耕地保護(hù)激勵辦法精選(九篇)

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第1篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；政府；農(nóng)民；激勵

一、 相關(guān)概念

（一） 耕地與耕地保護(hù)

耕地自古是農(nóng)民們賴以生存的基礎(chǔ)，有了耕地糧食安全才有保障，社會穩(wěn)定才能得以實現(xiàn)?？扇缃裎覈孛娣e在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下不斷減少。“從1985～2008年，全國耕地面積減少了346萬公頃，年均減少15. 1萬公頃?！睆臄?shù)量上來看已經(jīng)是岌岌可危的了。怎么在當(dāng)今似乎保護(hù)耕地與城市發(fā)展相互矛盾的命題里尋找解決的辦法，必須從了解耕地下手。

耕地是指種植農(nóng)作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；（2）以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；（3）平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地保護(hù)是指運用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行的保護(hù)。我國要用世界7%的耕地養(yǎng)活世界上22%的人口，形式相當(dāng)嚴(yán)峻。為此我國提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切實保護(hù)耕地”的基本國策， 并通過出臺一系列法律、法規(guī)， 建立了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是我國在耕地保護(hù)上更多的是在數(shù)量上進(jìn)行保護(hù)，譬如18億畝耕地紅線、實行占補平衡制度……都是從數(shù)量上來保護(hù)耕地，而對于耕地質(zhì)量的保護(hù)，我國并沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。

（二） 耕地保護(hù)中的主體

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，在耕地保護(hù)中，與它相關(guān)的主體其一是把握國家宏觀大局的中央政府，其二是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府，其三是擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的集體，其四是以耕種為生，直接和耕地相接觸的農(nóng)民。

他們都在耕地保護(hù)中發(fā)揮著各自的作用，但由于它們存在的利益差，它們耕地保護(hù)的目標(biāo)其實也是不相同的，而這也就成了影響它們對待耕地保護(hù)的態(tài)度以及影響政策制定、執(zhí)行和最后的效果的原因。

二、 耕地保護(hù)各主體的目標(biāo)與行為

（一） 中央政府的目標(biāo)與行為

中央政府土地調(diào)控的目標(biāo)是“實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”這是中央在經(jīng)濟(jì)和政治雙重層面上進(jìn)行考量的結(jié)果。

中央政府為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，花大力氣制定了許多政策、法律法規(guī)。制定了諸如土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例，實施耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制等等的法規(guī)政策。希望以此來推動耕地保護(hù)的順利進(jìn)行，保證我國糧食安全與社會和諧穩(wěn)定。

（二） 地方政府的目標(biāo)與行為

地方政府由于目前的財政分權(quán)和政績考核體制， 其行為目標(biāo)主要是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和財政增收速度，而耕地保護(hù)實際上是與地方政府這一目的相背離的。有調(diào)查顯示，截止2012年底浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，都有2/3的份額要靠賣地來償還，而其余省份，最少也有1/5的債務(wù)是靠賣地來償還的。由此可見地方政府對于土地的依賴程度。而征地作為將農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的主要途徑，為地方政府提供著重要財源，而一旦加大對耕地的保護(hù)勢必對征地造成影響，這不是地方政府所樂見的。因此在耕地保護(hù)中，地方政府的作用并沒有得到有效發(fā)揮，甚至是起著負(fù)的作用。對于中央關(guān)于耕地保護(hù)的政策法規(guī)也沒有有效執(zhí)行。

（三） 集體的目標(biāo)與行為

理論上來說，集體所有制是廣大農(nóng)民群眾一起所有，自然集體的目標(biāo)應(yīng)該是為了農(nóng)民爭取權(quán)益，在耕地保護(hù)中也應(yīng)該與農(nóng)民一道，切實保護(hù)耕地不被破壞，讓耕地得以高效種植。集體也應(yīng)該為此而努力。但我國法律雖然規(guī)定農(nóng)村集體土地歸集體所有，但是集體存在組、村、鄉(xiāng)三級，到底歸哪一級集體所有，法律上存在著矛盾，因此這樣的產(chǎn)權(quán)不明也就導(dǎo)致了各級集體在保護(hù)耕地上存在不一致的目標(biāo)。規(guī)模更大更向地方政府靠近的村、鄉(xiāng)更容易受到地方政府的影響，從而成為征地的推手，無法真正的保護(hù)耕地，而組一級集體力量較小，多方受限，很難在耕地保護(hù)上有所作為。

（四） 農(nóng)民的目標(biāo)與行為

在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體，是耕地的直接使用者和耕地保護(hù)的主要承擔(dān)者。他們對耕地保護(hù)的意愿、以及耕地利用方式等都會對耕地保護(hù)起到很大的促進(jìn)或阻礙作用。

農(nóng)民耕地保護(hù)的目標(biāo)是獲得經(jīng)濟(jì)收益，只有在耕地能為他們?nèi)〉脻M意的經(jīng)濟(jì)收益時，他們才會積極主動的去保護(hù)耕地。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是“窮而有效率的”，他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為也是“理性的”。因為在這樣一種環(huán)境下，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境相對封閉，沒有其他增加收益的途徑，農(nóng)民預(yù)期的收益全靠耕作耕地估算。當(dāng)對耕地的預(yù)期收益高的時候，農(nóng)民就會積極主動的保護(hù)耕地，而當(dāng)他們對耕地的預(yù)期收益低的時候，他們則沒有足夠的動力來從事耕地保護(hù)，因為對農(nóng)民來說，擺脫貧窮提高收益維持生計才是最重要的。

三、 耕地保護(hù)的主體存在的問題

“中央政府是以增加全社會福利水平為出發(fā)點，而地方政府則是以地方的經(jīng)濟(jì)增長來謀求其向上級的政績顯示，農(nóng)民的出發(fā)點是個人利益的最大化。”各個主體有著不一樣的出發(fā)，也就是說在它們進(jìn)行具體的決策時，存在不一樣的決策動機(jī)和過程，從而導(dǎo)致了它們在行為上的差異。而也因此讓它們在耕地保護(hù)中遇到了困境與問題。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護(hù)制定了一系列強勢的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對土地財政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅(qū)動，會運用它比中央政府更加靈活變通這一特點，減弱各項政策在當(dāng)?shù)氐挠行?，以保證地方政府在收入和政績上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護(hù)手段在地方政府的應(yīng)變之下被架空，地方政府成了土地實際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達(dá)，從而無法對耕地形成有效保護(hù)。

（二） 集體的界定不清晰

《憲法》規(guī)定我國農(nóng)村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級集體，而在不同的法律文件中對此又做出相互矛盾的解釋，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有制主體虛化，從而不能發(fā)揮集體在耕地保護(hù)中應(yīng)有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導(dǎo)力量，處于弱勢地位，在對待征地的問題上缺乏真正的發(fā)言權(quán)。

（三） 農(nóng)民對耕地保護(hù)的認(rèn)知和意愿不足

耕地歷來是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對于土地的感情，被認(rèn)為是耕地保護(hù)最重要的主體，是耕地保護(hù)最后的一道防線。然而，根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民雖然普遍認(rèn)同對耕地需要實施必要的保護(hù)，但對于相關(guān)的政策卻缺乏了解，而在承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農(nóng)田這一概念都不清楚。

本章開頭就有指出，農(nóng)民的出發(fā)點是追求個人利益的最大化。然而如今農(nóng)民耕作所得卻并不能達(dá)到他們的預(yù)期的收益，從事非農(nóng)生產(chǎn)反而能獲得比耕地更高的收益，農(nóng)民也就不可能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，缺乏保護(hù)耕地的積極性。

四、 如何讓耕地保護(hù)各主體更好的發(fā)揮作用

從前面的分析可以看出，農(nóng)民認(rèn)同耕地保護(hù)的必要性，但是他們對耕地保護(hù)的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護(hù)耕地的正面激勵，

反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發(fā)揮作用，需要進(jìn)行必須的改進(jìn)。

（一） 中央政府要加強監(jiān)督和扶持

中央政府作為國家權(quán)力中樞，要堅定不移的查出土地違法。做到絕不姑息絕不手軟。同時給與耕地進(jìn)一步的稅費減免，對耕作的農(nóng)民進(jìn)行直接的補貼。把稅收和行政手段結(jié)合，提高耕地的占用稅、土地增值稅等經(jīng)濟(jì)杠桿以及設(shè)立土地銀行、發(fā)行土地債券等金融杠桿來調(diào)節(jié)耕地資源的可持續(xù)利用，達(dá)到宏觀上保護(hù)耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指標(biāo)

地方政府的政績考核是硬指標(biāo)而耕地保護(hù)則是軟性的指標(biāo)，在分稅制與追求漂亮政績考核的驅(qū)動下，必然會優(yōu)先考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是保護(hù)耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視耕地保護(hù)也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對地方政府進(jìn)行有效的激勵。改革考核指標(biāo)，把耕地保護(hù)也納入政績考核中，并且其重要性不低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核權(quán)重。讓地方政府內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的運籌抉擇，得出符合實際情況的最優(yōu)解。同時要轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長的方式，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能依賴于土地買賣。

（三） 明晰集體土地產(chǎn)權(quán)

把集體土地的所有權(quán)明確到組一級的集體，撤銷村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體。組一級的集體更貼近于真實的農(nóng)民，能夠更加真實的代表農(nóng)民的意志，不易被地方政府所左右。同時，組一級的集體雖然與地方政府相比仍然處于弱勢地位，但產(chǎn)權(quán)的明晰能帶給農(nóng)民集體法律上切實的保護(hù)，防止地方政府為追逐利益損害農(nóng)村集體。

（四） 提高農(nóng)民收益，激發(fā)農(nóng)民積極性

作為耕地保護(hù)的最后一環(huán)，也是最重要的一環(huán)，農(nóng)民的認(rèn)知和意愿是非常重要的。而農(nóng)民追求個人利益最大化的出發(fā)點也就決定了要提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性必須從提高農(nóng)民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應(yīng)該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民以及用于被征地地區(qū)剩余耕地的資本投入，免費為農(nóng)民提高耕地的質(zhì)量，提升耕作水平，讓農(nóng)民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農(nóng)民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應(yīng)該建立農(nóng)村養(yǎng)老保險分級與耕地耕作水平相掛鉤的機(jī)制。擁有耕地的農(nóng)戶都可以進(jìn)行投保，而每戶農(nóng)民的耕地，自家進(jìn)行商議，投保給家中確定的一個人一定的耕地數(shù)。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對應(yīng)投保人較高或較低等級的養(yǎng)老保險評級，影響最終的養(yǎng)老金額發(fā)放。

這樣的增值收益分配和養(yǎng)老保險分級與耕地掛鉤勢必讓農(nóng)民在耕地保護(hù)中表現(xiàn)的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護(hù)。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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第2篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

[關(guān)鍵詞]成都市；耕?；?；土地產(chǎn)權(quán)

[中圖分類號]F832.35 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-736X（2012）08-0080-03

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗區(qū)，成都市堅持先行先試，于2008年正式啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。其基本思路是：以市場化為導(dǎo)向，以還權(quán)賦能、農(nóng)民自主為核心，逐步建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，推動城鄉(xiāng)要素白南流動。耕地保護(hù)基金（以下簡稱耕?；穑┦瞧渲幸豁椈A(chǔ)性制度安排，也是確保整體改革順利推進(jìn)的重要激勵手段，一經(jīng)推出就引起了廣泛關(guān)注，并被一些地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。目前，成都市農(nóng)村土地確權(quán)工作已基本完成，耕?；鹨验_始按年發(fā)放，積極效應(yīng)正逐漸顯現(xiàn)。本文將對成都市耕?；鹬贫鹊膶嵺`情況進(jìn)行研究。

一、成都市耕?；鸹厩闆r

成都市耕?；鹗浅啥际腥嗣裾疄閲?yán)格保護(hù)耕地，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》有關(guān)規(guī)定建立的耕地保護(hù)補償機(jī)制。改革伊始，成都市就將保護(hù)耕地列為產(chǎn)權(quán)改革的基本原則之一。成都市針對農(nóng)民保護(hù)耕地內(nèi)在動力不足，以及如何提高農(nóng)民收入和破解農(nóng)民社保、養(yǎng)老的資金難題，創(chuàng)造性地提出設(shè)立耕保基金的新思路。這一政策的主要內(nèi)容有三個：一是耕?；鹩墒泻蛥^(qū)（市）縣共同籌集，主要來源是每年新增建設(shè)用地土地有償使用費和一定比例的土地出讓收入，當(dāng)這兩項不足時，由政府財政資金補足；二是對完成確權(quán)頒證的耕地每年發(fā)放耕?；?，補貼標(biāo)準(zhǔn)為基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元；三是耕?；鹂偭康?0%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保資金和農(nóng)業(yè)保險補貼，由市級統(tǒng)籌使用，剩余資金發(fā)放到農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織，?？钣糜谵r(nóng)戶養(yǎng)老保險補貼和集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補貼。領(lǐng)取耕?；鸬霓r(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護(hù)義務(wù)。

目前，成都市耕地保有量647萬畝，每年需發(fā)放耕?；鸺s26億元。截至2010年6月末，成都市已在全市242個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放2009年度耕?；?9.4億元，發(fā)放到農(nóng)戶14.6億元，涉及農(nóng)戶140多萬戶，保護(hù)耕地面積400多萬畝。

二、成都市實施耕?；鹬贫热〉玫某醪匠尚?/p>

（一）農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性提高，有利于形成耕地保護(hù)的長效機(jī)制

耕地保護(hù)合同約定，農(nóng)戶享有獲得耕地保護(hù)補貼的權(quán)利，同時要承擔(dān)保護(hù)耕地的義務(wù)。通過將耕地保護(hù)責(zé)任落實到個人，大大增強了農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的意識，改變了過去單純由各級政府部門監(jiān)管耕地保護(hù)的做法，使保護(hù)耕地成為農(nóng)民群眾的自覺行為。而且，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)后仍可繼續(xù)享受耕?；?，但必須繼續(xù)履行保護(hù)耕地義務(wù)，從而形成了耕地保護(hù)的長效機(jī)制。如溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)是成都市實施耕?；鹬贫鹊牡谝粋€試點鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)于2009年發(fā)放耕?；鸷?，沒有發(fā)生一起違規(guī)在耕地上建房的事件；雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村自發(fā)成立了耕地保護(hù)農(nóng)會，選舉了耕地保護(hù)巡查員，專人巡查監(jiān)督各家各戶的耕地保護(hù)情況。

（二）喚醒農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識，促進(jìn)了土地確權(quán)工作的完成

土地確權(quán)是整個產(chǎn)權(quán)改革的核心，也是一項艱巨的工程。實際上，由于我國之前從未對農(nóng)民承包地和宅基地進(jìn)行精確的實測和勘界，且普遍存在土地實測面積與第二輪承包經(jīng)營發(fā)證面積不一致、農(nóng)戶人口變化和土地的私下流轉(zhuǎn)等歷史遺留問題，確權(quán)容易引發(fā)各類矛盾糾紛。更為嚴(yán)重的是，由于長期的產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民普遍缺乏產(chǎn)權(quán)意識，以至確權(quán)初期一些地方為回避矛盾而出現(xiàn)“確空權(quán)”現(xiàn)象。對此，成都市巧妙地通過建立耕?；饋斫鉀Q，通俗地說就是拿“錢”來推“權(quán)”。通過先給農(nóng)民一個看得到的收益，喚醒了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識，讓農(nóng)民學(xué)會如何分配和維護(hù)將來可能的土地收益權(quán)。事實上，正是有了這樣的制度保障，確權(quán)工作才得以順利完成。截至2010年6月，除農(nóng)村自留地、未利用土地、公益設(shè)施和集體企業(yè)占用地等暫未確權(quán)頒證外，成都市共向村、組集體頒發(fā)集體土地所有證3.4萬本，向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證158本，集體土地使用證150萬本，房屋所有權(quán)證146萬本，林權(quán)證54萬本。

