對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議精選(九篇)

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第1篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。其目的一是解決各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障旗縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；二是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒(méi)有被列入國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但根據(jù)《主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，確定了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對(duì)內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問(wèn)題依然嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標(biāo)還需付出艱巨的努力。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風(fēng)景線等的重要支撐。推進(jìn)“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過(guò)程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的具體內(nèi)容，進(jìn)而細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，增強(qiáng)可視化程度，做到公開(kāi)透明。推進(jìn)“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問(wèn)題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過(guò)“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強(qiáng)化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)提升發(fā)展效益。通過(guò)建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門(mén)信息共享，提高項(xiàng)目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門(mén)分治，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類(lèi)規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個(gè)規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項(xiàng)目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項(xiàng)目落地?！岸嘁?guī)合一”不是把各類(lèi)規(guī)劃簡(jiǎn)單地疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進(jìn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

自從2014年國(guó)家開(kāi)展“多規(guī)合一”全國(guó)試點(diǎn)以來(lái)，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動(dòng)，但內(nèi)蒙古此項(xiàng)工作總體較為滯后、進(jìn)展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，存在的主要困難和問(wèn)題如下：

（一）J識(shí)上存在誤區(qū)

一是階段性認(rèn)識(shí)誤區(qū)。“多規(guī)合一”是我國(guó)深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢(shì)，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)，普遍認(rèn)為此項(xiàng)工作只是階段性、國(guó)家層面及上級(jí)部門(mén)的事，與自身關(guān)系不大，認(rèn)識(shí)和重視程度不夠。目前試點(diǎn)工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是重要性認(rèn)識(shí)誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識(shí)在我國(guó)尚處于試點(diǎn)總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對(duì)要求的“一張藍(lán)圖干到底”缺乏準(zhǔn)確深入的認(rèn)識(shí)，對(duì)“多規(guī)合一”概念、理論、知識(shí)及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認(rèn)為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認(rèn)識(shí)理解偏差、錯(cuò)誤等。

三是職能認(rèn)識(shí)誤區(qū)。由于長(zhǎng)期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門(mén)依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進(jìn)過(guò)程中，“一張藍(lán)圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)還是其他部門(mén)主導(dǎo)，沒(méi)有形成共識(shí)，各職能部門(mén)對(duì)此有不同的理解，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門(mén)均在推動(dòng)“多規(guī)合一”，均有試點(diǎn)在推進(jìn)，但從實(shí)際的工作進(jìn)展來(lái)看，尚未形成當(dāng)前及未來(lái)重點(diǎn)工作任務(wù)，且部門(mén)之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴(lài)嚴(yán)重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門(mén)較多，而目前我國(guó)空間管理各部門(mén)分離，國(guó)家各有關(guān)部委對(duì)“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實(shí)施。各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門(mén)間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度大。

由于沒(méi)有統(tǒng)一的工作平臺(tái)和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“多規(guī)合一”工作任務(wù)又牽扯部門(mén)較多，導(dǎo)致推動(dòng)“多規(guī)合一”工作關(guān)鍵的資料共享難度較大。“多規(guī)合一”項(xiàng)目所需各類(lèi)龐大的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料在不同部門(mén)掌握，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)為資料，如沒(méi)有得力的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制保障，資料收集難度很大。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱

由于我區(qū)各地旗縣市城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、文物保護(hù)等各類(lèi)規(guī)劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類(lèi)規(guī)劃期限、范圍、坐標(biāo)系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類(lèi)也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)常“打架”，導(dǎo)致“多規(guī)合一”基礎(chǔ)協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度加大，難以實(shí)現(xiàn)有效融合。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃這“三規(guī)”之間的法律依據(jù)、規(guī)劃期限、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)等均不盡相同。由于編制要求不一，標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接，甚至在同一平面上，規(guī)劃、國(guó)土基準(zhǔn)點(diǎn)都不同?？臻g管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力降低，大量建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用，不利于存量用地盤(pán)活，而且由于缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全，不利于生態(tài)用地保護(hù)。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍(lán)圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍(lán)圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強(qiáng)，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等剛性較強(qiáng)的空間規(guī)劃及其它重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

（四）工作保障有所不足

一是統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏。自從2014年國(guó)家開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來(lái)，已形成可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，且國(guó)家也出臺(tái)了較為宏觀的指導(dǎo)要求，但需要各省制定技術(shù)導(dǎo)則。我區(qū)目前尚未形成成熟的《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，導(dǎo)致目前“多規(guī)合一”成果體系無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)本區(qū)導(dǎo)則依據(jù)。

二是R導(dǎo)際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識(shí)缺乏，相關(guān)主管部門(mén)缺少此領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致各部門(mén)人員之間溝通存在困難，任務(wù)推進(jìn)難度大。

三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障不足?！岸嘁?guī)合一”涉及多部門(mén)、多專(zhuān)業(yè)體系、多技術(shù)領(lǐng)域，如生態(tài)、城規(guī)、土規(guī)、測(cè)繪、地理、經(jīng)濟(jì)、信息、軟件、計(jì)算等，因此項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)較大、任務(wù)較重、周期較長(zhǎng)，所需項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較多，各地旗縣市經(jīng)費(fèi)有限，難以保障此項(xiàng)工作有效推進(jìn)。

三、加快推進(jìn)內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作的建議

充分學(xué)習(xí)借鑒“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)成果經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，就下一步推進(jìn)我區(qū)空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)

充分借鑒國(guó)內(nèi)其他省份經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照先總體、后專(zhuān)項(xiàng)，先上級(jí)、后下級(jí)的編制程序，逐步推動(dòng)“多規(guī)合一”工作。建議將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”、土地利用總體規(guī)劃“定指標(biāo)”、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“定坐標(biāo)”融為一體，創(chuàng)新“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺(tái)”（統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)土地利用、協(xié)調(diào)空間管制，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施平臺(tái)）的編制技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)城市一個(gè)空間，一個(gè)空間一個(gè)規(guī)劃”。

建議在我區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制我區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，因?yàn)橹黧w功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)，也決定了其能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位。由于現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管理，還缺乏區(qū)域全覆蓋的、明晰的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規(guī)劃支撐，因此需要結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)其加以完善。

要明確市區(qū)責(zé)任和部門(mén)分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保等職能部門(mén)的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“多規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。

（二）注重“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)研究，制定區(qū)級(jí)技術(shù)導(dǎo)則

加快研究制定《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，形成“多規(guī)合一”法定管理辦法，統(tǒng)一“多規(guī)合一”編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，指導(dǎo)全區(qū)各地旗縣市“多規(guī)合一”工作推進(jìn)。

（三）注重“多規(guī)合一”基礎(chǔ)研究，建立自治區(qū)級(jí)智庫(kù)研究支撐體系

“多規(guī)合一”涉及領(lǐng)域?qū)?、?zhuān)業(yè)廣、技術(shù)復(fù)雜，要加大這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建議成立“多規(guī)合一”研究中心，聯(lián)合自治區(qū)相關(guān)專(zhuān)業(yè)研究部門(mén)和區(qū)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)研究規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，為我區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)空間規(guī)劃改革和全力推進(jìn)“多規(guī)合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強(qiáng)化“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制

建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持、有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，形成強(qiáng)有力的組織保障體系和機(jī)制，日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在編制總體規(guī)劃的牽頭單位。

在“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，建立全區(qū)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)，逐步將各旗縣市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫(kù)納入全區(qū)平臺(tái)體系，同時(shí)為各旗縣市提供平臺(tái)技術(shù)支持，減少重復(fù)開(kāi)發(fā)，節(jié)約高效利用資源。

在試點(diǎn)總結(jié)、示范推廣基礎(chǔ)上，研究制定全區(qū)“多規(guī)合一”推進(jìn)實(shí)施方案，從點(diǎn)到面，從局部到全域，將“多規(guī)合一”工作任務(wù)落到實(shí)處。

（五）加強(qiáng)“多規(guī)合一”保障機(jī)制

一是注重經(jīng)費(fèi)保障，建議設(shè)立“多規(guī)合一”專(zhuān)項(xiàng)資金，自治區(qū)級(jí)補(bǔ)助、旗縣級(jí)配套，提高補(bǔ)助額度，解決項(xiàng)目資金財(cái)政缺口，同時(shí)調(diào)動(dòng)旗縣推動(dòng)“多規(guī)合一”工作的積極性。

第2篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國(guó)際新城、信息化、數(shù)據(jù)化

一、三規(guī)合一概念

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專(zhuān)業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。

“三規(guī)合一”并非僅僅指一個(gè)規(guī)劃，主要指一個(gè)共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

2、2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開(kāi)展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門(mén)協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

4、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

地方實(shí)踐

2008年10月上海政府機(jī)構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門(mén)整合，組建上海市規(guī)劃與國(guó)土資源管理局，該機(jī)構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時(shí)成為2009年中國(guó)規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)。

國(guó)家推進(jìn)

2003年10月，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)了規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個(gè)試點(diǎn)城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國(guó)家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”。

隨后，“三規(guī)合一”的改革試點(diǎn)陸續(xù)在國(guó)內(nèi)部分省市展開(kāi)：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以此為契機(jī)，重慶市開(kāi)始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開(kāi)展了“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案試點(diǎn)工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開(kāi)放的性質(zhì)和強(qiáng)度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進(jìn)一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個(gè)整體系統(tǒng)的開(kāi)放性和協(xié)調(diào)性。

三、河南特色“三規(guī)合一”

1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。

2009年4月，河南省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)全省首批確定的180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行對(duì)比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類(lèi)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。

2、以“三規(guī)合一”為平臺(tái)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無(wú)疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過(guò)3個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)（項(xiàng)目）的集中布局。

3、以產(chǎn)城互動(dòng)為依托。河南省通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進(jìn)。

四、鄭州市濱河國(guó)際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國(guó)際新城為中建（鄭州）城市開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開(kāi)發(fā)的土地整理投資項(xiàng)目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動(dòng)路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補(bǔ)償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設(shè)計(jì)條件、“一書(shū)兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門(mén)分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門(mén)與土地部門(mén)焦點(diǎn)不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個(gè)規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對(duì)象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測(cè)量精度，導(dǎo)致行政界線偏差。

困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：

難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評(píng)判的空間管理信息基礎(chǔ)；

土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)間缺乏信息共享；

進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批時(shí)，所涉及的各個(gè)部門(mén)間沒(méi)有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門(mén)各自為政――各類(lèi)空間事權(quán)界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。

