司法體制改革方案精選(九篇)

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第1篇：司法體制改革方案范文

而在二月份鐵道部召開的全路電視電話會(huì)議，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖?zhèn)鬟_(dá)了總書記在海南考察鐵路工作時(shí)的重要指示精神。主要內(nèi)容包括：推進(jìn)鐵路體制機(jī)制改革、科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)、不斷提高鐵路發(fā)展的質(zhì)量和效益、切實(shí)保證鐵路安全萬(wàn)無(wú)一失、努力維護(hù)職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設(shè)。

鐵道部改革，這個(gè)十幾年來(lái)最受關(guān)注的話題，這一次又被提上了日程。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最后一個(gè)堡壘”

長(zhǎng)期飽受爭(zhēng)議的中國(guó)鐵路系統(tǒng)，被外界稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最后一個(gè)堡壘”。改革開放以來(lái)，中國(guó)鐵路的管理體制進(jìn)行過多次演變，但始終保持著政企合一、政監(jiān)合一、政資合一的體制，被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘”，鐵路改革一直沒有取得實(shí)質(zhì)性突破。

2008年的政府機(jī)構(gòu)改革中，曾有傳聞稱，鐵道部和民航總局都將并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航總局并入交通部，鐵道部仍然獨(dú)立存在。

此后，體制改革長(zhǎng)期讓位于大規(guī)模的路網(wǎng)建設(shè)。盡管每年的鐵路工作會(huì)議上，鐵道部都會(huì)在工作報(bào)告中提出深化改革的內(nèi)容，但大多集中在投融資改革、主輔分離、司法系統(tǒng)分離等層面，沒有涉及政企分開的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

據(jù)稱，2010年下半年國(guó)務(wù)院曾經(jīng)發(fā)文，要求鐵道部盡快拿出改革方案。鐵道部也象征性地拿出了一個(gè)，但由于爭(zhēng)議較大，沒有獲得通過。事實(shí)上，近年來(lái)圍繞著鐵路的體制改革，鐵路內(nèi)外一直存有截然不同的兩派意見?！案母锱伞闭J(rèn)為，鐵道部政企不分的體制缺陷是目前鐵路引資最大障礙，其既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的管理體制，是導(dǎo)致鐵路內(nèi)外多種矛盾的根本原因。“發(fā)展派”則認(rèn)為，中國(guó)鐵路目前的主要矛盾仍是運(yùn)力不足與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，必須大規(guī)模開展新線建設(shè)，鐵道部政企合一的體制有利于中國(guó)的鐵路建設(shè)。

中國(guó)龐大的鐵路體系，多重利益糾結(jié)其中，剪不斷理還亂。中國(guó)鐵路體制改革經(jīng)歷了太多的反復(fù)，難點(diǎn)繁多，如今鐵路改革終于走到了不得不改的地步。相對(duì)于民眾的急切，鐵路內(nèi)部人士還是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)重為先?！巴獠看叽俑母锫曇舨粩?，不過，就鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的情況來(lái)看，我們并不主張盲目加快步伐?！?/p>

人事、清算、債務(wù)成改革難題

據(jù)了解，此次鐵道部改革將包括轉(zhuǎn)變鐵道部職能；擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)自；推動(dòng)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，調(diào)整現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸和服務(wù)清算制度及相關(guān)管理辦法等內(nèi)容

在整個(gè)鐵道部改革中人事、清算、債務(wù)成為無(wú)法回避的改革難題。

鐵路改革首先涉及人事重組問題。有消息透露，規(guī)劃中有建議提出在交通管理委員會(huì)下設(shè)立鐵路運(yùn)輸管理局。

除去人動(dòng)，鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)涉及鐵路行業(yè)的人員及其家屬超過1億人，如何妥善處置人事關(guān)系將是改革能否長(zhǎng)治久安的重點(diǎn)。

在清算問題上，鐵道部在改革后要想更好地行使政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協(xié)調(diào)收入分成是繞不開的檻，鐵路改革的最大難點(diǎn)，正是在于對(duì)不同利益主體權(quán)益的平衡和協(xié)調(diào)。清算問題是由鐵路運(yùn)輸自身特點(diǎn)決定的，鐵路是個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，客貨運(yùn)營(yíng)都要經(jīng)過很多路段，牽涉多個(gè)路局利益，科學(xué)的清算辦法對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和積極性的影響舉足輕重。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會(huì)議上表示，鐵道部將制定新的運(yùn)輸和服務(wù)清算規(guī)則，以此來(lái)激勵(lì)各鐵路局積極開拓市場(chǎng)，努力增加收入。

鐵道部巨額債務(wù)也是改革的難題。一旦要分拆鐵道部，誰(shuí)來(lái)背這些債務(wù)將是一個(gè)大難題。據(jù)了解，一部分人士主張繼續(xù)保留鐵道部，以便讓其作為責(zé)任機(jī)構(gòu)處理已經(jīng)累積起來(lái)的債務(wù)并完成鐵路建設(shè)任務(wù)。另一部分人士則認(rèn)為，撤銷鐵道部、建立綜合交通運(yùn)輸管理體制才是鐵路債務(wù)得到有效處置的先決條件。

地方鐵路局試點(diǎn)改革先走一步

有消息稱，鐵道部的整體改革方案可能會(huì)在今年下半年出臺(tái)，而各個(gè)地方上的鐵路局則已經(jīng)先行一步開始邁出改革的步伐。

多年來(lái)，地方上的改革實(shí)驗(yàn)連續(xù)不斷，跨入今年后，動(dòng)作更是密切。

今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，由地方政府中錢建設(shè)城際鐵路。

緊接著，轄屬上海局的滬杭、滬寧兩條鐵路高調(diào)打折。“鐵老大”放低身段降價(jià)求促銷被看做是加入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的試水。步入5月來(lái)，鐵道部紛紛推出火車票丟失可補(bǔ)辦、未來(lái)購(gòu)票將可選鋪位等便民措施。這些細(xì)節(jié)都讓人感受到昔日冷冰冰的“鐵老大”變得越來(lái)越和氣，市場(chǎng)氣息不斷加重。

5月下旬《關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》由中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、鐵道部印發(fā)。該意見明確要求取消鐵道部和18個(gè)鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心；全國(guó)18個(gè)鐵路局(公司)管理的工程項(xiàng)目，分兩批進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)。

第2篇：司法體制改革方案范文

法院是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后一道防線，法官便是這道防線的守門員，其價(jià)值取向、行為方式、道德水準(zhǔn)對(duì)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用，司法活動(dòng)是專業(yè)化程度極高的專門性活動(dòng)，必須要求具有高深的法學(xué)理論知識(shí)，崇高人格和對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)有著深刻理解力的法官群體來(lái)對(duì)法律進(jìn)行準(zhǔn)確的解釋和適用，進(jìn)而調(diào)整其作用的社會(huì)關(guān)系。法官除應(yīng)具備國(guó)家公務(wù)員的任職條件外，還應(yīng)當(dāng)具備其它一些特殊的職業(yè)要求，即法官的被動(dòng)性和中立性。但多年來(lái)，尤其是在“法官法”施行前，法官職業(yè)的特殊性卻一直被忽略了。因此，在當(dāng)今的中國(guó)，建設(shè)現(xiàn)代法官制度，走法官職業(yè)化之路，是時(shí)代迫切要求。

一、法官職業(yè)化進(jìn)程的困難

1、全局性的問題。法官職業(yè)化是司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，近幾年來(lái)在最高法院的推動(dòng)下，司法體制改革取得了一定的成效，但始終沒有取得突破性進(jìn)展，只是處在頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)。國(guó)家2002年確立了司法考試制度，并規(guī)定法官?gòu)耐ㄟ^司法考試的人員中擇優(yōu)選任，但至今未見出臺(tái)有關(guān)的具體規(guī)定，司法考試制度未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。司法改革是一項(xiàng)全局性的宏大系統(tǒng)工程，它涉及憲法和法律的修改及相關(guān)部門利益的調(diào)整，法院體制創(chuàng)新的問題，因而最高司法機(jī)關(guān)是不能也不可能進(jìn)行全局、全方位的司法改革。據(jù)互聯(lián)網(wǎng)報(bào)道，2003年“非典”時(shí)期，中央成立了司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，最高司法機(jī)關(guān)積極行動(dòng)，但在討論和論證時(shí)，部分法學(xué)專家出現(xiàn)了一些過激和敏感的言論，以致這次極不容易起動(dòng)的改革在中央層面擱淺。因此我國(guó)的司法改革是一個(gè)漸近的過程，不能一蹴而就。

2、地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)法院進(jìn)行行政化管理的問題。法治國(guó)家的一個(gè)重要體現(xiàn)就是司法獨(dú)立，這種獨(dú)立不僅指司法作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)單獨(dú)存在，行使獨(dú)立的權(quán)力，更為重要的是支撐這種機(jī)制的一套知識(shí)體系亦是獨(dú)立的，它具有自身運(yùn)行的理念和邏輯，具有自家獨(dú)立的語(yǔ)言系統(tǒng)。而在中國(guó)當(dāng)今的司法體制之下，支撐法律規(guī)定司法獨(dú)立的知識(shí)體系已基本形成，但在地方黨政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的思維體系中，司法獨(dú)立的理念沒有占據(jù)應(yīng)有的位置，在地方行政首長(zhǎng)的眼中，法院只是為地方中心工作服務(wù)的工具，是政府的一個(gè)部門，政府可以強(qiáng)令法院違規(guī)實(shí)施破產(chǎn)，按照政府的意圖強(qiáng)制實(shí)施拆遷。在地方黨政首長(zhǎng)的這種知識(shí)體系的支撐下，司法不可能展現(xiàn)自己獨(dú)有的邏輯，造成地方政府對(duì)法院的行政化管理，司法權(quán)力地方化，地方保護(hù)主義盛行。不聽話的法院領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)有受到指責(zé)的危險(xiǎn)，不得不參加地方的招商引資和選優(yōu)評(píng)差活動(dòng)。在司法不能展現(xiàn)自己獨(dú)有的邏輯的狀況下，何談司法獨(dú)立和法官職業(yè)化，法官職業(yè)化只能是空想。法院在司法過程中，不能完全服從于法律。指望通過最高法院幾次教育整頓便可以使法院院長(zhǎng)及法官們秉公執(zhí)行而不考慮地方領(lǐng)導(dǎo)的意志是徒勞的，這是要求他們?cè)谧龀饺诵缘氖?。在法院管理行政化的體制下，法官職業(yè)化建設(shè)也就喪失了應(yīng)具備的基礎(chǔ)和條件。

3、在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，法院的地位問題。中央“十六”大提出建設(shè)法治國(guó)家的號(hào)召，而法治國(guó)家要求法院應(yīng)居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過程的重要地位。我國(guó)的法院在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于相當(dāng)邊緣化的地位，在法治比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，幾乎所有的政治問題都要演變成法律問題，這就意味著司法權(quán)的影響力不僅及于狹義的法律領(lǐng)域，而應(yīng)是整個(gè)政治權(quán)力格局中的重要力量，法院越來(lái)越多地對(duì)政府行為進(jìn)行司法審查，對(duì)議會(huì)立法的合憲性作出判斷，而我國(guó)的法院至今仍在夾縫中生存，“人財(cái)物”等重要生存環(huán)節(jié)依賴于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)不過是地方黨政機(jī)關(guān)的下屬科局而已，并且不是重要的科局，這是因?yàn)榉ㄔ旱墓ぷ髟诤艽蟪潭壬喜粫?huì)給地方行政首長(zhǎng)的政績(jī)添光加彩。因而在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，必須對(duì)法院的地位予以明確，地位明確之后，才可以引發(fā)全社會(huì)對(duì)法院地位的重新認(rèn)識(shí)和定位，只有在人們認(rèn)識(shí)到法院應(yīng)成為整個(gè)國(guó)家政治權(quán)力格局中的重要力量之后，法官的職業(yè)化才能引起足夠的重視，其進(jìn)程才能加快，效果才能明顯。而中國(guó)的法院在今后一段時(shí)期內(nèi)仍將處在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣地位，司法改革和法官職業(yè)化仍將處在缺少政治保證的環(huán)境之中。

二、法官職業(yè)化的改革

要實(shí)現(xiàn)司法公正，重要的問題仍在于制度，只要認(rèn)真觀察，我們就可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的司法不公甚至司法腐敗，多半是源于制度的缺陷，而非法官的個(gè)人品行。當(dāng)今司法公正受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，人們對(duì)所謂的司法腐敗表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿，可以說這為法官職業(yè)化注入了難得的契機(jī)和動(dòng)力。要建立具有中國(guó)特色的法官職業(yè)化制度，我們認(rèn)為，下面的幾個(gè)設(shè)想值得考慮。

1、改變目前司法權(quán)實(shí)際從屬于地方的問題。在現(xiàn)行體制下，法院的司法管轄范圍與行政管轄范圍完全重合，憲法規(guī)定法院院長(zhǎng)以及法官由同級(jí)人大及其常委會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)，財(cái)政也完全受制于地方，這直接導(dǎo)致地方法院對(duì)地方的嚴(yán)重依賴。甚至在中國(guó)還存在企業(yè)管理的法院，如鐵路法院，森林法院，石油法院等。本來(lái)是國(guó)家設(shè)在地方的法院，卻變成了從屬于并聽命于地方或是企業(yè)的法院，于是地方法院各為其主，破壞了人們對(duì)法律統(tǒng)一性的依賴，司法的公信力明顯下降，以至成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。該體制弊端的解決，部分學(xué)者和法院人士比較熱衷于“法院重直領(lǐng)導(dǎo)”的改革方案，這可以說是一個(gè)新的誤區(qū)，這種方案雖然改變了法院從屬地方的缺陷，但卻造成下級(jí)法院從屬于上級(jí)法院的后果，而司法獨(dú)立的本質(zhì)應(yīng)該是法院的獨(dú)立和法官的獨(dú)立，每個(gè)法院從行政上應(yīng)獨(dú)立于它們的上級(jí)法院和地方機(jī)關(guān)，只有這樣才是法院應(yīng)具備的“人格”?！爸刂鳖I(lǐng)導(dǎo)”說，在現(xiàn)實(shí)中的可操作性亦是值得研究的，在少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其法官的待遇是相當(dāng)高的，“重直后”，最高法院能否解決他們的高待遇問題，就是解決了，落后地區(qū)法院的法官待遇是否應(yīng)同發(fā)達(dá)地區(qū)法官的待遇一致，這部分資金如何解決。所以這種方案是不可取的。最客觀的方案就是在不與憲法和法律沖突的情況下，即在保證改革的合法性前提下，可以從制度上確保法官職業(yè)化的進(jìn)程。在人事上，法院院長(zhǎng)及法官的選任仍由地方組織部門和上級(jí)法院負(fù)責(zé)，然后履行人大及其常委會(huì)選舉、任命程序，但要對(duì)法官的員額加以嚴(yán)格的限制。同時(shí)以黨的文件形式規(guī)定地方組織部門和人大不得以任何非法定的理由和非經(jīng)法定程序?qū)Ψü偬貏e是法院院長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)整、調(diào)動(dòng)和交流，從而確保其法定的任期。在財(cái)政上，按照法官的待遇高于同級(jí)公務(wù)員的法律規(guī)定，及法院物質(zhì)裝備的實(shí)際需要，確定一個(gè)合理的法院經(jīng)費(fèi)數(shù)額，交由地方權(quán)力機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，作出具有法律效力的決議，由行政機(jī)關(guān)給予嚴(yán)格的執(zhí)行，即將法院的物質(zhì)裝備和經(jīng)費(fèi)在法律層面上給予保證，無(wú)需法院再耗費(fèi)精力到行政機(jī)關(guān)去謀取。這種作法，將在很大程度上擺脫地方對(duì)法院的非正?？刂?。以上關(guān)于法院人事和財(cái)政問題的變革，不涉及法律的修改，操作也易行。只有在法院取得了基本的獨(dú)立之后，法官的職業(yè)化和法官追求正義的熱情與智慧便會(huì)被激活。法院和法官才取得了法律上獨(dú)立的“人格”。法官職業(yè)化才能取得進(jìn)行操作的合理性和正當(dāng)性。

