剛剛賣掉了自家今年收獲的第三茬、也是最后一茬甜瓜?！爸灰涎聿桓癄€，就會結出瓜，一般每年會結出三茬瓜，今年的收成還不錯?！苯阍葡颉吨袊?jīng)濟周刊》記者介紹道，如果一畝地的西瓜或是甜瓜得到精心照料，并趕上風調(diào)雨順的年景，那將可以帶來過萬元的收益。

江秀云今年55歲，家里原本4口人，如今，一對兒女都已經(jīng)成家，女兒也剛剛有了孩子。

大興區(qū)本以種瓜、產(chǎn)瓜而聞名，但在東宋各莊，像江秀云這樣依然在種瓜的農(nóng)戶已不多見。

江秀云說，以前村民的瓜棚可以連成一片，而如今全村只有三戶人家還在種瓜。越來越多的村民開始放棄種瓜，轉而選擇種植成本較低，種起來也比較省力的玉米，盡管一畝地的玉米只能為農(nóng)戶帶來1000多元的收益，與種瓜所得的利潤有著相當?shù)牟町??！斑@樣一來可以在征地時減少些損失，二來是覺得都要征地了，也沒有心思種了。” 對于此刻的村民來說，土地本身的價值已經(jīng)遠遠超出其上任何作物可能給農(nóng)民帶來的收益。

很多村民向記者證實，村子里的人大多在兩三年前就已經(jīng)不再種瓜了，附近集市上買到的瓜很多都是從外地運來的。

江秀云向記者講道，很多村民都嘲笑自己，為什么地都要被征了還要種瓜，“但我覺得能得一點是一點，農(nóng)民不種地還要去干嗎？總不能在家就等著征地，那要萬一不征了呢？”

更多的村民選擇外出務工貼補家用。很多村民在種植玉米后，農(nóng)活就閑了下來，年輕一點的村民會選擇外出打工，而一些上了年歲的村民往往就會賦閑在家，或是幫著兒女帶帶孩子。

江秀云的丈夫也在兩個月前開始打工，目前家中8畝地除了一畝地在種植甜瓜外，其余也都種上了玉米。她向記者表示，哪怕土地今年不被征收，沒有丈夫的幫助，來年她自己也無力再照料一畝地的瓜田了。

宅基地上密集加蓋房屋

村民們種地的熱情在減退，與此同時，村民們開始在自家的宅基地上密集地修建房屋。江秀云向記者介紹道，村中每家宅基地的面積差不多都是四分地（約267平方米），而在原有宅基地外修建房屋屬于“違建”，因此大家都在想辦法在原有宅基地的范圍內(nèi)增加房屋的數(shù)量。

江秀云家對面原本是一個土坑，但就在三年前征地的消息開始在村中傳開后，土坑幾乎在一夜之間被填平，并且蓋起了一排房子。“那種瓦很薄的房子都是后來加蓋的”，但江秀云至今都不知道房子由誰所建，而房屋也長期無人居住。記者注意到這排房子的部分院墻已經(jīng)傾斜，僅靠幾根木棍支撐，而院內(nèi)的房屋也大多沒有加裝門窗，只是立起了四面磚墻。

除去這一排不知道主人的房屋，更多的村民選擇在自家的宅基地上加蓋房屋。很多村民向記者表示，他們聽說同屬大興區(qū)的西紅門鎮(zhèn)在征收村民的宅基地時，連狗舍都會被納入賠償范圍，他們擔心如果自己的房子少，或是蓋得晚會影響賠償。在過去的三年中，很多村民在自家的院子里加蓋了一排新房，有的村民甚至在新舊兩排房之間的空地上也加裝了頂棚。

江秀云向記者介紹道，村民間一直流傳著以門的數(shù)量計算房間數(shù)量的說法，很多村民為此在過道中也設置了幾層門，“房子一進去全都是門，甚至連一輛電動車也推不進去?！?/p>

其實江秀云的家里也加蓋了一排，共八間新房。她解釋道，這樣做主要是因為兒子剛剛結婚，家里的老房確實不夠住了，同時，看著自己的鄰居在建房，她也擔心在即將到來的征地補償上遭受損失，“萬一按照屋子的數(shù)量算，你沒有蓋，你就會比人家吃虧?！?/p>

越來越金貴的農(nóng)業(yè)戶口

東宋各莊的村民盤算著如何將土地即將帶給自己的利益最大化，其背后隱藏著的決定性因素是農(nóng)業(yè)戶口。

在談到農(nóng)業(yè)戶口給自己帶來的好處時，江秀云感慨道，有農(nóng)業(yè)戶口就可以分配到土地。幾年前村子里重新分配土地時，她的兒子因為正在就讀初中還保留著農(nóng)業(yè)戶口，就分到了一畝半的耕地，而女兒則因為上了大學，戶口被自動轉成了城鎮(zhèn)戶口，錯過了這次分地。

多年后的今天，江秀云依然記得女兒“錯失”的這份土地，更擔心當年女兒戶口性質的“無意”轉變會影響整個家庭獲得征地補償?shù)亩喙选?/p>

去年年底，江秀云的女兒生了一個男孩，當她希望為外孫選擇農(nóng)業(yè)戶口時卻遭到了拒絕。她得到的解釋是，雖然孩子的父親是農(nóng)業(yè)戶口，但因為孩子的母親是城鎮(zhèn)戶口，因此孩子戶口的性質也只能被認定為城鎮(zhèn)。

江秀云告訴記者，很多聽到征地傳聞，希望將戶口遷回東宋各莊的“城里人”都遭到了拒絕。

本來江秀云期待著一個新生兒會為家里多帶來一個農(nóng)業(yè)戶口，從而在未來的征地過程獲得更多的補償，但事到如今，她也只能期待家中擁有農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)的多寡不會與補償掛鉤。

其實北京市早在2003年就已經(jīng)逐步放開了非農(nóng)業(yè)戶口的登記。當年1月1日起，在北京市14個衛(wèi)星城和33個中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)有合法固定的住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的人員及其共同居住的直系親屬，且持有北京市農(nóng)業(yè)戶口的，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

而就在當年，政策進一步放開，凡北京市農(nóng)業(yè)戶口婦女在2003年1月1日之后所生的小孩，可在父母戶口所在地自愿登記為非農(nóng)業(yè)戶口，此外北京市農(nóng)業(yè)戶口的高等職業(yè)教育學校、中等專業(yè)學校、技工學校及經(jīng)教育部門確認的職業(yè)高中的在校生，也可自愿轉為非農(nóng)業(yè)戶口。

然而近些年來，對于擁有農(nóng)業(yè)戶口的北京人來說，城鎮(zhèn)戶口的吸引力在不斷下降，反倒是不斷攀升的土地價值標識出了北京農(nóng)業(yè)戶口的含金量。