困境5――部門(mén)利益不同，發(fā)展底線和焦點(diǎn)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國(guó)土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。

2、濱河國(guó)際新城的建議

從河南省實(shí)施“三規(guī)合一”的效果來(lái)看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來(lái)，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。

第3篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：地下空間 開(kāi)發(fā)利用 規(guī)劃

中圖分類(lèi)號(hào)： F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1 城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的必要性

1．1節(jié)約土地，提高城市土地利用率。

我國(guó)人口多，耕地資源缺乏，以占全界7％的耕地養(yǎng)活了約占22％的人口，人均耕地占有量1.4畝，只相當(dāng)于世界人均值的1／3。要容納不斷增加的人口和使原有人口提高生活質(zhì)量，需要大量的土地。遠(yuǎn)在1987年，全國(guó)生活空間用地已占全國(guó)土地總面積的6.9％,約為66.2萬(wàn)平方公里，其中包括城市用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地。盡管如此,近十年來(lái)我國(guó)耕地減少近億畝，其原因反映了城市用地的無(wú)限制增長(zhǎng)。例如某城市1990年建成面積182平方公里,2000年發(fā)展至276平方公里，2010年達(dá)到507平方公里,20年間擴(kuò)大了320平方公里。如果均為耕地面積為50萬(wàn)畝,對(duì)照我國(guó)緊缺的耕地狀況，這種違背科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展勢(shì)頭必須逆轉(zhuǎn),否則將嚴(yán)重危害我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.2拓展空間，促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程。

從宏觀上來(lái)分析，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家三四十年，城市的發(fā)展水平也大體如此。換句話說(shuō),我國(guó)大城市現(xiàn)在所面臨的城市再發(fā)展問(wèn)題正是三四十年前發(fā)達(dá)國(guó)家所遇到的。如果到21世紀(jì)中葉我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總體上達(dá)到當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家水平，則城市化水平必須從1990年的19％提高到65％，即城市人口要從2.7億增加到10.4億，凈增8.3億人。以城市人均用地120平方米計(jì)算,需要土地10萬(wàn)平方公里。即便扣除部分進(jìn)入城市的農(nóng)村人口放棄的農(nóng)村居住用地，總的生活空間用地必須增加7.34萬(wàn)平方公里，這無(wú)疑將給我國(guó)本已十分有限的可耕地造成巨大的壓力。因此,必須尋求拓展生活空間的新途徑,否則必定加劇生存空間危機(jī),嚴(yán)重影響我國(guó)城市化發(fā)展的進(jìn)程。也可以說(shuō),城市化的發(fā)展對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用提出了客觀要求。

1.3改善生態(tài)，創(chuàng)建城市宜居環(huán)境

地下空間恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性、氣密性、隱蔽性，安全性等諸多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于地上空間。對(duì)其充分開(kāi)發(fā)利用已成為提高城市容量,緩解城市交通，減少環(huán)境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基礎(chǔ)設(shè)施放到地下，可以避免和減少地震, 颶風(fēng)、酸雨、戰(zhàn)爭(zhēng)和恐怖事件等災(zāi)難帶來(lái)的損失。一些有高精度要求的廠房設(shè)在地下，能用較低成本獲得恒溫恒濕．安靜穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境，有利于制造高質(zhì)量產(chǎn)品。一些可能引起”三廢”污染、噪音污染、危險(xiǎn)品危害的的項(xiàng)目安排在地下，統(tǒng)一建立地下污染處理設(shè)施，既能減輕地面污染．物資回收利用，又能降低地面建筑密度。改善建筑光照．騰出地面空間，美化綠化城市。一些城市交通轉(zhuǎn)入地下可以減輕地面交通負(fù)擔(dān)、緩解城區(qū)擁堵?tīng)顩r，還因其能耗小，噪音低，對(duì)改善城市環(huán)境起到較好的促進(jìn)作用。所以說(shuō)，城市的地下空問(wèn)是實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，注重地下空間的開(kāi)發(fā)利用，是改善人類(lèi)生存環(huán)境的最有效途徑。

2 地下空間規(guī)劃的原則

1)著眼當(dāng)前

從我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，地下空間開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)該在城市的中心區(qū)，軌道交通站點(diǎn)周邊等急需通過(guò)地下空間開(kāi)發(fā)緩解交通壓力、改善城市環(huán)境、促進(jìn)集約發(fā)展的地區(qū)，盡量提高土地資源利用效率。在地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)要根據(jù)城市的發(fā)展制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，開(kāi)發(fā)地下空間要采取復(fù)合式的開(kāi)發(fā)，即將過(guò)去已建的地下人防工程、地下室經(jīng)過(guò)改造，作為適合的建筑使用；同時(shí)在規(guī)劃地下公共服務(wù)配套設(shè)施時(shí)，要考慮到戰(zhàn)時(shí)人防的作用，在平時(shí)一些經(jīng)濟(jì)效益好，能發(fā)揮戰(zhàn)略效益的重要廣場(chǎng)、路口等地方規(guī)劃人防地下室，提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也改善城市的交通；在修建高層住宅時(shí)修建地下停車(chē)庫(kù)，兼做人防工程使用；在道路交叉口規(guī)劃多功能綜合通道，集管網(wǎng)綜合、地下交通、商業(yè)等功能為一體。規(guī)劃地下空間工程目的是既充分利用的地下空間，節(jié)約了土地，改善了城市環(huán)境和交通環(huán)境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，同時(shí)也為城市水、電、氣等生命工程的安令防護(hù)、防震減災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)人防打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。所以在制定地下空間規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)城市的整體規(guī)劃制定中長(zhǎng)期的規(guī)范方案，地下空間才能發(fā)揮平戰(zhàn)結(jié)合的功能。

2)統(tǒng)一規(guī)劃

城市的統(tǒng)一規(guī)劃就是對(duì)地面、地下總體進(jìn)行有效分配，使兩者相互補(bǔ)充和支持，促進(jìn)城市地下空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境。因此地下空間規(guī)劃要適應(yīng)于城市的整體規(guī)劃，如為了改善城市社會(huì)環(huán)境和交通環(huán)境進(jìn)行城市整體規(guī)劃時(shí)，地下空間規(guī)劃就要考慮到將地面上部分人流和公共交通引入地下空間，減少地面人流量和車(chē)流量，提高地面上綠化面積；根據(jù)城市整體功能和布局，將不適合在地面上的建筑和產(chǎn)業(yè)引入到地下空間，這些都是地下空間規(guī)劃要服從于城市整體規(guī)劃，這樣才能改善城市的社會(huì)環(huán)境和交通環(huán)境。

3)相互制約

建筑工程需要多個(gè)專(zhuān)業(yè)共同合作才能使這個(gè)建筑發(fā)揮良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)前在地下空間規(guī)劃涉及到了給水、排水、電力、電訊、人防和地下工程等專(zhuān)業(yè)，由于各個(gè)專(zhuān)業(yè)聯(lián)系較少，缺乏溝通和復(fù)合型專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致計(jì)劃與規(guī)劃脫節(jié)，各個(gè)專(zhuān)業(yè)配合較少，造成地下空間規(guī)劃難以達(dá)到預(yù)期效果。所以要加強(qiáng)各個(gè)專(zhuān)業(yè)的相互溝通，在滿足專(zhuān)業(yè)技術(shù)的條件下，可以將各個(gè)專(zhuān)業(yè)所需的功能在地下空間中得到合理分配，如各個(gè)專(zhuān)業(yè)合理配合。規(guī)劃人防疏散和地下公共交通相結(jié)合，各種管道埋置合理，一物多用的地下空間。在各個(gè)專(zhuān)業(yè)的配合下，可以節(jié)省投資，提高防災(zāi)減災(zāi)的功能。

3 地下空間利用規(guī)劃實(shí)施建議

1）分析研究影響地下空間開(kāi)發(fā)利用的因素：地下空間利用規(guī)劃前，應(yīng)對(duì)地下空間資源做出評(píng)價(jià)，作為確定地下空間發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃布局選址的依據(jù)。影響地下空間開(kāi)發(fā)利用的因素很多，通常包括工程地質(zhì)、水文地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、地下礦藏、城市建設(shè)用地現(xiàn)狀及城市總體規(guī)劃用地布局等。通過(guò)分析，要分別繪制工程地

質(zhì)分析圖及地下空間開(kāi)發(fā)利用用地評(píng)價(jià)圖。評(píng)價(jià)圖可將規(guī)劃范圍內(nèi)的地下空間劃分為適宜開(kāi)發(fā)、不適宜開(kāi)發(fā)及采取措施方可開(kāi)發(fā)三個(gè)類(lèi)別。有了這個(gè)評(píng)價(jià)圖便可進(jìn)行地下空間的布局與選址。

2）研究地下空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略：一座城市的地下空間不能盲目地去開(kāi)發(fā)，也不能盲目地追求規(guī)模、項(xiàng)目等，而應(yīng)有一個(gè)全局的、總體的、宏觀的開(kāi)發(fā)意識(shí)，只有這樣才能更大限度地合理開(kāi)發(fā)利用地下空間資源，為城市提供更大的發(fā)展空間、容量及功能。開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略主要含以下幾個(gè)方面：a,在城市特點(diǎn)上，要結(jié)合城市布局形