2、盡快落實(shí)法官職級(jí)與待遇掛鉤。法官的職級(jí)已經(jīng)評(píng)定，但始終沒有與待遇掛鉤，法院法官的待遇仍然套用行政級(jí)別，“法官法”規(guī)定的法官待遇適當(dāng)高于公務(wù)員的規(guī)定沒有實(shí)現(xiàn)。因法官的待遇低下，造成法院特別是貧困地區(qū)的法院很難引進(jìn)高層次和高素質(zhì)的人才，再就是留不住現(xiàn)有的高層次人才。另外由于編制的限制高層次人才進(jìn)不來(lái)，而現(xiàn)有的不符合“法官法”要求的法官又不想退出法院的兩難境地，所以在依法治國(guó)的今天，最高院必須推動(dòng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)拿出一個(gè)切實(shí)可行的辦法，不要因?yàn)榉ü僬w的素質(zhì)低，就不愿提升法官的待遇，這樣將造成惡性循環(huán)，法官的整體素質(zhì)隨著人才的流失可能進(jìn)一步降低，只有提高法官的待遇，才能吸引到高層次的人才，只有高層次、高素質(zhì)人才，才能確保司法公正，素質(zhì)低下的法官才能逐步喪失審判權(quán)或退出法院。在法官待遇與司法公正的關(guān)系問題上，最高法院應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，最高院包括財(cái)政部為何不利用從提升法官待遇這個(gè)投入較少的手段，來(lái)?yè)Q取司法公正這個(gè)最大的價(jià)值（回報(bào)）呢？從某種意義上說，只有法官高薪，才有法官的職業(yè)化。在不違背現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度的前提下，對(duì)各級(jí)法院可在推行法官助理制度的過程中，對(duì)擔(dān)任法官職務(wù)的法官給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，增強(qiáng)法官職業(yè)對(duì)高層次人才的吸引力。

第3篇：司法體制改革方案范文

2016年10月18日

省人大常委會(huì)：

今年，我院共收到省十二屆人大五次會(huì)議期間人大代表建議6件，主要涉及服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民陪審員制度建設(shè)、完善工作機(jī)制、林區(qū)基層法院管理體制、林區(qū)基層法院信息化建設(shè)、法律執(zhí)業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)等方面內(nèi)容，已在規(guī)定期限內(nèi)全部辦理完畢。其中，有5件已落實(shí)或正在積極推進(jìn)；有1件關(guān)于組建法律執(zhí)業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)基地的建議（省司法廳主辦，我院協(xié)辦），經(jīng)我院多方研究論證，認(rèn)為目前還不具備落實(shí)條件，已向主辦單位書面反饋了協(xié)辦意見?，F(xiàn)將辦理情況報(bào)告如下：

一、黨組高度重視。省十二屆人大五次會(huì)議代表建議交辦會(huì)結(jié)束后，我院立即召開黨組會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)省人大常委會(huì)副主任胡世英同志在代表建議交辦會(huì)上的講話精神，對(duì)代表建議辦理工作進(jìn)行統(tǒng)一安排部署，要求各責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門站在更好地體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益的高度，站在改進(jìn)和推動(dòng)全省法院各項(xiàng)工作的高度，切實(shí)增強(qiáng)自覺接受監(jiān)督的意識(shí)，高度重視代表建議辦理工作，按照第三方專家評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真分析好、研究好、辦理好每一份代表建議，給代表一個(gè)滿意的答復(fù)，增進(jìn)代表對(duì)法院工作的理解和認(rèn)同。

二、分級(jí)落實(shí)責(zé)任。針對(duì)代表在省十二屆人大五次會(huì)議期間和審議法院工作報(bào)告時(shí)提出的建議，我院制發(fā)了《省人大交辦的省十二屆人大五次會(huì)議代表建議意見辦理工作任務(wù)分解意見》和《2016年全省“兩會(huì)”期間代表委員所提建議意見辦理工作任務(wù)分解意見》，及時(shí)分解任務(wù)，明確辦理責(zé)任。確定5位院領(lǐng)導(dǎo)分別作為代表建議辦理的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，6個(gè)承辦部門主要負(fù)責(zé)同志作為代表建議辦理的直接責(zé)任人，督查聯(lián)絡(luò)部門主要負(fù)責(zé)同志作為協(xié)調(diào)和督促建議辦理工作的直接責(zé)任人，承辦部門分別確定專人負(fù)責(zé)具體辦理工作，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的責(zé)任體系。

三、規(guī)范辦理流程。我院繼續(xù)推行辦前分析、集中交辦、限時(shí)辦結(jié)、分級(jí)負(fù)責(zé)、跟蹤督辦等在內(nèi)的一整套建議辦理工作機(jī)制，有力推動(dòng)了各環(huán)節(jié)工作的順利開展。嚴(yán)把交辦關(guān)、辦理關(guān)、督辦關(guān)，由督查聯(lián)絡(luò)部門分別向承辦部門發(fā)出《人大代表建議交辦通知》，對(duì)辦理程序、辦理方法、辦理質(zhì)量、辦理時(shí)限等提出明確要求，并定期通過電話溝通、情況通報(bào)等方式進(jìn)行跟蹤督辦，確保辦理工作有效落實(shí)。

四、嚴(yán)格績(jī)效考評(píng)。進(jìn)一步完善了對(duì)代表建議辦理情況的考評(píng)，將是否按期完成、是否與代表溝通、代表是否滿意列為對(duì)承辦部門的年度考評(píng)內(nèi)容，促進(jìn)了辦理質(zhì)量和效率的提升。

五、具體辦理情況

1.馬海濤代表提出的《關(guān)于加強(qiáng)人民陪審員工作的建議》。這一建議與我院人民陪審員制度改革試點(diǎn)內(nèi)容高度契合。在辦理此建議過程中，為讓代表更深入、更全面、更直觀地了解我省人民陪審工作和改革試點(diǎn)情況，我院專門制定了調(diào)研方案，明確調(diào)研時(shí)間、調(diào)研方式和調(diào)研內(nèi)容，并在第一時(shí)間與代表電話取得聯(lián)系，簡(jiǎn)要介紹了我省人民陪審員工作開展情況和改革試點(diǎn)工作一年來(lái)的情況以及取得的階段性成效。今年5月，我院邀請(qǐng)關(guān)注人民陪審員工作的3位代表，觀摩了大慶市讓胡路區(qū)法院大合議庭陪審模式的庭審，參加了大慶市中級(jí)法院召開的人民陪審工作新聞會(huì)，以及部分人民陪審員和法官參加的座談會(huì)，并將此次調(diào)研活動(dòng)的內(nèi)容制作成多媒體文件，分送相關(guān)代表。馬海濤代表對(duì)此表示滿意。

2.李景華代表提出的《關(guān)于完善工作機(jī)制的建議》。我院責(zé)成齊齊哈爾市中級(jí)法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，專程到代表所在地當(dāng)面介紹全省及齊齊哈爾市法院系統(tǒng)工作情況，使代表對(duì)法院工作有了更深了解。代表在收到書面答復(fù)后，親筆致函我院黨組，對(duì)我院高度重視代表建議辦理工作給予充分肯定。

3.曹麗代表提出的《充分運(yùn)用破產(chǎn)重整等法律手段依法解決僵尸企業(yè)問題的建議》。我院將依法有序處置“僵尸企業(yè)”，為我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力司法保障作為全省商事審判的調(diào)研重點(diǎn)，于3月中旬組織部分中級(jí)法院相關(guān)部門干警赴浙江、江蘇等地法院學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極做好審理相關(guān)案件的司法應(yīng)對(duì)工作，并于5月制發(fā)了《黑龍江省高級(jí)人民法院關(guān)于規(guī)范我省法院破產(chǎn)案件受理審理工作的通知》（黑高法〔2016〕151號(hào)），明確規(guī)定對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)的案件，嚴(yán)格執(zhí)行立案登記制度，由受理法院直接依法審查立案，不再履行報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審批備案手續(xù)。目前，我院正在加快推進(jìn)全省各中級(jí)法院審理公司清算和破產(chǎn)案件審判組織的設(shè)立，積極依法審理涉及公司強(qiáng)制清算、破產(chǎn)清算、重整案件，做好執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)的銜接工作，引導(dǎo)和督促市場(chǎng)主體有序退出。曹麗代表對(duì)我院緊緊圍繞全省發(fā)展大局開展審判工作的做法給予充分肯定。

4.于興桃代表提出的《關(guān)于林區(qū)基層法檢兩院信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地而異的建議》。我院承辦部門將“人來(lái)人往”與“文來(lái)文往”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持以“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方式，邀請(qǐng)代表共同調(diào)研，面對(duì)面溝通，共商解決辦法。為使代表全面了解林區(qū)基層法院信息化建設(shè)情況，我院邀請(qǐng)于興桃代表到鐵力市法院進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，視察鐵力市法院信息化建設(shè)情況，聽取雙豐、桃山、朗鄉(xiāng)、鐵力4個(gè)林區(qū)基層法院信息化建設(shè)情況的匯報(bào)，并就代表關(guān)心的因地而異確定林區(qū)基層法院信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行了座談交流，共同分析林區(qū)基層法院在信息化建設(shè)方面的現(xiàn)狀和所面R的困難，研究改進(jìn)措施。于興桃代表對(duì)此表示滿意。

5.于興桃代表提出的《關(guān)于理順林區(qū)基層法檢兩院管理體制的建議》。于興桃代表的建議與我院正在積極推進(jìn)的司法體制改革是一致的。為進(jìn)一步理順我省林區(qū)法院的管理體制，優(yōu)化整合審判資源，科學(xué)確定案件管轄，更加充分地發(fā)揮司法效能，我院成立了林區(qū)法院體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，從相關(guān)部門抽調(diào)人員組成辦公室，上半年就全省林區(qū)法院管理體制的改革進(jìn)行了深入調(diào)研，初步形成了改革方案?？偟南敕ㄊ牵阂渣h的十和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，深入貫徹系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”和最高人民法院關(guān)于“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的部署要求，對(duì)我省林區(qū)法院進(jìn)行整合，從體制上解決布局不合理、配置不科學(xué)的問題，促進(jìn)全省法院審判能力和審判體系現(xiàn)代化，保障依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。具體改革措施正在向最高法院、省委匯報(bào)和與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)之中。于興桃代表對(duì)此表示滿意。

第4篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞:會(huì)計(jì)委派制;會(huì)計(jì)人員;管理體制

會(huì)計(jì)人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)對(duì)象。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,游戲的制定者———國(guó)家(貓)憑借特權(quán)直接控制會(huì)計(jì)人員,并授予他們?cè)S多耀眼的桂冠和美麗的花環(huán)。游戲參與者———企業(yè)(鼠)始終處于嚴(yán)密監(jiān)控下,雖然解決了信息真實(shí)問題,但整個(gè)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的懶惰、浪費(fèi)、效率低下等社會(huì)垢弊也難免。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,游戲的制定者根據(jù)有效制度,制定游戲規(guī)則。游戲規(guī)則對(duì)任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規(guī)則范圍內(nèi)可以自由發(fā)揮。即政府僅限于確認(rèn)會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格,并不爭(zhēng)奪會(huì)計(jì)人員直接管理權(quán)。會(huì)計(jì)人員的待遇、職業(yè)道德等屬于微觀組織運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)容,由企業(yè)自行確認(rèn)。真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)信息是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制正處于“轉(zhuǎn)軌變型”特殊時(shí)期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真,并影響到國(guó)家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。會(huì)計(jì)信息失真嚴(yán)重,會(huì)計(jì)人員難辭其咎,改革會(huì)計(jì)人員管理體制亦是必然。目前關(guān)于會(huì)計(jì)人員管理體制改革的主流觀點(diǎn)是“會(huì)計(jì)委派制論”和“回歸企業(yè)論”。本文以管理學(xué)原理為指導(dǎo),以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度為背景,在對(duì)會(huì)計(jì)委派制理性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,探討我國(guó)會(huì)計(jì)人員管理體制改革的價(jià)值取向。

1會(huì)計(jì)委派制述評(píng)

會(huì)計(jì)委派制并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義,一般是指由政府有關(guān)部門,包括財(cái)政部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門,向社會(huì)公開招聘會(huì)計(jì)主管、財(cái)會(huì)機(jī)制負(fù)責(zé)人和一般會(huì)計(jì)人員,經(jīng)考核錄用后,派到需要進(jìn)行監(jiān)控的單位從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作。這一制度時(shí)下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。從我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)看,“會(huì)計(jì)委派制”不是我國(guó)會(huì)計(jì)人員管理體制改革的主流價(jià)值取向,因?yàn)樗嬖谝韵氯毕?