大興區(qū)政府網(wǎng)站于今年6月9日了一份征地補償安置公示。征地的地點位于榆垡鎮(zhèn)以北25公里的黃村鎮(zhèn)，其征地補償標準為每畝地20萬元，其中含土地補償費標準為9萬元，安置補助費標準折合11萬元。盡管還不知道自己將獲得多少征地補償，江秀云仍向記者感慨道，“現(xiàn)在想做城里人簡單，沒有人限制你，反而是想做農(nóng)民很難?！?/p>

面對城鎮(zhèn)戶口能夠帶來的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等更為完善的社會保障，江秀云并沒有顯示出特別的興奮。她表示以她的年齡已經(jīng)很難再找到合適的工作，雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險能夠報銷的額度有限，“但起碼有個保障”，她擔心自己在未來被征地后因為沒有工作，而失去這個最基本的保障。

其實近幾年來，北京市已經(jīng)開始彌合城鄉(xiāng)居民在社保層面的差異。以醫(yī)療保險為例，在今年年初，《北京市城鄉(xiāng)居民大病保險試行辦法》出臺，大病保險主要服務對象是參加北京城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的城鄉(xiāng)居民，規(guī)定最高報銷比例高達60%，上不封頂。而此前，北京市城鎮(zhèn)職工醫(yī)保與新農(nóng)合的封頂線并不相同，前者為30萬元，后者則是18萬元。而北京市新農(nóng)合在人均籌資標準上也有了大幅提升，2008年北京市新農(nóng)合當時籌資為每人年180元，其中個人繳費100元，財政支持80元，到了2014年，新農(nóng)合的人均籌資標準已達到了1000元。

江秀云向記者說道，很多被征收了土地的農(nóng)民都會跟她講，“不要變成城里人，那時候就沒人管你了，還是當農(nóng)民好?！彼约阂舱J為不管一次性獲得多少補助，都會是一筆“死錢”，而“農(nóng)民就像散養(yǎng)的雞，只要給他一塊土地，他就可以自己覓食，但突然變成圈養(yǎng)，肯定會不適應”。

（文中人物均為化名）

全國多數(shù)省份、城市已實施居住證制度，居住證有省級、市級之分。

部分省份針對外來人口出臺了省級居住證制度，而該省部分城市又結合自身情況制定了該市的居住證制度；兩級居住證的申領門檻和條件不同。

居住證可分為三類。

1）為人才引進需要而推出的，類似于“綠卡”，如《北京工作居住證》、《南京海外留學人才居住證》等。

北京對居住證申請人的資格要求為：所學專業(yè)或崗位屬于本市急需專業(yè)或崗位，且具備下列條件： （1）符合規(guī)定條件的申報單位連續(xù)聘用滿6個月以上； （2）具有2年以上工作經(jīng)歷并取得學士（含）以上學位或具有中級（含）以上專業(yè)技術職稱或相當資格、資質； （3）在本市有固定住所；（4）男性不超過60周歲，女性不超過55周歲。

2）為了保障外來人員的合法權益而推出的，如《上海居住證》。

上海對申請人的資格要求為： （1）在本市合法穩(wěn)定居?。?（2）在本市合法穩(wěn)定就業(yè)，參加本市職工社會保險滿6個月；或者因投靠具有本市戶籍親屬、就讀、進修等需要在本市居住6個月以上。

《上海居住證》實行積分制度， 隨著持證人在該市居住年限、工作年限、繳納社會保險年限的增加和學歷、職稱等的提升，其分值相應累積。積分達到標準分值的，可以享受相應的公共服務待遇。

3）為規(guī)范流動人口服務和管理而推出的，此類在全國各地最常見，類似“暫住證”。申請門檻最低，條件多為“擬在居住地居住30日以上的”。

（實習生王佳楊據(jù)公開資料整理）

《上海市居住證》積分模擬打分計算器

基礎指標及分值

一、您的年齡

周歲

二、教育背景

高中（中專、職校、技校）及以下 大專（高職）學歷

大學本科學歷 大學本科學歷和學士學位

碩士研究生學歷學位 博士研究生學歷學位

三、專業(yè)技術職稱和技能等級

無專業(yè)技術職稱和技能等級 有技能等級

有專業(yè)技術職稱 有國家專業(yè)技術類資格 可聘中級專業(yè)技術職務任職資格

四、在本市工作及繳納職工社會保險年限

未在上海繳納社會保險 繳納城鎮(zhèn)職工社會保險，已繳納年

加分指標及分值

五、緊缺急需專業(yè)（緊缺專業(yè)目錄）

否 是

六、投資納稅或帶動本地就業(yè)

否 是，最近三年納稅總額萬元 （您的投資百分比%），企業(yè)聘用名上海市戶籍人員

七、最近連續(xù)3年繳納職工社會保險費基數(shù)

低于上海市上年度職工平均工資80% 高于等于上海市上年度職工平均工資80%低于1倍

高于等于上海市上年度職工平均工資1倍低于2倍 高于等于上海市上年度職工平均工資2倍

基數(shù)標準：2011年3896元，2012年4331元，2013年4692元。

八、特定的公共服務領域（積分管理辦法試行期間，特定的公共服務領域范圍是指環(huán)衛(wèi)領域）

否 是，至今為止已經(jīng)工作年

九、遠郊重點區(qū)域 （積分管理辦法試行期間，遠郊重點區(qū)域是指臨港地區(qū)）

否 是，至今為止已經(jīng)居住年

十、是否全日制應屆高校大學畢業(yè)生

否 是

十一、您在上海工作期間是否獲得過表彰獎勵

否 獲得過上海市委辦局等市級機關專項性表彰獎勵

獲得過上海市委辦局等市級機關綜合性表彰獎勵 獲得過省部級及以上政府表彰獎勵

十二、配偶為本市戶籍人員

否 是，結婚已滿年

減分指標及分值

十三、三年內(nèi)申請積分時提供虛假材料

十四、三年內(nèi)行政拘留記錄

第2篇：上海市居住證管理辦法范文

2012年2月，新一輪的戶籍制度改革啟動，意在消除捆縛在戶口之上的福利差異。戶口松綁無疑是城市包容的第一步，而同等國民待遇的實現(xiàn)則需要深層領域的開放和公平。

“戶籍只會帶來不方便”

2012年全國“兩會”前夕，國務院辦公廳《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。提出放開地級市戶籍、保障進城農(nóng)民的土地權益，直指多地發(fā)生的“土地換戶口”、“土地換社?！爆F(xiàn)象。作為自2010年確立的國務院重點任務之一，戶籍制度改革被寫入今年的《政府工作報告》。

3月18日，公安部副部長黃明稱，《居住證管理辦法》已經(jīng)形成草案，正在征求意見，年內(nèi)報國務院審定。具有“準戶口”性質的居住證將替代暫住證。

近年來，戶籍改革的嘗試更多由地方政府主導，上海、廣東、浙江等省市相繼開始推行居住證制度。諸多亂象也隨之產(chǎn)生：居住證與權益分享相脫節(jié)、形同虛設，農(nóng)民的土地以“進城落戶”為名被剝奪。2011年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化仍將保持高速行進。在此背景下，中央層面的制度設計顯得尤為緊迫。