態(tài)特征去開(kāi)發(fā)利用地下空間。如有的城市地處山區(qū)、水域、平原，有的城市形態(tài)是帶狀、棋盤(pán)、組團(tuán)等。城市特點(diǎn)的不同就應(yīng)有不同的開(kāi)發(fā)思想。b,在防護(hù)空間與非防護(hù)空間關(guān)系上，要處理好二者的關(guān)系。目前我國(guó)多數(shù)城市是設(shè)防城市，現(xiàn)有地下防護(hù)空間數(shù)量很少，很難滿足城市防護(hù)的需要。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)利用地下防護(hù)空間依然是我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用的重點(diǎn)。c,在規(guī)劃區(qū)域選擇上，要有所側(cè)重。目前，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用主要集中在城市中心區(qū)，而不是整個(gè)城市規(guī)劃范圍內(nèi)的地下空間，對(duì)地下空間需求量最大的仍然是城市中心區(qū)。因此，應(yīng)根據(jù)城市布局結(jié)構(gòu)，以開(kāi)發(fā)城市中心區(qū)的地下空間為主，由里向外輻射開(kāi)發(fā)利用地下空間。

d,在規(guī)劃開(kāi)發(fā)層次上，要有所劃分。目前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)并不寬裕，大規(guī)模的開(kāi)發(fā)利用地下空間并不現(xiàn)實(shí)。從國(guó)際上開(kāi)發(fā)利用地下空間來(lái)看，也主要開(kāi)發(fā)利用地下30M以上的空間。因此我國(guó)重點(diǎn)研究地下30M以上淺層的地下空間逐漸向中下深層空間發(fā)展是較為合適的。e,在開(kāi)發(fā)利用類(lèi)型上，要根據(jù)城市功能需要而定。在適合地下利用的十個(gè)類(lèi)型中，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)解決交通、商業(yè)問(wèn)題，逐漸功能下移，構(gòu)成多種功能并存的地下空間開(kāi)發(fā)利用綜合體系。

3）研究城市地下空間開(kāi)發(fā)模式：目前地下空間開(kāi)發(fā)模式有代表性的是以地鐵為特征的開(kāi)發(fā)模式。而在我國(guó)，據(jù)了解，要求在下個(gè)世紀(jì)研究地鐵開(kāi)發(fā)模式的城市很少，那么開(kāi)發(fā)模式適合我國(guó)的國(guó)情將是規(guī)劃重點(diǎn)解決的問(wèn)題。即適合我國(guó)國(guó)情的多點(diǎn)分散的地下空間，如何構(gòu)成體系，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，形成自己的模式，是規(guī)劃

第4篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

一、新區(qū)概況

（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況舟山位于我國(guó)東部黃金海岸線與長(zhǎng)江黃金水道的交匯處，背靠長(zhǎng)三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，是我國(guó)東部沿海和長(zhǎng)江流域走向世界的主要海上門(mén)戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，500m2以上島嶼共有1390個(gè)，區(qū)域內(nèi)適宜開(kāi)發(fā)建港的深水岸段有54處，總長(zhǎng)279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過(guò)10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長(zhǎng)10．2％，人均GDP　1．45萬(wàn)美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)比重最高的地級(jí)市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長(zhǎng)，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實(shí)起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬(wàn)噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國(guó)內(nèi)外游客共3997．96萬(wàn)人次。②

（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來(lái)將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國(guó)海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。通過(guò)10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國(guó)面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，大宗商品儲(chǔ)運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開(kāi)放門(mén)戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國(guó)海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長(zhǎng)20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國(guó)際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬(wàn)hm2，農(nóng)用地8．893萬(wàn)hm2，其中耕地2．7萬(wàn)hm2（含可調(diào)整地類(lèi)0．247萬(wàn)hm2）；建設(shè)用地3．187萬(wàn)hm2；未利用用地2．733萬(wàn)hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬(wàn)hm2，交通用地0．407萬(wàn)hm2，其他建設(shè)用地0．747萬(wàn)hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬(wàn)hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬(wàn)hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項(xiàng)目建設(shè)填海的面積為0．45萬(wàn)hm2，因此，舟山建設(shè)填?？偯娣e將達(dá)到0．985萬(wàn)hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬(wàn)hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開(kāi)發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬(wàn)hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬(wàn)hm2，宜建面積0．7萬(wàn)hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬(wàn)hm2。③

（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國(guó)的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開(kāi)發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開(kāi)墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬(wàn)畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢(shì)，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類(lèi)單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時(shí)，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計(jì)算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國(guó)家水稻收購(gòu)價(jià)格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點(diǎn)分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國(guó)家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。

二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問(wèn)題

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來(lái)新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類(lèi)建設(shè)用地需求約1．133萬(wàn)hm2，占用耕地約0．667萬(wàn)hm2；到2020年，各類(lèi)建設(shè)用地需求約2．133萬(wàn)hm2，占用耕地約1．067萬(wàn)hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田2．313萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬(wàn)hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬(wàn)hm2。但從實(shí)際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬(wàn)hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬(wàn)hm2。預(yù)計(jì)到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬(wàn)hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬(wàn)hm2，約有0．9萬(wàn)hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用等項(xiàng)目無(wú)法“落地”。

（二）年度計(jì)劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測(cè)，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實(shí)際新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補(bǔ)面積約0．23萬(wàn)hm2，其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0．16萬(wàn)hm2，市域外易地補(bǔ)充0．07萬(wàn)hm2，易地補(bǔ)充率為30％多，特別是2013年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近50％，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡壓力日益加大。雖然通過(guò)灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但由于圍墾成本高，實(shí)際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過(guò)程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時(shí)間。

三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國(guó)務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌山、海、陸資源開(kāi)發(fā)利用，堅(jiān)持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實(shí)現(xiàn)又好又快地發(fā)展。

（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實(shí)現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實(shí)施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)之間的沖突，實(shí)現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實(shí)到一個(gè)涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，真正實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時(shí)，注重加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實(shí)施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計(jì)劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津?yàn)I海新區(qū)試行兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估，經(jīng)評(píng)估如有必要五年可滾動(dòng)修編制度。上海市根據(jù)實(shí)際用地需求，試行與審批級(jí)次相配套的兩年一次動(dòng)態(tài)評(píng)估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改試點(diǎn)工作，落實(shí)0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地，0．56萬(wàn)hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級(jí)規(guī)劃修編或浙江省開(kāi)展省級(jí)規(guī)劃評(píng)估修改時(shí)國(guó)家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理。湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)行以五年為一個(gè)周期，國(guó)家一次性下達(dá)長(zhǎng)株潭城市群土地利用計(jì)劃，省政府根據(jù)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)時(shí)序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津?yàn)I海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實(shí)際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類(lèi)統(tǒng)計(jì)后報(bào)國(guó)土資源部。［3］建議國(guó)家對(duì)浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬(wàn)hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報(bào)國(guó)土資源部和浙江省國(guó)土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國(guó)土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專(zhuān)項(xiàng)用于浙江舟山群島新區(qū)。

（三）積極探索耕地占補(bǔ)平衡新方式湖南長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對(duì)在本區(qū)域內(nèi)確實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補(bǔ)充或補(bǔ)劃。上海探索實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑市場(chǎng)。四川成都探索按耕地等級(jí)補(bǔ)償?shù)恼佳a(bǔ)平衡機(jī)制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補(bǔ)平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨(dú)立選址等重大項(xiàng)目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭(zhēng)取，將國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)交通、能源、水利建設(shè)項(xiàng)目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目納入全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)范圍，開(kāi)展國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)工作。為確保舟山市重大項(xiàng)目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國(guó)家沒(méi)有正式開(kāi)展全國(guó)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)前，耕地占補(bǔ)平衡以掛賬方式解決，等國(guó)家正式開(kāi)展試點(diǎn)后，實(shí)行正常占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項(xiàng)目納入耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌范圍。

第5篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時(shí)空坐標(biāo)；適應(yīng)性

文／王偉

“十三五”是我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也是需要環(huán)境保護(hù)規(guī)劃著力解決重大問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)期，需要我們?cè)诃h(huán)境規(guī)劃理論和管理實(shí)踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時(shí)空坐標(biāo)，對(duì)實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進(jìn)行剖析，對(duì)環(huán)境規(guī)劃編制工作展開(kāi)思考、提出建議。我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從局部進(jìn)行到全面推廣，在這期間我國(guó)政府召開(kāi)了七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，每次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進(jìn)。現(xiàn)以全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議劃分我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個(gè)階段（見(jiàn)表1）

實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實(shí)踐是整個(gè)規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境規(guī)劃在制訂、實(shí)施和評(píng)估上的實(shí)踐存在以下弱效表現(xiàn)。

理論“創(chuàng)新”弱

當(dāng)前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)規(guī)劃法，通常是依據(jù)已有的模式，根據(jù)一系列數(shù)學(xué)化學(xué)公式編制出來(lái)的，給出的許多削減或建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)很少考慮規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)分析與多元利益人關(guān)系，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算等領(lǐng)垣的基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期未能取得突破性進(jìn)展，尚未有類(lèi)似諸如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數(shù)據(jù)“支撐”弱

編制一個(gè)科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃對(duì)于環(huán)境信息數(shù)據(jù)的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實(shí)際規(guī)翅工作中，經(jīng)常會(huì)面對(duì)水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問(wèn)題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對(duì)環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標(biāo)”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調(diào)配”弱

規(guī)劃的主要作用是調(diào)配資源。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目資源調(diào)配權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉(zhuǎn)化為“稀缺資產(chǎn)”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強(qiáng)勢(shì)正是體現(xiàn)為對(duì)某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢(shì)根源在于其沒(méi)有可供規(guī)劃和調(diào)配的對(duì)象，為此常陷入“等、靠、要”的被動(dòng)局面，缺乏人、財(cái)、物、信息的及時(shí)有效支持，嚴(yán)重制約著規(guī)劃編制與實(shí)施任務(wù)的完成。

空間“底盤(pán)”弱

在以構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃體系為最終目標(biāo)的“多規(guī)合一”工作中，通常認(rèn)為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊(duì)”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強(qiáng)力、組織體系龐大以及技術(shù)方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對(duì)空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實(shí)施中常羅列一些缺乏針對(duì)性的原則、標(biāo)準(zhǔn)，缺乏執(zhí)行力度特別是沒(méi)有可操作性的編制導(dǎo)則和約束性指標(biāo)來(lái)控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)行為。

體系“合力”弱

當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃體系一個(gè)很大缺陷是各類(lèi)總體規(guī)劃、要素專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃數(shù)量過(guò)多、類(lèi)型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進(jìn)實(shí)施，尤其是不同行政級(jí)別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權(quán)界定不清；地方政府在具體落實(shí)執(zhí)行時(shí)，要么不知所依，要么形成政策投機(jī)博弈；整個(gè)規(guī)劃體系難以形成合力，無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，也難談應(yīng)對(duì)復(fù)合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實(shí)到實(shí)踐中去，就必須對(duì)規(guī)劃的編制報(bào)批、實(shí)施和檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行細(xì)致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實(shí)施過(guò)程中相關(guān)管理部門(mén)的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定、各個(gè)環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關(guān)的處罰規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則。輕視過(guò)程控制，這是規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個(gè)重要原因。