（三）促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

一是土地流轉(zhuǎn)并不影響農(nóng)戶獲得耕?；穑谕恋亓鬓D(zhuǎn)能夠獲得更高收益的背景下，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)更加積極；二是耕?；鸢茨臧l(fā)放，增加了耕地的未來現(xiàn)金收益權(quán)，流轉(zhuǎn)受讓方往往不得不相應(yīng)提高租金，這一點也為實踐所證實；三是10%的耕保基金用于為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險，有利于耕地向農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，推動土地規(guī)模經(jīng)營。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年6月，成都市在確權(quán)頒證后實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)共計6.6萬宗、金額33.6億元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)4.2萬宗、63.6萬畝、7.8億元。

（四）城市反哺農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

耕?；鸬陌l(fā)放，實際上是城市反哺農(nóng)村的機(jī)制，相當(dāng)于農(nóng)民參與了城市化進(jìn)程中的紅利分配，直接增加了農(nóng)民的收入，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距。農(nóng)民增收也從原先單一的務(wù)農(nóng)收入擴(kuò)展為土地流轉(zhuǎn)收入（主要為租金）、務(wù)工收入以及耕保基金、糧食補貼等相結(jié)合的多元增收模式。據(jù)調(diào)查，2010年上半年，成都市農(nóng)民人均現(xiàn)金收入達(dá)到5180元，若按耕?；?00元/畝、全市人均耕地1.2畝計算，人均耕?；疬_(dá)到360元，占同期人均現(xiàn)金收入的6.9%。另外，耕保基金的來源主要是固定比例的土地出讓收入，實際上建立了地價高的發(fā)達(dá)地區(qū)補貼地價低的相對不發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，這有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）助推新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，社保領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別逐步縮小

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，消除城市化進(jìn)程中農(nóng)民的后顧之憂，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵之一。對此，成都市在推出耕?；鹬贫葧r，要求耕?；饍?yōu)先用于農(nóng)戶繳納保險費用，有效調(diào)動了農(nóng)戶參加社保的積極性。2009年，成都市在全域?qū)嵤┬滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，全面推開耕?；鹧a貼農(nóng)民參保機(jī)制，全市新型農(nóng)民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到70.85萬人，比2008年大幅增長65.8%。

三、思考及建議

（一）在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，應(yīng)該注重保護(hù)農(nóng)民的利益

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必然涉及到兩個問題：一是身份的統(tǒng)一，即戶籍制度改革；二是社會保障制度的統(tǒng)一。當(dāng)前，國內(nèi)一些地方在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，盡管方案不盡相同，但思路基本都是“兩換”：一是農(nóng)民放棄宅基地，換取樓房，集中居?。欢寝r(nóng)民交出承包的耕地和林地，換取城鎮(zhèn)居民的社會保障。相對于“兩換模式”，成都模式并不需要農(nóng)民放棄耕地來換取應(yīng)得的社會保障。2010年11月，成都市政府了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出在2012年實現(xiàn)成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有平等的基本公共服務(wù)和社會福利的目標(biāo)，同時明確提出農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價。這種做法顯著減少了實踐中的矛盾和沖突以及有關(guān)社會公平的爭議，更具有長期的可持續(xù)性。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)堅持市場化原則，多領(lǐng)域系統(tǒng)推進(jìn)

成都市堅持市場化的導(dǎo)向，以明晰土地產(chǎn)權(quán)為突破口，通過建立耕?；鸬燃顧C(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度這一市場經(jīng)濟(jì)最根本的微觀基礎(chǔ)健全完善。在此基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)耕地保護(hù)、規(guī)劃制度、農(nóng)村金融、社會保障和基層治理結(jié)構(gòu)及制度等方面的改革創(chuàng)新，初步形成了一整套獨具特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度框架。更為重要的是，以市場化為取向的改革充分激發(fā)了市場微觀主體的創(chuàng)新活力，土地流轉(zhuǎn)、融資方面的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資為例，目前已取得積極進(jìn)展，截至2010年6月末，成都市辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押貸款430筆，貸款余額8.6億元。

（三）應(yīng)進(jìn)一步完善耕?；鹬贫龋瑢崿F(xiàn)耕?；鸬目沙掷m(xù)運作

一是進(jìn)一步提高認(rèn)識。隨著耕地保護(hù)力度的加大，必然對隨意改變農(nóng)地用途形成抑制，對粗放利用土地行為形成一定制約。一些基層干部如果仍然抱著落后的發(fā)展觀念，片面追求GDP增長，對耕?；鹬贫瘸值种茟B(tài)度，就會對真正落實耕?；鹬贫刃纬烧系K。應(yīng)采取多種形式提高基層干部對耕?；鹬贫鹊恼J(rèn)識。二是完善財政支持的長效機(jī)制。耕保基金制度對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政實力提出了較高要求，足夠的資金保證是落實耕保基金制度的根本保障。建議成都市的市和區(qū)（市）縣兩級財政按比例籌措專項資金，以形成支持耕?；鹬贫鹊拈L效機(jī)制。三是強化監(jiān)督管理。按照《成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》，應(yīng)由區(qū)（市）縣政府與耕地保護(hù)責(zé)任人簽訂《耕地保護(hù)合同》，但實踐中實行逐級下簽的做法，總體來講是好的，但在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一些、侵害農(nóng)民利益的行為。建議加強對具體工作的監(jiān)管管理和制定防范措施。此外，按規(guī)定，若造成耕地永久性破壞，已發(fā)放的耕保資金補貼將全部予以追繳。建議提高技術(shù)手段，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，對破壞耕地的行為做到及時發(fā)現(xiàn)和處理，提高事后追繳的可操作性。

第3篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

【關(guān)鍵詞】新形勢；耕地保障；具體方式

耕地資源是本源的農(nóng)業(yè)依托，是不可更替的根本資源。超出八成的熱能、蛋白質(zhì)及平日消費掉的衣物，都直接來自區(qū)段內(nèi)的耕地。隨著經(jīng)濟(jì)的延展，人口凸顯出遞增的態(tài)勢，耗費掉的糧食需求，也有著遞增傾向。新形勢以下的耕地保障，要依循設(shè)定出來的新路徑。有序整合既有的耕地資源、關(guān)涉的其他資源，著力去提升區(qū)段內(nèi)的單產(chǎn)面積。

1 耕地獨有的保障性能

總體范疇內(nèi)的糧食需求，密切關(guān)聯(lián)著地段內(nèi)的人口總數(shù)、運算得來的人均耗費量。在這之中，人均態(tài)勢下的糧食需求，與國民收入凸顯出緊密關(guān)聯(lián)，能影響某時段內(nèi)的總體需求。經(jīng)由運算可知，未來時段內(nèi)的糧食需求，還會凸顯遞增的態(tài)勢。糧食生產(chǎn)依憑的本源保證，也即根本層級內(nèi)的物質(zhì)保證，被看成現(xiàn)有的耕地。糧食安全依托著的耕地保證，可細(xì)分出數(shù)量層級內(nèi)的保證，以及關(guān)涉的質(zhì)量保證。

耕地特有的數(shù)量保證，潛藏了如下規(guī)律：總體架構(gòu)下的糧食產(chǎn)量，可被表征成單產(chǎn)及地段內(nèi)栽培面積的某函數(shù)；地段內(nèi)的耕地面積，制約了這一地段的總體產(chǎn)能。依循推測得來的結(jié)果，既有的單產(chǎn)水準(zhǔn)之下，8400萬平方公頃這樣的耕地，能供應(yīng)平日之內(nèi)的食用保障。人均能占到的面積數(shù)目，直接關(guān)涉著人均范疇的占有量。搜集得來的數(shù)值可以明晰，人口數(shù)目的更替與時間更替，有著正比的關(guān)聯(lián)；然而，人均態(tài)勢下的耕地占有，與選取出來的時段長短，卻帶有負(fù)相關(guān)這一關(guān)聯(lián)。

在年度時段內(nèi)，人均范疇的原有耕地，正以很快的速率遞減。伴隨科技的更替，糧食原有的單產(chǎn)水準(zhǔn)，也會漸漸升高。依循調(diào)研得來的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，上世紀(jì)中期這一時段中，添加的總體產(chǎn)量，對延展以后的耕地貢獻(xiàn)率，能超出72%；單產(chǎn)范疇內(nèi)的貢獻(xiàn)率，超出了40%；五十年代以后，如上的數(shù)值，分別更替成20%及120%。預(yù)測得來的人口更替傾向，可能凸顯出零增長，乃至某些地段內(nèi)的負(fù)增長，但累積得來的人口基數(shù)，還會依循慣性驅(qū)動予以增長。提升原有的單產(chǎn)面積，被設(shè)定成耕地增產(chǎn)依托的主導(dǎo)途徑。

2 新時段內(nèi)的保障思路

建構(gòu)高產(chǎn)及穩(wěn)產(chǎn)特性的糧田，是耕地保障依循的主導(dǎo)方式。依據(jù)各地區(qū)特有的不同狀態(tài)，擬定出人均范疇的耕地指標(biāo)，分出層級予以下達(dá)?？h鄉(xiāng)層級內(nèi)的預(yù)定指標(biāo)，要落實至細(xì)分出來的各個地塊；規(guī)劃出農(nóng)田保護(hù)特有的區(qū)段，并依法去存留和保護(hù)。城鎮(zhèn)地段的無序拓展，要被及時遏制住。城區(qū)建筑既有的容積率，要被慎重限制，促動城鄉(xiāng)一體特有的進(jìn)程，利用存留下來的耕地。

生態(tài)閾值劃出來的范圍之內(nèi)，要開發(fā)潛藏著的后備耕地。現(xiàn)今時段內(nèi)，耕地開發(fā)預(yù)設(shè)的側(cè)重點，是經(jīng)由土地的歸整，改造產(chǎn)能偏低的耕地，建設(shè)并復(fù)墾閑散著的耕地，以及區(qū)域之內(nèi)的廢棄耕地。經(jīng)由有序開發(fā)，延展糧食來源，以便補足缺失著的糧田產(chǎn)能。吸納新穎科技，著力去提升既有的產(chǎn)能水準(zhǔn)。研制得來的生物技術(shù)，要適應(yīng)地段內(nèi)的多樣氣候，培育出高層級的優(yōu)質(zhì)種類。對存留著的有限耕地，要加強法制管控及執(zhí)法特有的力度。全面調(diào)和并歸整耕地關(guān)系，對管控耕地的特有行為予以規(guī)制。這樣做，能從本源上化解耕地管控的疑難、耕地保障關(guān)聯(lián)的疑難。

3 細(xì)化的保障對策

3.1 更替原有的利用結(jié)構(gòu)

耕地利用固有的結(jié)構(gòu)，要被更替并優(yōu)化。對本源的農(nóng)用地，要保障應(yīng)有的比值穩(wěn)定；合理管控區(qū)段內(nèi)的建設(shè)用地，開發(fā)沒能利用的土地。城鄉(xiāng)范疇內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)，也要不斷修正：城鎮(zhèn)新添加進(jìn)來的建設(shè)用地，要密切關(guān)涉農(nóng)村地段內(nèi)縮減的耕地。整理復(fù)墾關(guān)聯(lián)的工程，也要助推它的全面延展。綜合整治地段內(nèi)的田地及水體，對城區(qū)內(nèi)新添加的、廢棄著的地段，經(jīng)由全面復(fù)墾，適度去挖掘潛藏著的后備耕地。

鞏固長時段內(nèi)的退耕還林、特有的還草工程。治理預(yù)設(shè)的側(cè)重點，包含長時段的水土流失、慣常見到的荒漠化、地塊特有的沙化及堿化。有序查驗耕地地段的污染，并限縮這樣的污染。宏觀管控依憑的法規(guī)等，要協(xié)同既有的市場機(jī)制，不斷調(diào)和并完善。耕地管控范疇的多樣法規(guī)，要協(xié)同經(jīng)濟(jì)手段、新穎的技術(shù)等，促動服務(wù)成效的提升。

3.2 明晰主體責(zé)任

現(xiàn)有的態(tài)勢下，人口正在遞增，而區(qū)段內(nèi)的可用耕地卻被限縮。在耕地保障這一側(cè)重任務(wù)中，要明辨主體職責(zé)，對存留下來的可用耕地，做出預(yù)定的節(jié)約安排。這是因為，累積著的可用耕地，是區(qū)段經(jīng)濟(jì)延展的本源依托。全國范疇內(nèi)，糧食特有的主產(chǎn)區(qū)及關(guān)聯(lián)的主銷區(qū)，都要制備出明晰的責(zé)任規(guī)劃。耕地利用特有的問責(zé)機(jī)制，涵蓋了如下內(nèi)涵：地方政府選取出來的負(fù)責(zé)主體，對行政區(qū)域以內(nèi)的耕地保護(hù)，全面去負(fù)責(zé)。

集約用地特有的評判指標(biāo)，是干部實績查驗依托的側(cè)重指標(biāo)。關(guān)聯(lián)的評判及考量辦法，都要被漸漸完善。落實規(guī)劃好的共同責(zé)任，強調(diào)整體態(tài)勢下的耕地管控。健全既有的管控制度，添加關(guān)涉利益的特有激勵措施。只有這樣，才能助推耕地保障預(yù)設(shè)的目的實現(xiàn)。

3.3 限縮新占耕地

入世以后，各行業(yè)面對偏大的挑戰(zhàn)，都要延展原有的存在空間；在這樣的態(tài)勢下，耗費掉的建設(shè)用地，也會凸顯遞增的總體傾向。例如：在創(chuàng)設(shè)重點開發(fā)特有的工程時，不可回避掉耕地的占用。為保證接續(xù)的耕地發(fā)展，就要挖掘潛藏著的用地潛能，保障既有的耕地總量，能維持住動態(tài)特性的平衡。歷史累積得來的閑置用地，耗費掉了城區(qū)之內(nèi)的偏多土地，城區(qū)存留著可被挖掘的偏多土地。

要預(yù)定最優(yōu)的規(guī)劃，布設(shè)合理管控的總布局。依循內(nèi)涵挖潛的路徑，創(chuàng)設(shè)各類新穎的方式，來盤活累積著的城區(qū)土地。這樣做，可以緩解新添加的耗費耕地壓力，嚴(yán)格限縮城區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地。

3.4 加大查驗及執(zhí)行力度

嚴(yán)格平日之內(nèi)的查驗管控，加大既有的執(zhí)法查驗力度。土地用途關(guān)涉的管控制度、耕地總量范疇內(nèi)的動態(tài)平衡、基本農(nóng)田的管控及規(guī)制，都明晰了耕地保護(hù)關(guān)涉的法規(guī)指引。然而，若沒能嚴(yán)格依循擬定好的這些法規(guī)，去審慎執(zhí)行，法規(guī)就沒能發(fā)揮出價值。具體而言，要嚴(yán)懲違規(guī)去占用村內(nèi)的宅基地、潛藏的無證建設(shè)等。耕地利用特有的總體規(guī)劃，要被凸顯出來。依循土地出讓預(yù)定的流程，制止慣常見到的亂批亂占。

地方政府預(yù)設(shè)的耕地考量及查驗指標(biāo)，包含了離任時段的指標(biāo)審計。對沒能有序管控區(qū)段內(nèi)耕地的領(lǐng)導(dǎo)，要依循規(guī)則去追究。對耕地保障這一范疇凸顯出成績的，要側(cè)重去獎勵。經(jīng)由積極指引，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)特有的市場。要創(chuàng)設(shè)多層級的保障途徑，守住新時段的耕地底線。

4 結(jié)束語

新形勢之下，有必要更替偏舊的耕地觀念，對食物結(jié)構(gòu)著力去優(yōu)化，化解慣常見到的糧食供應(yīng)疑難。調(diào)和既定著的食物結(jié)構(gòu)，限縮各個地段的糧食依賴，這就緩解了偏重的耕地壓力。還要更替既有的肉食結(jié)構(gòu)，利用范疇偏廣的草場，培養(yǎng)足量的食草家畜，在肉食構(gòu)架之內(nèi)添加水產(chǎn)品原有的比重。水域資源供應(yīng)了足量的食物類別，山地丘陵范疇內(nèi)的資源，也可緩解既有的耕地狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

[1]封志明.中國未來人口發(fā)展的糧食安全與耕地保障[J].人口研究，2007（02）.