1.1會(huì)計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)企業(yè)改革的價(jià)值取向,獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求?，F(xiàn)代企業(yè)依靠獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)具有了“獨(dú)立的人格”。這種“獨(dú)立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威,而服從于市場(chǎng)權(quán)威,使現(xiàn)代企業(yè)對(duì)行政命令產(chǎn)生了“抗逆機(jī)制”,以維護(hù)單位和投資者的合法權(quán)益,進(jìn)而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。現(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實(shí)體。因此,不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要,服務(wù)于企業(yè)管理,企業(yè)有機(jī)組成部分之一的職能機(jī)構(gòu)———企業(yè)會(huì)計(jì)與會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去。會(huì)計(jì)委派制割裂了會(huì)計(jì)與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系,與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容,是會(huì)計(jì)委派制最根本的缺陷。

1.2會(huì)計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系,將會(huì)計(jì)人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度,是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,關(guān)鍵的一點(diǎn)是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認(rèn)為:一個(gè)人或組織不能接受來(lái)自于兩個(gè)以上的命令來(lái)源。因此,會(huì)計(jì)委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國(guó)家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制能夠協(xié)調(diào)一致,形成事實(shí)上的一個(gè)命令源。會(huì)計(jì)委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動(dòng)力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動(dòng)力結(jié)構(gòu)的脫節(jié),導(dǎo)致了企業(yè)會(huì)計(jì)人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié),在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)與國(guó)家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾,當(dāng)國(guó)家與企業(yè)存在矛盾時(shí),委派的會(huì)計(jì)人員怎么辦?傾向國(guó)家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會(huì)計(jì)委派制的初衷相悖,會(huì)計(jì)人員必將處于兩難境地。

1.3會(huì)計(jì)委派制與《會(huì)計(jì)法》立法宗旨相悖,是對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的誤解

提出會(huì)計(jì)委派制的一個(gè)重要原因是會(huì)計(jì)監(jiān)督乏力導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》,企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式,主要是衡量和評(píng)價(jià)企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的成敗并不取決于會(huì)計(jì)本身,而取決于決策機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)的認(rèn)識(shí)程度、利用程度和信任程度,取決于決策機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)合理化建議的采用率。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》,我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機(jī)關(guān)對(duì)違法會(huì)計(jì)案件的判決來(lái)維護(hù)法律的尊嚴(yán),保證會(huì)計(jì)行為依法進(jìn)行。如對(duì)“瓊民源”聘用的會(huì)計(jì)班文紹提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會(huì)計(jì)行為,這主要體現(xiàn)在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理監(jiān)督上。社會(huì)監(jiān)督主要是會(huì)計(jì)職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動(dòng)來(lái)矯正會(huì)計(jì)行為,從而起到維護(hù)會(huì)計(jì)秩序的作用。社會(huì)監(jiān)督的主體是注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督主要是指會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)工作在單位“管理層”的授權(quán)下,對(duì)單位的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制,對(duì)授權(quán)“管理層”負(fù)責(zé)。《會(huì)計(jì)法》突出了內(nèi)部控制的要求,體現(xiàn)了單位負(fù)責(zé)人對(duì)法律負(fù)責(zé)、單位其他人員對(duì)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的立法基本精神。形成我國(guó)目前會(huì)計(jì)監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督職責(zé),這是一種“錯(cuò)位監(jiān)督”,這種“錯(cuò)位監(jiān)督”是使會(huì)計(jì)人員處于兩難境地的根源。為強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督力度進(jìn)行會(huì)計(jì)委派是對(duì)《會(huì)計(jì)法》會(huì)計(jì)監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計(jì),而非定國(guó)安邦的長(zhǎng)久戰(zhàn)略之策。

1.4會(huì)計(jì)委派制實(shí)際操作問題

1.4.1企業(yè)會(huì)計(jì)人員的身份問題

會(huì)計(jì)委派制意味著會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)中的負(fù)責(zé)人、主管會(huì)計(jì)和會(huì)計(jì)人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財(cái)會(huì)人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財(cái)務(wù),身份卻變成了準(zhǔn)國(guó)家干部或委派的監(jiān)督人員。實(shí)際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理)必然對(duì)委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認(rèn)認(rèn)真真做假賬。

1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有好壞之分,則其所屬的會(huì)計(jì)人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,則原經(jīng)濟(jì)效益好的會(huì)計(jì)人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國(guó)家預(yù)算,統(tǒng)一收取,勢(shì)必倒退回到以財(cái)政代替財(cái)務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強(qiáng)制“均貧富”,按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則委派會(huì)計(jì)人員勢(shì)必吃“大鍋飯”,無(wú)法體現(xiàn)“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場(chǎng)分配原則。

1.4.3機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大的問題

會(huì)計(jì)委派制后,財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會(huì)計(jì)人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認(rèn)證等都需要有專門的班子和人員負(fù)責(zé),原財(cái)政部門下屬的會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念。

1.4.4委派會(huì)計(jì)人員業(yè)績(jī)考核和考評(píng)問題

委派會(huì)計(jì)人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會(huì)計(jì)局直接考核;考核和考評(píng)采取什么樣的措施和方法,考核和考評(píng)成績(jī)優(yōu)秀或不合格的會(huì)計(jì)人員如何獎(jiǎng)懲等問題,很難確定科學(xué)的方法與措施。

1.5會(huì)計(jì)委派制忽略了以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為主體的社會(huì)監(jiān)督體系的作用

現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為主體的社會(huì)會(huì)計(jì)監(jiān)控服務(wù)體系。注冊(cè)會(huì)計(jì)師作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不拿薪水的“經(jīng)濟(jì)警察”發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,受到各國(guó)政府的重視和支持。為進(jìn)一步提高我國(guó)國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表質(zhì)量,加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的作用,財(cái)政部制定了《國(guó)有企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會(huì)計(jì)報(bào)表不再實(shí)行財(cái)政審批制度,實(shí)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度。[3]

1.6會(huì)計(jì)委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變,國(guó)務(wù)院決定取消在全國(guó)范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財(cái)稅物價(jià)大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財(cái)政監(jiān)督,而是調(diào)整財(cái)政監(jiān)督的方式,更好地履行財(cái)政監(jiān)督職能?！盵4]有些人認(rèn)為強(qiáng)化政府管理職能就應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行委派是錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)會(huì)計(jì)的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會(huì)計(jì)法規(guī),頒布會(huì)計(jì)準(zhǔn)則;通過對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立審計(jì)的支持與約束;對(duì)會(huì)計(jì)案件的審判等手段來(lái)完成。)

1.7“會(huì)計(jì)委派制”存在的其它問題

1)割裂了會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督兩項(xiàng)基本職能的內(nèi)在關(guān)系:會(huì)計(jì)的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據(jù);反之,沒有控制,核算就沒有真實(shí)性。

2)為加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行委派,那么,為加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督是否需要對(duì)統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行委派呢?為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對(duì)廠長(zhǎng)、經(jīng)理們進(jìn)行委派呢?

3)會(huì)計(jì)委派制缺乏法律依據(jù),與《公司法》等法律矛盾。

4)與國(guó)際慣例不協(xié)調(diào),其他國(guó)家政府沒有介入對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)人員的管理,會(huì)計(jì)人員的聘用、職務(wù)、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠(chéng)如劉玉延副司長(zhǎng)指出的那樣,“會(huì)計(jì)人員委派制”既是理論問題,又是實(shí)踐問題。它的提出和實(shí)踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認(rèn)為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認(rèn)為,“會(huì)計(jì)人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級(jí)單位和企業(yè)集團(tuán)對(duì)下屬企業(yè),不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是:向國(guó)有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān),根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會(huì)范疇,不應(yīng)屬于委派會(huì)計(jì)人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的問題將在審計(jì)運(yùn)行機(jī)制中進(jìn)行研究。

綜上所述,會(huì)計(jì)委派制是高風(fēng)險(xiǎn)的改革方案,不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo),與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳,不應(yīng)成為會(huì)計(jì)人員管理體制改革的主流目標(biāo),我國(guó)會(huì)計(jì)人員管理體制必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā),根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的立法宗旨,建立有中國(guó)特色并與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制。

2“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制運(yùn)行機(jī)制新模式

“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

2.1宏觀措施國(guó)務(wù)院財(cái)政部門與其它部門運(yùn)用立法手段,通過頒布實(shí)施統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,認(rèn)定會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格等,政府部門與會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體相結(jié)合的宏觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

會(huì)計(jì)法》第七條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作?！泵鞔_了全國(guó)會(huì)計(jì)工作的主管部門是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門。財(cái)政部門主管會(huì)計(jì)工作的手段在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下,國(guó)務(wù)院財(cái)政部會(huì)計(jì)司的主要職責(zé)是:

1)負(fù)責(zé)制訂、完善國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下會(huì)計(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行創(chuàng)造條件?！稌?huì)計(jì)法》第八條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度?！睂?shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度有利于提高會(huì)計(jì)信息的可比性,而且按統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度進(jìn)行企業(yè)會(huì)計(jì)核算,相對(duì)比較容易,簡(jiǎn)單,主要適用于非上市企業(yè);會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是按會(huì)計(jì)要素、分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)制定,對(duì)某個(gè)會(huì)計(jì)要素或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認(rèn)、計(jì)量和披露等進(jìn)行闡述,主要適用于會(huì)計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜,經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司。“似應(yīng)考慮上市公司采用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則形式,中小企業(yè)采用會(huì)計(jì)制度形式;”[7]

2)積極與立法部門合作,完善會(huì)計(jì)法律、法規(guī)體系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì),為此必須加快會(huì)計(jì)法律、法規(guī)的制定和完善。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)為會(huì)計(jì)法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會(huì)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》等)涉及會(huì)計(jì)內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對(duì)會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)信息披露加以制約和規(guī)范,強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)工作的宏觀指導(dǎo),依法懲處違法行為,為會(huì)計(jì)行業(yè)的發(fā)展提供服務(wù);

3)負(fù)責(zé)我國(guó)會(huì)計(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預(yù)測(cè)我國(guó)會(huì)計(jì)發(fā)展的前景和趨勢(shì),及時(shí)、合理地制訂、完善統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,盡快解決我國(guó)會(huì)計(jì)研究中理論與實(shí)踐脫節(jié)的矛盾問題;

4)負(fù)責(zé)國(guó)際會(huì)計(jì)發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)策研究,將我國(guó)會(huì)計(jì)與國(guó)際會(huì)計(jì)的發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái),協(xié)調(diào)好我國(guó)會(huì)計(jì)的本國(guó)化與國(guó)際化,為加入“WTO”后,我國(guó)企業(yè)和會(huì)計(jì)行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主體的社會(huì)監(jiān)督體系,依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則,接受客戶委托,獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計(jì)和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù);財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé),對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查(《會(huì)計(jì)法》第三十三條);各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度(《會(huì)計(jì)法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合,形成強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí),建立司法監(jiān)督體系,加大對(duì)會(huì)計(jì)違法案件的懲處力度,推動(dòng)會(huì)計(jì)工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,應(yīng)大力發(fā)揮會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的作用。國(guó)務(wù)院及地方財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)工作的管理不可能過細(xì)、過多,應(yīng)大力發(fā)揮會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的積極作用。我國(guó)會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體(如中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等)應(yīng)是非營(yíng)利組織,其主要作用是負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)管理日常工作。諸如組織注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格考試和評(píng)定工作;組織會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試;組織實(shí)施會(huì)計(jì)專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實(shí)施會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn);對(duì)違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)員進(jìn)行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協(xié)調(diào)會(huì)計(jì)行業(yè)、會(huì)員之間的矛盾等。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體相比,我國(guó)的會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小,應(yīng)大力發(fā)展諸如高級(jí)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等民間會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體。

2.2微觀上:會(huì)計(jì)人員和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門

會(huì)計(jì)人員須取得相應(yīng)會(huì)計(jì)資格認(rèn)證后,由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請(qǐng)?！皢挝粡氖聲?huì)計(jì)工作的人員,必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格,持有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)人員依法為單位服務(wù),向單位相應(yīng)經(jīng)理層負(fù)責(zé)。被聘請(qǐng)會(huì)計(jì)人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會(huì)計(jì)人員在國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的約束下,遵守會(huì)計(jì)職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國(guó)家法律、法規(guī)的前提條件下,有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好,進(jìn)行資金、財(cái)產(chǎn)、成本、費(fèi)用和利潤(rùn)等的會(huì)計(jì)核算,有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會(huì)計(jì)報(bào)表。單位對(duì)外編制的財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)后,應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會(huì)計(jì)責(zé)任應(yīng)分為兩類:有意過失責(zé)任和無(wú)意過失責(zé)任。前者指會(huì)計(jì)人員及單位負(fù)責(zé)人由于獲利動(dòng)機(jī)驅(qū)使,有意違反會(huì)計(jì)法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會(huì)計(jì)責(zé)任。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》,單位負(fù)責(zé)人是會(huì)計(jì)行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會(huì)計(jì)人員個(gè)人原因(如會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等)形成的會(huì)計(jì)責(zé)任,此類責(zé)任會(huì)計(jì)人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體,單位負(fù)責(zé)人是會(huì)計(jì)行為的第一責(zé)任主體。

“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制框架以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為背景,基于如下考慮:

體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對(duì)全國(guó)會(huì)計(jì)事務(wù)的宏觀調(diào)控,又有利于單位會(huì)計(jì)工作為單位經(jīng)營(yíng)管理服務(wù),實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù);

2)理順企業(yè)會(huì)計(jì)與國(guó)家財(cái)政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制有利于財(cái)政部門集中精力,從國(guó)家宏觀調(diào)控的角度出發(fā),運(yùn)用財(cái)政杠桿和財(cái)政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,更有利于企業(yè)會(huì)計(jì)在國(guó)家的宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù);

3)與國(guó)際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國(guó)家對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)的管理,也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制運(yùn)行機(jī)制與實(shí)行會(huì)計(jì)人員委派制運(yùn)行機(jī)制相比,其改革成本、風(fēng)險(xiǎn)都較小,而且與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致,是現(xiàn)實(shí)和理性的必然選擇。

需要指出的是:此運(yùn)行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制,而將具體從事會(huì)計(jì)工作,從屬于企業(yè)的會(huì)計(jì)人員的管理權(quán)限賦予微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)會(huì)計(jì)人員回歸企業(yè),使會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)等一樣,成為企業(yè)管理中的一個(gè)職能部門,體現(xiàn)企業(yè)行為,維護(hù)企業(yè)利益,這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行機(jī)制中的游戲規(guī)則。

參考文獻(xiàn):[1]中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)理論與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則研究組會(huì)計(jì)準(zhǔn)則問題專集[M]北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1991,10

[2]中華人民共和國(guó)財(cái)政部企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則———收入[S]北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1998,11

[3]中華人民共和國(guó)財(cái)政部股份有限公司會(huì)計(jì)制度———會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)制度[S]北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1998,4

[4](美)羅伯特C·希金斯,沈藝峰等譯財(cái)務(wù)管理分析[M]北京:北京大學(xué)出版社,科文(香港)出版有限公司,2000

[5]MBA必修核心課程編譯組理財(cái):資金籌措與適用[M]北京:中國(guó)國(guó)際廣播出版社,1997

[6]梁漢星資本委托管理制度〔M〕廣東:廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2000

[7]郭復(fù)初財(cái)務(wù)專論[M]上海:立信會(huì)計(jì)出版社,1998

第5篇：司法體制改革方案范文

1 會(huì)計(jì)委派制述評(píng)

會(huì)計(jì)委派制并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義，一般是指由政府有關(guān)部門，包括財(cái)政部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門，向社會(huì)公開招聘會(huì)計(jì)主管、財(cái)會(huì)機(jī)制負(fù)責(zé)人和一般會(huì)計(jì)人員，經(jīng)考核錄用后，派到需要進(jìn)行監(jiān)控的單位從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作。這一制度時(shí)下正在不少地區(qū)積極試行，如湖北、四川、江蘇、重慶等地，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。從我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)看，“會(huì)計(jì)委派制”不是我國(guó)會(huì)計(jì)人員管理體制改革的主流價(jià)值取向，因?yàn)樗嬖谝韵氯毕荩?/p>