“嚴格說來，從2001年之后，中央就沒有專門出臺過戶口方面的改革措施了?！弊?986年開始研究戶籍制度的中國人民公安大學教授王太元對《南風窗》記者說。2001年，公安部開始推行全國范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)戶籍改革。此后，戶籍改革多是作為城鄉(xiāng)一體化、人才發(fā)展規(guī)劃的配套措施被推動。

在王太元看來，此項改革的實質應是與戶籍有關的社會管理各領域從計劃向市場的轉化，并非戶籍管理方式的簡單變更。作為公民信息管理手段，戶籍只會帶來不方便，而不會產(chǎn)生不公平，所有的問題都是緣于對戶口的濫用。

“例如，高考的不公平是因為招生人數(shù)分配指標的不公平，而不是因為戶口。北京考生上北大的概率是河南的46倍，山東、河北也都是比較吃虧的地方。”王太元說。

教育機會的不公平是戶籍劃分所導致的問題之一。對大多數(shù)“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受對城市的貢獻與回報不成正比，但卻不能忍受身份差異的代際傳遞。在流動人口規(guī)模巨大的城市，這樣的問題尤為突出。

“北京接納了我們作為這個城市的勞動力和納稅人，卻把我們的孩子拒之門外，這不公平也不人道，為所有納稅人提供不分戶籍不分貧富不分地位的公平的教育機會，是北京市政府的義務。”在反復向教育部和北京市政府遞交的信函中，一群為隨遷子女爭取高考權利的非京籍家長這樣表明他們的立場。按照現(xiàn)行規(guī)定，參加高考的學生只能在戶籍地報考，這讓已經(jīng)自覺融入這座城市的外來者備受打擊。自2010年開始，他們組成了教育平等志愿者團隊，試圖通過上書陳情，推動高考戶籍限制政策取消。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田稱，戶口背后所掛鉤的東西如果沒有得到有效解決，僅僅是登記制度變化，而背后的實質性內(nèi)容不調(diào)整的話，這個改革的價值就大打了折扣。

戶籍管理改革的局限

公民權益的等級劃分，造成了戶口的含金量差異，原本毫無價值的紙冊成為不公正得以衍生的載體?！斑@次的改革終于承認不是用簡單的戶籍制度來解決問題了，戶口本身所占的比重減少，與戶口相關的分享社會資源和分配社會權益越來越重要。中央層面開始通盤考慮與戶口相關的社會政策，把它當作一個社會工程來看待?！蓖跆f，在《通知》全文中，只有放開地級市和城鎮(zhèn)限制屬于絕對的戶口管理，其他幾項如不得用戶口類別限制就業(yè)、保障農(nóng)民的權益都不是單一的戶籍問題。

而此前的改革幾乎都是從戶口管理著眼所進行的調(diào)整。1998年，公安部出臺《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，可以看作全國范圍內(nèi)戶籍改革啟動的開端。其中包括實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，解決已退休老人返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女時的戶口政策，以及城市投資者和直系親屬在該城市落戶政策；2001年，公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，規(guī)定全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消“農(nóng)轉非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷⒎€(wěn)定的職業(yè)或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

戶籍藩籬松動，將一部分人圈進了既有的優(yōu)等待遇范疇，實際上等于認可了戶口捆綁利益的事實，原有的福利差異并未改變。將戶籍改革限定在管理層面，由政府部門掌握閘門開放的條件和標準，在城市化尚未急速推進的情況下，二元戶籍造成的社會矛盾并未凸顯，而當全國流動人口的規(guī)模已經(jīng)超過2億時，有條件放開顯然已經(jīng)不能解決問題。

“農(nóng)民進入城市，隨著生產(chǎn)、生活的需要，逐步實現(xiàn)就業(yè)、子女教育、醫(yī)療保障的公平，這條路應該是自然實現(xiàn)的，根本不需要官員去審批，決定到底是大學生還是農(nóng)民工應該成為本地市民，而是應該按照生活節(jié)奏滿足他們的合法需求，從事實上去認定，按照他們對城市的貢獻逐漸返還權益?！蓖跆f，被管制的人永遠不會有公平感，居住證制度的設計正是為外來人口提供上升階梯。

居住證是選擇階梯

2002年6月，上海市《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》，首先在全國推出了居住證制度。申領的對象僅限于具有高學歷的境內(nèi)外各類人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相繼開始嘗試。實際上，在較早實行這項制度的城市，都帶有明顯的精英色彩，以吸引和留住人才為最終目標，居住證只不過是人才戰(zhàn)略的附屬物。

而2011年前后加入居住證制度實踐的城市，則更多將其作為替代“暫住證”的管控手段?！坝行┑胤降木幼∽C和暫住證沒有太大區(qū)別，不與進城外地人資源分配、權益分享掛鉤，不與本地常住戶口對接，這樣的居住證持有者永遠還是外地人，而不是本地市民?！蓖跆f，居住證是把一個人的合法生存考驗期變成制度性的選擇階梯，制度設計這個階梯，個人走到什么程度完全自由選擇，他在這個城市生活不下去，自然會離開。

2010年5月，國務院在深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見中，首次提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。隨著《居住證管理辦法》的醞釀出臺，2012年無疑會是居住證從精英走向平民的轉折點。北京、安徽、江蘇、廣西等省市即紛紛宣布于今年開始推行。對于中央接手居住證制度主導設計，地方顯得積極性頗高，將城市人口的增長視作重要的政績。

2010年，重慶啟動戶籍制度改革時，就以2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60%以上作為目標。去年底，重慶宣布平均每天6299名農(nóng)村居民轉戶當上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮(zhèn)人口從3150萬增加到4100萬，而在該省去年末的城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃中，目標又悄然降低至3800萬。“有些省的規(guī)劃出來，上千萬的人口都變成城市人。這次的國務院通知強調(diào)戶籍改革屬于中央事權，實際上就是對一些地方下城市化指標的批評。”王太元說。

對北京這樣的大都市來說，更多的考量是居住證設計與人口控制的協(xié)調(diào)。2009年底，北京市實際常住人口為1970萬，已經(jīng)突破了1800萬的紅線。從去年開始，北京的戶籍限制更是延伸到了購房、購車?！氨本┑木幼∽C管理辦法去年基本擬定了，現(xiàn)在就等著中央法規(guī)的出臺。北京有700萬外來人口，必須穩(wěn)妥?！?/p>

第3篇：上海市居住證管理辦法范文

居住證新規(guī)定

國務院法制辦負責人12日解讀《條例》時表示，《條例》以《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為依據(jù)，以各地已出臺的居住證制度為參考，注意與戶口、身份證制度的比較，突出居住證的賦權功能，突出政府及其相關部門的服務職能，在明確居住證的性質和申領條件的基礎上，一方面確立了為居住證持有人提供的基本公共服務和便利，另一方面鼓勵各地不斷創(chuàng)造條件提供更好的服務。