第4篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

我市轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口64.5萬個，土地總面積234.3萬畝，耕地面積56.42萬畝，人均耕地0.87畝，是一個人多耕地少的縣份。

1999年新《土地管理法》實施以來，我市認(rèn)真貫徹落實基本國策，切實加強耕地保護(hù)，土地管理取得了一定成效，基本農(nóng)田得到了特殊保護(hù)，全市耕地總量實現(xiàn)動態(tài)平衡，耕地質(zhì)量得到明顯提高?；仡欉^去的工作，我們的主要做法：

一、以與時俱進(jìn)的理念，高度重度土地管理

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，把土地管理納入政府目標(biāo)管理考核。近年來，市委、市政府把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央、國務(wù)院高度重視土地管理的精神上，加強土地管理工作，尤其是耕地保護(hù)工作。成立了以市長、主管副市長分別任組長的基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和全市基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組。先后召開六次基本農(nóng)田保護(hù)市長專題會議，每年都召開一次全市國土資源工作，將耕地保護(hù)作為一項重要內(nèi)容強調(diào)，今年3月，市長李國保分別在全市村支部書記培訓(xùn)班和全市國土資源工作會議上專門講了耕地保護(hù)工作，特別強調(diào)了“基本農(nóng)田五不準(zhǔn)”。市政府先后印發(fā)了五個有關(guān)耕地保護(hù)文件，即2000年“關(guān)于成立基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”和汨改發(fā)[2000]32號文件，2003年印發(fā)了“關(guān)于對基本農(nóng)田保護(hù)檢查”和“關(guān)于調(diào)查基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”文件，2004年印發(fā)“關(guān)于開展基本農(nóng)田保護(hù)檢查”的文件。同時，市委、市政府積極落實耕地保護(hù)工作經(jīng)費，1999年財政預(yù)算給足40萬元編制土地利用總體規(guī)劃，今年又拿出20萬元落實土地利用規(guī)劃修編工作經(jīng)費。每年市政府都從農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、國土資源等相關(guān)部門抽調(diào)人員，組織進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)工作檢查，切實做到了責(zé)任、任務(wù)、人員、經(jīng)費“四落實”。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都相應(yīng)成立基本農(nóng)田領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)工作。

（二）宣傳得力，全民耕保意識明顯提高。耕地保護(hù)不單純是政府部門的事，更是全民的事，全社會的事，只有提高全民耕地保護(hù)意識，增強全民耕保護(hù)責(zé)任感和自覺性，耕地保護(hù)才有堅實基礎(chǔ)，才能見成效。為此我們加大耕地保護(hù)宣傳力度，努力提高全民耕地保護(hù)意識。一是每年“6.25”土地日組織宣傳車輛進(jìn)行耕地保護(hù)法律法規(guī)宣傳，幾年來共出動宣傳車輛200多臺次，在全市城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行巡回宣傳。二是利用各種會議進(jìn)行宣傳，先后利用300多場會議宣講耕地保護(hù)內(nèi)容，開耕地保護(hù)專題會議150多場次。三是利用非農(nóng)建設(shè)看地進(jìn)行宣傳。每看一宗地都向用地戶進(jìn)行宣講保護(hù)耕地的重要意義，動員用地戶要盡量不占用或者少占用耕地。四是制作基本農(nóng)田保護(hù)宣傳公告。全市統(tǒng)一制作了100幅2×1.5米的基本農(nóng)田保護(hù)公告，張貼在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場建了485塊永久性基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)牌，公示耕地保護(hù)相關(guān)內(nèi)容和措施。六是書寫了15000多條石灰標(biāo)語和門板標(biāo)語。七是利用典型違法案例進(jìn)行宣傳。八是利用廣播電視進(jìn)行宣傳，每個“6.25”土地日前后一周進(jìn)行播放，特別是“基本農(nóng)田五不準(zhǔn)”，去年連續(xù)播放了一個月。九是利用《汨羅報》專版專欄進(jìn)行宣傳?！躲枇_報》未撤銷前，每期都在該報重要位道開設(shè)有耕地保護(hù)專欄。

正是由于我市領(lǐng)導(dǎo)重視，耕地保護(hù)宣傳得力，耕地保護(hù)基本國策做到了家喻戶曉，全民耕保意識明顯增強，呈現(xiàn)出了“三多”、“三少”的好勢頭。即愛惜地的人多了，亂占濫用耕地的人少了；耕地種植面積多了，荒蕪耕地面積少了；村民建房申請占用荒山荒地的多了，申請占用耕地的少了。

二、以協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，嚴(yán)格保護(hù)耕地資源

（一）明確責(zé)任，加強考核，確保了耕地占補平衡落實到實處。層層落實了保護(hù)責(zé)任。將48.45萬畝基本農(nóng)田面積的以簽訂責(zé)任狀的形式全面落實到鄉(xiāng)、村、組、戶與丘塊，層層都明確了保護(hù)責(zé)任人，保護(hù)范圍，保護(hù)措施和保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂到村責(zé)任狀384份到組責(zé)任狀6100份，到戶責(zé)任共14萬分。

建立了基本農(nóng)田目標(biāo)責(zé)任考評制度。市委、市政府將基本農(nóng)田保護(hù)面積分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，每年由市政府組織對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)行一次全面考評，考評結(jié)果納入全市目標(biāo)管理考核，實行一票否決制度，原經(jīng)考評基本農(nóng)田保護(hù)不好，保護(hù)措施不利，每終取消評先資格。

堅持“占一補一”原則，切實做好了耕地占補平衡工作。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)制度的加快，我市建設(shè)占用耕地有近千畝。但我們始終堅持了“占一補一”原則，經(jīng)岳陽市國土資源局選址驗收先后共開發(fā)整理耕地1500多畝，除用于建設(shè)占用的耕地外，還儲備有560畝耕地。1999年—2003年共收取耕地開墾費1400多萬元，都用于了新耕地的開發(fā)項目建設(shè)。

（二）鞏固了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定成果，加強了基本農(nóng)田建設(shè)。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)。我市于1999年劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)753個，保護(hù)面積為48.45萬畝，保護(hù)率為85.7%。

一方面，加強“軟件”建設(shè)，健全制度，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。我市進(jìn)一步制定和完善了基本農(nóng)田保護(hù)制度，即《基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制基本農(nóng)田調(diào)整補劃制度》和《基本農(nóng)田定期巡查制度》等五項制度。同時，狠抓了制度的兌現(xiàn)和落實，使基本農(nóng)田保護(hù)走上了制度社會軌道。

另一方面，加強“硬件”建設(shè)，增加資金投入，加大基本農(nóng)田建設(shè)力度。加大資金投入，把基本農(nóng)田地力建設(shè)，同中低產(chǎn)田改造等結(jié)合起來，不斷提高基本農(nóng)田質(zhì)量，把基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)同土地整理結(jié)合起來，將土地整理優(yōu)化安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。此外，除國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的外，任何單位和個人不得占用基本農(nóng)田。依法確需占用基本農(nóng)田的，無論數(shù)量多少，都必須報經(jīng)國務(wù)院審批。報批前，應(yīng)制定補充耕地方案，并明確補劃基本農(nóng)田的位置、面積、質(zhì)量。

全面建立了高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)標(biāo)志。落實基本農(nóng)田保護(hù)公式制度，投資50萬元建起了永久性保護(hù)標(biāo)牌485塊。保護(hù)標(biāo)牌明確了保護(hù)范圍、保護(hù)面積、保護(hù)措施、保護(hù)責(zé)任人，廣泛接受社會監(jiān)督。

高標(biāo)準(zhǔn)建立了基本農(nóng)田保護(hù)檔案。市到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村、村到組、組到戶、戶到丘塊都建起了基本農(nóng)田保護(hù)圖、薄、冊、卡等一整套保護(hù)檔案。我們組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將基本農(nóng)田落實到圖斑、村、組、地塊和農(nóng)戶，面積、區(qū)位要符合要求，數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確，并以村為單位將圖斑逐一登記造冊，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位匯總統(tǒng)計。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)圖、保護(hù)區(qū)登記卡，到丘到戶花名冊，丘塊登記表與實地逐一進(jìn)行對照核實做到了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任狀，圖、表、卡、冊與實地相一致。并及時做好了基本農(nóng)田保護(hù)基本資料的整理裝訂工作。據(jù)統(tǒng)計全市共劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)753個，建立基本農(nóng)田標(biāo)志485個，共裝訂到戶登記表42本，圖斑表28本，到戶責(zé)任卡105本，保護(hù)責(zé)任狀2本，全市匯總本1本。

（三）嚴(yán)格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模，保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求。我們嚴(yán)格執(zhí)行占用基本農(nóng)田的審批制度，切實實行基本農(nóng)田的“五不準(zhǔn)”，非農(nóng)建設(shè)無論是國家建設(shè)、集體建設(shè)，還是農(nóng)民建房都堅持做到了：凡可占或不占用耕地的項目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律從嚴(yán)控制占用面積；凡建設(shè)項目涉及占用基本農(nóng)田的一律另行選址或撇開基本農(nóng)田，因而使建設(shè)占用耕地數(shù)量壓到了最低限度，從而有效地保護(hù)了我市耕地。

同時，堅持用途管制制度，嚴(yán)格按規(guī)劃辦事。對于不符合規(guī)劃用途的，堅決不予辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。非農(nóng)建設(shè)項目凡是圈外用地的事先必須按法定程序先批準(zhǔn)調(diào)規(guī)后批準(zhǔn)建設(shè)用地，不是重點項目一律不準(zhǔn)圈外用地。由于堅持了用途管制制度，基本消除了建設(shè)占用耕地的隨意性，達(dá)到了保護(hù)耕地的目的。從1999年到2002年，嚴(yán)格審批國家建設(shè)用地41宗，面積334.65公頃；集體項目用地53宗，面積36.5公頃。其中為京珠高速公路、武廣電化改造、1809線、新火車站等國家和省級重點建設(shè)工程報批用地185.85公頃，為市重點工程友誼河沿江大道工程報批用地61公頃。據(jù)統(tǒng)計，2003年共為重點工程辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批14宗，總用地面積1333.5畝，其中，國家用地11宗，用地1267.5畝，集體用地3宗，用地66畝。

（四）合理規(guī)劃，加大投入，全面推進(jìn)了土地開發(fā)整理。推進(jìn)土地開發(fā)整理，是實現(xiàn)占補平衡的唯一途徑，為做好這項工作，我市建立完善了責(zé)任機(jī)制、約束機(jī)制、保障機(jī)制和激勵機(jī)制。第一成立了專門的班子，由分管副市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各相關(guān)部門單位為成員，國土資源局成立了土地開發(fā)整理中心。第二完成了后備資源調(diào)查，我市擁有土地后備資源10.5萬畝，在此基礎(chǔ)上，編制了近期、中期、長期土地開發(fā)整理規(guī)劃。第三制定了土地開整理程序，依法按程序開發(fā)整理土地，確保生態(tài)平衡。第四制定了優(yōu)惠政策，實行誰開發(fā)、誰受益的原則，為促進(jìn)土地開發(fā)整理項目庫和耕地儲備庫。據(jù)統(tǒng)計我市從1999年至今，建設(shè)占用耕地1095.13畝，而開墾用于占補平衡的耕地達(dá)1588.4為畝，現(xiàn)儲備耕地凈492.9畝。從2001年至今已有3個國家、省級項目落戶汨羅，開發(fā)整理規(guī)模達(dá)8859.6畝，新增耕地5853畝。

三、以求真務(wù)實的精神，全面推進(jìn)土地管理

（一）抓住政策機(jī)遇，土地市場治理整頓取得突破性進(jìn)展。2003年3月，全市開展了土地市場治理整頓專項工作，共收回開發(fā)區(qū)和項目開發(fā)部8個。清理各類建設(shè)用地327宗，未納入市人民政府“五統(tǒng)一”管理的5處，擅自利用劃撥土地搞經(jīng)營性開發(fā)的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理違規(guī)用地16宗，查處率達(dá)100%，處理各類土地遺留問題11起。“中國國土資源報”頭版頭條以《沒有人再敢批條子了》的文章報道汨羅市治理整頓工作的情況。

治理整頓土地市場促進(jìn)了土地市場的規(guī)范與完善。經(jīng)過對土地市場秩序的清理整頓，我市大力推行了土地使用權(quán)和采礦權(quán)掛牌招標(biāo)拍賣。進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議出讓土地使用權(quán)的行為。同時，嚴(yán)把土地登記關(guān)口，對經(jīng)營性用地沒有進(jìn)行招標(biāo)拍賣掛牌的，不予登記；對出讓地價明顯低于出讓底價的，不予登記；對未全部繳納土地出讓金的，不予登記；對違反規(guī)劃改變土地用途的，不予登記。目前，全市實現(xiàn)了土地“一個口子進(jìn)水，一個池子蓄水，一個龍頭放水“的目標(biāo)。全市所有經(jīng)營性用地一律實施招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，城區(qū)最高地價已達(dá)到1.3萬元/平方米。其中，2003年，汨羅局采取拍賣掛牌方式供地共計10宗，成交價款7052萬元。其中商業(yè)局位于建設(shè)路0.2公頃商業(yè)用地以900萬元拍出全市第一價，建設(shè)東路6.67公頃土地以3900萬創(chuàng)全市土地交易總價最高記錄。4月份成功地對汨羅江砂石資源采礦權(quán)進(jìn)行第一次掛牌出讓，最終以5萬元成交。8月份對汨羅江南渡橋下游砂石資源采礦權(quán)進(jìn)行捆幫式公開掛牌。