話語(yǔ)“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類(lèi)?，F(xiàn)在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經(jīng)濟(jì)約束型規(guī)劃”，無(wú)形中使環(huán)保部門(mén)成為“孤立部門(mén)”，由于環(huán)保部門(mén)得不到其他相關(guān)部門(mén)的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門(mén)規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護(hù)失去了原本應(yīng)作為綜合部門(mén)的作用與地位，這也是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實(shí)施，環(huán)境保護(hù)工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下我國(guó)環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對(duì)執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下的我國(guó)環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌和差別化三個(gè)方面提出提升路徑建議，以期對(duì)“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制與實(shí)施的有所助益。

理念與定位轉(zhuǎn)型

理念轉(zhuǎn)型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，還影響著領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和正確性?；凇吧鷳B(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現(xiàn)規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導(dǎo)向性”特點(diǎn)的同時(shí)，將對(duì)環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛?cè)岵?jì)”相結(jié)合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動(dòng)態(tài)維護(hù)、實(shí)時(shí)平衡、長(zhǎng)效評(píng)估”的規(guī)劃方法，通過(guò)研究環(huán)境資源約束下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和制約，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

定位轉(zhuǎn)型。在國(guó)家整個(gè)規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從局部進(jìn)行到全面開(kāi)展，背后實(shí)質(zhì)反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重、環(huán)境部門(mén)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)以及利益相關(guān)方的利益均衡的重要工具。在中央當(dāng)前推進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)國(guó)家空間規(guī)劃體系的進(jìn)程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營(yíng)造者，應(yīng)轉(zhuǎn)變其部門(mén)規(guī)劃、五年規(guī)劃中專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現(xiàn)國(guó)家意志的指導(dǎo)性與約束性規(guī)劃，即國(guó)家規(guī)劃。最終目標(biāo)是通過(guò)在國(guó)家規(guī)劃體系中定位的轉(zhuǎn)型提升，為將來(lái)處理環(huán)保規(guī)劃與各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃之間的效力關(guān)系設(shè)置規(guī)則，雖不是說(shuō)環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)劃對(duì)于其他規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對(duì)獨(dú)立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對(duì)內(nèi)優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)該具備一定的層次結(jié)構(gòu)，而對(duì)層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級(jí)等劃分依據(jù)基礎(chǔ)上，增加對(duì)主體粒度的劃分考慮，構(gòu)建一個(gè)“全覆蓋、全要素、全過(guò)程、全關(guān)聯(lián)”等級(jí)分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設(shè)想率先面向城市開(kāi)展規(guī)劃體系建設(shè)，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點(diǎn)是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設(shè)置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，重在具體操作，強(qiáng)調(diào)依法行政、提高效能，構(gòu)建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時(shí)可根據(jù)具體需要，增加對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)的補(bǔ)充規(guī)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術(shù)三個(gè)層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建，通過(guò)規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、導(dǎo)則等形式，明確各個(gè)規(guī)劃制定的范圍、內(nèi)容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴(yán)肅性和操作性。

第二，對(duì)外確立環(huán)境部門(mén)話語(yǔ)權(quán)。環(huán)境規(guī)劃體系內(nèi)部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個(gè)國(guó)家規(guī)劃體系中進(jìn)行合理的定位。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)）文件，全國(guó)28個(gè)市縣列入試點(diǎn)名單。新《環(huán)境保護(hù)法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)控制性作用，側(cè)重于對(duì)土地功能的劃分與用地指標(biāo)的調(diào)配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、管控項(xiàng)目建設(shè)的基本依據(jù)；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)約束性作用。在這樣一個(gè)規(guī)劃目標(biāo)逐漸趨同的大背景之下，當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、管理事權(quán)、行政程序四個(gè)主要方面的融合協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注重以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、約束指標(biāo)與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關(guān)的核心指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語(yǔ)權(quán)。

從理念到方案的差別化

作為一個(gè)幅員廣闊的大國(guó)，我國(guó)不同地域的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標(biāo)性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時(shí)制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實(shí)施，提升解決問(wèn)題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對(duì)“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質(zhì)量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間發(fā)展的前置條件，才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時(shí)，要加強(qiáng)建立完善的信息公開(kāi)與反饋機(jī)制、制度內(nèi)參與和制度外參與相結(jié)合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是對(duì)“企業(yè)”主體的差別化。面對(duì)處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對(duì)不同投資性質(zhì)的企業(yè)，如國(guó)企、民企或外企；面向不同規(guī)模級(jí)別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細(xì)化的制定與管理考量。最后是對(duì)“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權(quán)力等級(jí)的上、下級(jí)部門(mén)擁有不同的權(quán)責(zé)，對(duì)環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權(quán)力等級(jí)不同政府部門(mén)之間，也會(huì)對(duì)環(huán)境規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術(shù)思維基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)保人對(duì)“主體“利益關(guān)系、權(quán)利規(guī)則的意識(shí)提升與技能學(xué)習(xí)，這是最終構(gòu)建可實(shí)施環(huán)境規(guī)劃共識(shí)方案的基石。

第二，面向“時(shí)間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對(duì)資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產(chǎn)業(yè)周期”的差別化。處于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)與處于朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的新興產(chǎn)業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產(chǎn)階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會(huì)有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對(duì)污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過(guò)對(duì)人類(lèi)自身活動(dòng)和環(huán)境在時(shí)間、空間上進(jìn)行合理安排，以期達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)盡快完善對(duì)“空間”的認(rèn)識(shí)與利用，建立高效、精準(zhǔn)和可持續(xù)的空間數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，分析當(dāng)前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、布局之間的相互關(guān)系，通過(guò)解析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所呈現(xiàn)的特殊環(huán)境問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行布局，統(tǒng)籌各相關(guān)部門(mén)在環(huán)境管理中的職能作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對(duì)以下幾組空間關(guān)系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過(guò)識(shí)別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境區(qū)域分異特征，構(gòu)建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施分區(qū)指導(dǎo)，進(jìn)而細(xì)化不同環(huán)境品質(zhì)要求與警情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)控制單元。同時(shí)，通過(guò)環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風(fēng)險(xiǎn)防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質(zhì)量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護(hù)要求的空間落地。

主要

參考文獻(xiàn)

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第6篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開(kāi)放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱(chēng)為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱(chēng)謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱(chēng)之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分?；谶@一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫(xiě)的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見(jiàn)，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門(mén)組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開(kāi)展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開(kāi)始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門(mén)，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類(lèi)用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類(lèi)用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門(mén)利益的協(xié)調(diào)；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門(mén)條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩?shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門(mén)職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門(mén)、土地相關(guān)的公共部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類(lèi)用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門(mén)、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門(mén)和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開(kāi)發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開(kāi)發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門(mén)是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：地下空間；建設(shè)用地；地下空間開(kāi)發(fā)利用；建設(shè)用地供給；徐州市

中圖分類(lèi)號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，城市的延伸擴(kuò)張占用了大量農(nóng)田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無(wú)序擴(kuò)張，國(guó)家開(kāi)始劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線（統(tǒng)稱(chēng)“三線”），對(duì)建設(shè)用地規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度實(shí)施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發(fā)展的同時(shí)向三維縱向發(fā)展，土地開(kāi)發(fā)利用的重點(diǎn)也由向四周平面擴(kuò)展轉(zhuǎn)移到向地下尋求空間。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP進(jìn)入1 000美元后，基本具備了大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力；人均GDP在3 000美元，則進(jìn)入開(kāi)發(fā)利用的[1]。加拿大、日本、美國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)在城市地下空間利用領(lǐng)域已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模和水平，日本等國(guó)已在探索100m深度的地下開(kāi)發(fā)。城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，已成為世界性的發(fā)展趨勢(shì)，并以此作為衡量城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。特別是以地鐵為發(fā)展軸的地下空間線性開(kāi)發(fā)，結(jié)合以地鐵站為樞紐的綜合節(jié)點(diǎn)開(kāi)發(fā)，可以帶動(dòng)整個(gè)城市地下空間網(wǎng)絡(luò)的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與快速推進(jìn)，土地資源的空間開(kāi)發(fā)力度越來(lái)越大。土地資源的空間開(kāi)發(fā)不僅要科學(xué)合理，更需要通過(guò)法律法規(guī)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)利與權(quán)益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺(tái)用地、配套服務(wù)用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類(lèi)型多樣、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜。據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。探索地鐵建設(shè)用地權(quán)屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開(kāi)發(fā)利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀分析

2.1 徐州市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀 徐州市對(duì)地下空間的商業(yè)開(kāi)發(fā)利用最早可追溯到20世紀(jì)80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場(chǎng)地下商場(chǎng)的投入使用，但當(dāng)時(shí)僅是批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，并沒(méi)有地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車(chē)場(chǎng)開(kāi)始呈規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，2013年2月國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)《徐州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，標(biāo)志著我市地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開(kāi)發(fā)利用面積約552.79萬(wàn)O，主要以地下停車(chē)配套為主，約占66.2%，倉(cāng)儲(chǔ)占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業(yè)及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓主要有以下3種類(lèi)型：

（1）地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的彭城路南門(mén)橋地塊，即現(xiàn)在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業(yè)要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車(chē)場(chǎng)。

（2）僅對(duì)單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。主要是對(duì)地下商業(yè)街、餐飲娛樂(lè)等設(shè)施用地的出讓?zhuān)鄳?yīng)的地面部分基本無(wú)建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場(chǎng)管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時(shí)尚大道項(xiàng)目和2008年出讓給徐州中央國(guó)際廣場(chǎng)置業(yè)有限公司的YOVO時(shí)尚街區(qū)項(xiàng)目。

（3）結(jié)建地下空間出讓地表建設(shè)用地使用權(quán)。即對(duì)地上地下建筑物占用的地表建設(shè)用地使用權(quán)整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的礦大南都商務(wù)中心項(xiàng)目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設(shè)立地表建設(shè)用地使用權(quán)。2016年8月17日，軌道交通1號(hào)線銅山路站地塊掛牌出讓?zhuān)m并未單獨(dú)設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，但在規(guī)劃條件和出讓文件中規(guī)定：可以建設(shè)不大于9 300m2的地下空間商業(yè)用房。同時(shí)，該地塊使用權(quán)范圍又涵蓋地鐵站點(diǎn)地表部分，是徐州市首次對(duì)地鐵站地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓。