一些學者認為，發(fā)放居住證的意義，主要在于為暫時不能放開落戶的地區(qū)，賦予流動人口分階段的各項市民待遇。還有專家表示，居住證制度將是國家戶籍制度改革至關重要的組成部分，它的主要作用是保障外來打工者遷徙自由，并享有公共服務的權益。

據(jù)了解，我國一些特大城市的居住證政策，附帶一定的基本公共服務已是常態(tài)，如20xx年頒布的《上海市居住證管理辦法》規(guī)定，持證人在子女教育、社會保險、證件辦理、住房等方面享有一定的公共服務待遇;20xx年通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》也提出持證人可以享受一定的權益。

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，大量農(nóng)村勞動力向城市轉移就業(yè);同時，城市間的人口流動也不斷加速。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國跨縣(市、區(qū))居住半年以上的人口達到1.7056億。這部分常住人口為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻，但在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面仍難以與當?shù)貞艏丝谙硎芡鹊幕竟卜?，工作和生活面臨諸多問題。這些問題如果長期得不到有效解決，將會引發(fā)一系列的社會矛盾和風險。

此次《條例》從為流動人口享受居住地基本公共服務和便利提供制度框架出發(fā)，規(guī)定居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明;公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照《條例》的規(guī)定申領居住證。

相比今年年初的《條例》征求意見稿，《條例》中居住證明、就業(yè)證明的內(nèi)容細化了。

《條例》規(guī)定，居住地住址證明包括房屋租賃合同、房屋產(chǎn)權證明文件、購房合同，或者房屋出租人、用人單位、就讀學校出具的住宿證明等;就業(yè)證明包括工商營業(yè)執(zhí)照、勞動合同、用人單位出具的勞動關系證明或者其他能夠證明有合法穩(wěn)定就業(yè)的材料等;就讀證明包括學生證、就讀學校出具的其他能夠證明連續(xù)就讀的材料等。

國務院法制辦負責人解釋說，《條例》在不影響其他流動人口按照國家有關法律政策享受基本公共服務和便利的基礎上，進一步規(guī)定了居住證持有人享受的各項基本公共服務和便利。

一是規(guī)定了居住證持有人享受的勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金，義務教育，基本公共就業(yè)服務，基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務，公共文化體育服務，法律援助和其他法律服務等基本公共服務，以及按照國家有關規(guī)定辦理出入境證件，換領、補領居民身份證，機動車登記，申領機動車駕駛證，報名參加職業(yè)資格考試、申請授予職業(yè)資格，辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料等便利。

二是建立了梯度賦權的機制?！稐l例》要求國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門逐步擴大向居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，并定期向社會公布。

三是建立了居住證持有人通過積分落戶制度等方式申請登記常住戶口的銜接通道，并明確了各類城市確定落戶條件的標準。

在備受關注的積分落戶方面，《條例》按城市大小分為4等，其中最嚴格的是城區(qū)人口500萬以上的特大城市，界定標準為：應當根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。

北京、上海、廣州等一線城市都屬于這種情況。12月10日，北京市的居住證制度和積分落戶政策草案開始征求意見。

北京市積分落戶的申請人，需同時符合持有北京市居住證、年齡不超過45周歲、在京連續(xù)繳納社會保險7年及以上、符合本市計劃生育政策、無違法犯罪記錄等5項條件，才有資格參加積分落戶。但北京市積分落戶的合格分數(shù)線是多少，在文件中未公布，由北京市政府根據(jù)年度人口調(diào)控情況，每年向社會公布落戶分數(shù)線。

對于能夠落戶的重要條件積分指標，北京市《積分落戶辦法(征求意見稿)》由3項基礎指標和7項導向指標構成，其中教育背景、納稅指標、職住區(qū)域等項目分數(shù)較高。

華東政法大學政治學與公共管理學院教授郭秀云在接受財新網(wǎng)采訪時表示，總體來看，北京、上海、廣州等大城市的居住證和積分落戶辦法，都瞄準了高層次人才，學歷和職稱等占了較大比重。她去廣東省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，盡管廣東省的政策導向是為引導農(nóng)民工落戶，但能真正落戶的農(nóng)民工還是比較少。

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廣州居住證首次辦理流程指南

辦理條件

已經(jīng)申報居住登記的流動人員，應當發(fā)給居住證。有下列情形之一的，依本人申請，可以發(fā)給居住證：

(1)未滿16周歲或者已滿60周歲的;

(2)在居住地就醫(yī)、探親、旅游、出差的;

(3)在本市全日制教育機構學習的;

(4)已辦理旅館業(yè)住宿登記的。

所需材料

1、居住證相片回執(zhí)。辦證群眾到具有二代身份證照相資質的相館拍攝居住證數(shù)碼相片，并取得居住證相片回執(zhí);

2、身份證明材料。身份證、戶口簿或者其他有效身份證明原件及復印件;

3、居住地址證明材料。包括房屋租賃合同、工作單位或居(村)委出具的證明等原件及復印件。

(1)居住在出租屋的，提供廣州市房屋租賃合同、出租屋主(或出租人)出具的居住證明等材料;

(2)居住在單位宿舍的，提供用工(人)單位出具的證明材料等;

(3)居住在居民家中(親友房屋)的，提供屋主出具的居住證明材料(包括居住地址及擬居住的時限)，以及屋主的身份證明材料(身份證明材料記載的地址要與居住證辦證申請人居住地址相一致)，或屋主房產(chǎn)證明材料等;

(4)居住在自購房屋的，提供房產(chǎn)證明材料等;

(5)居住在工地工棚的，提供用工(人)單位出具的證明材料等;

(6)其他有效的居住地址證明材料。

4、其他證明材料。辦理有效期7個月以上(最長為3年)的居住證，除提交上述材料外，還需提供已經(jīng)在居住地連續(xù)就業(yè)、經(jīng)商6個月以上的證明材料，泛指就業(yè)登記證明、勞動合同、用人單位、居(村)委出具的相關證明(須注明合同期限)。

辦理流程

1、流動人口持申請材料到居住地所在派出所填寫《成都市居住證申領表》;

第4篇：上海市居住證管理辦法范文

關鍵詞：長江經(jīng)濟帶;城鎮(zhèn)化;戰(zhàn)略思路

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2015）01-0005-006

按照空間鄰近、經(jīng)濟發(fā)展水平相似的標準，長江經(jīng)濟帶大致可劃分為上游、中游和下游三個區(qū)域，上游包括三省一市，分別為四川、貴州、云南、重慶，中游包括三個省，分別是湖北、湖南、江西，下游包括三省一市，分別為江蘇、浙江、安徽、上海。

一、長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化水平和空間布局特征

長江“黃金水道”是貫穿整個長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要脈絡，歷史上以江興城、以江興市、以江興業(yè)，無不與長江息息相關。在此過程中，逐步形成目前的空間布局與特征。