（二）抓執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)肅查處了耕地違法案件。一是抓監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。聘請了市、鄉(xiāng)兩級人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢監(jiān)察員、新聞記者等12名同志為特邀國土資源監(jiān)察專員兼行風(fēng)監(jiān)督員，聘請了31名國土員為專職監(jiān)察員，各國土資源所聘請362名村干部為土地信息員。設(shè)立舉報電話32部，舉報箱100個。同時，完善動態(tài)巡查責(zé)任制，按照“五定一包干”(定人、定范圍、定責(zé)任、定費用、定獎勵、費用包干)的原則，采取經(jīng)常巡查與重點抽查相結(jié)合，一級巡查區(qū)15天查一次，二級巡查區(qū)每月巡查一次，形成“地動我知，違法我管”的局面。二是抓違法案件查處。我市一直把非法占用耕地作為土地執(zhí)法重點來抓。特別在耕地違法案件處惠，決不估息遷就，不心思手軟，該拆除的堅決拆除，該罰款的予以重罰。2003年發(fā)生耕地違法案件9起，違法占用耕地2.09畝，都給予了重罰處理，共罰款4.12萬元。全年違法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查處率達(dá)100%，結(jié)案率達(dá)100%，案件查處無錯案發(fā)生。

（三）從嚴(yán)把好征地關(guān)，切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。我市在認(rèn)真開展全省征地補償費用管理大檢查同時，采取“三嚴(yán)”嚴(yán)格征地管理。即嚴(yán)格控制征地規(guī)模；嚴(yán)格依法按規(guī)劃計劃、按程序征地；嚴(yán)格征地審核和征地補償安置監(jiān)督。同時，認(rèn)真督促落實法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問題，抓好征地補償費的清欠工作。建立了征地公告制度和補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度。為充分尊重農(nóng)民意愿，今后凡沒有征求被征地農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶意見的征地方案，國土資源部門不予審核報批。另外，我們在完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，依法明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，初步建立了農(nóng)民保護(hù)耕地的有效機(jī)制。

（四）加強基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，數(shù)據(jù)化、信息化管理水平不斷提升

第5篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

（一）穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量，實行永久保護(hù)。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整好基本農(nóng)田布局，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，采取特殊保護(hù)措施，實行永久保護(hù)。永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。土地利用總體規(guī)劃修編中，除劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外，還要設(shè)立基本農(nóng)田整備區(qū)，加大區(qū)內(nèi)土地整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成連片的、高標(biāo)準(zhǔn)糧棉油生產(chǎn)基地。

（二）嚴(yán)格政府耕地保護(hù)目標(biāo)考核和審計，落實耕地保護(hù)責(zé)任。各地要將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20*－2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)層層分解落實，作為政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的主要內(nèi)容。國土資源部已將省級政府目標(biāo)考核結(jié)果，作為下達(dá)土地利用年度計劃和實施計劃獎懲的重要依據(jù)。國土資源管理部門要協(xié)同審計、監(jiān)察等部門，盡快建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。今年3月至4月份，各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要會同有關(guān)部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)組織開展耕地保護(hù)目標(biāo)履行情況的自查工作，國土資源部將會同有關(guān)部門組織抽查。

（三）積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制，調(diào)動各方保地養(yǎng)地種糧的積極性。國土資源部將及時總結(jié)各地經(jīng)驗，配合財政部門盡快開展基本農(nóng)田保護(hù)補償機(jī)制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農(nóng)田保護(hù)新機(jī)制。各地要進(jìn)一步增加投入，提高基本農(nóng)田的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，對農(nóng)民和農(nóng)村集體管護(hù)、利用基本農(nóng)田給予補貼和獎勵；引導(dǎo)政府資金和社會資金共同參與基本農(nóng)田建設(shè)；積極配合財政部門加大對基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)較重地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支持力度。

二、加快土地確權(quán)登記，全面建設(shè)與健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度

（四）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依法確定集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)登記要根據(jù)法律規(guī)定，加快明確農(nóng)民集體土地的主體。以此為前提，推進(jìn)集體土地的登記發(fā)證。對村民小組所有的土地，有條件的可將《集體土地所有證》直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體；沒有條件的可采取“組有村管”的方式，在明確村民小組主體地位的前提下，將《集體土地所有證》發(fā)到村，由村委會代管。同時，對無權(quán)屬糾紛、經(jīng)濟(jì)關(guān)系清晰的集體經(jīng)濟(jì)組織的土地也要給予登記發(fā)證。

（五）按照急需優(yōu)先原則，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接，確保承包地流轉(zhuǎn)前后的集體所有性質(zhì)不改變，土地用途不改變，農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害。對需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開展集體經(jīng)營性用地的認(rèn)定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。對新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及宅基地調(diào)整的，要優(yōu)先進(jìn)行登記發(fā)證。綜合改革試驗區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部要盡快完成集體土地登記發(fā)證，適應(yīng)先行先試的改革要求。對于沒有糾紛的集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，要與第二次全國土地調(diào)查同步完成。

（六）依據(jù)土地確權(quán)登記成果，保障農(nóng)村集體土地在征收和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。征收集體所有土地辦理征地手續(xù)時，必須依據(jù)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記資料和證書，對農(nóng)民進(jìn)行補償。集體土地使用權(quán)有償使用和流轉(zhuǎn)，必須做到產(chǎn)權(quán)明晰，界址清楚，沒有糾紛，保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不允許有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進(jìn)入市場交易，以保障集體土地各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

三、積極開展土地整治，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

（七）搭建促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，整合各類土地整治活動和資金；各地要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體部署，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃，以土地整理復(fù)墾開發(fā)項目為基礎(chǔ)搭建土地整治（即土地整理復(fù)墾開發(fā)，下同）平臺，運用土地整理復(fù)墾開發(fā)資金，配合各級政府引導(dǎo)、聚合各類資金，共同投入項目區(qū)集中使用。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，對田、水、路、林、村實施整治。各地要以土地整治為載體，整合協(xié)調(diào)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、廢棄地復(fù)墾以及未利用地開發(fā)等各類活動，發(fā)揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和村容村貌，推動新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（八）創(chuàng)建銜接運行機(jī)制和激勵機(jī)制，加大對土地整治的支持力度。各地要完善各類土地整治工作的銜接運行機(jī)制和激勵機(jī)制，充分調(diào)動政府和各方投入土地整治工作的積極性。土地整治區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設(shè)用地整理的，優(yōu)先安排城鄉(xiāng)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)給予配套。各省（區(qū)、市）國土資源管理部門要統(tǒng)籌使用中央分配的、省級留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費等土地整理復(fù)墾開發(fā)專項資金，全面支撐和推動土地整治。

農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地整理所節(jié)約的土地，要首先復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度土地利用計劃管理，優(yōu)先用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。用于其他建設(shè)的，依法辦理用地手續(xù)，繳納有關(guān)稅費，所得收入嚴(yán)格用于整理區(qū)內(nèi)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，反哺鄉(xiāng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（九）實施重大工程和“萬村整治”示范工程，發(fā)揮土地整治示范作用。大力推進(jìn)《綱要》所確定的七大工程建設(shè)，保證補充耕地任務(wù)的完成。今年，國土資源部還將在全國范圍內(nèi)啟動“萬村整治”示范工程建設(shè)，示范工程以村為單位，按照“農(nóng)民自愿、權(quán)屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。國土資源部重點抓好1000個國家級示范點，各省（區(qū)、市）開展9000個省級整治示范工程建設(shè)，形成國家、省兩級土地整治示范工程體系。國土資源部和各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要明確目標(biāo)任務(wù)，按照項目管理的要求，協(xié)調(diào)配合提出項目名單，搞好項目論證，落實資金安排，共同推動示范工程建設(shè)。

四、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

（十）明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。各地要按照十七屆三中全會《決定》的總體要求，深化集體建設(shè)用地使用制度改革。今年，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。以后，根據(jù)各地集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)實踐，總結(jié)經(jīng)驗，再推進(jìn)其他符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

近期，國土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法，對集體建設(shè)用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理進(jìn)行明確規(guī)定。各地要及早謀劃，研究切實可行的配套措施，確保工作規(guī)范、有序。

（十一）完善土地資源配置機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。各地要按照公開、公平、公正的市場原則，健全完善市場配置集體建設(shè)用地的價格形成機(jī)制。充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)場交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場中，要積極主動增設(shè)各類土地交易場所，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，鼓勵林地和土地承包經(jīng)營權(quán)在統(tǒng)一的市場中交易，減少土地權(quán)屬糾紛，提高交易安全。要積極培育集體土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織，完善服務(wù)功能，降低交易風(fēng)險。

（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關(guān)部門溝通，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等活動中的土地權(quán)益，切實增加財產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)村致富、農(nóng)民增收。

五、嚴(yán)格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)集約節(jié)約利用農(nóng)村土地

（十三）科學(xué)規(guī)劃宅基地，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)合理布局。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地和控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的總要求，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點擴(kuò)展邊界，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，創(chuàng)造條件，編制好村級土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落適度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達(dá)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中，單列宅基地指標(biāo)，保障農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地的，不再增加新增宅基地規(guī)模。

（十四）抓緊修訂現(xiàn)有宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)土地集約利用。各地要遵循工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的客觀規(guī)律，按照節(jié)約集約用地原則，根據(jù)城鄉(xiāng)不同的地域特點，區(qū)分不同住宅類型，抓緊修訂現(xiàn)有的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)，控制宅基地和村莊建設(shè)用地規(guī)模。各省（區(qū)、市）國土資源管理部門修訂標(biāo)準(zhǔn)涉及修改地方性法規(guī)和政府規(guī)章的，要按法定程序及時提交立法機(jī)關(guān)審議。

（十五）強化自我約束，探索宅基地集約節(jié)約利用新機(jī)制。各地要積極探索在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，強化內(nèi)部約束機(jī)制，促進(jìn)宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農(nóng)村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進(jìn)解決現(xiàn)有宅基地集約利用和超標(biāo)問題。對“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地依法應(yīng)退出而不能退出的，積極探索由集體經(jīng)濟(jì)組織實行有償使用，形成超標(biāo)宅基地逐步退出機(jī)制。

（十六）改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續(xù)。各地要適應(yīng)農(nóng)民住宅建設(shè)的特點，按照嚴(yán)格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。在村或村民小組內(nèi)部建立和完善宅基地“兩圖一表”制度，即按照宅基地現(xiàn)狀圖、宅基地審批控制圖和宅基地安排計劃表，在村民公開監(jiān)督下，公示宅基地申請和審批結(jié)果，公平分配宅基地。村民住宅建設(shè)利用未利用地的，經(jīng)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）政府批準(zhǔn)；涉及占用農(nóng)用地的（基本農(nóng)田除外），由各縣（市）按當(dāng)年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，由?。▍^(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準(zhǔn)。各縣（市）國土資源管理部門要規(guī)范宅基地審批辦法，定期開展抽查，按年度將宅基地審批落實情況報?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門備案，強化監(jiān)督管理。

六、完善設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地管理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件

（十七）完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。各地要完善農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地和畜牧水產(chǎn)、溫室大棚等設(shè)施農(nóng)用地的管理，支持改善生產(chǎn)條件的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)，但涉及占用耕地的要落實補充任務(wù)。

第6篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；外部性補償；機(jī)制

中圖分類號 F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0148-06

作為農(nóng)業(yè)用途的耕地除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還具有社會效益、生態(tài)效益。但耕地保護(hù)所帶來的社會效益、生態(tài)效益等無法以貨幣的形式得以體現(xiàn)，形成耕地保護(hù)收益的外部化（董德坤等，2004），因而存在耕地保護(hù)的外部性補償問題。如何在中央和地方、糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理配置為保障糧食安全所必須的成本支出，就成為糧食安全框架內(nèi)一個具有基礎(chǔ)性重要意義的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)政策問題（李全根，2005）。

對耕地保護(hù)補償?shù)难芯浚旧鲜腔趦蓚€視角：一個是從耕地資源價值的內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)耕地保護(hù)的價值測算其補償標(biāo)準(zhǔn)。孫海兵等研究認(rèn)為，應(yīng)以社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，重新構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益-成本核算體系，將流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的選擇價值與外部性納入評測范疇，使其在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)（孫海兵等，2004）。王雨濠認(rèn)為，應(yīng)該建立耕地外部性補償?shù)募詈图s束機(jī)制，有效地促進(jìn)外部性內(nèi)在化（王雨濠，2007）。這些研究提出了耕地保護(hù)補償?shù)囊粋€比較現(xiàn)實的思路，但沒有在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成補貼模型，也沒有提出具體實施的主體和機(jī)制。另一個視角是從耕地利用的機(jī)會成本出發(fā)。胡靖的研究認(rèn)為，由于糧食是一種特殊商品，耕地上生產(chǎn)的糧食，其經(jīng)濟(jì)價值遠(yuǎn)不能通過市場價格得到體現(xiàn)，由于存在現(xiàn)實的土地用途的可轉(zhuǎn)換性和農(nóng)民務(wù)工方式的可選擇性，糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其貿(mào)易所得，政府應(yīng)該依據(jù)對機(jī)會成本的補償來控制糧食種植面積和產(chǎn)量，以保障糧食安全（胡靖，1998）。我國采取的是全國統(tǒng)一的耕地保護(hù)政策，忽略了不同地區(qū)耕地利用與保護(hù)的成本差異，土地管制基本上是以行政區(qū)域內(nèi)部管制為主，而對不同地區(qū)之間耕地保護(hù)的補償未見有系統(tǒng)的研究。張安錄提出在城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯區(qū)設(shè)置土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán),并通過市場交易,使之既能控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn),又能兼顧農(nóng)地保護(hù)的公平與效率（張安錄，2002）；黃賢金等在研究區(qū)域土地用途管制方式中，設(shè)想建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度（黃賢金等，2003）。這些研究雖然仍然是將耕地非農(nóng)化補貼界定在同一區(qū)域內(nèi)，但對地區(qū)間耕地保護(hù)補償具有較好的借鑒意義。本文將基于糧食安全的耕地保護(hù)外部性的補償界定在糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償，從補償主體、補償途徑、補償實現(xiàn)機(jī)制等方面較為系統(tǒng)地提出了耕地保護(hù)補償?shù)姆桨福瑢φ{(diào)整我國目前的耕地保護(hù)和糧食安全政策，發(fā)揮不同糧食分區(qū)各自比較優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展具有一定的參考價值。

1 糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)土地產(chǎn)出效率差異分析我國地域遼闊，由于地理、地貌、氣候等情況的不同，糧食生產(chǎn)條件亦不相同，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，形成了糧食生產(chǎn)與供應(yīng)不同的類型，按照糧食生產(chǎn)與消費量的特征，國家發(fā)改委將全國31個?。▍^(qū)、市）劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)包括河北、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個省（自治區(qū)）；產(chǎn)銷平衡區(qū)包括山西、廣西、重慶、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等11個省（自治區(qū)）；糧食主銷區(qū)包括北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南等7個?。ㄖ陛犑校?。由以上劃分可以看出，其中糧食主產(chǎn)區(qū)大多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較為優(yōu)越，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高，近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，土地競用越來越激烈。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)多為經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較為惡劣或有特殊飲食習(xí)慣的地區(qū)，土地利用較為粗放。糧食主銷區(qū)大多為我國的經(jīng)濟(jì)中心城市和沿海發(fā)達(dá)城市，城市化水平較高，土地利用的集約化水平高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、糧食安全的矛盾最為突出。為了分析比較優(yōu)勢，圖1對它們的土地產(chǎn)出效率差異進(jìn)行了測算。