1.1 會(huì)計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)企業(yè)改革的價(jià)值取向，獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求。現(xiàn)代企業(yè)依靠獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)具有了“獨(dú)立的人格”。這種“獨(dú)立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威，而服從于市場(chǎng)權(quán)威，使現(xiàn)代企業(yè)對(duì)行政命令產(chǎn)生了“抗逆機(jī)制”，以維護(hù)單位和投資者的合法權(quán)益，進(jìn)而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實(shí)體。因此，不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要，服務(wù)于企業(yè)管理，企業(yè)有機(jī)組成部分之一的職能機(jī)構(gòu)-企業(yè)會(huì)計(jì)與會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去。會(huì)計(jì)委派制割裂了會(huì)計(jì)與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系，與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容，是會(huì)計(jì)委派制最根本的缺陷。

1.2 會(huì)計(jì)委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系，將會(huì)計(jì)人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，關(guān)鍵的一點(diǎn)是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認(rèn)為：一個(gè)人或組織不能接受來(lái)自于兩個(gè)以上的命令來(lái)源。因此，會(huì)計(jì)委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國(guó)家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制能夠協(xié)調(diào)一致，形成事實(shí)上的一個(gè)命令源。會(huì)計(jì)委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化，另一方面意味著動(dòng)力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動(dòng)力結(jié)構(gòu)的脫節(jié)，導(dǎo)致了企業(yè)會(huì)計(jì)人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié)，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)與國(guó)家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾，當(dāng)國(guó)家與企業(yè)存在矛盾時(shí)，委派的會(huì)計(jì)人員怎么辦？?jī)A向國(guó)家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”，偏向企業(yè)又與會(huì)計(jì)委派制的初衷相悖，會(huì)計(jì)人員必將處于兩難境地。

1.3 會(huì)計(jì)委派制與《會(huì)計(jì)法》立法宗旨相悖，是對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的誤解

提出會(huì)計(jì)委派制的一個(gè)重要原因是會(huì)計(jì)監(jiān)督乏力導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》，企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式，主要是衡量和評(píng)價(jià)企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的成敗并不取決于會(huì)計(jì)本身，而取決于決策機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)的認(rèn)識(shí)程度、利用程度和信任程度，取決于決策機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)合理化建議的采用率。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》，我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機(jī)關(guān)對(duì)違法會(huì)計(jì)案件的判決來(lái)維護(hù)的尊嚴(yán)，保證會(huì)計(jì)行為依法進(jìn)行。如對(duì)“瓊民源”聘用的會(huì)計(jì)班文紹提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會(huì)計(jì)行為，這主要體現(xiàn)在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理監(jiān)督上。社會(huì)監(jiān)督主要是會(huì)計(jì)職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動(dòng)來(lái)矯正會(huì)計(jì)行為，從而起到維護(hù)會(huì)計(jì)秩序的作用。社會(huì)監(jiān)督的主體是注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督主要是指會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)工作在單位“管理層”的授權(quán)下，對(duì)單位的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制，對(duì)授權(quán)“管理層”負(fù)責(zé)。《會(huì)計(jì)法》突出了內(nèi)部控制的要求，體現(xiàn)了單位負(fù)責(zé)人對(duì)法律負(fù)責(zé)、單位其他人員對(duì)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的立法基本精神。形成我國(guó)目前會(huì)計(jì)監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，這是一種“錯(cuò)位監(jiān)督”，這種“錯(cuò)位監(jiān)督”是使會(huì)計(jì)人員處于兩難境地的根源。為強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督力度進(jìn)行會(huì)計(jì)委派是對(duì)《會(huì)計(jì)法》會(huì)計(jì)監(jiān)督體系的誤解，沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計(jì)，而非定國(guó)安邦的長(zhǎng)久戰(zhàn)略之策。

1.4 會(huì)計(jì)委派制實(shí)際操作問題

1.4.1 企業(yè)會(huì)計(jì)人員的身份問題

會(huì)計(jì)委派制意味著會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)中的負(fù)責(zé)人、主管會(huì)計(jì)和會(huì)計(jì)人員不再屬于企業(yè)，而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財(cái)會(huì)人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”，其工作范疇屬企業(yè)財(cái)務(wù)，身份卻變成了準(zhǔn)國(guó)家干部或委派的監(jiān)督人員。實(shí)際工作中，企業(yè)的高層管理人員（諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理）必然對(duì)委派人員懷有戒備之心，要么違背委派初衷，與企業(yè)管理人員“同流合污”，要么被架空，認(rèn)認(rèn)真真做假賬。

1.4.2 委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有好壞之分，則其所屬的會(huì)計(jì)人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則工作相同，待遇不同，不合理；如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，則原經(jīng)濟(jì)效益好的會(huì)計(jì)人員不愿接受委派；若委派人員的開支納入國(guó)家預(yù)算，統(tǒng)一收取，勢(shì)必倒退回到以財(cái)政代替財(cái)務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強(qiáng)制“均貧富”，按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則委派會(huì)計(jì)人員勢(shì)必吃“大鍋飯”，無(wú)法體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的市場(chǎng)分配原則。

1.4.3 機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大的問題

會(huì)計(jì)委派制后，財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)工作管理變?yōu)橹苯庸芾?，?huì)計(jì)人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認(rèn)證等都需要有專門的班子和人員負(fù)責(zé)，原財(cái)政部門下屬的會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必然增加，不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念。

1.4.4 委派會(huì)計(jì)人員業(yè)績(jī)考核和考評(píng)問題

委派會(huì)計(jì)人員是由委派單位提供證明，寫出鑒定，還是由會(huì)計(jì)局直接考核；考核和考評(píng)采取什么樣的措施和，考核和考評(píng)成績(jī)優(yōu)秀或不合格的會(huì)計(jì)人員如何獎(jiǎng)懲等問題，很難確定的方法與措施。

1.5 會(huì)計(jì)委派制忽略了以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為主體的社會(huì)監(jiān)督體系的作用

現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為主體的社會(huì)會(huì)計(jì)監(jiān)控服務(wù)體系。注冊(cè)會(huì)計(jì)師作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不拿薪水的“經(jīng)濟(jì)警察”發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，受到各國(guó)政府的重視和支持。為進(jìn)一步提高我國(guó)國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表質(zhì)量，加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的作用，財(cái)政部制定了《國(guó)有企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)暫行辦法》，企業(yè)1998年的年度會(huì)計(jì)報(bào)表不再實(shí)行財(cái)政審批制度，實(shí)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度。[3]

1.6 會(huì)計(jì)委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院決定取消在全國(guó)范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財(cái)稅物價(jià)大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)金蓮淑指出“取消大檢查，不是取消或弱化財(cái)政監(jiān)督，而是調(diào)整財(cái)政監(jiān)督的方式，更好地履行財(cái)政監(jiān)督職能?！盵4]有些人認(rèn)為強(qiáng)化政府管理職能就應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行委派是錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)會(huì)計(jì)的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理（主要是通過制定會(huì)計(jì)法規(guī)，頒布會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；通過對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立審計(jì)的支持與約束；對(duì)會(huì)計(jì)案件的審判等手段來(lái)完成。）

1.7 “會(huì)計(jì)委派制”存在的其它問題

1） 割裂了會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督兩項(xiàng)基本職能的內(nèi)在關(guān)系：會(huì)計(jì)的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算，控制就失去了依據(jù)；反之，沒有控制，核算就沒有真實(shí)性。

2） 為加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行委派，那么，為加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督是否需要對(duì)統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行委派呢？為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對(duì)廠長(zhǎng)、經(jīng)理們進(jìn)行委派呢？

3） 會(huì)計(jì)委派制缺乏法律依據(jù)，與《公司法》等法律矛盾。

4） 與國(guó)際慣例不協(xié)調(diào)，其他國(guó)家政府沒有介入對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)人員的管理，會(huì)計(jì)人員的聘用、職務(wù)待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠(chéng)如劉玉延副司長(zhǎng)指出的那樣，“會(huì)計(jì)人員委派制”既是問題，又是實(shí)踐問題。它的提出和實(shí)踐是受一定環(huán)境因素制約，不能全盤否定，更不能認(rèn)為它是靈丹妙藥，適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認(rèn)為，“會(huì)計(jì)人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級(jí)單位和企業(yè)集團(tuán)對(duì)下屬企業(yè)，不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表-股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是：向國(guó)有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)，根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事，屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會(huì)范疇，不應(yīng)屬于委派會(huì)計(jì)人員范疇，有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的問題將在審計(jì)運(yùn)行機(jī)制中進(jìn)行。

綜上所述，委派制是高風(fēng)險(xiǎn)的改革方案，不符合我國(guó)體制改革目標(biāo)，與建立制度背道而馳，不應(yīng)成為會(huì)計(jì)人員管理體制改革的主流目標(biāo)，我國(guó)會(huì)計(jì)人員管理體制必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的立法宗旨，建立有特色并與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制。

2 “立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制運(yùn)行機(jī)制新模式

“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)人員管理體制主要包括以下幾個(gè)方面的：

2.1 宏觀措施國(guó)務(wù)院財(cái)政部門與其它部門運(yùn)用立法手段，通過頒布實(shí)施統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，認(rèn)定會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格等，政府部門與會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體相結(jié)合的宏觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制。《會(huì)計(jì)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作?！泵鞔_了全國(guó)會(huì)計(jì)工作的主管部門是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門。財(cái)政部門主管會(huì)計(jì)工作的手段在主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下，國(guó)務(wù)院財(cái)政部會(huì)計(jì)司的主要職責(zé)是：

1） 負(fù)責(zé)制訂、完善國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下會(huì)計(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行創(chuàng)造條件?！稌?huì)計(jì)法》第八條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度?！睂?shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度有利于提高會(huì)計(jì)信息的可比性，而且按統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度進(jìn)行企業(yè)會(huì)計(jì)核算，相對(duì)比較容易，簡(jiǎn)單，主要適用于非上市企業(yè)；會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是按會(huì)計(jì)要素、分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)制定，對(duì)某個(gè)會(huì)計(jì)要素或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認(rèn)、計(jì)量和披露等進(jìn)行闡述，主要適用于會(huì)計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，股票上市交易的股份有限公司?！八茟?yīng)考慮上市公司采用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則形式，中小企業(yè)采用會(huì)計(jì)制度形式；”[7]

2） 積極與立法部門合作，完善會(huì)計(jì)、法規(guī)體系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì)，為此必須加快會(huì)計(jì)法律、法規(guī)的制定和完善。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)為會(huì)計(jì)法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)（如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會(huì)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》等）涉及會(huì)計(jì)內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對(duì)會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)信息披露加以制約和規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)工作的宏觀指導(dǎo)，依法懲處違法行為，為會(huì)計(jì)行業(yè)的提供服務(wù)；

3） 負(fù)責(zé)我國(guó)會(huì)計(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性，預(yù)測(cè)我國(guó)會(huì)計(jì)發(fā)展的前景和趨勢(shì)，及時(shí)、合理地制訂、完善統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，盡快解決我國(guó)會(huì)計(jì)研究中與實(shí)踐脫節(jié)的矛盾；

4） 負(fù)責(zé)國(guó)際會(huì)計(jì)發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)策研究，將我國(guó)會(huì)計(jì)與國(guó)際會(huì)計(jì)的發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，協(xié)調(diào)好我國(guó)會(huì)計(jì)的本國(guó)化與國(guó)際化，為加入“WTO”后，我國(guó)企業(yè)和會(huì)計(jì)行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主體的社會(huì)監(jiān)督體系，依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，接受客戶委托，獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計(jì)和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)；財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查（《會(huì)計(jì)法》第三十三條）；各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度（《會(huì)計(jì)法》第二十七條）。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，建立司法監(jiān)督體系，加大對(duì)會(huì)計(jì)違法案件的懲處力度，推動(dòng)會(huì)計(jì)工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，應(yīng)大力發(fā)揮會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的作用。國(guó)務(wù)院及地方財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)工作的管理不可能過細(xì)、過多，應(yīng)大力發(fā)揮會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的積極作用。我國(guó)會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體（如中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等）應(yīng)是非營(yíng)利組織，其主要作用是負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)管理日常工作。諸如組織注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格和評(píng)定工作；組織會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試；組織實(shí)施會(huì)計(jì)專業(yè)繼續(xù)；制訂頒布實(shí)施會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)員進(jìn)行處理（觸犯刑律的，依法懲處）；協(xié)調(diào)會(huì)計(jì)行業(yè)、會(huì)員之間的矛盾等。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體相比，我國(guó)的會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小，應(yīng)大力發(fā)展諸如高級(jí)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等民間會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體。

2.2 微觀上：會(huì)計(jì)人員和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門

會(huì)計(jì)人員須取得相應(yīng)會(huì)計(jì)資格認(rèn)證后，由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請(qǐng)。“單位從事會(huì)計(jì)工作的人員，必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格，持有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)人員依法為單位服務(wù)，向單位相應(yīng)經(jīng)理層負(fù)責(zé)。被聘請(qǐng)會(huì)計(jì)人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會(huì)計(jì)人員在國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的約束下，遵守會(huì)計(jì)職業(yè)道德規(guī)范，在不違反國(guó)家法律、法規(guī)的前提條件下，有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好，進(jìn)行資金、財(cái)產(chǎn)、成本、費(fèi)用和利潤(rùn)等的會(huì)計(jì)核算，有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會(huì)計(jì)報(bào)表。單位對(duì)外編制的財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)后，應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會(huì)計(jì)責(zé)任應(yīng)分為兩類：有意過失責(zé)任和無(wú)意過失責(zé)任。前者指會(huì)計(jì)人員及單位負(fù)責(zé)人由于獲利動(dòng)機(jī)驅(qū)使，有意違反會(huì)計(jì)法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會(huì)計(jì)責(zé)任。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》， 單位負(fù)責(zé)人是會(huì)計(jì)行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會(huì)計(jì)人員個(gè)人原因（如會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等）形成的會(huì)計(jì)責(zé)任，此類責(zé)任會(huì)計(jì)人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體，單位負(fù)責(zé)人是會(huì)計(jì)行為的第一責(zé)任主體。

“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制框架以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為背景，基于如下考慮：

1） 體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對(duì)全國(guó)會(huì)計(jì)事務(wù)的宏觀調(diào)控，又有利于單位會(huì)計(jì)工作為單位經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù)；

2） 理順企業(yè)會(huì)計(jì)與國(guó)家財(cái)政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制有利于財(cái)政部門集中精力，從國(guó)家宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，運(yùn)用財(cái)政杠桿和財(cái)政政策，優(yōu)化資源配置，提高資源使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，更有利于企業(yè)會(huì)計(jì)在國(guó)家的宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展，更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)；

3） 與國(guó)際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國(guó)家對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)的管理，也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式；

4） 有利于“抓大放小”；[9]

5） 建立“立法主導(dǎo)型”會(huì)計(jì)管理體制運(yùn)行機(jī)制與實(shí)行會(huì)計(jì)人員委派制運(yùn)行機(jī)制相比，其改革成本、風(fēng)險(xiǎn)都較小，而且與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致，是現(xiàn)實(shí)和理性的必然選擇。