2.2 存在的問(wèn)題 當(dāng)前，徐州市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)模越來(lái)越大，在地下空間用地供應(yīng)實(shí)踐中尚存在以下問(wèn)題：

（1）地下空間開(kāi)發(fā)利用管理沒(méi)有形成合力。地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及土地、規(guī)劃、人防、不動(dòng)產(chǎn)登記等多個(gè)職能部門(mén)，由于工作上的銜接問(wèn)題，易造成地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的盲區(qū)。

（2）缺乏有效的規(guī)劃管控。主要體現(xiàn)在地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃滯后，缺少地上、地下統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃體系，大多是無(wú)序化、個(gè)案化開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權(quán)屬不明。幾乎所有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在土地掛牌出讓時(shí)均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內(nèi)容也不涉及地下建筑容積率。相應(yīng)地，出讓合同對(duì)地下空間利用情況及地下建設(shè)用地使用權(quán)也無(wú)法明確約定。土地出讓金僅是地表建設(shè)用地使用權(quán)宗地的權(quán)益。因地下建設(shè)用地使用權(quán)部分沒(méi)有繳納土地出讓金，開(kāi)發(fā)企業(yè)也就無(wú)法取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰往往影響了開(kāi)發(fā)利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立

3.1 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立 我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺(tái)的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》對(duì)城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)和工程管理等作出具體規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用開(kāi)始規(guī)范化[2]。2007年頒布的《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立”。從法律上確立了地下空間使用權(quán)用益物權(quán)的基本性質(zhì)。2016年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》指出，對(duì)已有和在建地下空間進(jìn)行分類(lèi)和信息收集，并納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。但截至目前，尚沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市地下地上空間的開(kāi)發(fā)利用越來(lái)越受到重視，一些省、市地方政府對(duì)城市土地地下空間利用進(jìn)行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，2008年9月《深圳市地下空g開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》實(shí)施，2016年4月南京出臺(tái)了《南京市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行辦法》。

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)有土地所有權(quán)設(shè)立的主體是國(guó)家。國(guó)家可以先后或同時(shí)將地表、地上和地下土地使用權(quán)賦予不同的土地權(quán)利人，所有權(quán)人之外的土地權(quán)利人不可以其用益物權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定擁有地上或地下土地使用權(quán)[3，4]。土地在物理形態(tài)上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當(dāng)然屬于土地所有人的支配范圍內(nèi)。空間建設(shè)用地使用權(quán)范圍可以用“縱”、“橫”來(lái)確定：“橫”以建設(shè)用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過(guò)大而影響地表建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)揮，限制地表建設(shè)用地使用權(quán)“縱”向范圍，在批準(zhǔn)地表建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)在劃撥決定書(shū)或出讓合同中，依據(jù)規(guī)劃建設(shè)要求，設(shè)定地上、地下一定范圍歸并到地表建設(shè)用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權(quán)主體為國(guó)家，并在不影響地表使用權(quán)的情況下國(guó)家可將地上或地下的土地使用權(quán)再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權(quán)人不能隨意將地上地下空間出讓或轉(zhuǎn)讓給他人，否則將造成地上地下空間的無(wú)序開(kāi)發(fā)?！段餀?quán)法》第一百三十六條為空間建設(shè)用地分層管理提供了法律依據(jù)，建設(shè)用地使用權(quán)在空間上的分層設(shè)立也是當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍管理和登記制度體系建設(shè)的基本原則。

3.2 空間建設(shè)用地使用權(quán)的分類(lèi) 對(duì)于空間建設(shè)用地使用權(quán)的類(lèi)型國(guó)內(nèi)一些城市也進(jìn)行了探討和分類(lèi)，例如成都市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為單建地上建設(shè)用地使用權(quán)、結(jié)建地上建設(shè)用地使用權(quán)、單建地下建設(shè)用地使用權(quán)和結(jié)建地下建設(shè)用地使用權(quán)四種類(lèi)型；重慶市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為聯(lián)建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和單建地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，其空間權(quán)利等同于地表土地的建設(shè)用地使用權(quán)利；南京市將空間建設(shè)用地使用權(quán)分為地表建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)用地使用權(quán)和地上建設(shè)用地使用權(quán)。因此，按當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設(shè)用地使用權(quán)。用地狀況為地鐵項(xiàng)目建設(shè)用地直接占用地面區(qū)域，比如地面站臺(tái)、地面軌道，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利和權(quán)益。（2）地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵地下建設(shè)用地使用權(quán)是地鐵項(xiàng)目建設(shè)所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺(tái)、地下地鐵交通設(shè)備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據(jù)用途可分為地下交通設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)和地下商服建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)地下建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。（3）地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)。地鐵項(xiàng)目建設(shè)將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺(tái)及地上站臺(tái)商服綜合體設(shè)定為地鐵地上建設(shè)用地使用權(quán)，按照用途分為公共交通設(shè)施建設(shè)用地和商服建設(shè)用地使用權(quán)，設(shè)立登記后，與地表建設(shè)用地使用權(quán)享有相同的權(quán)利和權(quán)益。

4 城市地下空間建設(shè)用地供地方式

4.1 地下空間建設(shè)用地供地原則

（1）有據(jù)可查原則。地下空間建設(shè)用地應(yīng)按照立項(xiàng)批文、建設(shè)許可證等有法律效力的用地批文進(jìn)行供地。

（2）公平原則。地下空間建設(shè)用地一般是在其他權(quán)利人已經(jīng)取得地表土地使用權(quán)后，因城市建設(shè)需要，在其使用的土地范圍進(jìn)行地下工程建設(shè)，應(yīng)按照公平原則和不損害原土地權(quán)利人的合法權(quán)益的原則，合理劃分確認(rèn)各自的權(quán)益。

（3）時(shí)序原則。地下空間建設(shè)用地在穿越他人建設(shè)用地時(shí)，遵循時(shí)序原則，即使某些土地權(quán)利人未對(duì)已獲得的土地使用權(quán)進(jìn)行登記，在對(duì)地上地下空間建設(shè)用地供地時(shí)，也應(yīng)尊重其已取得土地使用權(quán)的事實(shí)。

4.2 一般地下空間建設(shè)用地供地方式 我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用起步較晚，1997年建設(shè)部出臺(tái)的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》指出，地下空間的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，地下建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等。一般而言，用于國(guó)防、人防、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過(guò)街通道、地下工程連通工程等）和公共服務(wù)設(shè)施（含政府投資建設(shè)的公共停車(chē)設(shè)施）等使用地下建設(shè)用地使用權(quán)的，可采用劃撥方式供地；不具備公開(kāi)出讓條件的以下情r，可采用協(xié)議方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)：（1）原土地使用權(quán)人利用自有用地開(kāi)發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的；（2）與城市公共設(shè)施配套同步建設(shè)、不能分割實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據(jù)城市規(guī)劃需要變更為經(jīng)營(yíng)性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場(chǎng)等公共用地和政府儲(chǔ)備用地建設(shè)經(jīng)營(yíng)性單建地下空間項(xiàng)目的，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)，其供地程序和審批方式可參照地表建設(shè)用地供地要求辦理。為規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)組織研究土地立體空間基準(zhǔn)地價(jià)，形成地表、地上、地下空間的地價(jià)體系，為標(biāo)定地價(jià)設(shè)置、宗地地價(jià)評(píng)估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

4.3 地鐵建設(shè)用地供地方式 由于地鐵建設(shè)用地的特殊性、復(fù)雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設(shè)用地都存在“先用后征”“先建后補(bǔ)”的情形。地鐵工程建設(shè)用地范圍涉及國(guó)有土地、集體土地，權(quán)利類(lèi)型涉及地表建設(shè)用地、地下建設(shè)用地、地上建設(shè)用地，用地種類(lèi)涉及臨時(shí)性建設(shè)用地、永久性建設(shè)用地、環(huán)境限制性用地（特別用地、保護(hù)用地）等。規(guī)范地鐵建設(shè)用地供地方式，有利于地鐵建設(shè)等地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)中的不動(dòng)產(chǎn)登記與管理，有利于保障地鐵建設(shè)用地權(quán)益。

（1）涉及國(guó)有土地的供地方式。地鐵建設(shè)過(guò)程中會(huì)因地表已有建（構(gòu)）筑物以及地下地質(zhì)條件的限制，對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行適度調(diào)整，所以地鐵建設(shè)用地供地方式與常規(guī)地表建設(shè)用地項(xiàng)目供地方式不同。以南京市地鐵建設(shè)項(xiàng)目用地供應(yīng)為例，其采用地表部分“前期建設(shè)用地整體預(yù)供地，建成后按實(shí)際建設(shè)用地現(xiàn)狀調(diào)整”，地下、地上部分按地鐵建設(shè)設(shè)計(jì)方案實(shí)際施工建設(shè)，建成后據(jù)實(shí)直接供地的方式。地鐵建設(shè)的出站口、通風(fēng)井等配套設(shè)施涉及地表用地可按規(guī)劃預(yù)供地，對(duì)預(yù)供地進(jìn)行拆遷建設(shè)，建成后按實(shí)測(cè)結(jié)果供地。地鐵建設(shè)涉及的地下空間，采用按先期規(guī)劃建設(shè)，建成后按實(shí)際直接供地[5]。對(duì)于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規(guī)劃建設(shè)、用地備案方式，即建設(shè)前期不供地，建成后按實(shí)地建設(shè)占用空間范圍直接辦理供地手續(xù)。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結(jié)合部從地上或地下穿越集體土地范圍時(shí)，應(yīng)明確地表為集體土地所有權(quán)時(shí)地上、地下空間的確權(quán)方法。以成都市在建地鐵確權(quán)時(shí)的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫(kù)、交通、軍事實(shí)施等）時(shí)，按國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)；地鐵地下空間建設(shè)用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實(shí)際用地情況供地；地鐵站出入口、設(shè)備附屬用地、通風(fēng)井等涉及占用集體土地地表時(shí)，先對(duì)集體土地辦理征收手續(xù)，后對(duì)地鐵建設(shè)用地供地，地鐵建成后，對(duì)實(shí)際占用集體土地進(jìn)行勘測(cè)、核準(zhǔn)后，根據(jù)現(xiàn)狀補(bǔ)償完善征地手續(xù)。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設(shè)中有相當(dāng)一部分是商服建筑，用地性質(zhì)為商服用地。如果商服建（構(gòu)）筑物與地鐵主要建（構(gòu)）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務(wù)為主，且其產(chǎn)權(quán)屬于地鐵運(yùn)營(yíng)管理者，可在建設(shè)前進(jìn)行預(yù)協(xié)議出讓?zhuān)晟平ㄔO(shè)用地手續(xù)，待建成后根據(jù)實(shí)際用地狀況確認(rèn)商服用地范圍，通過(guò)協(xié)議方式辦理有償用地出讓手續(xù)[5]。其他盈利性的商服項(xiàng)目必須通過(guò)招拍掛方式獲取土地使用權(quán)，用地最高年限40a，但在建設(shè)時(shí)建筑物要后退軌道站點(diǎn)及線路的安全距離，考慮與站點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施，處理好與軌道線路及站點(diǎn)的銜接，并書(shū)面征求軌道公司意見(jiàn)。