（一）城鎮(zhèn)化水平沿流域自上而下逐漸提高

沿江九省二市城鎮(zhèn)化水平與長江流域呈現(xiàn)反梯度關系，即長江下游省市城鎮(zhèn)化水平最高，達到67.0%，高于全國平均水平14.4個百分點，長江中游省市城鎮(zhèn)化水平只有48.5%，低于全國平均水平4.1個百分點，低于下游18.5個百分點。長江上游城鎮(zhèn)化水平最低，僅有47.8%，低于全國平均水平4.8個百分點，低于下游19.2個百分點，低于中游0.7個百分點。分省來看，2012年，長江經(jīng)濟帶下游的上海市、江蘇省和浙江省城鎮(zhèn)化率分別為89.3%、63.0%和63.2%，均高于全國52.6%的平均水平;長江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城鎮(zhèn)化率分別為46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，僅湖北省比全國平均水平略高，其余都低于全國平均水平;長江上游的重慶市、四川省、貴州省和云南省城鎮(zhèn)化率分別為57.0%、43.5%、34.4%和39.3%，除重慶市外，四川省、貴州省和云南省城鎮(zhèn)化率不僅明顯低于全國平均水平，也低于中游四省的平均水平。[1]

（二）各區(qū)域城鎮(zhèn)化推進的動力不同

城鎮(zhèn)化最為關鍵的力量來自進城的農(nóng)村外出人口。農(nóng)村外出人口分為省內(nèi)流動和跨省流動，這兩種流動形式反映了流入目的地城鎮(zhèn)化動力的強弱，跨省流動人口比重越高說明城鎮(zhèn)化動力越大。根據(jù) “六普”數(shù)據(jù)，長江經(jīng)濟帶下游三省市城鎮(zhèn)跨省流入人口占其全部農(nóng)業(yè)轉移人口的52.1%以上，中游四省跨省流動人口比重為9.1%，而上游四省市比重為13.9%。由此可見，下游三省市城鎮(zhèn)化過程中人口吸引力遠高于中游和上游，而且本身城鎮(zhèn)化水平比較高，能夠轉移出來的農(nóng)村人口基本都已轉出，城市規(guī)模繼續(xù)擴大必須依靠外來人口流入。

城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化拉動的，城市規(guī)模擴張的力量源泉是產(chǎn)業(yè)集聚，但不同時期推動城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)部門是不同的。初期，城鎮(zhèn)化由工業(yè)部門的增長帶動，后期則由服務業(yè)規(guī)模擴張來引領。長江經(jīng)濟帶各區(qū)域發(fā)展階段有所差異，上海已經(jīng)進入后工業(yè)化時代，浙江、江蘇處于工業(yè)化后期，長江中游還處于工業(yè)化中期，而上游處于初中期階段，發(fā)展階段的差異決定了城鎮(zhèn)化動力的差異。下游城鎮(zhèn)化已經(jīng)開始由服務業(yè)主導，而中游和上游仍處于工業(yè)增長拉動階段。

（三）流域上下游城鎮(zhèn)化模式差異化明顯

長江經(jīng)濟帶橫貫東中西三大地帶，處于不同發(fā)展階段。長江下游的上海市和江蘇省經(jīng)濟發(fā)達，是人口凈流入省市，新型城鎮(zhèn)化的重點是“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”。如上海市2013年6月開始實施的《上海市居住證管理辦法》變過去“指標管理”和“條件管理”為“積分管理”，并根據(jù)不同的積分，為持證者提供梯度化的公共服務。長江中上游七省市作為人口凈流出地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化的重點是“近郊或遠郊農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化”。如重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點中出現(xiàn)的地票交易制度和城鄉(xiāng)建設用地指標交易制度，均是以宅基地換住房、以承包地換保障為核心，解決近郊或遠郊農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。

（四）三大城市群與五核多極的城鎮(zhèn)體系基本形成

長江經(jīng)濟帶是理論界最早提出“T”字型國土空間開發(fā)格局中重要的橫軸，也是國家“十二五”規(guī)劃中提出“三縱兩橫”空間開發(fā)格局中重要的橫軸。經(jīng)濟要素持續(xù)向長江經(jīng)濟帶集中，初步形成了長三角、長江中游和川渝三大城市群。2000年以來，三大城市群集聚經(jīng)濟要素的態(tài)勢仍在持續(xù)，GDP占九省二市的比重由2000年的69.3%上升到2012年的74.76%。2012年，長三角、長江中游、川渝城市群GDP分別占長江經(jīng)濟帶GDP的41.17%、19.05%和14.54%。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，經(jīng)濟活動開始向區(qū)位條件優(yōu)越的特定區(qū)域集聚，特大城市、大城市日益成為經(jīng)濟活動的主要平臺，長江經(jīng)濟帶初步形成以上海、南京、武漢、重慶、成都為核心，以蘇州、無錫、合肥、蕪湖、安慶、南昌、九江、宜昌、襄陽、長沙、岳陽、瀘州、宜賓、貴陽、遵義、昆明等為重點的“五核多極”發(fā)展格局。2012年，“五核”GDP占長江經(jīng)濟帶的比重高達23.64%。從2005年開始，經(jīng)濟帶內(nèi)其他區(qū)域性中心城市發(fā)展明顯加快，使得“五核”的經(jīng)濟地位相對下降。數(shù)據(jù)顯示，“五核”GDP占長江經(jīng)濟帶的比重也由2005年最高點的24.0%逐年下降到2012年的23.64%。[2]

二、長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化與空間布局

方面存在的主要問題

長江經(jīng)濟帶橫貫我國東中西三大地帶，由于經(jīng)濟發(fā)展條件和發(fā)展水平的差異，面臨的問題比較復雜，現(xiàn)歸結為以下幾類：

（一）上海以及蘇南地區(qū)人口流入壓力較大，資源環(huán)境超載的矛盾日益突出

上海市是我國最大的城市，土地面積為6340平方公里，大致與日本東京的面積（6451平方公里）相當，是紐約的7倍（945平方公里）。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，上海常住人口達到2302萬（其中崇明縣70萬人），與第五次人口普查數(shù)據(jù)比較，10年增加628萬人，平均每年增加63萬人，其中外省55萬，相當于一個中等城市的人口。平均每平方公里3631人，人口密度已經(jīng)很高。中心城區(qū)的人口密度達到每平方公里2.42萬人，遠遠超過東京每平方公里1.45萬人和紐約1.05萬人的水平;土地開發(fā)利用強度過高，達到17%，遠遠超出8%的世界平均水平。蘇南地區(qū)是江蘇省最為發(fā)達的地區(qū)，包括南京、無錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江五個市，面積2.8萬平方公里，2012年常住人口3302萬。南京市市轄區(qū)人口達到552萬，無錫、常州、蘇州均超過200萬，鎮(zhèn)江超過100萬，都進入了大城市行列。城鎮(zhèn)化水平超過70%，城市人口達到2200萬，是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一（2.09∶1），人口密度達到1173人/平方公里。