需要指出的是：此運(yùn)行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制，而將具體從事會(huì)計(jì)工作，從屬于企業(yè)的會(huì)計(jì)人員的管理權(quán)限賦予微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制，使企業(yè)會(huì)計(jì)人員回歸企業(yè)，使會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)等一樣，成為企業(yè)管理中的一個(gè)職能部門，體現(xiàn)企業(yè)行為，維護(hù)企業(yè)利益，這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行機(jī)制中的游戲規(guī)則。

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[1]　中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)理論與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則研究組 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則問題專集[M] 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1991，10

[2] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部 企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則-收入[S] 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998，11

[3] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部 股份有限公司會(huì)計(jì)制度-會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)制度[S] 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998，4

[4] （美）羅伯特C.希金斯，沈藝峰等譯 財(cái)務(wù)管理[M] 北京：北京大學(xué)出版社，科文（香港）出版有限公司，2000

[5] MBA必修核心課程編譯組 理財(cái)：資金籌措與適用[M] 北京：中國(guó)國(guó)際廣播出版社，1997

[6] 梁漢星 資本委托管理制度〔M〕 廣東：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2000

[7] 郭復(fù)初 財(cái)務(wù)專論[M] 上海：立信會(huì)計(jì)出版社，1998

第6篇：司法體制改革方案范文

一、行政管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)要求

首先，圍繞“小政府、大社會(huì)”,創(chuàng)新社會(huì)治理模式。改革開放的實(shí)踐證明，只有創(chuàng)新社會(huì)治理模式，解決社會(huì)領(lǐng)域的矛盾和問題，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)新社會(huì)治理模式，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府包攬社會(huì)治理的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造各種有效方式，由人民群眾依法進(jìn)行自我管理，逐步形成“小政府、大社會(huì)”的治理模式。其次，圍繞“效率高、服務(wù)優(yōu)”，改革政府管理體制。建立效率高、服務(wù)優(yōu)的政府管理體制，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求，也是新型城市化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。要以改革行政審批制度和推行大部制改革為抓手，重點(diǎn)市、區(qū)兩級(jí)政府管理體制，改革“中心鎮(zhèn)”管理體制，完善“一隊(duì)三中心”（綜合執(zhí)法隊(duì)伍和政務(wù)服務(wù)中心、家庭綜合服務(wù)中心、綜治維穩(wěn)中心）為主的基層社會(huì)管理體制。

二、推進(jìn)新型城市化的行政管理體制障礙

近年來(lái)，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能，已在社會(huì)管理與公共服務(wù)、“大部制”改革上有所突破，但是整個(gè)職能轉(zhuǎn)變?nèi)允切姓芾眢w制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占據(jù)主導(dǎo)地位，“服務(wù)型政府”建設(shè)有待加強(qiáng)從目前新型城市化發(fā)展來(lái)看，政府職能的轉(zhuǎn)變距離“服務(wù)型政府”的目標(biāo)還有一定的距離，政府職能更多體現(xiàn)為“管制行政”而沒有將適度的“管制”寓于無(wú)限的“服務(wù)”之中，“管制型”政府與“服務(wù)型”政府并非是一種互相取代的關(guān)系，而是由“管制”因素和“服務(wù)”因素在排列組合上的變化而引起政府職能的質(zhì)變。而相當(dāng)一部分新型城市化政策的落實(shí)部門仍舊以“控制、審批、監(jiān)督、處罰”等手段充當(dāng)著“經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃者”、“市場(chǎng)的控制者”、“社會(huì)的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府將主要精力放在自己搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，直接參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，就會(huì)出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，就會(huì)“種了別人的田，荒了自己的地”。與“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的總體政府職能轉(zhuǎn)變定位相悖，進(jìn)而出現(xiàn)“職能越位”、“職能錯(cuò)位”和“職能缺位”的不良現(xiàn)象，政府的這種“全能”在本質(zhì)上是以“管制型政府”混淆“服務(wù)型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理運(yùn)動(dòng)”，并沒有發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”“大部制”改革屬于政府職能轉(zhuǎn)變中政府職能權(quán)限及履行職能方式的調(diào)整，在推進(jìn)“大部制”的改革中解決了機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職能重疊、職責(zé)分工過細(xì)、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，對(duì)政府部門關(guān)系，減少政府層級(jí)，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些問題，政出多門、部門職能交叉、扯皮推諉等問題仍然存在，主要表現(xiàn)為：

第一，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)幅度難有實(shí)質(zhì)性突破。按照《市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案和實(shí)施意見》文件指示，精簡(jiǎn)后的市政府機(jī)構(gòu)為40個(gè)，與原有的42個(gè)機(jī)構(gòu)相比只精簡(jiǎn)了兩個(gè)。差不多同一時(shí)期，市大部制改革后，該市政府部門從46個(gè)減少至31個(gè)，減少局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)56個(gè)，減少人員編制492個(gè)，此外還減少事業(yè)單位60個(gè)，是市自改革開放以來(lái)力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革。作為“大部制”改革“明星”的順德，政府部門由29個(gè)調(diào)整為10個(gè)；黨委機(jī)構(gòu)由12個(gè)減為6個(gè)，黨政機(jī)構(gòu)由41個(gè)精簡(jiǎn)到16個(gè)，精簡(jiǎn)幅度接近2/3?！按蟛恐啤备母锏某尚щm不能簡(jiǎn)單地以直觀上的機(jī)構(gòu)數(shù)量精簡(jiǎn)來(lái)衡量，但裁撤冗余給政府“瘦身”畢竟是“大部制”改革讓政府“跑起來(lái)”的重要前提。

第二，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后又出現(xiàn)內(nèi)部協(xié)調(diào)的難題。長(zhǎng)期以來(lái)，部門設(shè)置上的職能交叉一向被認(rèn)為是政府機(jī)構(gòu)管理效率低下的客觀原因，而各部門對(duì)自身利益的關(guān)注則是造成不良結(jié)果的主觀因素。而大部制則能夠明確部門職責(zé)、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協(xié)調(diào)成本，但大部制改革單單依靠對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“拼接式”重組，卻不可能從根本上解決機(jī)構(gòu)重組后的“發(fā)酵”運(yùn)轉(zhuǎn)難題。自2009年以來(lái)啟動(dòng)以“大城管”、“大交通”、“大規(guī)劃”、“大林業(yè)”等9個(gè)“大部門”為主體的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于減少職責(zé)交叉、多頭管理，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)與人員；‘大’的關(guān)鍵，在于建立職責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的行政部門，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的既相互分離又相互配合；‘大’的歸宿，是變經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府為公共服務(wù)型政府，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局?！钡珜?shí)際情況是部分改革后的“大部門”并沒有出現(xiàn)與之相匹配的“大協(xié)調(diào)”，大都面臨著“大部門組織內(nèi)聚力不足；大部門部?jī)?nèi)組織要素增多；大部門組織內(nèi)部整合度低；部門內(nèi)部綜合管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱；大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間博弈張力增大”等內(nèi)部協(xié)調(diào)難題。

（三）市、區(qū)（縣級(jí)市）管理體制有待進(jìn)一步,“簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)、事權(quán)下放”仍未落實(shí)2013年3月，市委、市政府正式出臺(tái)了《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)（縣級(jí)市）事權(quán)改革的決定》，正式啟動(dòng)了以進(jìn)一步事權(quán)關(guān)系，優(yōu)化垂直（雙重）管理部門管理機(jī)制，改進(jìn)行政管理和服務(wù)方式，完善財(cái)政保障機(jī)制，創(chuàng)新用人制度為主要任務(wù)的簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)、事權(quán)改革政策。此項(xiàng)改革就是要確保64項(xiàng)事權(quán)100%由市級(jí)向區(qū)級(jí)下放，實(shí)現(xiàn)“放得下、接得住、干得好”的改革目標(biāo)，但時(shí)至今日，改革仍呈現(xiàn)出“事權(quán)下放不夠到位、事權(quán)承接不夠到位、配套措施不夠到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任務(wù)，做到64項(xiàng)事權(quán)100%下放，配套措施未落實(shí)，整改情況的績(jī)效評(píng)估也未啟動(dòng)。其次，在放權(quán)范圍、放權(quán)力度、放權(quán)層次上尚未做到進(jìn)一步拓展。再次，下級(jí)政府就近管理、便民服務(wù)的職能作用尚未充分發(fā)揮。如越秀區(qū)等少數(shù)區(qū)一級(jí)政府尚未建立集政務(wù)公開、行政審批、信息、政府采購(gòu)、公共資源交易、行政投訴受理、電子監(jiān)察等于一體的綜合政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。

（四）“特大鎮(zhèn)”管理體制嚴(yán)重制滯后于發(fā)展需要街鎮(zhèn)是珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐力量之一，尤其是相當(dāng)于中型城市規(guī)模的特大鎮(zhèn)，其強(qiáng)大的輻射能力，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的先行地帶，是城鄉(xiāng)一體化的重要載體和切入點(diǎn)。但是隨著大量外來(lái)人口的涌入和珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，特大街鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力已處于超負(fù)荷狀態(tài)，其“小馬拉大車”的既有行政管理體制已顯然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

1．職能機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位，人員編制數(shù)量不足。根據(jù)常住人口、土地面積、財(cái)政一般預(yù)算收入三項(xiàng)數(shù)據(jù)，將全市35個(gè)鎮(zhèn)分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)有18個(gè)。特大鎮(zhèn)無(wú)論是在綜合性辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置、還是在機(jī)關(guān)行政編制配備上都已有相當(dāng)大的試行權(quán)，但諸如公安派出所、國(guó)土所、城管(城監(jiān))中隊(duì)、環(huán)保所、司法所、交通管理所等職能部門仍只是區(qū)縣的派駐機(jī)構(gòu)。另外，特大鎮(zhèn)按照當(dāng)?shù)貞艏丝跀?shù)進(jìn)行公務(wù)員編制配備，已經(jīng)不能滿足對(duì)日益增長(zhǎng)的流動(dòng)人口實(shí)施有效管理和服務(wù)的需要。在用人制度上，機(jī)關(guān)雇員制和政府購(gòu)買服務(wù)制度又存在著執(zhí)法身份模糊和頻繁辭職的雙重風(fēng)險(xiǎn)。所以，特大鎮(zhèn)的行政管理體制，雖然負(fù)擔(dān)著縣一級(jí)甚至是內(nèi)地地級(jí)市一級(jí)的管轄區(qū)域和高強(qiáng)度管理，但落后的鎮(zhèn)級(jí)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致很多職能機(jī)構(gòu)不能建立，編制人員短缺，造成了推動(dòng)發(fā)展的能力、社會(huì)管理的質(zhì)量和政權(quán)運(yùn)行力量的下降。

2．執(zhí)法地位尷尬，缺乏相應(yīng)的財(cái)權(quán)。根據(jù)《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)（縣級(jí)市）事權(quán)改革的決定》要求，市、區(qū)兩級(jí)政府要著力下放管理權(quán)限，尤其是加大行政執(zhí)法改革的力度。2009年市政府出臺(tái)了《關(guān)于我市中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的意見》，決定在花都區(qū)花東鎮(zhèn)、番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)、蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)、增城市新塘鎮(zhèn)等4個(gè)中心鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，將區(qū)、縣級(jí)市政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督、勞動(dòng)和社會(huì)保障、水務(wù)、建設(shè)、工商、規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)等部分職能單位的執(zhí)法工作委托給鎮(zhèn)政府。但根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，擁有完全執(zhí)法權(quán)的只能是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門，特大鎮(zhèn)雖在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)育程度上已經(jīng)達(dá)到甚至超過縣級(jí)政權(quán)，但還是難以逾越完全擁有行政執(zhí)法權(quán)的身份地位，作為權(quán)宜之計(jì)的臨時(shí)執(zhí)法工作隊(duì)也只能是協(xié)助執(zhí)法的身份，這樣很容易就造成了鎮(zhèn)政府對(duì)問題“看得見，摸得著，管不了”，上級(jí)政府職能部門對(duì)問題則是“看不到，管不到”的尷尬局面。同樣，特大鎮(zhèn)又缺乏相應(yīng)的財(cái)權(quán)，《意見》要求要加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力保障，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)（縣級(jí)市）和鎮(zhèn)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)一步加大對(duì)8個(gè)貧困鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。但對(duì)特大鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)如何如何賦予卻未提及，同時(shí)上級(jí)政府和有關(guān)部門違反規(guī)定，硬性下達(dá)不合理的稅收上繳指標(biāo)、進(jìn)行行政事業(yè)性收費(fèi)，這些都將使上級(jí)政府的“事權(quán)下放”變?yōu)椤柏?fù)擔(dān)”下放。

（五）“一隊(duì)三中心”的基層社會(huì)管理平臺(tái)作用未能充分發(fā)揮只有改革基層體制機(jī)制，整合基層資源力量，才能筑牢社會(huì)管理的基礎(chǔ)，社會(huì)管理體制創(chuàng)新改革必須“沉淀”于基層、“升華”在基層。作為基層主體的132個(gè)街道辦事處和34個(gè)鎮(zhèn)在體制創(chuàng)新中必然首當(dāng)其沖，而街道社會(huì)管理依托的“一隊(duì)三中心”在機(jī)制運(yùn)行上與預(yù)期目標(biāo)存在著偏差。主要表現(xiàn)為：街道綜合執(zhí)法機(jī)制與區(qū)（縣級(jí)市）有關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)；市、區(qū)相關(guān)職能部門與“一隊(duì)三中心”權(quán)責(zé)不清；違背了市委、市政府“各職能部門不得硬性要求街道對(duì)應(yīng)設(shè)立機(jī)構(gòu)、配置專職人員，并將其作為工作考核指標(biāo)”的文件指示精神，肆意修訂對(duì)街道的考核內(nèi)容，使部分街道在推進(jìn)“一隊(duì)三中心”工作中無(wú)所適從，影響了機(jī)構(gòu)、人員整合的力度和進(jìn)度；與制度配套的財(cái)政保障機(jī)制尚未建立，使“一隊(duì)三中心”機(jī)制的運(yùn)行受制于該項(xiàng)保障機(jī)制的缺失。

三、新型城市化行政管理體制創(chuàng)新路徑

走新型城市化道路，必須根據(jù)新的情況、新的變化，對(duì)現(xiàn)有的行政管理體制進(jìn)行調(diào)整、改革、創(chuàng)新，最終目標(biāo)是以改革創(chuàng)新精神建立起與新型城市化相適應(yīng)的行政管理體制，從制度上保障新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略部署得以貫徹執(zhí)行。

（一）以行政審批為突破口，正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系2013年8月國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，正式批準(zhǔn)廣東行政審批先行先試。進(jìn)行行政審批改革，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國(guó)際通行的辦事規(guī)則，改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理方式，為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則和當(dāng)好裁判。按照國(guó)務(wù)院的會(huì)議精神，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。同時(shí)結(jié)合廣東省《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見》要求，完成規(guī)定的本輪行政審批制度改革任務(wù)。加快推進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范。培育發(fā)展社會(huì)組織，激活社會(huì)的自治功能，形成社會(huì)協(xié)同的工作格局；把工青婦等群團(tuán)組織打造成為樞紐型社會(huì)組織；暢通公眾參與渠道，形成共建共享的社會(huì)格局，建設(shè)“大社會(huì)”。