5 規(guī)范徐州市地下空間建設(shè)用地利用的建議

徐州市地鐵1號(hào)線已于2015年全面啟動(dòng)一期工程，地鐵2號(hào)線、3號(hào)線工程也相繼啟動(dòng)。為統(tǒng)籌地下空間開(kāi)發(fā)利用中涉及到的土地、資源、物權(quán)、規(guī)劃、防空等，應(yīng)盡快開(kāi)展相關(guān)法規(guī)規(guī)范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的地方性法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)將地下空間利用規(guī)劃納入正在開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃中，探索地下空間土地權(quán)利設(shè)置、建筑物區(qū)分所有權(quán)問(wèn)題、地下空間建設(shè)用地審批、地下空間不動(dòng)產(chǎn)登記以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和信息管理等基本問(wèn)題，解決土地地下與地表之間的權(quán)利關(guān)系。（2）創(chuàng)新當(dāng)前地鐵建設(shè)用地的供應(yīng)及利用方式，比如與地鐵建設(shè)用地相鄰宗地已經(jīng)批準(zhǔn)或登記為權(quán)利人使用的地塊，如果因地鐵建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的需要而利用，可以由地鐵建設(shè)或運(yùn)營(yíng)單位與相鄰權(quán)利人協(xié)商達(dá)成一致，通過(guò)設(shè)立地役權(quán)的方式來(lái)解決地鐵運(yùn)營(yíng)中遇到的供地困難，既減少了建設(shè)用地規(guī)?？偭浚?jié)省了資金，又保證了地鐵項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行。（3）規(guī)范地下空間建設(shè)用地供地程序，研究土地立體空間基準(zhǔn)地價(jià)，形成地表、地上、地下空間的地價(jià)體系，為標(biāo)定地價(jià)設(shè)置、宗地地價(jià)評(píng)估提供依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)有償供應(yīng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地下建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估，為土地資產(chǎn)審核提供依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

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[4]殷秀云，張占錄.論中國(guó)地下空間權(quán)利登記制度的建立[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（6）：14-19.

第8篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

兩年多來(lái)，首都“金名片”保護(hù)得怎么樣了？相關(guān)的規(guī)章制度落實(shí)情況如何？運(yùn)行機(jī)制體制是否順暢？未來(lái)還將開(kāi)展哪些工作？近日，北京市規(guī)劃國(guó)土委副主任王飛向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者做了詳細(xì)介紹。

“名城委“干什么

考察北京提出“金名片”后，北京有什么新理念、新舉措？ 北京西城大柵欄地區(qū)的胡同微改造。

王飛介紹說(shuō)，2016年6月，北京市委市政府了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)》，針對(duì)歷史文化名城提出了“全面保護(hù)”的理念，明確全面保護(hù)的理念就是要分層次、分類(lèi)型、分時(shí)間、分地域地保護(hù)北京古都風(fēng)貌的所有歷史文化要素。“全面保護(hù)”是認(rèn)識(shí)的全面、內(nèi)容的全面、范圍的全面、參與者的全面、措施的全面，既是一個(gè)理念，也是一項(xiàng)方針。

在組織機(jī)制的建設(shè)方面，北京在全國(guó)率先建立了以名城委為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺(tái)的名城保護(hù)工作機(jī)制。為促進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型與土地利用方式轉(zhuǎn)變相融合，使空間規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更一致，更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和控制作用，原北京市規(guī)劃委和原北京市國(guó)土局于2016年合并，成立了北京市規(guī)劃國(guó)土委。北京名城委辦公室就設(shè)在北京市規(guī)劃國(guó)土委，其主要職責(zé)是：在北京名城委領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)北京歷史文化名城保護(hù)工作;組織編制北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，研究北京歷史文化名城保護(hù)機(jī)制、政策和措施，并提出建議;指導(dǎo)督促有關(guān)區(qū)（縣）歷史文化名城保護(hù)和修繕工作;承擔(dān)北京歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)的日常工作。

王飛介紹，近期，北京還將開(kāi)展三項(xiàng)重點(diǎn)工作：

一是構(gòu)建涵蓋舊城、市域和區(qū)域的歷史文化名城保護(hù)體系;加強(qiáng)香山、萬(wàn)壽山、玉泉山和清漪園（頤和@）、敬宜園、靜明園、暢春園、圓明園等“三山五園”的保護(hù)與利用，名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落的保護(hù)與發(fā)展，文物保護(hù)，以及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑及工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，充分挖掘北京歷史文化積淀，推動(dòng)城市有機(jī)更新與活力再造，講好北京故事。

二是強(qiáng)化舊城整體保護(hù)的10個(gè)方面，完善保護(hù)機(jī)制。例如，保護(hù)從永定門(mén)至鐘鼓樓7.8公里長(zhǎng)的明清北京城中軸線的傳統(tǒng)風(fēng)貌特色;恢復(fù)重要?dú)v史河湖水系;進(jìn)一步凸顯明清北京城“凸”字形城廓和四重城廓格局;恢復(fù)具有老北京味的傳統(tǒng)街巷胡同肌理和四合院傳統(tǒng)居住形態(tài)。

三是傳承歷史文脈，構(gòu)建“綠水青山，兩軸十片多點(diǎn)”的城市風(fēng)貌景觀格局。兩軸指的是中軸線、長(zhǎng)安街;十片包括舊城文化景觀區(qū)域（舊城）、“三山五園”文化景觀區(qū)域等;多點(diǎn)涵蓋古城、古鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落保護(hù)、大遺址保護(hù)等。

合力保護(hù)“金名片”

兩年多來(lái)，北京開(kāi)展了東、西城一般平房區(qū)“煤改電”工程，有效改善了舊城居民生活居住條件，優(yōu)化了舊城生態(tài)環(huán)境。在大柵欄歷史文化街區(qū)，以市政先行的方式，通過(guò)對(duì)楊梅竹斜街開(kāi)展市政基礎(chǔ)設(shè)施及景觀環(huán)境改造，帶動(dòng)了胡同兩側(cè)傳統(tǒng)院落的保護(hù)更新;在阜成門(mén)內(nèi)大街歷史文化街區(qū)，開(kāi)展了白塔寺藥店降層的工作;在東四南歷史文化街區(qū)，完成了史家胡同博物館建設(shè)。

“保護(hù)”與“發(fā)展”一直是北京名城保護(hù)工作中面臨的核心矛盾。王飛表示，處理好兩者之間的相互關(guān)系，首先要加強(qiáng)統(tǒng)籌，完善平房保護(hù)更新體制機(jī)制，建立體現(xiàn)平房保護(hù)更新特點(diǎn)的行政審批機(jī)制，建立政府搭臺(tái)、國(guó)企實(shí)施、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。同時(shí)要漸進(jìn)式推進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰和市場(chǎng)化改革，推動(dòng)直管公房房屋交易制度改革。在創(chuàng)新投融資體制方面，要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入，進(jìn)一步完善多方參與的投融資機(jī)制。探索建立舊城平房保護(hù)與更新專(zhuān)項(xiàng)資金。

此外，還要堅(jiān)持因地制宜、整院騰退、整體改善的原則，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多元化安置居民。統(tǒng)籌房源，保證安置房供應(yīng)。建立信息查詢系統(tǒng)和平臺(tái)，保障政策公開(kāi)透明，前后一致。完善協(xié)議騰退模式下相關(guān)配套政策。建立基于社區(qū)的精細(xì)化管理體系、改善民生。加強(qiáng)直管公房的日常管理，確保房屋及設(shè)備設(shè)施的正常使用。

在胡同環(huán)境品質(zhì)提升方面，以“九橫八縱”56條主要大街為骨架，全面推進(jìn)城區(qū)各項(xiàng)環(huán)境建設(shè)工作，在提升城市環(huán)境建設(shè)品質(zhì)上下功夫。如實(shí)施朝阜路等59條達(dá)標(biāo)大街環(huán)境整治工程;完成朝陽(yáng)門(mén)北小街等71條大街建筑物外立面集中清洗粉飾;完成10個(gè)重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境整治;完成49處校園周邊、6條鐵路沿線的環(huán)境提升工作;逐步推進(jìn)恢復(fù)玉河、三里河等水系恢復(fù)工作等。

王飛告訴記者，在一定程度上，社會(huì)各界仍將遺產(chǎn)保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展孤立看待，尚需進(jìn)一步將文化遺產(chǎn)作為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力加以考量，注重遺產(chǎn)價(jià)值挖掘、存量利用與品質(zhì)提升。

雖經(jīng)多年探索，但普遍以“自上而下”、“以建設(shè)代保護(hù)”的增量改造為主，需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方的積極性，形成全社會(huì)參與名城保護(hù)的合力。

近年來(lái)，名城保護(hù)資金更多投入到文物保護(hù)與修繕，而用于歷史文化街區(qū)保護(hù)資金明顯匱乏，名城保護(hù)的多元化社會(huì)融資模式遠(yuǎn)未建立。各區(qū)的“架空線入地”、“煤改電”、“環(huán)境整治”等專(zhuān)項(xiàng)資金也強(qiáng)調(diào)專(zhuān)款專(zhuān)用，統(tǒng)籌實(shí)施力度有待加強(qiáng)。

第9篇：對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：土地整治；國(guó)內(nèi)外；研究進(jìn)展；經(jīng)驗(yàn)借鑒