由圖1可見，1996年以來，不同糧食分區(qū)單位土地面積上所承載的GDP總量均呈增加趨勢。2005年與1996年相比，單位土地面積上GDP產(chǎn)出，糧食主產(chǎn)區(qū)增長1.8倍、主銷區(qū)增長2.5倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)增長2.3倍。說明各地區(qū)土地利用集約化程度都有了較大的提高。但不同糧食分區(qū)單位土地面積的GDP產(chǎn)出總量有較大差異。1996年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產(chǎn)區(qū)的4.6倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)的9.6倍。2005年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產(chǎn)區(qū)的5.8倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)的10.2倍。單位土地面積GDP產(chǎn)出的差異，實際上揭示了不同糧食分區(qū)土地保護(hù)的機(jī)會成本的差異。與主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)相比，糧食主銷區(qū)土地保護(hù)意味著要以犧牲更多的經(jīng)濟(jì)增長為代價，因而耕地非農(nóng)化的驅(qū)動力更為強大。相應(yīng)地，土地保護(hù)機(jī)會成本較小的地區(qū)，土地競用的激烈程度則相對較小，土地保護(hù)的難度也相對較小。從經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的趨勢而言，土地產(chǎn)出效率存在的巨大差異，也為尋求地區(qū)間經(jīng)濟(jì)補償途徑提供了有益的線索。

2 不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)補償途徑分析

不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)的外部性補償可以從稅收政策和市場調(diào)節(jié)兩個方面來實現(xiàn)。

2.1 機(jī)會成本稅

對糧食生產(chǎn)而言，因種植糧食而占用的耕地的機(jī)會成本，并不取決于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平，而是取決于當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)水平。因此，糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本是一種社會成本，對之實行補償是一種社會補償（胡靖，1998）。在很多國家，農(nóng)業(yè)的補償已經(jīng)成為財政中一項穩(wěn)定的用于農(nóng)業(yè)的開支，但是我國卻沒有一項穩(wěn)定的、明確的稅收來源。因此，為了使糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本得到社會穩(wěn)定的補償，就有必要設(shè)立相應(yīng)的稅收項目，使享受糧食安全好處的各個成員對糧食安全承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于此稅收主要針對糧食生產(chǎn)與發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)之間巨大的機(jī)會成本差異，并且糧食生產(chǎn)機(jī)會成本隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展而迅速上升，可將該稅收項目定名為“機(jī)會成本稅”，主要向糧食總量不能自給的糧食主銷區(qū)征收，用于對糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的補償，從而建立有利于促進(jìn)區(qū)域土地利用效率提高或耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。

下面以圖2來說明機(jī)會成本稅在實現(xiàn)糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補償?shù)臋C(jī)理。

如圖2所示，MAC為實施耕地管制時耕地占用的邊際控制成本(人、財、物的投入等)。MAC隨著耕地用途管制制度的不斷實施，其邊際費用則相應(yīng)遞減。MSC1、MSC2分別是糧食主銷區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)耕地占用的邊際社會成本，由于主銷區(qū)非農(nóng)化程度高，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，耕地資源稀缺程度更高，因而其曲線在糧食主產(chǎn)區(qū)之上。假如兩地實施耕地管制的邊際成本曲線一致，則通過稅收調(diào)節(jié)，糧食主銷區(qū)耕地占用在L1的水平上，糧食主產(chǎn)區(qū)在L2水平上，顯然，L2大于L1。上文已經(jīng)分析過，主銷區(qū)邊際耕地占用的GDP增長遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)，占用耕地對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用更大，因而有著擴(kuò)大耕地占用的趨向。假如主銷區(qū)要占用L2的耕地，則其稅費水平將達(dá)到T3，即主銷區(qū)占用同樣的耕地，產(chǎn)生的稅收差T3-T2。因而，只要支付少于此值的費用（即機(jī)會成本稅），主銷區(qū)就愿意向主產(chǎn)區(qū)提供補償，用于“購買”土地非農(nóng)化 “指標(biāo)”，從而提高土地的產(chǎn)出效率。在這種情況下，從全國總體利益看，用同樣的耕地控制成本，產(chǎn)出了更多的GDP，實現(xiàn)了又快又好的發(fā)展。

2.2 GDP增長提成

土地資源的投入是GDP增長的重要因素，由于糧食生產(chǎn)與其它產(chǎn)業(yè)相比，具有明顯的競爭劣勢，GDP增長對耕地占用不可避免。GDP增長提成的設(shè)置是基于GDP增長對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用以及其增長所帶來的負(fù)的外部性，這里主要指因追求GDP增長而帶來的耕地非農(nóng)化的代價性損失。通過實行GDP增長提成，提高耕地占用效率，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會財富分配的公平性。由于我國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大差異，具有設(shè)置GDP增長提成的條件和可能性?，F(xiàn)以圖3說明GDP增長提成在實現(xiàn)糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補償?shù)臋C(jī)理。

由圖3可以看出，MGS1為糧食主銷區(qū)邊際GDP增長占用耕地，MGS2為糧食主產(chǎn)區(qū)邊際GDP增長占用耕地，隨著GDP的增長，主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)耕地邊際占用均呈下降趨勢。但主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)邊邊際曲線存在明顯差異。同樣占用耕地為S1情況下，糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)出的GDP分別為G1和G2，其差距為G1-G2。從加快發(fā)展國家利益出發(fā)，傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地。在產(chǎn)出同樣GDP(G1)的情況下，糧食主銷區(qū)要占用S1的耕地，而糧食主產(chǎn)區(qū)要占用S2的耕地，其耕地占用差異為S2-S1，從保護(hù)耕地的角度出發(fā)，同樣傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地。但如果這種傾向通過政策或其它措施得以實現(xiàn)，那么，主產(chǎn)區(qū)的GDP增長權(quán)就受到了侵害，而主銷區(qū)的糧食安全的責(zé)任則沒有得到落實。假定主銷區(qū)為保障其糧食安全，其實際占用耕地數(shù)量應(yīng)為S3，則其損失了GDP增長值為G1-G3。而這部分耕地為主產(chǎn)區(qū)用于非農(nóng)化開發(fā)，其GDP增長為G4-G1。顯然，G1-G3大于G4-G2，總體上是不經(jīng)濟(jì)的，即占用了同樣的耕地，GDP產(chǎn)出量卻減少了。因而，從國家總體利益出發(fā)，就形成了主產(chǎn)區(qū)減少耕地占用，保障糧食安全，而主銷區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長的同時，對主產(chǎn)區(qū)實行經(jīng)濟(jì)補償?shù)恼邉右颉６麂N區(qū)為了保持經(jīng)濟(jì)增長，也就愿意花費一定的費用（少于GDP增長所帶來的收益），從主銷區(qū)“購買”耕地用于非農(nóng)化。

2.3 基于市場貿(mào)易的補償途徑――產(chǎn)銷區(qū)購銷協(xié)作

糧食是帶有公共產(chǎn)品屬性的特殊商品，通過明確公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)可以在一定程度上消除外部性。由于糧食的產(chǎn)權(quán)界限明確，通過市場要約形成的貿(mào)易關(guān)系，具有較低的運作成本和較高的運作效率，只要糧食購銷雙方都信守承諾，在糧食總量和結(jié)構(gòu)正常波動的情況下，可以通過市場主體發(fā)揮作用，保障全國的糧食安全供應(yīng)。從實際情況看，我國實行糧食安全省長負(fù)責(zé)制，銷區(qū)政府在糧食安全上的責(zé)任，使其有與產(chǎn)區(qū)實行糧食購銷協(xié)作的動因。而糧食是產(chǎn)區(qū)主要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品之一，是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依靠，因而產(chǎn)區(qū)有與銷區(qū)建立穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動。

(1)虛擬性價格補償。從單純的價格形成機(jī)制看,一個地區(qū)的糧食價格是其綜合生產(chǎn)能力與生產(chǎn)投入品的函數(shù),即其綜合生產(chǎn)能力越高，糧食生產(chǎn)成本投入越低，其糧食價格越低，在市場上越具有競爭力。但從區(qū)域間耕地保護(hù)補償角度分析，兩個地區(qū)的糧食價格分別是其綜合生產(chǎn)能力、生產(chǎn)投入品及耕地使用的機(jī)會成本的函數(shù)。由于銷區(qū)的耕地保護(hù)機(jī)會成本遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)，因而其生產(chǎn)的糧食價格必然會高于主產(chǎn)區(qū)（虛擬價格），從而不具備市場優(yōu)勢。這樣就形成了主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行價格補償?shù)膭右颉?/p>

(2) 產(chǎn)業(yè)扶持性補償。糧食生產(chǎn)和經(jīng)營是主產(chǎn)區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)支柱，發(fā)展糧食加工業(yè)，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵鳟a(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。但主產(chǎn)區(qū)往往囿于經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)能力、居民素質(zhì)等方面的原因，糧食產(chǎn)業(yè)的潛能難以得到充分發(fā)揮。而銷區(qū)往往經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，同時出于糧食安全的考慮，有意向又有能力幫助主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)。

(3)糧食儲備性補償。儲備糧是中央及各級人民政府儲備的用于調(diào)節(jié)糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其它突發(fā)事件等情況的糧食，是保障糧食安全的重要的物質(zhì)載體。用于儲備糧的費用也是正常情況下各級政府為糧食安全所支付的主要支出。糧食的異地儲備，明確糧權(quán)為銷區(qū)所有，產(chǎn)區(qū)企業(yè)承擔(dān)保管責(zé)任，享有相應(yīng)的儲備費用補貼，這是正常經(jīng)營活動以外的補償。從產(chǎn)區(qū)角度看，糧食異地儲備，實際上增加了產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)方面的收益，增強了保護(hù)耕地的動力，因而具有耕地保護(hù)外部性補償?shù)男再|(zhì)。

3 不同糧食分區(qū)間耕地保護(hù)補償運作機(jī)制

建立一個運轉(zhuǎn)流暢、有效率的機(jī)制對平衡糧食主產(chǎn)區(qū)利益關(guān)系具有重要意義。

3.1 機(jī)制建立的原則

耕地保護(hù)補償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該體現(xiàn)以下基本原則：

(1) 中央政府主導(dǎo)的原則。糧食作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在其價格形成中，市場是失靈的。一般地 說，主銷區(qū)享受了糧食安全帶來的好處，卻無法通過市場本身的機(jī)制承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。這種市場失靈必須通過政府管理的介入來得到糾正，由中央政府在主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間采取差別化的政策來調(diào)節(jié)其利益關(guān)系，使兩者之間實現(xiàn)可以接受的利益均衡。

(2)不同糧食分區(qū)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。目前，我國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間存在比較嚴(yán)重的權(quán)、益失衡問題。這些失衡主要表現(xiàn)在：①糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展權(quán)的部分喪失。與糧食主銷區(qū)相比，主產(chǎn)區(qū)種植糧食的比例更高，由于種植糧食與其它產(chǎn)業(yè)存在巨大的產(chǎn)出和效益差異，必然在一定程度上影響到其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而這種發(fā)展權(quán)的喪失不可能通過市場途徑得到補償。而糧食主銷區(qū)則通過“搭便車”，享受到了糧食安全帶來的好處。②我國糧食生產(chǎn)和經(jīng)營中的超經(jīng)濟(jì)行為，使糧食主產(chǎn)區(qū)利益難以得到保證。無論在糧食緊缺或?qū)捲５那闆r下，糧食主產(chǎn)區(qū)都不可能實現(xiàn)超額利潤，而且連社會平均利潤也難以實現(xiàn)。③通過市場的糧食貿(mào)易，糧食主產(chǎn)區(qū)利益向主銷區(qū)轉(zhuǎn)移。為了扭轉(zhuǎn)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益失衡的趨勢，在制定基于糧食安全的耕地保護(hù)補償機(jī)制過程中，一定要充分考慮主產(chǎn)區(qū)利益向主銷區(qū)流失的實際，由主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)提供適當(dāng)數(shù)量與形式的補償，以充分體現(xiàn)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)在糧食安全上責(zé)任對等的政策設(shè)計。

(3)發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則。糧食屬于土地密集型產(chǎn)品。根據(jù)比較優(yōu)勢理論，銷區(qū)應(yīng)當(dāng)用勞動密集型產(chǎn)品換取土地密集型產(chǎn)品。如果銷區(qū)也要實現(xiàn)糧食供應(yīng)的完全自給，就勢必要把有限的耕地資源從經(jīng)濟(jì)效益高、比較優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)效益低、比較劣勢明顯的糧食生產(chǎn)上。而如果產(chǎn)區(qū)一味占用耕地發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，與銷區(qū)相比在耕地產(chǎn)出上具有明顯劣勢。因此，站在全局高度，從國家整體利益出發(fā)，必然需要通過糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的優(yōu)勢互補，在實現(xiàn)糧食安全的前提下，占用最少的耕地，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更快、更好的發(fā)展。

(4)發(fā)揮市場機(jī)制作用的原則。在加強國家在耕地資源配置和糧食安全調(diào)控的同時，要注重充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用。建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧食大市場，利用糧食批發(fā)市場上的糧源這一“動態(tài)儲備”，保證糧食供需平衡。對糧食主產(chǎn)區(qū)而言，發(fā)育充分的糧食市場，為糧食生產(chǎn)者提供真實、及時的產(chǎn)需信息，對產(chǎn)區(qū)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈條都具有重要意義。

3.2 補償機(jī)制框架

耕地保護(hù)補償實際上是糧食產(chǎn)銷區(qū)利益關(guān)系與承擔(dān)責(zé)任的重新調(diào)整，其利益流向與利益關(guān)系主體如圖4。

外部性補償?shù)睦嬷黧w主要包括三個方面：①地方政府（包括糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)）及其內(nèi)部的糧食經(jīng)營與占地企業(yè)；②糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)政府；③中央政府與糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)政府。實際上，涉及到外部性補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上述這三個方面，如主銷區(qū)的糧食生產(chǎn)者、主產(chǎn)區(qū)的耕地占用企業(yè)、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的糧食消費者等等，但這三個主體在基于糧食安全的外部性補償中，利益關(guān)系更為直接，其行為對耕地占用、糧食安全的影響更為巨大，因而也就成為利益調(diào)整最為重要的對象，妥善處理好這三個方面的關(guān)系，就可以在很大程度上實現(xiàn)補償機(jī)制的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

3.3 不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)外部性補償機(jī)制

3.3.1 機(jī)會成本稅與GDP增長提成

設(shè)想其運作方式如下（見圖4）：

（1）合理界定機(jī)會成本稅與GDP增長提成交納的主體。從保障糧食安全的思路出發(fā)，GDP增長提成和機(jī)會成本稅的交納主體是糧食主銷區(qū)，其中，GDP增長提成由主銷區(qū)政府按年度交給中央政府，再由中央政府支付給糧食主產(chǎn)區(qū)，用于與提高糧食綜合生產(chǎn)能力有關(guān)的投入。機(jī)會成本稅的交納主體，是主銷區(qū)占用耕地的企業(yè)或其它法人主體，由主銷區(qū)稅務(wù)部門代收，全額上交主銷區(qū)政府，再由主銷區(qū)政府交中央財政，用于補償糧食主產(chǎn)區(qū)。

（2）合理確定GDP增長提成與機(jī)會成本稅的收取額度。GDP增長提成與機(jī)會成本稅的收取，既要體現(xiàn)糧食主銷區(qū)對糧食安全的責(zé)任，為糧食安全承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又要體現(xiàn)尊重地區(qū)差別，利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實現(xiàn)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)雙贏的效果。具體說，糧食主銷區(qū)通過GDP增長提成和機(jī)會成本稅對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償，應(yīng)小于其從增加耕地占用中得到的經(jīng)濟(jì)收益，在此幅度內(nèi)確定合理的比例。比例的確定，要有充分的耕地信息為基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的耕地信息支撐，就難以做出科學(xué)的決策。尤其是要對耕地占用的成本―效益、區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)類型的用地需求做出準(zhǔn)確的分析。