（二）以整體政府為手段，構(gòu)建協(xié)商式組織結(jié)構(gòu)從整體政府視角看，大部制改革關(guān)鍵在于把相近職能部門整合，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新部門，消除政府部門碎片化傾向。在大部制改革中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部“聯(lián)合供給”，另一方面是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)主體的整合，主要包括政府、企業(yè)、市場(chǎng)中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，基本著力點(diǎn)就是精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題，而“內(nèi)聯(lián)”的治理結(jié)構(gòu)要求權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力、和諧協(xié)調(diào)的政府運(yùn)行機(jī)制；后者是指按照中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”要求，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購(gòu)買等方式吸引社會(huì)組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，改變由單一主體治理向多元主體共治格局。因此，大部制改革不能停留在機(jī)構(gòu)和人員等“物理”變化層面，更強(qiáng)調(diào)通過改革整合多元主體力量形成“聯(lián)合共治”的“化學(xué)”反應(yīng)。

（三）以“簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)”為目標(biāo)，市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)政府管理體制挖掘現(xiàn)有行政區(qū)劃的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在短期內(nèi)并無(wú)再次進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)向現(xiàn)有行政區(qū)劃要效率。合理劃分事權(quán)，市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)政府關(guān)系。按照《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)區(qū)（縣級(jí)市）事權(quán)改革的決定》要求，落實(shí)在二級(jí)政府事權(quán)關(guān)系、優(yōu)化垂直管理部門管理機(jī)制、改進(jìn)行政管理和服務(wù)方式、完善財(cái)政保障機(jī)制、創(chuàng)新用人制度五大方面的任務(wù)，而核心舉措就是在城市管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理三個(gè)方面完成69項(xiàng)管理權(quán)的下放，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)政府事權(quán)劃分的合理重構(gòu)，完成“行政性”事權(quán)下放向“法治性”事權(quán)下放的轉(zhuǎn)變。加快制定與事權(quán)下放相關(guān)的法律制度，以清晰界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)政府職能，同時(shí)通過法律手段鞏固《決定》關(guān)于69項(xiàng)管理權(quán)下放的成果。結(jié)合《決定》的要求，在監(jiān)督體系上做出進(jìn)一步的嘗試，即在行政問責(zé)式的行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合的形式。

（四）以放權(quán)為契機(jī)，持續(xù)改革“特大鎮(zhèn)”管理體制首先，下放管理權(quán)限，擴(kuò)大人員編制。落實(shí)《市簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革實(shí)施意見》的要求，依法賦予特大鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，將上級(jí)部門在特大鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)改為特大鎮(zhèn)的職能部門。適時(shí)對(duì)規(guī)模較大和城鎮(zhèn)化水平較高的特大鎮(zhèn)，整合設(shè)立為市轄區(qū)。在人員編制上，根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量適當(dāng)增加特大鎮(zhèn)編制。其次，執(zhí)法體制，賦予財(cái)權(quán)自主。市職能部門應(yīng)在執(zhí)法力度上針對(duì)特大鎮(zhèn)予以加強(qiáng)，在特大鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)特大鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)輻射力。建立市鎮(zhèn)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)鎮(zhèn)政府遇到執(zhí)法事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)該主動(dòng)告知市級(jí)政府職能部門；市級(jí)政府各職能部門執(zhí)法需要鎮(zhèn)政府協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知鎮(zhèn)政府，避免在產(chǎn)生行政訴訟時(shí)，訴訟被告不清的弊病。市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)權(quán)分配關(guān)系，賦予特大鎮(zhèn)更大的財(cái)權(quán)自主，明確市鎮(zhèn)兩級(jí)在公共服務(wù)中的分擔(dān)機(jī)制，并使之制度化、規(guī)范化。進(jìn)一步加大對(duì)特大鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。第三，“片區(qū)管理，服務(wù)下沉”，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)、村管理無(wú)縫連接。在保留各村建制的基礎(chǔ)上，將各村劃分為幾個(gè)“大片區(qū)”，并由鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任各片區(qū)負(fù)責(zé)人，同時(shí)設(shè)置相關(guān)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，將服務(wù)下沉到村，解決特大鎮(zhèn)規(guī)模大、無(wú)街道辦事機(jī)構(gòu)、管理服務(wù)不到位等問題，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的無(wú)縫連接。

第7篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)基金；反欺詐；法律規(guī)制

一、社會(huì)保險(xiǎn)基金的特點(diǎn)

（一）強(qiáng)制性

社會(huì)保險(xiǎn)基金在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的物質(zhì)保障地位，決定了強(qiáng)制性不僅是社會(huì)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)，同時(shí)也是社會(huì)保險(xiǎn)基金的突出特點(diǎn)。強(qiáng)制性意味著社會(huì)保險(xiǎn)基金從征繳到支付、管理運(yùn)行及監(jiān)督等全過程都是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行。只有社會(huì)保險(xiǎn)基金的強(qiáng)制性得到有效保障，才能確保社會(huì)保險(xiǎn)資金來(lái)源的穩(wěn)定可靠，進(jìn)而保障社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全、持續(xù)運(yùn)行，也使得作為基金管理人的保險(xiǎn)人具有了一定的生產(chǎn)資料，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的保障目的?；鸬膹?qiáng)制性特點(diǎn)，在一定程度上擴(kuò)大了公權(quán)力適用的范圍，縮小了私權(quán)適用的自治空間，這也是社會(huì)法保障公民基本權(quán)益所要求的。有學(xué)者坦言：“今天，個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上的保障，與其說依靠自己的努力以及由他們自己采取的預(yù)防措施，更多地靠的是某個(gè)集體、國(guó)家或社會(huì)保險(xiǎn)公司所提供的給付。因此，對(duì)許多人來(lái)說，私法規(guī)則的意義已沒有‘社會(huì)法’規(guī)則的意義大了?！雹?/p>

（二）專用性

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條第2款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金專款專用，任何組織和個(gè)人不得侵占或者挪用?！鄙鐣?huì)保險(xiǎn)基金的關(guān)鍵用途在于支出的特定性，即?？顚Ｓ茫坏米魉?。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的目的是為了應(yīng)對(duì)將來(lái)可能發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其主要用途在于社會(huì)保險(xiǎn)待遇的及時(shí)、足額支付，保障社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利人的基本權(quán)益。社會(huì)保險(xiǎn)還具有其他應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的用途，比如，工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)基金對(duì)第三人侵權(quán)造成傷病的先行支付行為，工傷保險(xiǎn)基金還有用于工傷預(yù)防及康復(fù)治療的費(fèi)用支出。有些社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出具有長(zhǎng)期性，如養(yǎng)老保險(xiǎn)需要參保人繳納較長(zhǎng)時(shí)間的費(fèi)用才能依法從社會(huì)保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，但該基金在將來(lái)是必須要支出的費(fèi)用。社會(huì)保險(xiǎn)基金在管理運(yùn)行中盡管基于保值增值的考量，需要進(jìn)行一定的投資運(yùn)營(yíng)，但其最終的目的是為了社會(huì)成員基本權(quán)益的有效保障及社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)基金的專用性，對(duì)于受益人范圍的特定性及基金的安全運(yùn)行具有重要意義，也更為社會(huì)成員所信任和認(rèn)可。

（三）平衡性

社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入來(lái)源相對(duì)固定，給付對(duì)象相對(duì)確定，盡管其不以盈利為目的，但仍需保持基金收支的自我平衡，如此才能保持社會(huì)保險(xiǎn)制度的持續(xù)運(yùn)行。社會(huì)保險(xiǎn)基金要實(shí)現(xiàn)收支的自我平衡，一般需要通過參保人繳納一定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以維持其支出，政府的兜底補(bǔ)貼通常只作為輔助資金保障。社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)自我平衡的意義在于：一是使得用人單位和勞動(dòng)者能夠通過繳費(fèi)認(rèn)識(shí)到費(fèi)用征繳和待遇支付間的關(guān)系，待遇支付的多少取決于費(fèi)用繳納的比例；二是對(duì)于已經(jīng)享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)者，鼓勵(lì)其更加負(fù)責(zé)的足額繳費(fèi)；三是鼓勵(lì)被選出的代表更加重視社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要性；四是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的接受程度，不因其他不穩(wěn)定因素而受到影響。為保證基金收支的自我平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性，通常需要利用一定的保險(xiǎn)技術(shù)計(jì)算方法，合理確定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理實(shí)踐中存在的問題

隨著社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)基金所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也逐步加大。實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)行主要存在法律規(guī)制不完善、管理體制不健全、基金監(jiān)管不到位等問題，導(dǎo)致騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法事件屢禁不止，已對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的管理秩序及參保人的合法權(quán)益造成了嚴(yán)重影響。

（一）法律規(guī)制不完善

1.專門規(guī)范少

一是立法層面尚未出臺(tái)專門的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐規(guī)制。現(xiàn)行立法關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐行為的法律規(guī)范主要存在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第11章“法律責(zé)任”這一章節(jié)，無(wú)單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐立法規(guī)范，且相關(guān)責(zé)任僅為原則性的概括規(guī)定，并無(wú)具體明確的責(zé)任細(xì)化；對(duì)如何預(yù)防和處理欺詐行為沒有作出規(guī)定，缺少相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，即使法條有規(guī)制，相關(guān)的保護(hù)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，不能形成一個(gè)完整的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理保護(hù)機(jī)制。二是部門規(guī)章多為各險(xiǎn)種的單獨(dú)規(guī)定，缺乏專門的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐規(guī)制。除2012年《關(guān)于開展社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督試點(diǎn)的意見》及2013年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》中涉及了社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐的部分內(nèi)容，其他規(guī)章多為單獨(dú)險(xiǎn)種的管理規(guī)范，且多為暫行規(guī)定?？傮w來(lái)說，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)反欺詐規(guī)制占有較大的比重，這與兩者本身的險(xiǎn)種性質(zhì)有一定的關(guān)系。實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為也多發(fā)生在醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域中的騙保行為也時(shí)有發(fā)生。

2.立法層次低

一方面，效力層級(jí)不高。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范中除了《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于反欺詐行為的相關(guān)規(guī)定外，其他多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及內(nèi)部規(guī)范性文件，立法層次較低，對(duì)騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為打擊力度有限，且只對(duì)本地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為有約束力。即使是地方規(guī)范性文件，立法層級(jí)也有所不同。如《河南省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》為河南省政府頒布實(shí)行，《江西省社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督暫行辦法》為江西省人社廳制定實(shí)施，實(shí)踐中，大多數(shù)地方立法是以省人社廳名義進(jìn)行的效力規(guī)制，內(nèi)部約束力較強(qiáng)，不具有普遍的法律適用效果。另一方面，欺詐行為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一。由于缺少上位法的統(tǒng)一規(guī)定，各地關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金欺詐行為的認(rèn)定也有所差異，重慶市2009年實(shí)行的《重慶市騙取社會(huì)保險(xiǎn)基金處理辦法》、杭州市2011年實(shí)行的《杭州市基本醫(yī)療保障違規(guī)行為處理辦法》，有的將欺詐行為稱為“騙取”，有的稱為“違規(guī)行為”，對(duì)于欺詐行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及欺詐情形的規(guī)定各不相同，影響社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的一體化運(yùn)行。

3.統(tǒng)籌“碎片化”

一方面，風(fēng)險(xiǎn)“分散化”。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種除了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌管理外，其他各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金基本上仍由市、縣級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌管理，且不同險(xiǎn)種間的基金管理實(shí)行“分別建賬、分賬核算、分別計(jì)息”的獨(dú)立核算方式。也就是說，各統(tǒng)籌單位又會(huì)建立各自的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，這樣一來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)際上是由成千上萬(wàn)個(gè)統(tǒng)籌單位分散管理的“碎片化”狀態(tài)。除了統(tǒng)籌層次不高外，如此繁多的基金管理機(jī)構(gòu)所形成的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)廣泛，也更易產(chǎn)生多種社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為。另一方面，管理“碎片化”。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金被“碎片化”管理，每個(gè)統(tǒng)籌單位的基金規(guī)模有限，難以形成統(tǒng)籌運(yùn)作的合力，不利于對(duì)抗社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的綜合性風(fēng)險(xiǎn)。加上社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理既要受到上級(jí)主管部門的縱向約束，又要受到同級(jí)地方政府的橫向管理，交叉性的基金管理體制有時(shí)也造成了基金管理的混亂，不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)化解。

（二）管理體制不健全

1.反欺詐機(jī)構(gòu)“不獨(dú)立”

《社會(huì)保險(xiǎn)法》及地方規(guī)范中涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的反欺詐機(jī)構(gòu)主要是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，我國(guó)目前尚未建立獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)構(gòu)。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)下屬經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管通常屬于內(nèi)部管理，這種“自我監(jiān)管”模式不能很好地調(diào)動(dòng)工作人員監(jiān)管的積極性，容易造成“管辦不分”的尷尬情形，難以形成有效的監(jiān)管。部分工作人員基于分享不正當(dāng)利益的非法目的，在征繳、支付、管理運(yùn)行及監(jiān)督的過程中放松監(jiān)管，甚至參與到社會(huì)保險(xiǎn)基金的詐騙中去，嚴(yán)重危害我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全運(yùn)行。另外，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制缺少獨(dú)立的社會(huì)力量參與。對(duì)于一般大眾來(lái)講，面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的欺詐行為一般存在“事不關(guān)己”的放任心理，輿論監(jiān)督也沒有形成常態(tài)化機(jī)制，僅靠行政部門的監(jiān)督，力量會(huì)顯得薄弱很多。

2.各部門缺乏聯(lián)動(dòng)

一是部門間聯(lián)動(dòng)性不足。《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作，缺少相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。如各地對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳做法不一，有的由社保行政部門征收，有的由稅務(wù)部門征收，造成企業(yè)申報(bào)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)與職工工資標(biāo)準(zhǔn)不一，可能影響受益人權(quán)益的充分保護(hù)。二是部門內(nèi)部缺乏聯(lián)動(dòng)。人社部門內(nèi)部的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)監(jiān)察、仲裁機(jī)構(gòu)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制并不順暢，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互推諉或重復(fù)處理的情況。如近段時(shí)間大量出現(xiàn)的勞動(dòng)關(guān)系“證明”，即是社保部門對(duì)于可能涉及到的保險(xiǎn)“欺詐”行為要求“背書”的情況。不少地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系沒有爭(zhēng)議的社保費(fèi)用補(bǔ)繳，也要求勞動(dòng)者先到仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的“證明”，這種將仲裁確認(rèn)作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳階段反欺詐“背書”的前置程序，不僅造成了不必要的拖延，不利于勞動(dòng)者費(fèi)用繳納的及時(shí)和便利性，也不是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