土地整治最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的歐洲，其中以德國(guó)的土地整治歷史最悠久，不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地整治有著不同的稱(chēng)謂，其中，德國(guó)、荷蘭、俄羅斯等國(guó)稱(chēng)之為土地整理，日本則稱(chēng)之為土地整治或整備，又稱(chēng)之為耕地整理， 澳大利亞稱(chēng)之為土地復(fù)墾整治，哈薩克斯坦稱(chēng)之為土地整理，埃及稱(chēng)之為土地綜合整治發(fā)展概況，印度稱(chēng)之為土地綜合治理與保護(hù)，匈牙利稱(chēng)之為土地綜合整理，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則稱(chēng)之為土地重劃[1-3]。由于各國(guó)對(duì)土地整理內(nèi)容有著不同的理解，世界各國(guó)的學(xué)者對(duì)土地整理概念也有許多不同的定義。經(jīng)過(guò)300 多年的發(fā)展，世界各國(guó)在土地整理的理論、法制建設(shè)、項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)等方面積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)的土地整治工作尚處于起步階段，充分學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土地整治方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)國(guó)情的土地整治模式具有十分重要的意義。

1 典型國(guó)家和地區(qū)土地整治發(fā)展概況

國(guó)外的土地整理起源于16 世紀(jì)中葉的德國(guó)，之后，歐洲的荷蘭、俄羅斯等國(guó)通過(guò)多年實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。綜觀歷史，大致經(jīng)歷了3 個(gè)發(fā)展階段，如下表所示。

1.1 德國(guó)土地整理發(fā)展概況

1.1.1 德國(guó)土地整理的內(nèi)容。土地整理的內(nèi)容包括合并土地、村鎮(zhèn)改造、開(kāi)辟建設(shè)用地、公共建設(shè)用地、景觀的塑造和保護(hù)、森林土地整理、特種經(jīng)濟(jì)作區(qū)的土地整理、地籍更新測(cè)量八個(gè)方面的內(nèi)容。

1.1.2 德國(guó)土地整理的機(jī)構(gòu)建設(shè)。德國(guó)土地整理是在土地整理局的監(jiān)督指導(dǎo)下而進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它的職責(zé)是制定相關(guān)規(guī)章制度和規(guī)則，監(jiān)督土地整理過(guò)程，并承擔(dān)執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定。在各基層地區(qū)設(shè)有土地整理機(jī)構(gòu)，其中，州土地整理機(jī)構(gòu)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，基層土地整理機(jī)構(gòu)只需要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的工作[4]，另外，參加者聯(lián)合會(huì)為土地整理的具體執(zhí)行單位。

1.1.3 德國(guó)土地整理的法律保障。德國(guó)土地整理的法律依據(jù)包括德國(guó)聯(lián)邦土地整理法和各州制訂的實(shí)施細(xì)則與條例。德國(guó)聯(lián)邦的土地整理法于是1953 年頒布的，并在1976 年和1982 年進(jìn)行了修改，德國(guó)聯(lián)邦土地整理法中具有完善的制度，明確規(guī)定了土地整理的目的、方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成果驗(yàn)收、權(quán)屬調(diào)整等，此外，還規(guī)定最高行政法院需負(fù)責(zé)審議、處理訴訟案件[5]。在州一級(jí)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決有關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題。

1.1.4 德國(guó)土地整理的權(quán)屬管理。德國(guó)十分重視權(quán)屬管理，并積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)。在項(xiàng)目立項(xiàng)前，需要明確整理區(qū)內(nèi)的權(quán)屬現(xiàn)狀問(wèn)題；在權(quán)屬調(diào)整開(kāi)始進(jìn)行之前，需制定詳細(xì)的調(diào)整方案；在形成新的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，需及時(shí)進(jìn)行變更登記 [6]。

1.1.5 德國(guó)土地整理的特點(diǎn)。德國(guó)在土地整理過(guò)程中十分注重公眾的參與，認(rèn)為公眾的參與和支持是實(shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)的關(guān)鍵；國(guó)家根據(jù)具體內(nèi)容資助土地整理費(fèi)，具有一定的導(dǎo)向作用；土地估價(jià)在土地整理中發(fā)揮重要的作用[7-8]。進(jìn)行土地估價(jià)，有利于實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)交換價(jià)值平衡；現(xiàn)階段，德國(guó)十分重視景觀和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中需明確生態(tài)的可行性；同時(shí)，德國(guó)也非常注重信息技術(shù)在土地整理中的應(yīng)用，已在軟、硬件和一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面獲得了一定的發(fā)展[9-10]。

1.2 荷蘭土地整理發(fā)展概況

1.2.1 荷蘭土地整理的類(lèi)型及內(nèi)容。荷蘭土地整理主要包括以非農(nóng)業(yè)為目的的土地整理、以農(nóng)業(yè)為目的的土地整理、土地的調(diào)整、基于協(xié)議的土地整理四種類(lèi)型。在土地整理的開(kāi)始時(shí)期，荷蘭十分強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)田的平均場(chǎng)地尺寸及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，而近年來(lái)荷蘭土地整理工作的重心已有所轉(zhuǎn)移，開(kāi)始以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、美化土地及建設(shè)戶外設(shè)施等多重利用方面。

1.2.2 荷蘭土地整理的機(jī)構(gòu)建設(shè)。荷蘭土地整理的管理機(jī)構(gòu)是在是不斷發(fā)展變化著的。大體說(shuō)來(lái)，在20世紀(jì)，土地整理項(xiàng)目是由中央土地整理委員會(huì)及項(xiàng)目執(zhí)行單位來(lái)共同管理的，最近十幾年，土地整理項(xiàng)目的管理權(quán)下放到了區(qū)或省一級(jí)政府，省一級(jí)政府還接管了項(xiàng)目實(shí)施的部分權(quán)利[11]?，F(xiàn)在，土地整理項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)為DLG，主要負(fù)責(zé)土地整理和農(nóng)村開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的管理。

1.2.3 荷蘭土地整理的法律保障。荷蘭土地整理的發(fā)展也帶動(dòng)了相關(guān)法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出臺(tái)，在法律層面上明確了土地整理；1935 年，荷蘭建立了土地整理服務(wù)局；1938 年出臺(tái)的第二部土地整理法案，簡(jiǎn)化了土地整理項(xiàng)目的審批程序；1954 年新的土地整理法案的出臺(tái)，使土地整理項(xiàng)目和空間規(guī)劃間的關(guān)系變得越來(lái)越敏感；1965年頒布的空間規(guī)劃法案，規(guī)定了省級(jí)項(xiàng)目須與地區(qū)空間規(guī)劃保持一致；1985 年，國(guó)家新的土地整理法律的頒布提供了多種可選實(shí)施方案，還保留了1954 年法案中的投票表決制度。

1.2.4 荷蘭土地整理的特點(diǎn)?？v觀荷蘭土地整理項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)，荷蘭土地整理的工作重心已經(jīng)從單純的調(diào)整農(nóng)業(yè)本身發(fā)展為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地的多重利用，從演變的軌跡中可以發(fā)現(xiàn)，決定土地整理項(xiàng)目的啟動(dòng)、規(guī)劃及實(shí)施的最為重要的力量是與利益分配緊密相關(guān)的個(gè)人和團(tuán)體[12]。隨著農(nóng)村地區(qū)的綜合發(fā)展，未來(lái)的土地整理項(xiàng)目牽涉到的利益群體將會(huì)越來(lái)越多，但是項(xiàng)目必須得到多數(shù)人的同意這一原則將不會(huì)改變。

1.3 日本土地整理發(fā)展概況

1.3.1 日本耕地整理的內(nèi)容。日本耕地整理通過(guò)各種改造手段來(lái)增進(jìn)土地在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用，整理的內(nèi)容包括土地交換、分割合并、土地開(kāi)墾、種類(lèi)轉(zhuǎn)換及有關(guān)內(nèi)容的變更、造田；道路、溝渠、蓄水池等的變更及對(duì)上述設(shè)施的改造或新建等[13]。

1.3.2 日本耕地整理的特點(diǎn)。日本耕地整理的特點(diǎn)主要包括完善耕地整理程序、完善監(jiān)督機(jī)制；有法可依；共同監(jiān)督四個(gè)方面。耕地整理的實(shí)施主要包括耕地整理實(shí)施的認(rèn)可、開(kāi)工、完成、換地處分、地租分配、登記及土地整理事業(yè)的終了幾部分。

1.4 俄羅斯土地整理發(fā)展概況

1.4.1 俄羅斯土地整理的內(nèi)容。俄羅斯土地整理的技術(shù)具有明顯的延續(xù)性，現(xiàn)已具有完整、系統(tǒng)的體系[5]。其主要任務(wù)是調(diào)整土地關(guān)系、組織管理土地資源的合理利用，形成科學(xué)、最佳的土地利用結(jié)構(gòu)，保障實(shí)現(xiàn)土地的再分配，綜合改善農(nóng)用地質(zhì)量，維護(hù)已有自然生態(tài)景觀，并為合理進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

1.4.2 俄羅斯土地整理的發(fā)展歷程。俄羅斯的土地整理開(kāi)始于17 世紀(jì)初的沙皇俄國(guó)時(shí)期。1789 年，沙皇俄國(guó)土地整理大學(xué)的建立適應(yīng)了當(dāng)?shù)赝恋卣淼男枨?，為俄?guó)培養(yǎng)了大批專(zhuān)門(mén)人才。在前蘇聯(lián)時(shí)期，土地整理是提高和保護(hù)耕地生產(chǎn)力的重要手段，并緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)進(jìn)行[4]。前蘇聯(lián)的土地整理工作帶來(lái)了很大經(jīng)濟(jì)效益，在自然資源調(diào)查、選擇區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)、對(duì)廢棄地進(jìn)行復(fù)墾等方面都可以借鑒。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府頒布了《土地基本法》，對(duì)土地整理的概念、任務(wù)、目的、內(nèi)容等都做了明確的規(guī)定。

1.5 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地重劃發(fā)展概況

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，土地整理稱(chēng)之為土地重劃。臺(tái)灣地區(qū)的土地重劃包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，分別為市地重劃和農(nóng)地重劃。