（3）深入分析GDP增長提成與機(jī)會成本稅使用環(huán)境。兩者可以綜合使用，也可以單獨使用。不同地區(qū)耕地占用的類型不盡相同，兩種方式各有其不同的適用環(huán)境。GDP增長提成，比較充分地體現(xiàn)了地方政府在糧食安全中的責(zé)任，是以政府為單位收繳的，因而是“糧食安全省長負(fù)責(zé)制”的有效體現(xiàn)，在主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的省份，執(zhí)行起來較為可靠，而在經(jīng)濟(jì)較為薄弱的省份，則較為困難。機(jī)會成本稅的交納主體是主銷區(qū)的企業(yè)或其它占用耕地的法人，從中國當(dāng)前的土地稅收體系看，這一制度若要得到實施，仍然需要不斷地探索。

（4）資金應(yīng)主要用于提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力，以保障全國的糧食供求平衡。以GDP提成或機(jī)會成本稅方式從主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)提供的補償，主要包括三個方面的投入。一是用于對糧食生產(chǎn)者的補貼，刺激生產(chǎn)者對糧食生產(chǎn)的積極性，增加勞動力投入，提高生產(chǎn)水平。二是用于提高糧食綜合生產(chǎn)能力。如增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造的投入，興修水利，改良土壤，購買農(nóng)業(yè)機(jī)械，建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施；增加對農(nóng)業(yè)科技研究和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的投入，提高科技對糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)率。三是用于對糧食生產(chǎn)組織或經(jīng)營者的補貼，提高糧食生產(chǎn)的組織化程度及糧食產(chǎn)業(yè)化水平，增加糧食生產(chǎn)的附加值。

3.3.2 基于市場的產(chǎn)銷協(xié)作機(jī)制

糧食產(chǎn)銷區(qū)政府之間簽訂的購銷協(xié)議的約束力很弱，穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作機(jī)制除了產(chǎn)銷區(qū)之間的點對點對接外，更重要的是必須引進(jìn)政府的調(diào)控機(jī)制（羅守全，2003）。

在具體運作上，中央政府可以從包干給糧食產(chǎn)銷區(qū)的糧食風(fēng)險金中，分別調(diào)出部分資金，作為雙方的履約風(fēng)險基金。首先，中央政府通過糧食供需調(diào)查，測算出各地區(qū)的糧食常年余缺數(shù)量，經(jīng)地方政府認(rèn)定后，將其作為年度調(diào)入或調(diào)出糧食數(shù)量的考核指標(biāo)，并在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定。中央政府根據(jù)各省糧食余缺量的大小，按比例提留一部分糧食履約風(fēng)險金，根據(jù)各省的履約情況確定補償對象和補償數(shù)量。糧食產(chǎn)銷區(qū)分別根據(jù)本地糧食余缺的數(shù)量及具體品種，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂糧食購銷合作協(xié)議。為鼓勵競爭，一個糧食主銷區(qū)可以同時與多個糧食主產(chǎn)區(qū)簽訂糧食購銷合作協(xié)議，防止賣方壟斷市場。同樣，一個糧食主產(chǎn)區(qū)也可以與多個糧食主銷區(qū)簽訂糧食購銷合作協(xié)議，防止買方壟斷。年度末，如果糧食主產(chǎn)區(qū)（主銷區(qū)）完成了年度調(diào)出（調(diào)入）的糧食數(shù)量，則將所提取的糧食風(fēng)險基金返還本省。對未完成年度調(diào)出（或調(diào)入）糧食數(shù)量的各省，視其實際完成情況給予部分返還或不返還，并將剩余部分用于獎勵完成任務(wù)的地區(qū)。如果糧食產(chǎn)銷區(qū)都未能完成調(diào)入（調(diào)出）數(shù)量，可能會出現(xiàn)兩種情況：在糧食豐收之年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食銷售困難，積壓嚴(yán)重；在糧食歉收之年，糧食主銷區(qū)買糧困難，庫存薄弱。無論出現(xiàn)哪種情況，都會加劇糧食區(qū)域布局的不平衡，并可能導(dǎo)致糧食價格的劇烈波動，不利于保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，不利于國家糧食安全。這時，中央政府可視當(dāng)年糧食供需狀況做出增加或減少中央政府儲備糧的決策，利用收回的糧食履約風(fēng)險金彌補儲備糧收購或銷售過程中發(fā)生的各項費用。

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第7篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

一、全市節(jié)約集約用地工作的簡要回顧

土地是民生之本、發(fā)展之基。近年來，我市十分重視節(jié)約集約用地，在農(nóng)村宅基地整治、集約利用工業(yè)土地等方面進(jìn)行了積極努力，并取得了明顯成效。

（一）積極拓展農(nóng)村利用土地空間，農(nóng)村宅基地整治工作走在全省前列

農(nóng)村宅基地整治是節(jié)約集約利用土地的一個重要內(nèi)容。自*年以來，我市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，積極開展農(nóng)村宅基地整治，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。到去年底，全市已有*個村（撤并前的村數(shù)）開展了宅基地整治工作，共拆除舊房*多戶，占地面積*萬平方米，*村莊面積*萬畝，其中退宅還耕新增耕地*畝。通過農(nóng)村宅基地整治，農(nóng)村居民點用地人均減少了*平方米。我市農(nóng)村宅基地整治工作多次在全國、全省有關(guān)會議上作了介紹，并被編入《全國節(jié)約集約用地100例》。

（二）多措并舉抓落實，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地得到有效保障

近年來，我們堅持從*實際出發(fā)，依法依規(guī)、創(chuàng)造性地開展工作，積極探索和實踐“待置換用地”、土地整理折抵指標(biāo)和建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)等政策措施，開展低丘緩坡綜合開發(fā)利用，全面推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛出讓，強化節(jié)約集約利用土地，有效地保障了我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理用地需求。2001－去年，我市通過土地整理獲取土地折抵指標(biāo)3.65萬畝，通過退宅還耕獲取建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)*畝，獲得省政府農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)面積4.33萬畝。去年底，全市有規(guī)劃指標(biāo)農(nóng)用地*萬畝，其中耕地*萬畝。全市相對集中可利用的待置換用地總量尚有*萬畝，其中市區(qū)成片待置換區(qū)有1.5萬畝左右（其中耕地為1.2萬畝），五大集鎮(zhèn)成片待置換區(qū)有*畝左右（其中耕地為*畝）。去年，經(jīng)省政府批準(zhǔn)的低丘緩坡規(guī)劃局部修改的項目達(dá)*余畝，為我市發(fā)揮土地空間優(yōu)勢打下了基礎(chǔ)。

（三）千方百計挖掘土地利用潛力，土地節(jié)約集約利用取得明顯成效

我市人多地少的現(xiàn)實，決定了土地供需矛盾將長期存在。尤其是在國家宏觀調(diào)控的大背景下，人地矛盾更加突出。去年，利用開展百日攻堅活動的契機(jī)，按照“向存量土地要空間、向集約高效要空間”的思路，積極挖掘土地潛力，*存量土地，全年共*存量土地3792.79畝，其中工業(yè)用地2673.32畝，較好地解決了開發(fā)區(qū)和工業(yè)功能區(qū)土地閑置問題，提高了土地利用率。在加大挖潛的基礎(chǔ)上，先后出臺了《關(guān)于建立土地集體會審制度的意見》、《工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓辦法》、《關(guān)于加強工業(yè)用地節(jié)約集約利用的若干意見》等政策意見，切實加強了土地管理，大力推進(jìn)了節(jié)約集約用地。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和各工業(yè)功能區(qū)平均投資強度達(dá)到了每畝113萬元，畝均產(chǎn)值為*萬元，畝均稅收為4.18萬元，其中領(lǐng)帶園區(qū)分別達(dá)到*萬元、*萬元和*萬元。

（四）強化耕地保護(hù)責(zé)任，基本農(nóng)田得到有效保護(hù)

為切實保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，市政府于*年初出臺了《*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，建立了耕地保護(hù)責(zé)任制。截至去年底，全市實有耕地面積*萬畝，比上年凈增*畝，基本農(nóng)田面積達(dá)*萬畝，超出*市政府下達(dá)任務(wù)1814.81畝。全市共建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田32.97萬畝，新增耕地5.38萬畝，為我市糧食安全打下了堅實基礎(chǔ)。

此外，市國土局還圍繞市政府全年商業(yè)用地出讓計劃，積極引進(jìn)了*中大、中國輕紡城等公司參與我市城市建設(shè)，全年完成土地出讓金8.47億元，同時，催繳歷年土地出讓金1.33億元，極大彌補了我市財政和城市建設(shè)資金的不足。

應(yīng)該說，這些年土地管理工作為我市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。在人多地少、經(jīng)濟(jì)社會較快發(fā)展、土地調(diào)控力度加大的情況下，土地管理工作能夠取得上述成績，這確實是很不容易的，應(yīng)當(dāng)充分肯定。同時，我們也要清醒地認(rèn)識到存在的問題：

一是土地已轉(zhuǎn)未供情況依然突出。

二是土地粗放利用、閑置現(xiàn)象依然存在。從整體分析，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和各工業(yè)功能區(qū)畝均投資強度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收雖然有了新提高，但還有幾個工業(yè)功能區(qū)，畝均投資強度和畝均產(chǎn)值都在100萬元以下，有的工業(yè)功能區(qū)畝均產(chǎn)值僅為60多萬元。另外，到去年底，已供地而未利用的閑置土地面積尚有*畝左右。

三是土地違法違章和涉土舉高不下的狀況沒有得到根本好轉(zhuǎn)。去年國土部門立案查處國土資源違法案件*件，較上年的*件增長*%。國土部門接待的涉土達(dá)453件，較上年的372件增長21.8%。

總之，我們要全面正確地看待國土資源形勢，既要看到土地管理工作取得的成績，更要充分認(rèn)識到發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極有為地做好土地管理工作。

二、認(rèn)清形勢，明確節(jié)約集約用地的主要任務(wù)

當(dāng)前，土地管理工作面臨著一系列新的形勢，概括起來是五個“越來越”：即貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀對做好土地管理工作的要求越來越高，國家運用土地閘門加強宏觀調(diào)控的政策取向越來越明顯，加強土地資源管理的法律法規(guī)和法律責(zé)任越來越嚴(yán)格，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展土地供求矛盾越來越突出，人民群眾保護(hù)土地資源、維護(hù)土地權(quán)利的意識越來越強烈。

我市人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展時期，建設(shè)用地供需矛盾將越來越突出。根據(jù)目前形勢和我市實際，去年我市節(jié)約集約用地的主要目標(biāo)任務(wù)是：

一是*閑置土地1000畝左右，切實提高土地利用質(zhì)量；

二是加快速供地速度，全面完成*年前已農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的供地任務(wù)；去年已農(nóng)轉(zhuǎn)用的建設(shè)用地供地率達(dá)到*%以上；*年新增建設(shè)用地供地率達(dá)到*%以上；

三是新增建設(shè)用地當(dāng)年投資強度比上年增長20%以上；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)功能區(qū)單位面積GDP、稅利比上年增長20%以上。

三、采取有效措施，切實提高我市節(jié)約集約用地質(zhì)量

當(dāng)前，我市土地管理要重點抓好以下六個方面的工作。

（一）加大宣傳力度，進(jìn)一步營造氛圍

一方面加強對土地管理法律、法規(guī)和節(jié)約集約用地政策的宣傳，提高土地使用者節(jié)地、惜地意識；另一方面在新聞媒體上每月公布企業(yè)“畝均投入、畝均產(chǎn)出”前十名和后十名，年底再表彰通報，牢固樹立以“畝產(chǎn)論英雄”意識。通過正反典型宣傳，形成節(jié)約集約用地為榮、閑置浪費土地為恥的氛圍，以輿論推進(jìn)節(jié)約集約用地。

（二）加強規(guī)劃管理，充分發(fā)揮用地規(guī)劃的調(diào)控作用

土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的龍頭，是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、優(yōu)化空間布局的重要途徑。為此，一是要抓住在我省開展土地利用總體規(guī)劃修改試點的契機(jī)，積極爭取土地利用總體規(guī)劃的局部修改，努力向上爭取用地指標(biāo)，確保發(fā)展空間需求。二是各類規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃。三是年度用地安排必須控制在土地利用年度計劃之內(nèi)。去年計劃通過農(nóng)轉(zhuǎn)用新增建設(shè)用地2000畝，計劃供應(yīng)各類具體項目用地4900多畝，其中經(jīng)營性用地1600多畝，工業(yè)用地3000多畝。

（三）切實推進(jìn)節(jié)約集約利用土地工作，提高土地利用效率

節(jié)約集約利用土地，是當(dāng)前和今后一個時期我市土地管理工作的重要抓手和突破口。各級各部門要認(rèn)真貫徹落實市政府即將出臺的《關(guān)于切實推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見》，從長遠(yuǎn)和全局的戰(zhàn)略高度，切實采取措施，強化激勵、約束和考核機(jī)制，切實提高土地節(jié)約集約利用水平。一是要加強建設(shè)項目用地指標(biāo)控制。對投資強度、容積率、綠地率等不符合省級指標(biāo)要求的項目，要嚴(yán)格核減用地面積。工業(yè)項目的建筑密度原則上應(yīng)控制在40%以上，綠地率原則上應(yīng)控制在20%以內(nèi)。二是要加快具體項目的供地速度。2006年以前已農(nóng)轉(zhuǎn)用未辦理具體項目供地的新增建設(shè)用地，必須在3月20日前政策處理到位，到年底供地率必須達(dá)到90%以上；去年度已農(nóng)轉(zhuǎn)用未辦理具體項目的新增建設(shè)用地，必須在6月底前政策處理到位，到年底供地率必須達(dá)到80%以上；去年新增的建設(shè)用地，政策處理必須及時到位，年底供地率要達(dá)到50%以上。對供地速度要列入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作考核，按時完成供地任務(wù)的給予獎勵。三是鼓勵建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。引導(dǎo)和鼓勵工業(yè)企業(yè)向工業(yè)區(qū)集聚，單個企業(yè)投資規(guī)模在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)小于2500萬元，工業(yè)功能區(qū)內(nèi)小于1000萬元的項目，原則上不單獨供地；對新建工業(yè)項目，一般應(yīng)建造3層以上多層廠房，不得建造單層廠房；市政府對新建標(biāo)準(zhǔn)廠房2000平方米以上的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）給予一定的獎勵。四是鼓勵企業(yè)大力開展挖潛節(jié)地活動。在符合城市總體規(guī)劃、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的前提下，鼓勵工業(yè)企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高土地利用率。對不改變土地用途，在企業(yè)原有建設(shè)用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收或調(diào)整土地價款，并減免城市建設(shè)配套費；對新增工業(yè)用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)部分，不再增收土地價款。五是加大閑置土地*力度。對去年底前已繳清全部地價款且已依法辦理供地手續(xù)的企業(yè)，主動退讓用地面積在5畝以上的，退地部分的已繳土地款予以全額退還，并對退還土地款給予貼息補償，在此基礎(chǔ)上再給予3萬元／畝的獎勵；對已用土地未達(dá)到批準(zhǔn)總用地面積的三分之一或投資規(guī)模不足總投資25%，且在規(guī)定時間內(nèi)未按要求退出存量土地的企業(yè)用地，按照閑置土地處置。滿一年未動工開發(fā)的，按出讓或劃撥地價款的20%征收土地閑置費，滿2年未動工開發(fā)建設(shè)、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。為激勵經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）收回閑置土地的積極性，按收回閑置土地、處置企業(yè)自退用地和收取土地閑置費的面積給予獎勵。