蘇南地區(qū)是人口流入比較多的地區(qū)，根據(jù)第六次人口普查和第五次人口普查數(shù)據(jù)，平均每年增加95萬人，其中南京市平均每年增加17萬人，無錫市平均每年增加12萬人，常州市平均每年增加8萬人，蘇州市每年增加36萬人，鎮(zhèn)江市平均每年增加22萬人。

根據(jù)城鎮(zhèn)化進程的S型曲線，當城鎮(zhèn)化水平超過70%時，城市發(fā)展進入成熟期，特大和大城市的人口逐漸向中小城市轉移。但是，由于上海及蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，工資水平高，仍在吸引人口流入，這必將加劇已經(jīng)十分緊張的人口與資源環(huán)境之間的矛盾。

（二）武漢、重慶、成都存在首位度過高、人口過度向大都市集中的問題

武漢市是長江中游重鎮(zhèn)，具有較大的人口規(guī)模。2012年，武漢市市轄區(qū)人口555萬，遠遠高于湖北其他城市市轄區(qū)人口，其他區(qū)域性中心城市襄樊市225萬、宜昌市125萬、荊州市113萬、鄂州市109萬。武漢市的首位度為2.3。2012年，武漢市常住人口為1012萬人，比2000年多245萬人，平均每年增加人口20萬人。

重慶市1997年成為直轄市后，下轄萬州市、涪陵市、黔江市撤市設區(qū)，其區(qū)域中心地位受到削弱，經(jīng)濟要素向中心城區(qū)快速流動。2012年，主城9區(qū)（包括渝中區(qū)、南岸區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、九龍坡區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)、大渡口區(qū)）土地面積5476平方公里，常住人口795萬人，比2000年的615.76萬人增加179.24萬人，平均每年增加14.94萬人;2012年，重慶市常住人口2945萬，其中一小時經(jīng)濟圈常住人口為1837.14萬人，占全市常住人口的62.4%。萬州區(qū)被稱為重慶市第二大城市，2012年常住人口僅為158.31萬，為重慶主城區(qū)的五分之一。

成都市是四川省省會，也具有一城獨大的典型特征。2012年，成都市轄區(qū)人口670萬，遠遠高于四川省內(nèi)其他市轄區(qū)的人口，如南充市194萬、遂寧市152萬、自貢市150萬、瀘州市147萬、內(nèi)江市142萬、綿陽市123萬。2012年，成都市人口1417.78萬，城鎮(zhèn)化率68.441%，城鎮(zhèn)化已達到較高的水平。

（三）大量地級城市規(guī)模偏小、吸引集聚人口能力不足

地級城市是我國今后吸納人口的主要載體，也是連接省會城市和縣城的主要橋梁。由于各地級城市形成原因不同，市轄區(qū)的面積和人口還不能真正反映地級市的大小，比如撤縣設區(qū)和撤市設區(qū)往往使市轄區(qū)面積和人口迅速擴大，但不完全是真正意義上的城鎮(zhèn)人口。為此，本文用建成區(qū)面積來表示地級市的真實大小。

根據(jù)每平方公里建成區(qū)面積人口達到1萬人為標準，一個地級城市的建成區(qū)面積應達到100平方公里，才能使城市人口達到100萬，就可以使地級城市形成自然集聚人口和產(chǎn)業(yè)的基礎。同時，根據(jù)我國的基本國情，長江經(jīng)濟帶的地級市人口應該達到400萬及以上，其中建成區(qū)人口超過100萬為佳。根據(jù)這樣一個判別標準，長江經(jīng)濟帶還有大量的地級城市達不到這樣的標準，進而分流不了省會城市人口過度集中的壓力。

長江經(jīng)濟帶只有25個城市的建成區(qū)面積超過100平方公里，其他地級城市建成區(qū)面積均小于100平方公里。這些城市具有較大的發(fā)展空間，是承載人口的主要載體。由于吸納能力較小，不足以吸引區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人口的進入，導致全省人口奔省城、全國人口奔上海的局面，造成大量的人口候鳥式遷徙。[3]

（四）農(nóng)業(yè)轉移人口轉為市民存在制度障礙、成本障礙和文化障礙

農(nóng)業(yè)轉移人口是最有條件、最有可能轉為城市居民的人口，且農(nóng)業(yè)轉移人口轉化為市民后，繼而將整個家庭從農(nóng)村轉移到城市，存在放大效應。對于城市來說，將極大地擴大消費需求，進一步發(fā)揮消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。

長江經(jīng)濟帶是我國人口分布比較密集的地區(qū)，存在著大量的農(nóng)業(yè)轉移人口，尤其是安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州是我國農(nóng)業(yè)轉移人口的主體區(qū)域，每個省轉移人口規(guī)模都在1000萬以上，重慶市轉移人口規(guī)模在800萬以上。轉出地存在留守兒童和留守婦女的問題，將來會出現(xiàn)留守老人的問題。

盡管國家和有關省市出臺了一系列政策措施促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，比如，2000年我國全面放開了縣以下城鎮(zhèn)的落戶限制;2011年，全面放開了農(nóng)民進入中小城市的落戶限制;2012年，放開地級市戶籍，部分大城市和特大城市戶籍管理也在松動，但農(nóng)業(yè)轉移人口轉化為市民仍困難重重。我們分析有以下原因：一是發(fā)達地區(qū)存在較高的入戶門檻。2010年至2012年，廣東省通過積分入戶的大約為“農(nóng)民工”總量的百分之一，73.7%的積分入戶者具有職稱或者嚴苛的職業(yè)資格。可見積分制度是一項較為嚴格的制度，大量農(nóng)業(yè)轉移人口很難逾越。二是農(nóng)業(yè)轉移人口轉入城市存在較高的轉入成本。據(jù)測算，“農(nóng)民工”成為市民所需的公共支出成本總共約13萬元，包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。三是城市房價日益高漲，2012年長江經(jīng)濟帶的房價收入比從高至低為：上海12.4、江西8.1、四川8.0、湖北8.0、云南7.2、重慶7.0、安徽6.9、江蘇6.7、湖南6.1。對于低收入和就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)轉移人口來說，房價收入比實際更高。此外，四川、貴州和云南省是我國少數(shù)民族聚居地區(qū)，少數(shù)民族特有的文化決定了其城鎮(zhèn)化需要一個漫長的過程。

（五）縣城人口集聚的穩(wěn)定性較差，城市群內(nèi)城市之間尚未形成實質意義上的分工合作

縣城及縣級市所轄街道（以下統(tǒng)稱為縣城）直接面向農(nóng)村，成為農(nóng)民進城的第一選擇。但是，由于縣城處于生產(chǎn)要素流動的末端，處于社會商品流動的末端，功能不完善，交通不方便，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，導致縣城規(guī)模普遍偏小，難以吸納人口;即使已居住在縣城的人口，也不太穩(wěn)定，流動性大。