1.5.1 臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃發(fā)展概況。（1）臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃的內(nèi)容。農(nóng)地重劃的主要工作內(nèi)容包括： 規(guī)劃整理農(nóng)地重新，建立標(biāo)準(zhǔn)田塊，通過(guò)土地交換分合來(lái)集中農(nóng)戶的土地； 規(guī)劃配置完善的道路，使每一田塊都能直接通路、排水、灌溉，方便運(yùn)輸，減少鄰里糾紛； 配臺(tái)農(nóng)地重劃實(shí)施，做好排水設(shè)施，修筑堤防，興建道路，徹底改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生存環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)地整體效益，從而提高經(jīng)營(yíng)效率。（2）臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃的機(jī)構(gòu)建設(shè)。臺(tái)灣管理土地重劃的機(jī)構(gòu)是內(nèi)政部土地重劃工程局，地政處是“ 省”主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的規(guī)劃、推動(dòng)、督導(dǎo)工作；農(nóng)地重劃委員會(huì)的職責(zé)是負(fù)責(zé)實(shí)際過(guò)程中的執(zhí)行工作；農(nóng)地重劃協(xié)進(jìn)會(huì)的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)協(xié)助行政管理部門(mén)推動(dòng)業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。（3）臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃的經(jīng)費(fèi)情況。臺(tái)灣農(nóng)地重劃所需經(jīng)費(fèi)分為四項(xiàng)，主要設(shè)計(jì)行政業(yè)務(wù)、相關(guān)改善工程、規(guī)劃及農(nóng)水路工程等方面[14]。在這四項(xiàng)費(fèi)用中，行政業(yè)務(wù)費(fèi)由省承擔(dān)；相關(guān)改善工程費(fèi)、規(guī)劃費(fèi)由中央和省各承擔(dān)一半；農(nóng)水路工程費(fèi)由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)4 萬(wàn)元新臺(tái)幣，其余由政府輔助。（4）臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地重劃取得的成效。1958--2004 年期間，臺(tái)灣地區(qū)共完成農(nóng)地重劃788區(qū)，重劃面積超過(guò)39×104公頃，超過(guò)臺(tái)灣面積的11%，增加了生產(chǎn)用地面積、農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)地生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入，為臺(tái)灣地區(qū)的發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)[15]。

1.5.2 臺(tái)灣地區(qū)市地重劃發(fā)展概況。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)城市土地整理稱(chēng)為市地重劃，也叫舊城改造。其實(shí)質(zhì)是在城市區(qū)域內(nèi)，按照土地利用目標(biāo)及用途，采取各種技術(shù)手段，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。

臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)保障了市地重劃工作正常有序地進(jìn)行，目前與市地重劃相關(guān)的法令主要有《平均地權(quán)條例》、《平均地權(quán)條例施行細(xì)則》、《市地重劃實(shí)施辦法》等，另外，還有一些與這些法令相配套的法規(guī)。

推動(dòng)臺(tái)灣地區(qū)市地重劃的方式分為由政府征求地主同意辦理；由政府強(qiáng)制辦理；由地主申請(qǐng)辦理；由地主自行辦理四種[14]。市地重劃的實(shí)施程序分為10個(gè)階段，包括選定重劃地區(qū)、擬訂重劃計(jì)劃、通知的核定和公告；測(cè)量；地價(jià)查估；土地拆遷補(bǔ)償及工程施工；計(jì)算負(fù)擔(dān)；分配設(shè)計(jì)；清理權(quán)利；整理地籍；交換與清償；財(cái)務(wù)的結(jié)算。

2 典型國(guó)家和地區(qū)土地整治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

目前，我國(guó)土地整治研究領(lǐng)域較為全面，成果頗豐，但我國(guó)土地整治開(kāi)展較晚，還沒(méi)有形成自己的完整的理論體系，努力學(xué)習(xí)和借鑒世界各國(guó)和地區(qū)在土地整理方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全面提高我國(guó)土地整治的整體水平，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的土地整治新模式將大有裨益?，F(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：

2.1 建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益，而這些利益需要健全的法規(guī)政策體系來(lái)調(diào)整。從1988 年《土地復(fù)墾規(guī)定》的出臺(tái)到1998年新的《土地管理法》掀起了新一輪熱潮，再到2003年《土地開(kāi)發(fā)整理若干意見(jiàn)》的頒布，都為我國(guó)土地整治的立法工作奠定了良好的基礎(chǔ)。但我國(guó)完善的法律法規(guī)還沒(méi)有形成，我們應(yīng)該充分借鑒國(guó)外典型國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來(lái)，盡快制定適合國(guó)情的土地整理法律及法規(guī)，使各項(xiàng)工作都有章可循 [2]。因此，國(guó)家或地方政府在制定政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：土地整理原則、工作程序、土地整理的規(guī)劃與編制、主管部門(mén)、成果認(rèn)定、資金籌措、考慮農(nóng)民意愿、體現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等。

2.2 進(jìn)一步完善土地整治的組織機(jī)構(gòu)，保證機(jī)制順利運(yùn)行

1998年之后，我國(guó)各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)都相應(yīng)成立了土地整理中心，但由于土地整理是一項(xiàng)綜合過(guò)程，涉及范圍比較廣，工作時(shí)間較長(zhǎng)，所以，在具體的實(shí)施過(guò)程中，很多時(shí)候涉及到與當(dāng)?shù)睾芏嗖块T(mén)的協(xié)調(diào)工作。因此，進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)的職權(quán)與工作程序，才能保證各部門(mén)之間的有效協(xié)調(diào)，防止推諉扯皮，提高土地整理機(jī)制的運(yùn)行的效率。

2.3 推動(dòng)土地整治由單一目標(biāo)逐漸向多目標(biāo)綜合型過(guò)渡

現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)充分學(xué)習(xí)德國(guó)土地整理的經(jīng)驗(yàn)，著眼于未來(lái)，追求綜合效益的最大化，注重與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使之具有持久的生命力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境三者之間的的協(xié)調(diào)統(tǒng)一 [4]。學(xué)習(xí)中德兩國(guó)合作的南張樓村項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)建設(shè)新鄉(xiāng)村、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)小康和農(nóng)村現(xiàn)代化，都具有重要的參考價(jià)值，并對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.4 重視土地整治的權(quán)屬調(diào)整

土地整理過(guò)程中會(huì)涉及權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題，而權(quán)屬調(diào)整對(duì)促進(jìn)土地整理事業(yè)的健康穩(wěn)定的發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益具有重要的意義。而完整的、明晰的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提條件，要使土地整理中原有產(chǎn)權(quán)者的權(quán)益得到保障，就必須充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰，避免產(chǎn)權(quán)共有[9]?；诖?，我國(guó)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)權(quán)屬調(diào)整的重要性，并從以下幾方面來(lái)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，包括完善土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)農(nóng)民合法經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面。

2.5 拓寬土地整治融資渠道

土地整理涉及方面寬泛，工作量很大，一定的資金投入可為保證土地整理項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供物質(zhì)保障。借鑒國(guó)外土地整理的成功經(jīng)驗(yàn)，只有加大政府投入資金，才能使土地整理按照全局利益的要求實(shí)施，符合長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，然而，考慮到我國(guó)的國(guó)情，很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，資金相對(duì)缺乏，因此，資金問(wèn)題成為當(dāng)前制約我國(guó)土地整理事業(yè)發(fā)展的最大障礙和關(guān)鍵因素，在今后的發(fā)展中，我們應(yīng)加強(qiáng)政府投入的引導(dǎo)作用，同時(shí)考慮其他有效的籌資渠道，如開(kāi)發(fā)、信貸等專(zhuān)項(xiàng)資金，建立資金保障機(jī)制，從而，建立起以國(guó)家和地方投資為主，農(nóng)戶積極參與的投資模式，為加快我國(guó)土地整理的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)奠定基礎(chǔ)[7]。

2.6 構(gòu)建土地整治科技支撐體系

土地整理系統(tǒng)復(fù)雜，涉及方面廣泛，客觀上需要多種理論與高新技術(shù)的大力支撐。當(dāng)前，我們應(yīng)主要加強(qiáng)以下幾方面的研究：一是農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)。農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)就是以土地的等級(jí)和價(jià)格作為對(duì)土地重新分配的依據(jù)，該項(xiàng)工作的開(kāi)展，可為土地權(quán)屬調(diào)整提供新的思路和方法；二是“3S”技術(shù)應(yīng)用研究。將“3S”技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目中信息的采集、分析和處理，可以規(guī)范項(xiàng)目編制工作，提高項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量和效率；三是激光技術(shù)應(yīng)用研究[16]。激光平地技術(shù)作為高新技術(shù)，其顯著優(yōu)點(diǎn)是灌溉比較均勻、平地精度比較高，在實(shí)施項(xiàng)目中引進(jìn)該項(xiàng)高新技術(shù)，將有利于提高土地平整工程的質(zhì)量。

2.7 重視土地整治中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

土地整治過(guò)程十分復(fù)雜，涉及對(duì)土地資源的再組織和再優(yōu)化，由于土地整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)用到一系列生物工程措施，這就不可避免地會(huì)對(duì)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境造成直接或間接的影響，目前，社會(huì)各界已意識(shí)到土地整治給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的一系列影響力和沖擊力，如轉(zhuǎn)變土地利用方式、轉(zhuǎn)變景觀布局等，充分認(rèn)識(shí)到這些影響，將有助于我們更加科學(xué)、合理地進(jìn)行工作[7]。因此，在開(kāi)展土地整理工作時(shí)，應(yīng)作好生態(tài)評(píng)估工作，重視農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，大力營(yíng)造防護(hù)林，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.8 積極推動(dòng)土地整理公眾參與

土地整治是一項(xiàng) “民心工程”，最終目的是在為農(nóng)民自己辦好事，因此農(nóng)民的積極參與，是推動(dòng)土地整理工作向前發(fā)展的一種有利方式。公眾參與土地整理追求的是有限的政府權(quán)力和有效的公眾責(zé)任，體現(xiàn)的是項(xiàng)目決策的合理性，無(wú)論從政治、經(jīng)濟(jì)的角度，還是從社會(huì)角度來(lái)看，公眾參與項(xiàng)目決策都是不可或缺的，可通過(guò)公眾提出的寶貴意見(jiàn)來(lái)彌補(bǔ)技術(shù)研究的不足，完善相關(guān)可行性研究，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)更具有科學(xué)性、合理性[17-18]。只有建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上的土地整理項(xiàng)目，才可以使土地整治項(xiàng)目順利實(shí)施，少走彎路，節(jié)省投資，達(dá)到應(yīng)有的預(yù)期成果。■

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