（四）強化農(nóng)村土地管理，推進(jìn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用

一是高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。二是鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策和戶均住宅面積相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。三是積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。加大村莊整治扶持力度，繼續(xù)鼓勵開展農(nóng)村閑置宅基地、空閑地和廢棄工礦用地復(fù)墾整理。每年復(fù)墾任務(wù)列入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，去年計劃復(fù)墾1000畝。市政府從土地出讓金中切出一定資金對建設(shè)用地復(fù)墾項目實施補助和獎勵。同時要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，開展平原地區(qū)農(nóng)居點向低丘緩坡遷移的試點，將平原地區(qū)農(nóng)居點的宅基地復(fù)墾為耕地，并鼓勵建造公寓式住宅。

（五）合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，拓展空間確保耕地占補平衡

合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)耕地占補平衡，是我市今后土地管理工作的重點之一。從我市實際看，解決發(fā)展用地需求，今后主要的來源在于低丘緩坡。因此，要著眼于拓展發(fā)展空間，開發(fā)利用好低丘緩坡。一是規(guī)劃拓展好低丘緩坡利用空間。按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建、宜居則居”的原則，在保護(hù)生態(tài)的前提下，積極鼓勵和引導(dǎo)科學(xué)開發(fā)、合理利用低丘緩坡資源，構(gòu)筑新的發(fā)展平臺。對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按當(dāng)年批準(zhǔn)使用規(guī)劃修改后的新增建設(shè)用地獎勵3000元/畝。二是積極開展低丘緩坡墾造耕地。墾造耕地計劃分年度列入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，去年計劃墾造耕地2000畝。政府對耕地墾造項目進(jìn)行補助。

（六）嚴(yán)格依法管理土地，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任

第8篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

關(guān)鍵詞：發(fā)展經(jīng)濟(jì)；土地資源；科學(xué)利用

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對土地的需求持續(xù)上升。如何在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，科學(xué)開發(fā)利用和有效保護(hù)土地資源，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要問題和主要矛盾，更是關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展的不可忽視的任務(wù)。

一、土地資源利用過程中存在的問題

土地違法使用，不僅會破壞耕地、危及國家糧食安全、影響農(nóng)民生存與生活，也會加劇社會不公、危及金融安全、影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，增加社會不穩(wěn)定因素。監(jiān)察部、人力資源和社會保障部和國土資源部三部委《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》頒布以來，各級政府和有關(guān)部門按照各自職責(zé)，強化措施，土地使用違規(guī)違法現(xiàn)象持續(xù)下降，但尚未得到有效遏制，個別地區(qū)違法違規(guī)用地情況時有發(fā)生，甚至未批先用、開發(fā)區(qū)擅自擴(kuò)區(qū)建區(qū)、以租代征等問題依然存在。其原因是多方面的，可以概括為以下四個方面。

1、財稅管理體制的誘導(dǎo)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，在不考慮外部環(huán)境影響的前提下，每個經(jīng)濟(jì)主體的行為都是基于一定的行為動機(jī)或者說是價值取向，這個動機(jī)或取向往往決定著其行為的取向及行為本身的正當(dāng)。政府也是一個具有自己利益的“經(jīng)濟(jì)人”，具有在既定制度框架內(nèi)追求自身利益最大化的行為取向。在現(xiàn)行的財稅體制下，一些地方政府的財政收入顯得非常緊張，大規(guī)模的市政建設(shè)、體制改革和環(huán)境保護(hù)會使地方政府捉襟見肘。作為一種稀缺資源，大規(guī)模的利用土地，可以直接獲得大量的土地出讓金?？梢哉f，在地方政府的各項財政收入中，沒有比土地的收益來的更直接的，也沒有比獲得土地收益成本更低的。這使得許多地方政府都把土地看成了“搖錢樹”。于是，增加地方財政收入成為部分土地違法行為的一個誘因。

2、政績考核體系的驅(qū)動。長期以來，GDP總量和增速成為衡量政府政績的核心指標(biāo)。這種政績考核體系導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長方式的粗放，直接表現(xiàn)為包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的粗放型利用。為了追求GDP的數(shù)量增長，一些地區(qū)紛紛組團(tuán)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資、拉項目、找資金。因此，許多地方出現(xiàn)了用“資源換項目”、“土地?fù)Q投資”的發(fā)展模式，導(dǎo)致“項目越拉越大、土地越征越多”的景象。傳統(tǒng)的政績考核體系，在客觀上刺激了地方政府的用地沖動，是土地違法問題屢禁不止的根源之一。

3、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的拉動。當(dāng)前，一些地區(qū)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段。然而令人深思的是，許多城市發(fā)展規(guī)劃和模式都大同小異：大力發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)，大力興建工業(yè)區(qū)及開發(fā)區(qū)、大規(guī)模的招商引資，大規(guī)模上高投資、高占地項目等等。這種“統(tǒng)一”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式導(dǎo)致各地都在“大興土木”，這在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生活水平的同時，也出現(xiàn)了一些問題：一些地區(qū)在城鎮(zhèn)擴(kuò)容中，大量征用農(nóng)用地，擴(kuò)大建設(shè)用地，批準(zhǔn)各式各樣的發(fā)展項目，致使大量土地被閑置、拋荒，而一些建好的“開發(fā)區(qū)”則為發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的高度污染的相關(guān)工業(yè)的承接地，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾、土地浪費、重復(fù)建設(shè)矛盾突出。

二、以土地資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

通過嚴(yán)格土地管理、加強耕地保護(hù)、遏制違法用地，以土地資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是非常必要的。

1、樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。要深刻認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，把科學(xué)發(fā)展的指標(biāo)體系予以標(biāo)準(zhǔn)化，用以評估、考核政府行政政績，建立有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制。更重要的是，政府在土地利用中不能僅僅為了增加GDP而“濫用”土地，要把增強土地參與宏觀調(diào)控的能力作為一項重要工作目標(biāo)，科學(xué)把握土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時機(jī)，充分運用土地政策，并與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等緊密配合，從嚴(yán)控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地，保障民生用地，防止區(qū)域過度開發(fā)。

2、轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式。要從改進(jìn)保障科學(xué)發(fā)展的用地、管地機(jī)制入手，堅持宏觀調(diào)控與市場配置有機(jī)結(jié)合，激勵與約束雙管齊下，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、科技等手段，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。根據(jù)區(qū)域的資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，制定與區(qū)域功能相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，避免土地資源的粗放型開發(fā)和利用，優(yōu)化用地配置，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和其它生產(chǎn)要素合理流動，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3、進(jìn)一步完善法律體系。要切實確立土地利用規(guī)劃的法律地位，克服規(guī)劃執(zhí)行的盲目性，規(guī)劃修改的隨意性，讓耕地保護(hù)制度真正落到實處。依法維護(hù)土地管理秩序，強化土地監(jiān)管，堅決糾正違背產(chǎn)業(yè)政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益等問題。要通過嚴(yán)肅查處土地違規(guī)違法案件，增強土地執(zhí)法震懾力。

4、提高違法用地的經(jīng)濟(jì)成本。土地違規(guī)的根本原因就是違法的收益大于成本，因此要從根本上杜絕土地違法行為，就必須減少因土地違法而獲得的收益，或加大違法的成本。這就要求我們必須改革財稅體制，有效化解地方經(jīng)濟(jì)增長與保護(hù)資源的矛盾，讓地方政府逐漸擺脫“以地生財”的模式，遏制地方政府違法用地的沖動。

三、正確處理資源保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，土地資源的需求迅速增加，因此引發(fā)的各類問題和矛盾非常突出。如何正確處理積極主動服務(wù)與嚴(yán)格規(guī)范管理的關(guān)系，全力實現(xiàn)保護(hù)資源與保障發(fā)展雙贏，成為擺在國土資源管理部門面前的重要課題。

1、把握三項原則

（1）服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指標(biāo)的分配使用，新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障國家和市、縣重點工程、城區(qū)建設(shè)和全縣旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要。摸清全市重點項目用地需求情況，做到提前介入。用足用好年度用地計劃，堅持有限用地指標(biāo)保重點的原則，向符合規(guī)劃、符合產(chǎn)業(yè)政策、高科技及高附加值的重點項目傾斜。二是盤活存量土地。對于新上項目盡量安排利用原破產(chǎn)國有企業(yè)或廢棄地等，同時加大閑置存量土地的處置力度，在供地環(huán)節(jié)上盡量安排利用存量土地，對新上馬的建設(shè)項目能夠使用存量土地的，不批準(zhǔn)使用新增建設(shè)用地。三是加強用地管理。嚴(yán)格把好用地審批關(guān)，極力提高土地的投資強度和容積率，減少低水平重復(fù)建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約用地。同時，對一些企業(yè)檔次較低或經(jīng)營狀況不佳造成廠房閑置的，可以進(jìn)行調(diào)整布局，通過協(xié)議收回后，安排給科技含量高、市場前景好、投資規(guī)模大的企業(yè)。

（2）堅持工作創(chuàng)新。一是堅持實行占一補一、先補后占的原則，確保耕地總量不減少。尤其是對于占地較多、后備資源又比較少的地區(qū)，更應(yīng)如此。二是搞好土地開發(fā)整理。田、水、路、林、村綜合治理，將土地開發(fā)整理與廢棄礦山恢復(fù)治理相結(jié)合。開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，增加耕地面積。同時，在做好土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的同時，還要開展土地后備資源調(diào)查清理工作，摸清后備資源的底數(shù)。三是支持設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)。與農(nóng)業(yè)部門搞好協(xié)調(diào)配合，做好設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)指導(dǎo)，尤其是對集體土地流轉(zhuǎn)工作，要掌握好政策規(guī)定，切實把好事辦好。

（3）堅持依法行政。一是梳理行政執(zhí)法依據(jù)。對照所執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和本部門的執(zhí)法職責(zé)，對行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行集中梳理、歸納，該清理的清理，該廢止的廢止。二是制定《行政執(zhí)法崗位職責(zé)分解方案》。針對各個具體執(zhí)法崗位，明確每個執(zhí)法崗位的具體責(zé)任，從局長、科長、科員都明確制定出具體的執(zhí)法職責(zé)。同時，制定《行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度》，明確每個執(zhí)法崗位的過錯追究責(zé)任。三是實行政務(wù)公開，接受社會監(jiān)督。制定《政務(wù)公開制度》、《服務(wù)承諾制度》，向社會各界公開辦事條件、辦事程序、辦事時限，作出工作服務(wù)承諾并予以公告。另外，通過網(wǎng)站、電子大屏幕開辟政務(wù)公開專欄，增加的透明度。四是強化行政過錯追究。因瀆職或過錯造成在行政訴訟或行政復(fù)議案件中敗訴的，或在社會上造成惡劣影響的，相關(guān)責(zé)任人必須承擔(dān)直接或間接責(zé)任。

2、建立四項機(jī)制

（1）落實責(zé)任機(jī)制。層層簽訂《保護(hù)耕地目標(biāo)責(zé)任書》，明確第一責(zé)任人。對耕地保護(hù)不力，工作失職或違規(guī)違法，造成耕地特別是基本農(nóng)田遭到破壞且數(shù)量多、影響大的，在全縣通報批評，并限期改正，涉及違法的追究刑事責(zé)任，且作為任期合格與否的重要依據(jù)，執(zhí)行一票否決制度。國土部門內(nèi)部上下級管理部門之間也要簽訂《責(zé)任書》，制定《保護(hù)耕地制止違法用地百分考核標(biāo)準(zhǔn)》和《考核細(xì)則》，做到獎懲分明。

（2）執(zhí)法監(jiān)察長效機(jī)制。按照土地執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)?；囊螅⒖h鄉(xiāng)村三級土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，聘請土地執(zhí)法監(jiān)察信息員，制定《土地執(zhí)法監(jiān)察信息員管理辦法及職責(zé)》，全部持證上崗。

（3）聯(lián)動機(jī)制。實行聯(lián)合檢查制度，利用春初秋末違法用地多發(fā)期，組織土地監(jiān)察系統(tǒng)實施定期、分片聯(lián)合檢查或抽查，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理，降低土地違法發(fā)案率。此外，利用多種科技手段，建立土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)指揮系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)實時監(jiān)管。利用GPS現(xiàn)代化手段實施動態(tài)監(jiān)控巡查，力爭將土地違法行為消滅在始發(fā)期。

（4）土地征用新機(jī)制。進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，落實征地補償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3、建設(shè)一支過硬的隊伍

國土資源管理工作執(zhí)行法定的職責(zé)，直接影響行政相對人的切身利益，關(guān)系政府和國土資源管理部門的形象。而執(zhí)法效果和服務(wù)素質(zhì)的好壞，直接取決于執(zhí)法人員素質(zhì)的高低。因此，要做好以下幾點工作。

（1）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。一定要嚴(yán)把執(zhí)法人員入口關(guān)，必須實行持證上崗制度。同時，調(diào)整人員的工作崗位，整合人員資源，做到人盡其用。

（2）加強培訓(xùn)。把這項工作作為提高隊伍素質(zhì)的重要任務(wù)來抓，制定培訓(xùn)計劃，改進(jìn)培訓(xùn)方式，創(chuàng)造培訓(xùn)條件，注重培訓(xùn)效果。

（3）加強廉潔自律。繼續(xù)簽訂年度目標(biāo)管理責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書，以突出“一崗雙責(zé)”推進(jìn)隊伍建設(shè)與效能建設(shè)，增強干部職工自覺履行職能、加強廉潔自律的責(zé)任感。開展作風(fēng)整頓，切實加強廉潔自律和勤政廉政建設(shè)，堅決制止國土資源管理領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為，努力爭創(chuàng)一流的工作業(yè)績和一流的干部隊伍。

第9篇：耕地保護(hù)激勵辦法范文

一、引 言

我國從2004年開始先后實施了種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等農(nóng)業(yè)三項補貼，但是隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢的發(fā)展變化，三項補貼政策效應(yīng)遞減。2015年，國家啟動農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，將農(nóng)資綜合補貼、種糧直補、良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營和耕地地力保護(hù)[1]，并在浙江、湖南、山東、安徽、四川等5個省試點。2016年，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策在全國實施。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策的主要內(nèi)容與政策預(yù)期主要包括兩個方面：（1）將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金加上農(nóng)作物良種補貼和種糧農(nóng)民直接補貼資金用于耕地地力保護(hù)。補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片良田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及常年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。鼓勵秸稈還田，不露天焚燒秸稈。這部分補貼資金以現(xiàn)金直補到戶。（2）將20%的農(nóng)資綜合補貼存量資金加上農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金和種糧大戶補貼資金，支持發(fā)展多種形式的糧食適度經(jīng)營，重點支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”的原則[2]。然而，這一政策能實現(xiàn)其預(yù)期嗎？

二、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）研究假設(shè)

（1）W1代表農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以獲得的工資；W2為農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)（外出務(wù)工）可以獲得的工資。根據(jù)已有的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年收入為7992元（取雙季稻、復(fù)種情況下的偏大值），外出務(wù)工收入為15360元（取2015年全國最低月工資標(biāo)準(zhǔn)水平陜西省數(shù)據(jù)），則有：W1