目前長江經(jīng)濟帶形成了長三角城市群、長江中游城市群、川渝城市群等幾大城市群，除長三角城市群之外，其他城市群的成熟度比較低，主要表現(xiàn)在：一是城市之間互聯(lián)互通的水平比較低，除了長三角城市群內(nèi)已經(jīng)形成高速公路網(wǎng)之外，其他城市群還沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通。二是城市之間對要素的競爭仍比較激烈，人口等生產(chǎn)要素向省會城市集中，省會城市成為區(qū)域經(jīng)濟的抽水機，導致“一城獨大”。三是沒有建立溝通合作的機制，城市之間沒有實現(xiàn)有效分工協(xié)作。[4]

三、長江經(jīng)濟帶推進城鎮(zhèn)化的基本思路

圍繞打造中國經(jīng)濟升級版支撐帶的發(fā)展目標，堅持以人為本、合理布局、四化同步、環(huán)境優(yōu)先的原則，以農(nóng)業(yè)轉移人口市民化為首要任務，以提高城市綜合承載力為支撐，正確處理城市發(fā)展與資源環(huán)境承載力的關系，充分發(fā)揮城市對經(jīng)濟要素的集聚作用和對農(nóng)村的輻射帶動作用，形成以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，走一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟繁榮和社會和諧的城鎮(zhèn)化道路。

（一）積極推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化

加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口和城市居民基本公共服務均等化。把長江上游地區(qū)居住在深山區(qū)、石山區(qū)等生態(tài)極度脆弱地方的農(nóng)村居民吸引下來，就近或到中下游城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，盡快改變他們的貧困狀態(tài)，并積極推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。率先開展戶籍制度改革，打破“二元”戶籍制度，實現(xiàn)城市居民和外來人口基本公共服務全覆蓋。

長江上游地區(qū)是重要的生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，居住人口眾多，保護環(huán)境成為重中之重。必須堅持生態(tài)保護與污染防治并舉、經(jīng)濟建設與環(huán)境保護并重的原則，把減少上游地區(qū)農(nóng)村人口作為推進城鎮(zhèn)化的重點，盡可能吸引他們就近到城鎮(zhèn)就業(yè)或轉移到中下游地區(qū)。要根據(jù)資源和環(huán)境承載力，合理確定上游地區(qū)城市規(guī)模，支持有條件的城市加快發(fā)展，提高對農(nóng)村轉移人口的吸納能力。

長江中上游的省市及安徽省跨省（市）流入的人口數(shù)量少，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化應以地級市為基本單元，以縣域內(nèi)農(nóng)村轉移人口市民化為突破口，加快推行城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。對于眾多現(xiàn)階段還不能放開城鄉(xiāng)戶籍的特大城市，則可根據(jù)城市公共服務資源情況，依據(jù)農(nóng)業(yè)轉移人口在城市就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，給予相應的待遇和服務，并根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展速度，不斷提高公共服務水平，逐步縮小與市民之間的差距。重點將城鎮(zhèn)戶籍居民享有的基本公共服務向農(nóng)業(yè)轉移人口延伸和覆蓋，并將滿足一定條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城市居民。

（二）發(fā)揮城市群的集聚力和輻射力

隨著城市之間經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，城市的功能也逐步細分，城市與城市之間只有加強合作、整合功能，才能保持強有力的國內(nèi)外市場競爭力。我國人多地少且適宜人口大規(guī)模集聚發(fā)展的國土資源較少的現(xiàn)實，決定了我國城鎮(zhèn)化道路是緊湊型、集約化和高密度的，城市群因此成為我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。圍繞長江沿岸的上海、南京、武漢、重慶、成都等超大城市，初步形成了長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群。這三大城市群已成為農(nóng)業(yè)轉移人口集中流入的地區(qū)，其經(jīng)濟技術發(fā)展水平也比沿江其他地區(qū)明顯高出一個層次，是帶動整個長江流域經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)。要繼續(xù)發(fā)揮城市群的帶動和輻射作用，加強城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，增強城市群的整體競爭力。要加強城市群的科學規(guī)劃，建立城市群的區(qū)域合作機制，鼓勵和支持城市群內(nèi)大中城市進一步做大做強、中小城市提升產(chǎn)業(yè)功能、小城鎮(zhèn)增強公共服務功能，以增強城市群區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚能力和人口承載能力。[5]

（三）積極促進城市群之外區(qū)域性中心城市的發(fā)展

地級市的土地面積一般一到三萬平方公里，人口300萬至500萬人。其中心城區(qū)的人口約50～100萬人，是地級行政區(qū)的區(qū)域性中心城市。加快區(qū)域性中心城市發(fā)展，已成為推進城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實選擇。長江經(jīng)濟帶內(nèi)的地級以上城市，大都具備培育為區(qū)域性中心城市的基礎。長江經(jīng)濟帶內(nèi)共有125個地級以上城市，除長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群內(nèi)的城市有56個，其余都在城市群之外。這些城市基本都遠離我國經(jīng)濟增長中心和特大城市，擔負著帶動周邊地區(qū)發(fā)展的重任。需要在進一步壯大區(qū)域性中心城市規(guī)模的基礎上，不斷完善城市功能，建設新型城市，提升城市輻射帶動能力，引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（四）增強城市產(chǎn)業(yè)支撐

黨的“十”提出了“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，要求“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。實現(xiàn)“四化同步”發(fā)展是我國加快轉變發(fā)展方式，全面建成小康社會的新課題、新任務。應從戰(zhàn)略和全局的高度把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，探索“四化”聯(lián)動的規(guī)律和模式。推動信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。實現(xiàn)產(chǎn)城互動、產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合和“四化”同步發(fā)展。

按照產(chǎn)業(yè)集聚、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則，積極推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展，引導企業(yè)向園區(qū)、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，帶動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移。鼓勵和支持產(chǎn)業(yè)集群的培育，構建帶動能力強的產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展生產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的根植性。增強支撐城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚能力。進一步加大開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的支持力度，提高園區(qū)對產(chǎn)業(yè)的吸納能力。

推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接，鼓勵和支持特大城市、大城市規(guī)劃建設重點產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展相互依托、同步建設，逐步向外轉移主城區(qū)的部分功能，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、產(chǎn)城一體。不斷完善城市市政、公用等配套功能，優(yōu)先建設城市基礎設施，以及學校、醫(yī)院和其他商業(yè)、金融服務業(yè)。中小城市的園區(qū)建設，要依托現(xiàn)有城市基礎，適當進行功能分區(qū)，實現(xiàn)功能共享。

（五）通過三大城市群輻射帶動三大經(jīng)濟區(qū)