3.人員專業(yè)性不足

社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的人員專業(yè)性不足，影響了基金管理的效率和行政部門的權(quán)威性。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理主要由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管為主，但行政部門管理人員有限，且其他業(yè)務(wù)相對(duì)繁雜，影響了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的有效監(jiān)管。有些基金管理的工作人員缺乏專業(yè)的管理知識(shí)，加上社會(huì)保險(xiǎn)基金本身資金量大，涉及社會(huì)保險(xiǎn)多個(gè)相關(guān)部門，業(yè)務(wù)流程較為繁瑣，可能造成監(jiān)管失誤甚至監(jiān)管真空。截至2017年年末，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存50202億元，基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存13234億元，個(gè)人賬戶積累6152億元；失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余5552億元；工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1607億元；生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存564億元①。如此龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余，如果缺乏專業(yè)的管理人員進(jìn)行有效的監(jiān)管，加上現(xiàn)行的基金欺詐方式和技術(shù)手段不斷的變化，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金因欺詐行為造成的損失將難以估計(jì)。

（三）基金監(jiān)管不到位

1.行政約束乏力

我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中，對(duì)于損害社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的違法行為，主要以行政懲戒為主，但行政懲戒的效果在實(shí)踐中差強(qiáng)人意，沒有真正起到教育、強(qiáng)制甚至震懾的目的。如對(duì)未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記或繳費(fèi)不足的用人單位，責(zé)令限期改正或者繳納費(fèi)用；對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的失職行為，責(zé)令追繳或退回等處罰措施。但缺少處分、吊銷執(zhí)照等其他行政強(qiáng)制措施，約束性不強(qiáng)。事實(shí)上，行政懲戒只是在客觀上起到一定的警示、威懾作用，經(jīng)濟(jì)處罰也因其自身的局限性作用發(fā)揮不大。如作為醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)提供者的醫(yī)院，按照我國(guó)目前醫(yī)院及醫(yī)生主要由衛(wèi)生行政部門進(jìn)行評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則，即使查處醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)存在欺詐行為，一般也不會(huì)影響到醫(yī)院的就業(yè)人數(shù)及經(jīng)濟(jì)效益，也不會(huì)因此降低醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)等級(jí)，如此就使得社會(huì)保險(xiǎn)欺詐的否定性評(píng)價(jià)大打折扣。

2.激勵(lì)機(jī)制缺位

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理基本上遵循“重約束、輕激勵(lì)”的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于欺詐行為一般處以法律規(guī)制的否定性約束，如行政處罰、解除服務(wù)協(xié)議等事后的責(zé)任懲處，缺少事前或事中的激勵(lì)機(jī)制，不利于社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐主體主觀能動(dòng)性的有效提升，這也是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理缺乏內(nèi)在動(dòng)力的重要原因。社會(huì)保險(xiǎn)基于其自身的復(fù)雜性、隱蔽性及信息不對(duì)稱等特點(diǎn)，其詐騙形式多種多樣且不易發(fā)現(xiàn)，僅靠事后的行政懲戒不足以預(yù)防和減少層出不窮的社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為。近年來(lái)，各地區(qū)也出臺(tái)了社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制的獎(jiǎng)勵(lì)措施，主要包括舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)及監(jiān)督管理，但各地規(guī)定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額普遍較低，有的還設(shè)置了上限。如陜西省實(shí)行的《陜西省社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》規(guī)定,“對(duì)舉報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的舉報(bào)人按欺詐金額的3%獎(jiǎng)勵(lì)，一般不超過3000元”。這與美國(guó)法律按照追回款項(xiàng)的15%～30%的數(shù)額獎(jiǎng)勵(lì)分享相比，不能激發(fā)公民積極參與到社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制中的內(nèi)在動(dòng)力，不利于欺詐行為的有效預(yù)防及及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

3.信息技術(shù)水平低

一是缺乏統(tǒng)一的信息監(jiān)控平臺(tái)。目前,我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)信息管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，各地對(duì)欺詐行為的預(yù)防和懲處措施各不相同，導(dǎo)致各地對(duì)反欺詐行為的認(rèn)定及處罰有所差異。二是社保基金信息系統(tǒng)發(fā)展不均衡。各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，在社會(huì)保險(xiǎn)基金數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)的監(jiān)控能力方面有所差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交換的可用性及準(zhǔn)確度不高。通常來(lái)說，地方政府重視、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、社會(huì)管理化程度高的地區(qū)，社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)的程度相對(duì)較高，反之亦然。三是社保機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。各社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門間缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，或者共享機(jī)制質(zhì)量不高，影響反欺詐機(jī)制的事前預(yù)防、事中監(jiān)督及事后懲處。由于各數(shù)據(jù)系統(tǒng)間系統(tǒng)模式差異，造成了互相之間兼容性不強(qiáng)，各自運(yùn)行，在一定程度上也為行為人實(shí)施欺詐行為提供了條件。

三、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理規(guī)制提升路徑

強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的法律規(guī)制，標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合，形成立法體系完善、管理體制健全、監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)力有效的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的安全、有序運(yùn)行，有效維護(hù)參保人的合法權(quán)益。

（一）完善立法體系

1.建立專門規(guī)制

“法律的目的不在于馴化民眾成為制度的奴役，而是在最大限度內(nèi)確保每一個(gè)人的自由?！雹俜梢?guī)制明確、具體才能對(duì)公民、組織起到積極的指引、預(yù)測(cè)作用。保障社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的安全運(yùn)行，需要國(guó)家出臺(tái)專門的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐法律規(guī)范，以便更好地保證公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的自由行使，將社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小限度，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行能夠事前有效預(yù)防，事中有序管理以及事后監(jiān)督評(píng)價(jià)。從立法層面頒布實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)基金反欺詐管理?xiàng)l例》，細(xì)化欺詐的種類、情形，區(qū)分不同欺詐行為的法律后果等，同時(shí)，借鑒國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)構(gòu)完善的程序和方法，建立起一套完整的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制。將各險(xiǎn)種單獨(dú)的基金管理規(guī)制整合為全面的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理規(guī)范，消除各類社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的欺詐風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，提升反欺詐機(jī)制工作水平。

2.統(tǒng)一立法體系

一方面，建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法律規(guī)范。目前，各地結(jié)合實(shí)際，已建立了適用本地的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理規(guī)范，可以在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂相應(yīng)法律法規(guī)，由人大、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定一部社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法律制度，從而避免各地“各自為政”而結(jié)果各異的尷尬局面，形成“自上而下”一體化的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理立法體系?！胺傻纳谟趯?shí)行”,因此，各地在國(guó)家統(tǒng)一法律體制的基礎(chǔ)上，可修訂相應(yīng)的基金管理規(guī)范，以更好地保障社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的持續(xù)運(yùn)行。另一方面，會(huì)同相關(guān)部門簽訂《社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制公約》，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的社會(huì)化廣泛參與程度，筑起基金管理安全運(yùn)行的防護(hù)網(wǎng)。由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出臺(tái)相應(yīng)的配套保障措施，其他相關(guān)部門提供相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等全面保障，積極保障社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的健康發(fā)展。

3.統(tǒng)管疏堵結(jié)合

一方面，提升統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大覆蓋范圍。逐步建立起全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)一體化統(tǒng)籌的基金管理機(jī)制，解決社會(huì)保險(xiǎn)基金的碎片化管理，減少地方社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)的“分散化”。提升社會(huì)保險(xiǎn)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋。利用“大數(shù)法則”拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模，提升社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付水平，降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化管理水平。另一方面，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的內(nèi)部管理體系。規(guī)范經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的辦理流程，預(yù)防社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)，制定各項(xiàng)經(jīng)辦業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制，有效預(yù)防社會(huì)保險(xiǎn)基金內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于可能涉及基金安全的違規(guī)行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全運(yùn)行。

（二）健全管理體制

1.反欺詐機(jī)構(gòu)獨(dú)立

一方面，構(gòu)建獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)構(gòu)，以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的獨(dú)立性。結(jié)合我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際，可以在各統(tǒng)籌地區(qū)建立由多部門合作的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)構(gòu)，并逐步建立起全國(guó)性的反欺詐組織機(jī)構(gòu)。將各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍然作為反欺詐機(jī)構(gòu)的主要力量，加大公安、執(zhí)法等相關(guān)部門的參與力度，形成多部門協(xié)作的聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，共同預(yù)防和打擊社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐違法行為。同時(shí)，構(gòu)建一套完善的工作程序，英國(guó)是醫(yī)療保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制比較完善的國(guó)家，其實(shí)行的七步驟程序可以很好地借鑒，即發(fā)展一種反欺詐文化—威懾—預(yù)防—檢測(cè)—調(diào)查—制裁—追償。另一方面，引入公共利益團(tuán)體加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的監(jiān)管，積極落實(shí)公共利益團(tuán)體的監(jiān)督權(quán)限。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第80條規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會(huì)代表、專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)”，將利益相關(guān)方作為社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)構(gòu)的參與方，相較社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督具有更強(qiáng)的監(jiān)督效果。

2.部門協(xié)作有力

一方面，建立部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。建立同公安、地稅、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)從征繳、管理、待遇支付及監(jiān)督等全過程的聯(lián)動(dòng)，降低社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的欺詐風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的安全性。2019年1月1日實(shí)行的《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確了將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，降低了社會(huì)保險(xiǎn)征繳階段基數(shù)申報(bào)不統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)，有利于社會(huì)保險(xiǎn)基金管理“入口”的一致性。另一方面，部門內(nèi)部應(yīng)明確職責(zé)，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)。人社行政部門內(nèi)部各職能部門應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，明確各自職責(zé)，積極作為?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法實(shí)施細(xì)則》第27條規(guī)定：“職工和用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的，在處理過程中，用人單位對(duì)雙方的勞動(dòng)關(guān)系提出異議的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)依法查明相關(guān)事實(shí)后繼續(xù)處理?！睂?duì)于無(wú)爭(zhēng)議的“勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)爭(zhēng)議”，社保行政部門應(yīng)積極作為，主動(dòng)作為，及時(shí)認(rèn)定。減少勞動(dòng)者不必要的訴累，節(jié)省司法和行政資源，避免重復(fù)處理。另外，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》的實(shí)行，也將大幅減少“欠費(fèi)”“補(bǔ)繳”等情況的發(fā)生，有利于提升社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的規(guī)范化及待遇享受的可保障。

3.人員技能專業(yè)

反欺詐是一項(xiàng)職業(yè)性和專業(yè)性較強(qiáng)的工作，社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的隱蔽性、手段多樣化等特點(diǎn)，要求反欺詐人員具有較高的專業(yè)技能和職業(yè)道德水平，以有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐中不斷變化的欺詐行為。在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處理等各階段，需要反欺詐人員具備專業(yè)處理的能力。在預(yù)防欺詐方面，反欺詐人員需要能夠有效宣傳并解讀反欺詐相關(guān)政策，深入理解反欺詐政策與現(xiàn)實(shí)環(huán)境及采取的反欺詐措施之間的平衡性，以最大限度地達(dá)到威懾欺詐發(fā)生的目的。在發(fā)現(xiàn)、調(diào)查欺詐行為方面，需要迅速了解該欺詐行為的相關(guān)信息來(lái)源并不斷開發(fā)自身發(fā)現(xiàn)問題的能力；了解該信息來(lái)源與欺詐行為之間的關(guān)聯(lián)性；搜集證據(jù)并對(duì)證據(jù)依法進(jìn)行評(píng)估其制裁欺詐行為的能力。在處理制裁欺詐行為方面，需要具有充分論證證據(jù)支持與制裁欺詐方面的因果關(guān)系論證的能力，以及采用適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)欺詐行為進(jìn)行制裁的能力。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

1.落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

一是履行行政責(zé)任。徒法不足以自行，全面落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及配套細(xì)則中法律責(zé)任的規(guī)定，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。除了罰款等經(jīng)濟(jì)處罰外，還可以采取創(chuàng)新措施對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為進(jìn)行約束，如將涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的違法違規(guī)行為，實(shí)行誠(chéng)信檢查的量化積分管理。對(duì)違法情形按規(guī)定進(jìn)行扣分管理，達(dá)到一定扣分上限后列入誠(chéng)信失信名單，嚴(yán)重的可按相應(yīng)的等級(jí)確認(rèn)責(zé)任，如警告、限期整改、通報(bào)、取消資格等。具體的量化標(biāo)準(zhǔn)同行政責(zé)任相結(jié)合，有利于相對(duì)人事先預(yù)期自己不當(dāng)行為的法律后果，減少甚至消除社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的生存土壤，也有利于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的日常行政監(jiān)管。二是增設(shè)刑事責(zé)任罪名。設(shè)立“社會(huì)保險(xiǎn)基金欺詐罪”，在具體刑罰上高于通常的詐騙罪，以有效遏制社會(huì)保險(xiǎn)基金的欺詐行為。對(duì)于征繳階段的欺詐行為，可比照“危害稅收征管罪”，增設(shè)“危害社會(huì)保險(xiǎn)征管罪”。社會(huì)保險(xiǎn)同稅收一樣，具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，預(yù)防并及時(shí)處理社會(huì)保險(xiǎn)在征繳階段的欺詐行為，有利于加強(qiáng)用人單位及勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的自覺性，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)受益人的合法權(quán)益。

2.關(guān)注激勵(lì)機(jī)制

為激發(fā)相關(guān)主體參與反欺詐工作的內(nèi)在動(dòng)力，有必要建立持續(xù)有效的激勵(lì)約束機(jī)制。在立法層面增加社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，明確對(duì)反欺詐行為付出成本的適度補(bǔ)償。相關(guān)行為主體的激勵(lì)方面，對(duì)于社會(huì)公眾，建立社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，可參考國(guó)外先進(jìn)做法給予舉報(bào)屬實(shí)的公民重獎(jiǎng)，同時(shí)設(shè)立舉報(bào)人人身保護(hù)和公示制度，消除舉報(bào)人懼怕打擊報(bào)復(fù)的后顧之憂，切實(shí)維護(hù)舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)利，增強(qiáng)其同反欺詐行為作斗爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)力；對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建立反欺詐行為業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及工作人員的反欺詐行為績(jī)效考核指標(biāo)，定期通報(bào)統(tǒng)籌地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)反欺詐工作情況，通過橫向和縱向的比較評(píng)價(jià)，對(duì)積極參與反欺詐工作并有成效的機(jī)構(gòu)、人員給予較高等級(jí)的評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)等級(jí)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等相結(jié)合，還可以通過地方立法建立相應(yīng)的政策傾斜獎(jiǎng)勵(lì)制度，切實(shí)增強(qiáng)反欺詐行為的主觀能動(dòng)性。

3.提升共享水平

一是構(gòu)建信息共享平臺(tái)。利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋的信息監(jiān)控系統(tǒng)，將社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的基本信息如參保人、基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、工作人員、審計(jì)等實(shí)時(shí)共享，保證信息數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一性，并定期進(jìn)行匯總更新。同時(shí)，建立社保、公安、工商、民政、財(cái)政、稅務(wù)等相關(guān)部門涉及社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)資源的共享機(jī)制，避免由于各部門信息不對(duì)稱造成溝通不暢的情形發(fā)生。二是加強(qiáng)反欺詐信息管理。收集社會(huì)保險(xiǎn)欺詐案件并進(jìn)行數(shù)據(jù)的匯總整理，建立反欺詐信息數(shù)據(jù)庫(kù)。運(yùn)用反欺詐技術(shù)對(duì)欺詐行為進(jìn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)分析和有效整合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異繳及異常索賠行為并進(jìn)行有效處理，按風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行后續(xù)的重點(diǎn)關(guān)注。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和資源共享，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為并有效開展反欺詐活動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