（2）農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對工資比為W2W1，由于W2>W1，有W2W1>1；農(nóng)民又可以將勞動時間分為：L1和L2，其中L1?榕┮瞪?產(chǎn)時間，L2為非農(nóng)生產(chǎn)時間，L1+L2=L；農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)的初始時間比例為θ，θ=L1L2，有0≤θ≤1。

（3）農(nóng)民勞動新增時間取決于報酬率之比。根據(jù)最優(yōu)關(guān)系原理，有ΔL=LW2W1=0。對于農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)時間為：ΔL1=LW2+kW1=L（ω），L′（ω）>0，L″（ω）>0，其中k為單位勞動時間的補貼。當(dāng)相對工資提高時，有W2W1上升，導(dǎo)致L（ω）=0中的L2增加，這樣導(dǎo)致更多的農(nóng)民外出從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；當(dāng)相對工資降低時，有W2W1下降，導(dǎo)致L（ω）=0中的L2減少，這樣導(dǎo)致更多的農(nóng)民外出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

（4）當(dāng)有政府補貼政策介入時，農(nóng)民的效用函數(shù)為新增收入的效用函數(shù)，Uf=U（yf）為Uf=yf。政府的效用函數(shù)取決于政府農(nóng)業(yè)補貼投入和農(nóng)民新增收入之比，有Ug=yfig。政府的策略集為{補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；補貼非農(nóng)生產(chǎn)}，農(nóng)民的策略集為{時間分配θ不變；時間分配θ改變}。

從博弈矩陣可以看到存在兩個納什均衡：（補貼非農(nóng)生產(chǎn)，時間分配改變），（補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，時間分配不變）。（補貼非農(nóng)生產(chǎn)，時間分配改變）體現(xiàn)了近年來中國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的推動政策，而（補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，時間分配不變）體現(xiàn)了近年來惠農(nóng)政策。這兩種納什均衡不會出現(xiàn)（補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，時間分配改變），說明現(xiàn)階段的政府農(nóng)業(yè)補貼政策不會引起農(nóng)業(yè)勞動力回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、農(nóng)戶策略選擇

上述分析說明，在現(xiàn)有糧食生產(chǎn)規(guī)模下，除非政府惠農(nóng)補貼超過務(wù)工工資，否則，無法引導(dǎo)農(nóng)民回歸糧食生產(chǎn)。而對于農(nóng)民來說，他們對于政策的反應(yīng)則是通過對比自己的機(jī)會成本與機(jī)會收益來實現(xiàn)的，因此，本文擬以農(nóng)戶對務(wù)工與務(wù)農(nóng)的策略選擇來進(jìn)行實證研究。

1.現(xiàn)有政策寬執(zhí)行條件下的農(nóng)戶策略選擇。

為了保證政策的可操作性，2016年全國大多數(shù)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼仍然是通過一卡通直接發(fā)到有土地承包權(quán)的農(nóng)戶手中（因為租戶可能變化頻繁，按租戶發(fā)放會導(dǎo)致補貼發(fā)放成本過大），也就是說，只要擁有土地承包權(quán)，無論是否種地，農(nóng)戶都有補貼。

一般而言，農(nóng)戶在做出種糧還是從事其他非糧食生產(chǎn)活動的選擇決策時，其行為受自身資源稟賦、心理認(rèn)知、家庭資源稟賦、家庭分工決策以及一些不能被農(nóng)戶個人及家庭控制的外部因素（如自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)育情況、農(nóng)產(chǎn)品價格政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素）的影響[3]。而農(nóng)戶對種糧是否滿意又是農(nóng)戶對從事糧食生產(chǎn)可得預(yù)期收益和放棄糧食生產(chǎn)從事其他活動的可得預(yù)期收益進(jìn)行比較之后的結(jié)果，其中放棄糧食生產(chǎn)從事其他活動的可得預(yù)期收益代表著農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本。曾福生通過進(jìn)行有序多分類Logistic模型估計發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對種糧所得收益是否滿意是影響農(nóng)戶種糧與否的重要因素，兩者之間存在正向相關(guān)關(guān)系。農(nóng)戶種糧行為選擇是農(nóng)戶對從事糧食生產(chǎn)可得預(yù)期收益和放棄糧食生產(chǎn)從事其他活動的可得預(yù)期收益進(jìn)行比較之后的結(jié)果，其中放棄糧食生產(chǎn)從事其他活動的可得預(yù)期收益代表著農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本[4]。

假設(shè)三口之家農(nóng)戶有農(nóng)田4.44畝（2015年全國耕地面積20.25億畝，2015年中國總?cè)丝跀?shù)量13.6782億，人均1.48畝），地方政府按照農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策對農(nóng)戶進(jìn)行補償時支付的補償成本為125元/畝/年（一般在70～125元之間，取最大值），4.44畝共補償555元。按照湖南省農(nóng)業(yè)廳的測算，如果種糧（雙季稻、復(fù)種），農(nóng)戶一畝地賺1800元（實際上一般不到1800元，取偏大值），那三口之家年種糧收益為7992元；如果外出務(wù)工，取2015年全國最低月工資水平（陜西）1280元，夫妻2人年收益為30720元。那么，家庭務(wù)工與種糧的收益為（30720，7992），由于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼的補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，因此，無論農(nóng)戶是否種地，555元補償都會通過一卡通發(fā)送給農(nóng)戶，因此，農(nóng)戶不管務(wù)工還是種糧，農(nóng)戶從政府獲得的收益均為（555，555），家庭種糧與務(wù)工的年總收益為（8547，31275）。在現(xiàn)行政策下，農(nóng)戶種糧與務(wù)工的機(jī)會成本為（30720，7992），由此得到農(nóng)戶機(jī)會收益、機(jī)會成本損失為：

可見，（30720，555）是收益的占優(yōu)策略，（7992，0）是最小化損失策略，對于有條件務(wù)工的農(nóng)戶，選擇務(wù)工是其利益最大化選擇，農(nóng)戶可能選擇拋荒，從而地力無從保護(hù)，規(guī)?；?jīng)營更無從談起，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。

2.現(xiàn)有政策嚴(yán)格執(zhí)行條件下的農(nóng)戶策略選擇。《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼資金管理辦法》第六條規(guī)定：對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不予補貼。不予補貼的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序由各省級財政部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門確定[5]。這一規(guī)定意味著，對于農(nóng)戶來說，即便是認(rèn)真執(zhí)行政策，不保持地力和不促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營最壞的后果是沒有補貼。那么，這一情況下農(nóng)戶的收益、損失為：

可見，（30720，0）是收益的占優(yōu)策略，（7992，0）是最小化損失策略，農(nóng)戶選擇務(wù)工收益每年至多減少555元，相對于30720元/年的收益來說，這是一個極小的損失，因此，選擇務(wù)工仍是其利益最大化選擇，在此情況下，政府政策目標(biāo)仍無法實現(xiàn)。

3.加入罰款條件的農(nóng)戶策略選擇。假設(shè)在上述博弈中加入變量，比如假定政府規(guī)定，拋荒田地沒有補貼，且拋荒一年每畝罰款補貼的兩倍，即250元每畝，那么，三口之家要罰款1110元/年，則農(nóng)民務(wù)工與種糧的機(jī)會收益與機(jī)會成本為：

從調(diào)整務(wù)工、種糧成本后的博弈分析可以看出，務(wù)工收益大于種糧收益，務(wù)工損失小于種糧損失，根據(jù)利益最大化原則，務(wù)工仍然是占優(yōu)策略，這時農(nóng)戶依然會選擇務(wù)工。

4.帕累托改進(jìn)后的農(nóng)戶策略選擇。如果有辦法能進(jìn)行帕累托改進(jìn)，根據(jù)利益最大化原則，農(nóng)戶會進(jìn)行占優(yōu)選擇。這時如果有人愿意按年租種土地保持土地地力，會存在如下三種情況：

（1）租戶出租金情況下農(nóng)戶的機(jī)會收益與機(jī)會成本（2015年全國流轉(zhuǎn)土地平均費用為每畝1000元每畝）[6]為：

（2）租戶不出租金情況下農(nóng)戶的機(jī)會收益與機(jī)會成本為：

（3）租戶要求全額擁有補貼情況下農(nóng)戶的機(jī)會收益與機(jī)會成本為：

從以上三組數(shù)據(jù)可以分析出，租戶出租金（1000元每畝）的情況是農(nóng)戶選擇的占優(yōu)策略，也是唯一的納什均衡。但是農(nóng)戶私人尋找租戶有可能出現(xiàn)今年有人愿意租種、明年不愿意繼續(xù)租種的情況，甚至有人因為政府的罰款而人為壓低租金。這時還可能出現(xiàn)第四種情況：

（4）政府以1000元每畝每年連續(xù)租種十年，農(nóng)民如回鄉(xiāng)可由村安排在田畝所在農(nóng)業(yè)合作社務(wù)工，工資不少于種糧收益，農(nóng)戶的機(jī)會收益與機(jī)會成本為：

在第四種博弈中，農(nóng)戶每年收益與前面的占優(yōu)策略同等，但是能省略十年尋找租戶并談判的麻煩，如果出現(xiàn)不適合在外打工的情況，可回鄉(xiāng)在田畝所在農(nóng)業(yè)合作社務(wù)工，工資不少于種糧收益，解決了農(nóng)民的后顧之優(yōu)。那么，這一策略顯然是所有策略中的最優(yōu)選擇。而農(nóng)戶的這一策略選擇，無疑有利于土地的規(guī)模化經(jīng)營和地力的保持。

由上述論述可以看出，農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人，無論惠農(nóng)政策如何變化，只要是小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營，務(wù)工都是其理性選擇。小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營情況下，農(nóng)民收入低，又工作量不飽滿，但又必須固守在土地上。因此，只有規(guī)模經(jīng)營才能增加農(nóng)戶工作量、增加收益。那么，多大規(guī)模的土地經(jīng)營才是恰當(dāng)?shù)哪兀?/p>

5.規(guī)?；?jīng)營背景下農(nóng)戶的策略選擇。要使農(nóng)民愿意種糧，必須使種糧機(jī)會收益大于機(jī)會成本。如果按2015年務(wù)工全國最低工資水平1280元/月（陜西）測算，農(nóng)民務(wù)工年最低收益15360元，按種糧年收益最高每畝1800元測算，一個農(nóng)民每年至少必須種糧8.5畝才能達(dá)到15360元的收益，夫妻二人至少需種田17畝才相當(dāng)于務(wù)工收益。在可種田17畝、拋荒田地沒有補貼，補貼給予種糧農(nóng)民，且拋荒一年每畝罰款250元每畝的情況下，農(nóng)戶的機(jī)會收益與機(jī)會成本為：

可見，農(nóng)戶種田17畝比務(wù)工只多2125元收益，但是種糧能家庭團(tuán)聚、固守鄉(xiāng)土，而務(wù)工在外，住房、交通另有花費，比較而言，種糧是其占優(yōu)選擇。

四、結(jié)論與建議

通過以上分析表明：現(xiàn)有政策不管是嚴(yán)格執(zhí)行還是寬松執(zhí)行，都無法實現(xiàn)政策預(yù)期。不進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，種糧收益永遠(yuǎn)低于務(wù)工收益，現(xiàn)有政策應(yīng)進(jìn)行帕累托改進(jìn)。為此，建議政府作出如下調(diào)整：

1.懲罰與獎勵并重以保證政策的嚴(yán)肅性。獎勵與懲罰作為激勵方法中常用的手段，應(yīng)互相配合，相輔相成，不可偏廢。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策只有獎勵內(nèi)容，對于達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)者沒有懲罰措施，即使拋荒也至多得不到政府補貼，這對于農(nóng)戶沒有威懾作用，導(dǎo)致政策預(yù)期目標(biāo)的無法實現(xiàn)。必須在政策中加入懲罰內(nèi)容，達(dá)到目標(biāo)者獎，無法達(dá)成者罰，且懲罰數(shù)額必須達(dá)到一定程度，才能促成農(nóng)戶不拋荒，或自己耕作或找人耕作，以此促進(jìn)政策預(yù)期的實現(xiàn)。

2.補貼政策要對規(guī)?；骶哂屑钚浴Ｊ紫?，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)一方面降低了單位生產(chǎn)的人力成本；另一方面，又增加了農(nóng)資成本。這就使得原有的家庭式小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一方面出現(xiàn)勞動力剩余、閑置；另一方面，也導(dǎo)致種糧的比較效益遠(yuǎn)低于務(wù)工。這也是農(nóng)民大量外出務(wù)工而拋荒農(nóng)田的一個重要原因。而規(guī)模化經(jīng)營則一方面使農(nóng)民工作量更加飽滿；另一方面，又能增加收入總量，縮小與務(wù)工的收益差距。其次，?模化經(jīng)營能通過土地流轉(zhuǎn)減少拋荒現(xiàn)象，提高土地利用率，同時有利于利用現(xiàn)代科技和生產(chǎn)方式，提高糧食生產(chǎn)，保障糧食安全。第三，從保持地力來看，土地需要灌溉、翻耕，不使其板結(jié)、荒化，也須增加植物腐殖物，提高肥力，乃至動物、微生物的參與。拋荒不能實現(xiàn)這一點，但簽約數(shù)年的規(guī)?；?jīng)營可能使經(jīng)營者為實現(xiàn)可持續(xù)收益而不斷增強地力?；诖耍r(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼政策須向激勵規(guī)?；?jīng)營傾斜，現(xiàn)行政策的激勵效果還很有限[6]。

3.補貼政策要在綜合考慮農(nóng)民利益基礎(chǔ)上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。如前所述，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式農(nóng)民收益低下，積極性不高，甚至導(dǎo)致農(nóng)田拋荒，影響糧食安全。規(guī)?；?jīng)營是重要的解決途徑，但這須建立在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。然而，問題是復(fù)雜的。農(nóng)民中有種種原因不適合外出務(wù)工的，有不能或不愿規(guī)?；?jīng)營的，對這部分人給予補貼，激勵生產(chǎn)是有必要的。選擇外出務(wù)工，也愿意土地流轉(zhuǎn)的，作為農(nóng)民，他們與市民有一定的差異，土地作為生產(chǎn)資料能帶來的收益原本就計量在城鄉(xiāng)整體制度設(shè)計中，因而在土地流轉(zhuǎn)時，給予其適度補貼是必要的。還有一部分農(nóng)民對未來回轉(zhuǎn)家鄉(xiāng)有一定的擔(dān)心，給予其適度保障也是要考慮的。設(shè)計一種制度、一個政策，既讓人看到眼前利益，也對其長遠(yuǎn)的將來沒有可預(yù)見的危害，這是保證政策可行性的基礎(chǔ)。在既有獎勵又有懲罰的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶必然要尋找增加收益、減輕損失的途徑。政府可在農(nóng)戶與租戶之間起協(xié)調(diào)、溝通作用。先由政府以適度補貼與農(nóng)戶簽訂連續(xù)租種十年的合同，保證農(nóng)民如回鄉(xiāng)可由政府安排在田畝所在農(nóng)業(yè)合作社務(wù)工，工資不少于以往種糧收益，然后由種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作組織從政府手中以原價或略高價租種土地，這樣，既能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營，又能顧及農(nóng)民利益。只有這樣有激勵、有懲罰、有區(qū)分、有保障，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼的政策效應(yīng)才能在農(nóng)戶策略選擇的博弈中實現(xiàn)其預(yù)期價值。