經(jīng)濟區(qū)是社會地域分工發(fā)展到一定階段后形成的一種空間組織形式。隨著長江經(jīng)濟帶的開發(fā)，三大城市群的腹地將向外拓展，逐步形成經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密的長三角經(jīng)濟區(qū)、長江中游經(jīng)濟區(qū)和長江上游經(jīng)濟區(qū)。其中長三角經(jīng)濟區(qū)以長三角城市群為依托，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，輻射江西省的上饒、景德鎮(zhèn)、鷹潭等地區(qū)。該經(jīng)濟區(qū)自然稟賦優(yōu)良、經(jīng)濟基礎雄厚、城鎮(zhèn)體系合理、科教文化發(fā)達，已成為全國基礎設施最完善、經(jīng)濟實力最雄厚、整體競爭力最強的地區(qū)之一，但蘇北地區(qū)、浙南地區(qū)和安徽、江西相鄰地區(qū)的經(jīng)濟實力相對較弱，要通過統(tǒng)一規(guī)劃、加強合作、基礎設施對接等舉措，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)共同發(fā)展的目標。長江中游經(jīng)濟區(qū)以長江中游城市群為依托，包括湖北省、湖南省、江西省。該經(jīng)濟區(qū)要在加快提升長江中游城市群實力的基礎上，做大做強宜昌、襄陽、恩施、懷化、吉首等區(qū)域性中心城市，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。長江上游經(jīng)濟區(qū)以川渝城市群為依托，包括重慶市、四川省、云南省和貴州省。該經(jīng)濟區(qū)要發(fā)揮長江黃金水道的作用，吸引要素在沿江城市布局，加快港口城市發(fā)展;同時，要高度重視生態(tài)保護工作，切實采取措施治理石漠化，維護長江上游流域生態(tài)安全。[6]

四、推進長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化的政策建議

長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化涉及農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、空間布局優(yōu)化、城市群的發(fā)展、城鎮(zhèn)體系的完善等方方面面的內(nèi)容，需要根據(jù)總體思路，對農(nóng)業(yè)轉移人口、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制、增長極的培育等多方面的政策進行系統(tǒng)設計。

（一）建立健全合作機制，實現(xiàn)城市群內(nèi)部一體化發(fā)展

建立健全合作機制。鼓勵和支持長江經(jīng)濟帶三大城市群建立市長聯(lián)席會議制度，定期和不定期協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)的重大問題，積極推進交通、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、科技人才、投資等方面的合作;下設若干個委員會作為政策的執(zhí)行機構，定期召開會議、溝通信息，及時反映區(qū)域內(nèi)發(fā)展中面臨的問題，提出解決辦法。進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織，在行業(yè)協(xié)會中引入競爭機制，允許“一業(yè)多會”，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務類型設立行業(yè)協(xié)會，允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等;同時，建立和完善委托授權機制、合作聯(lián)動機制、征詢機制、監(jiān)督指導機制等制度措施，促進行業(yè)協(xié)會的有效運轉，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁紐帶作用。借鑒廣東省推進珠三角區(qū)域一體化的評價方法，建立跟蹤評估制度，對各種一體化發(fā)展要素進行針對性的監(jiān)測、檢查、統(tǒng)計、分析、評價，提出進一步修改、發(fā)展和完善的建議;建立違約懲罰制度，對違約的地方政府采取減少合作項目、取消某種優(yōu)惠、向社會公布評估結果或啟動內(nèi)部民意壓力等間接措施給予一定懲罰。

（二）妥善處理農(nóng)業(yè)轉移人口市民化過程中的土地問題

處理好農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程中土地問題的政策導向是，確保農(nóng)業(yè)轉移人口的土地權益，并構建城鄉(xiāng)之間土地平等交易制度。首先，在完成農(nóng)民宅基地使用權確權的基礎上，盡快完成農(nóng)民耕地使用權確權登記頒證工作，使“農(nóng)民工”享受到農(nóng)村土地最充分的使用權和受益權，這是使“農(nóng)民工”即使進城務工也能得到土地各種收益的基礎。其次，建立耕地流轉和宅基地及住房轉讓的服務機構，包括對所退出宅基地進行整理以及開發(fā)經(jīng)營等，從而為建設用地指標增減掛鉤和交易奠定基礎。第三，完善城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的約束機制，包括復墾資金或耕地保護資金，并加強對于土地收益用途的監(jiān)督和管理。第四，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為城鄉(xiāng)建設用地指標市場化交易提供基礎。通過建立統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權。[7]

（三）促進農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和獲取合理的報酬

城鎮(zhèn)化質量高低關鍵在于城市能否為農(nóng)民進城提供充分的就業(yè)機會。首先，長江下游地區(qū)在加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級步伐的同時，要加大對“農(nóng)民工”培訓的力度，使之獲得日益提高的生存技能。其次，長江中上游地區(qū)要繼續(xù)重視發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，為農(nóng)業(yè)轉移人口提供更多就近就業(yè)機會。第三，積極支持中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)的發(fā)展，使之成為就業(yè)致富的“蓄水池”。第四，長江中上游地區(qū)要加快建立非正規(guī)就業(yè)管理和服務體系，在場地、稅收、人才培訓等多方面給予扶持，促進非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)。

（四）有重點、有選擇地培育新的增長極

首先，釋放沿江兩岸城市發(fā)展?jié)摿?。沿?3個城市，有些發(fā)展基礎較好，水資源承載能力高，建議有重點地選擇若干個城市，采取加大政府投入、下放審批權限、支持基礎設施建設等方式培育經(jīng)濟增長極，促進長江經(jīng)濟帶均衡化發(fā)展。其次，培育三大城市群內(nèi)新的經(jīng)濟增長極。長江中游城市群和成渝城市群內(nèi)“一城獨大”的問題比較突出，要從完善城鎮(zhèn)體系的角度，選擇若干個城市，采取調(diào)整行政區(qū)劃、創(chuàng)新管理模式、制定優(yōu)惠政策等方式，支持經(jīng)濟增長極的發(fā)展。第三，在長江上游地區(qū)選擇具有區(qū)域帶動作用的縣城作為經(jīng)濟增長極進行培育，集聚產(chǎn)業(yè)和人口，使之成為區(qū)域經(jīng)濟的中心。

（五）支持建制鎮(zhèn)發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)服務中心的作用

長江中游多數(shù)是平原地區(qū)，農(nóng)村數(shù)量多，農(nóng)民人口多，長江上游多數(shù)是山區(qū)丘陵，居住分散。小城鎮(zhèn)尤其是建制鎮(zhèn)具有農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟中心、文化中心功能，以及帶動農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)民的作用。富裕起來的農(nóng)民可選擇到城鎮(zhèn)居住，外出務工回鄉(xiāng)的“農(nóng)民工”也會選擇到家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)居住。因此，建制鎮(zhèn)也是城鎮(zhèn)化的重要載體。長江經(jīng)濟帶的規(guī)劃和建設要重視建制鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和管理，支持建制鎮(zhèn)的發(fā)展，加強建制鎮(zhèn)的服務功能和對人口的吸納能力。

參考文獻：

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