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第8篇：司法體制改革方案范文

關(guān)鍵詞：公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制實(shí)施障礙法律措施

一、我國(guó)公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙

中國(guó)公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動(dòng)，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：

（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在反壟斷時(shí)，都有與時(shí)俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國(guó)至今尚未出臺(tái)《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無(wú)法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價(jià)值的“價(jià)值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中兩個(gè)未中壟斷要害的條款，中國(guó)的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無(wú)從談起。其次，在對(duì)公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格確定以及普遍服務(wù)等）時(shí)，還必須在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國(guó)的公用企業(yè)改革一直沒有對(duì)管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國(guó)企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競(jìng)爭(zhēng)后的市場(chǎng)秩序的混亂。

（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)

在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地聽取諸如消費(fèi)者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國(guó)的實(shí)際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。

（三）市民社會(huì)發(fā)育不良，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展不充分

市民社會(huì)是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個(gè)人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國(guó)家的民間自治領(lǐng)域。相對(duì)于政治國(guó)家，市民社會(huì)具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會(huì)是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個(gè)體，具有獨(dú)立人格和自立意識(shí)、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來(lái)。[2]這種社會(huì)秩序體系和自主意識(shí)能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量對(duì)社會(huì)整體秩序和個(gè)體權(quán)利的侵害。改革開放20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會(huì)化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的市場(chǎng)化方向邁進(jìn)，其直接的結(jié)果就是促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的市民社會(huì)的形成，市場(chǎng)主體的現(xiàn)代意識(shí)和民間社會(huì)組織化程度都有所增強(qiáng)。但是，在以市場(chǎng)失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場(chǎng)”發(fā)展起來(lái)的市民社會(huì)以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識(shí)只得畏步不前。況且，中國(guó)的消費(fèi)者向來(lái)飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對(duì)強(qiáng)大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識(shí)到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？

消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)是消費(fèi)者自發(fā)或有組織地進(jìn)行的旨在保護(hù)自身權(quán)益，改善自身地位的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國(guó)，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來(lái)。轟轟烈烈的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)迅速推動(dòng)了現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)立法的進(jìn)程，也震懾了濫用市場(chǎng)支配力量盤剝消費(fèi)者利益的壟斷經(jīng)營(yíng)者。[1]我國(guó)消費(fèi)者組織于二十世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)，目前，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)已經(jīng)作為一種時(shí)代浪潮蓬勃興起。但是，我國(guó)消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)起步較晚，消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低，各級(jí)消費(fèi)者組織的維權(quán)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用，也還沒有顯示出對(duì)于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾力。

二、法律對(duì)策

（一）法律規(guī)制的原則

其一，壟斷經(jīng)營(yíng)與自由競(jìng)爭(zhēng)并舉

對(duì)于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對(duì)公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺(tái)一定的地方政策進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，并出臺(tái)《反壟斷法》等競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位，必要時(shí)可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對(duì)過于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運(yùn)用一般規(guī)則進(jìn)行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以嘗試對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)授予特許權(quán)，即通過招標(biāo)方式進(jìn)行概括競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期間，主管部門負(fù)責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，再度進(jìn)行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營(yíng)者；而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)依法規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)行情和國(guó)家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

其實(shí)，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割的改革已在我國(guó)推行，但是實(shí)施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國(guó)電信條例》把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。對(duì)于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實(shí)踐。

其二，行業(yè)立法與專門立法并舉

一方面，針對(duì)公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo(hù)主義當(dāng)然要打破，但是對(duì)于屬于市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)。

其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉

對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)無(wú)法解決這些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問題，還需要強(qiáng)有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨(dú)立的力量共同介入相同的市場(chǎng)領(lǐng)域和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必然會(huì)引起管轄權(quán)沖突，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)同一個(gè)市場(chǎng)行為得出性質(zhì)相反結(jié)論的情況，使經(jīng)營(yíng)者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少?zèng)_突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置和行使關(guān)系，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長(zhǎng)處和不足。采用何種模式或者組合來(lái)配置兩者的權(quán)力并保證其效果的發(fā)揮，各國(guó)實(shí)際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個(gè)案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個(gè)制度資源的作用。檢討我國(guó)目前的實(shí)際情況，無(wú)論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法各自的制度建設(shè)，還是兩者相互關(guān)系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠(yuǎn)。一方面，從目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場(chǎng)行為為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，準(zhǔn)入管制、財(cái)務(wù)狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭(zhēng)議處理、收費(fèi)管理等各項(xiàng)制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更是千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，反壟斷的執(zhí)法權(quán)沒有一個(gè)機(jī)關(guān)可以理直氣壯地行使。負(fù)責(zé)反壟斷法起草的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家工商行政管理總局都有作為備選機(jī)關(guān)的理由，而國(guó)家計(jì)委價(jià)格法實(shí)施者的身份也使其成為候選人之一。但實(shí)際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計(jì)劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實(shí)。工商部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問題。這就結(jié)果造成了政府機(jī)關(guān)間的角色錯(cuò)位，無(wú)法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，各種形式的阻礙競(jìng)爭(zhēng)行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力時(shí)，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。

（二）法律法規(guī)體系的完善

在我國(guó)，出于行政部門維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個(gè)壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個(gè)行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國(guó)家計(jì)委，當(dāng)然國(guó)務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長(zhǎng)期以來(lái)形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動(dòng)，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來(lái)主持改革，政企不分的慣性會(huì)促使他們出臺(tái)有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運(yùn)營(yíng)狀況的只能是人大或其授權(quán)的國(guó)務(wù)院制定的法律，相關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨(dú)立性和完整性，削弱部門立法帶來(lái)的壟斷色彩。這樣，對(duì)公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個(gè)部分組成：以反壟斷法為核心，包括價(jià)格法等在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。

（三）法律規(guī)制制度的重建

其一、規(guī)制的重點(diǎn)在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)過程，我國(guó)普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模過大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護(hù)和縱容下濫用其市場(chǎng)支配地位。因而，對(duì)我國(guó)公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度。根據(jù)實(shí)踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補(bǔ)貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)，以彌補(bǔ)其在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的利潤(rùn)損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對(duì)公用企業(yè)的契約自由進(jìn)行限制。公用企業(yè)無(wú)法定理由不得拒絕為特定的消費(fèi)者提品或服務(wù)。（3）禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國(guó)1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條和第七條對(duì)強(qiáng)迫交易和搭售行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此后不久，國(guó)家工商行政管理局了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》在第四條列舉的公用企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為中，也提到了這一行為。鑒于強(qiáng)迫交易或搭售行為在我國(guó)公用企業(yè)中存在的普遍性及其對(duì)消費(fèi)者和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害，在立法中強(qiáng)化對(duì)其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對(duì)待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營(yíng)者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)分開之后，新的競(jìng)爭(zhēng)者要在非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)收取的費(fèi)用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟(jì)效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然之舉。

其二、政企分開

我國(guó)的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無(wú)企，政府既是政權(quán)機(jī)關(guān)，又是所有者、經(jīng)營(yíng)者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無(wú)政企業(yè)同時(shí)行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營(yíng)，就必須在各種情況下努力實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo)。對(duì)于第一種情況，要先建立公司，把國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給公司；對(duì)于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對(duì)于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系需要一個(gè)過程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對(duì)所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并通過出資人代表對(duì)國(guó)家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來(lái)行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在各項(xiàng)民事活動(dòng)中遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用原則。

其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化

從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國(guó)，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，別無(wú)分號(hào)；二是國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不許其他資本進(jìn)入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國(guó)有。打破第二種形式的壟斷，允許非國(guó)有資本進(jìn)入，在我國(guó)東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機(jī)場(chǎng)，外資進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個(gè)別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實(shí)，國(guó)家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)固然重要，國(guó)有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠(yuǎn)的意義。這樣可以帶動(dòng)更多的非國(guó)有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競(jìng)爭(zhēng)，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)活力。我國(guó)加入WTO后，吸引外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，將給我國(guó)公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)和動(dòng)力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[3]在這方面，財(cái)產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進(jìn)外資來(lái)講，可以是合資的，也可以是獨(dú)資的。其中，國(guó)有資本既可以是絕對(duì)控股，也可以是相對(duì)控股或參股，還可以是完全退出的。對(duì)自然壟斷很強(qiáng)、對(duì)國(guó)家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國(guó)家獨(dú)資。

在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，必須改革投資體制。一是資金來(lái)源多元化，面前我國(guó)公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國(guó)有資本、民間資本、港澳臺(tái)資本、外國(guó)資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來(lái)源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來(lái)投資，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。

其四、改進(jìn)公用企業(yè)的價(jià)格管制

（1）改進(jìn)價(jià)格確定的方法。我國(guó)電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確定主要采用“成本加合理利潤(rùn)”法，如我國(guó)《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)如稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費(fèi)者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤(rùn)率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場(chǎng)格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會(huì)成本，降低成本就意味著降低價(jià)格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營(yíng)成本的沖動(dòng)，我國(guó)公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本居高不下，在一定程度上與我國(guó)“成本加合理利潤(rùn)”的定價(jià)制度不無(wú)關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價(jià)格如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的情況下，必須依賴于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益，出于對(duì)自身利益之維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價(jià)格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價(jià)格難免會(huì)損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。

（2）進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格聽證會(huì)的作用。我國(guó)《價(jià)格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價(jià)實(shí)行價(jià)格聽證制度。價(jià)格聽證是一種由消費(fèi)者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價(jià)的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價(jià)規(guī)則缺乏公開性，公眾無(wú)法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價(jià)格聽證制度有利于保證管制價(jià)格的公正性，增加價(jià)格的透明度，提高公用企業(yè)定價(jià)的科學(xué)性和合理性。我國(guó)價(jià)格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡(jiǎn)略，且聽證會(huì)沒有價(jià)格的最終決定權(quán)，實(shí)際效果并不理想。實(shí)際上，嚴(yán)格的公共定價(jià)制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議；參與價(jià)格聽證會(huì)的代表應(yīng)包括各消費(fèi)者組織代表、財(cái)政部門代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應(yīng)建立代表審查與推選制度。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機(jī)制

首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)部分行政部門在行使反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力的過程中也對(duì)一些濫用市場(chǎng)地位排斥競(jìng)爭(zhēng)的做法進(jìn)行處理，但實(shí)際上，它們所處理的這些反競(jìng)爭(zhēng)的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形。有學(xué)者在分析現(xiàn)階段中國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的尷尬處境時(shí)指出，"在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競(jìng)爭(zhēng)，反而使行政性壟斷成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多批評(píng)的對(duì)象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會(huì)認(rèn)同，必須對(duì)這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。

其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度

（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位?，F(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置的效率。對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費(fèi)者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對(duì)稱和市場(chǎng)失效。

（2）監(jiān)管權(quán)的安排?？偟膩?lái)說，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策以及普遍服務(wù)政策四個(gè)方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)特征的差異，對(duì)于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的監(jiān)管，如對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價(jià)）實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)；加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強(qiáng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，防止市場(chǎng)壟斷、價(jià)格共謀、欺詐等行為。在我國(guó)現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問題。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制是電監(jiān)會(huì)的重要職權(quán)，但這兩項(xiàng)權(quán)力都掌握在國(guó)家計(jì)委手中，“原先存在的管理機(jī)構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻(xiàn)身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會(huì)移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)?！眲⒓o(jì)鵬說，電監(jiān)會(huì)體制的定位和政府體制的交接是一個(gè)難點(diǎn)。[4]盡管我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國(guó)加入WTO之后，新環(huán)境對(duì)政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國(guó)家計(jì)委的權(quán)力現(xiàn)在是越來(lái)越模糊，按規(guī)劃，它是一個(gè)超然的制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價(jià)格，它的職能越來(lái)越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價(jià)格管制具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，國(guó)家計(jì)委價(jià)格司目前的人員配置和和知識(shí)儲(chǔ)備不能完全適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會(huì)在這方面具有較多的優(yōu)勢(shì)，完全剝離計(jì)委的價(jià)格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實(shí)的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計(jì)委對(duì)于價(jià)格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)家的價(jià)格政策對(duì)電力行業(yè)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。也就是說，政府政策部門確定定價(jià)機(jī)制后，由監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。這些問題都需要通過正式的立法程序來(lái)確定。

（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不能是政府機(jī)關(guān)，也不能是公共機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是獨(dú)立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個(gè)機(jī)構(gòu)必須具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性，就像德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局、美國(guó)司法部反壟斷局一樣，享有對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷案件的管轄權(quán)和裁決權(quán)，其生效判決具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個(gè)人都不得非法干預(yù)其行使職權(quán)。如當(dāng)事人不服，可以限期向人民法院。新成立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)對(duì)引入競(jìng)爭(zhēng)后的電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，是這方面一個(gè)非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會(huì)跟過去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它采用證監(jiān)會(huì)的模式，是一個(gè)直屬于國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術(shù)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、法律等各方面知識(shí)結(jié)構(gòu)比較完善的隊(duì)伍就成為可能。其次，監(jiān)管人員的選任上也應(yīng)充分體現(xiàn)獨(dú)立性和超脫性。監(jiān)管人員不宜大量從現(xiàn)有公用企業(yè)管理人員中遴選，而應(yīng)公開招聘。此外，基于對(duì)我國(guó)行政權(quán)力濫用的法律文化傳統(tǒng)的考慮和順應(yīng)當(dāng)今世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展潮流的需要，應(yīng)當(dāng)在公用企業(yè)行業(yè)建立相應(yīng)的自律性組織——行業(yè)公會(huì)，由其分擔(dān)部分行政經(jīng)濟(jì)管理的職能，組織內(nèi)部實(shí)行委員會(huì)制，采取多數(shù)決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學(xué)化，也便于決策的有效執(zhí)行。

（4）監(jiān)管方法的法制化和科學(xué)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責(zé)，更多地運(yùn)用法律手段，充分發(fā)揮法律對(duì)其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學(xué)性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。

（5）對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費(fèi)者福利最大化作為自己的行為準(zhǔn)則，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡

在建立反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制上，對(duì)于不正當(dāng)定價(jià)和瓜分市場(chǎng)協(xié)議之類的壟斷行為，應(yīng)該由反壟斷機(jī)構(gòu)處理；而對(duì)于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該收取的價(jià)格或者保證普遍服務(wù)等問題，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時(shí)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。在制定反壟斷法，設(shè)立專門的反壟斷機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進(jìn)行制定或者修改，明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]李昌麒、許明月主編：消費(fèi)者保護(hù)法，法律出版社1997年第一版，第14頁(yè)

[2]仁：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的深層影響管窺中國(guó)民商法網(wǎng)2001年7月28日