征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)精選(九篇)
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第1篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
20xx年農(nóng)村土地征收管理?xiàng)l例
一、土地補(bǔ)償費(fèi)
土地征收的土地補(bǔ)償費(fèi)是如何計(jì)算的呢?土地補(bǔ)償費(fèi)一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。
二、土地征收的安置補(bǔ)助費(fèi)
按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
三、青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補(bǔ)償工本費(fèi)。對(duì)于成長(zhǎng)期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補(bǔ)償。對(duì)于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補(bǔ)償。對(duì)于多年生的經(jīng)濟(jì)林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費(fèi);如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。對(duì)于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補(bǔ)償。
四、其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計(jì)概算報(bào)批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場(chǎng)、墳?zāi)?、廁所、豬圈等的補(bǔ)償，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，付給遷移費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。
農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求
1、各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)、金額由市、縣政府依法批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案規(guī)定。
2、土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定(有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))：按當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門審定的最基層單位統(tǒng)計(jì)年報(bào)和經(jīng)物價(jià)部門認(rèn)可的單價(jià)為準(zhǔn)。
3、按規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可增加安置補(bǔ)助費(fèi)。原土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍的土地管理規(guī)定，已經(jīng)在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。
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現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說明時(shí)說，分兩步走，先集中精力對(duì)第47條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過后，由國(guó)務(wù)院制定條例。
宋大涵表示，從補(bǔ)償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，30倍上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。
草案指出，征收農(nóng)民集體土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國(guó)務(wù)院制定。依照國(guó)務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神。
國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過的草案，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。
報(bào)告也提出改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一財(cái)經(jīng)(微博)日?qǐng)?bào)》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計(jì)算：全國(guó)水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價(jià)格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值;冬季種植經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計(jì)算，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司20xx年報(bào)告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項(xiàng)相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補(bǔ)償30倍計(jì)算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。
第2篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
1．地方財(cái)力和民資的生態(tài)公益林建設(shè)參與度低。隨著生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)，生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)得到了重視，但由于財(cái)力有限，地方政府仍側(cè)重于追求GDP增長(zhǎng)，卻忽視對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)的投入，對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)沒有遠(yuǎn)景規(guī)劃，這對(duì)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。同時(shí)，現(xiàn)行低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金與林農(nóng)的林木直接受益預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，難于調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與建設(shè)的積極性。由于受生態(tài)林立地條件、投資收益風(fēng)險(xiǎn)等因素的限制，靠招商引資發(fā)展林下規(guī)模經(jīng)濟(jì)、反哺生態(tài)公益林建設(shè)的路子僅停留在探索層面。目前的生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)僅依賴于中央、省級(jí)補(bǔ)助，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，保護(hù)效果不佳。
2．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不利于生態(tài)公益林的長(zhǎng)期保護(hù)。林權(quán)制度改革后，林木、林地價(jià)格上漲，隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策的推廣，林地價(jià)格正呈攀升趨勢(shì)，而現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償基金主要來源于中央和省級(jí)財(cái)政撥款，地方政府沒有配套補(bǔ)助，林農(nóng)得到補(bǔ)償?shù)停由狭洲r(nóng)的生態(tài)公益意識(shí)淡薄，造成林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林營(yíng)造和管護(hù)積極性不高。近年來，由于營(yíng)造巨尾桉速生豐產(chǎn)林帶來的可觀效益，仙游縣林地流轉(zhuǎn)更為活躍，林地租金每畝達(dá)26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年只有12元，遠(yuǎn)低于林木生長(zhǎng)和林地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)效益。
3．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給生態(tài)公益林管護(hù)帶來一定壓力。在生態(tài)公益林區(qū)域劃定時(shí)，多數(shù)地方將人煙稀少、生態(tài)脆弱的林地劃入生態(tài)區(qū)位，近年來不斷完善公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些原本偏僻的區(qū)域變成交通便利地帶，外出打工村民有返流趨勢(shì)。如仙游縣列入生態(tài)公益林的135個(gè)村中涉及的7個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個(gè)村，原本交通不便，村民幾乎靠外出謀生，客觀上便于管護(hù)。但隨著莆永高速、沈海復(fù)線高速和環(huán)山區(qū)公路的開通和當(dāng)?shù)丶t木家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，返鄉(xiāng)的外出勞工正逐年增多，林木受破壞和森林火災(zāi)潛在風(fēng)險(xiǎn)也增加，將給生態(tài)公益林管護(hù)帶來壓力。
4．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，沒有分類補(bǔ)償。不同地區(qū)、區(qū)位、地類和質(zhì)量的生態(tài)公益林管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值不一樣，但現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同，沒有根據(jù)生態(tài)效益發(fā)揮作用、管護(hù)難度高低和公益林分布復(fù)雜情況進(jìn)行合理區(qū)分和分配補(bǔ)償，如交通主干線兩側(cè)、飲水源頭、環(huán)城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林，其管護(hù)難度、林分質(zhì)量和生態(tài)作用不盡相同，已經(jīng)投入或需要投入的資金差別很大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同。
5．補(bǔ)償基金發(fā)放環(huán)節(jié)多，管理仍有漏洞。出于規(guī)范管理的需要，補(bǔ)償基金按照預(yù)算級(jí)次從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達(dá)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會(huì)或通過“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)，并通過層層檢查來督促發(fā)放到位。由于尚未開發(fā)一套完整的補(bǔ)償基金發(fā)放管理信息系統(tǒng)用于操作，縣級(jí)以下林業(yè)、財(cái)政部門每年都承擔(dān)著分配發(fā)放、公開公示、審核校正、糾紛調(diào)處和接受層層檢查等大量工作，為此耗費(fèi)的人力、精力和財(cái)力不少，監(jiān)管效率也不高。近年來，雖然截留挪用補(bǔ)償基金現(xiàn)象得到了遏制，但隨著林權(quán)改革后山林權(quán)糾紛的逐年增多，個(gè)別鎮(zhèn)村以山林權(quán)糾紛為由暫緩發(fā)放，進(jìn)而截留挪用補(bǔ)償金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的對(duì)策
1．完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金法規(guī)政策環(huán)境。(1)抓緊修訂出臺(tái)專門法規(guī)。各地在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償基金過程中積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，但出現(xiàn)的問題也不少，如普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金“撒胡椒粉”達(dá)不到生態(tài)保護(hù)效果等。應(yīng)充分重視林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益訴求與生態(tài)利益要求明顯沖突這一問題，修訂現(xiàn)行管理辦法并出臺(tái)一部完整的法規(guī)，以法律條文形式，明確規(guī)定生態(tài)公益林的保護(hù)方式、補(bǔ)償類型和標(biāo)準(zhǔn)、額度提高辦法、補(bǔ)償資金分配發(fā)放、監(jiān)督檢查辦法，以及政府、林農(nóng)、工礦企業(yè)各方責(zé)、權(quán)、利等，切實(shí)維護(hù)林農(nóng)權(quán)益，提高他們保護(hù)生態(tài)的積極性。(2)加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳。在切實(shí)保護(hù)林農(nóng)利益的前提下，林業(yè)部門和有關(guān)部門應(yīng)按規(guī)定要求做好生態(tài)公益林管護(hù)落實(shí)工作，定期公布公示管護(hù)責(zé)任人、管護(hù)面積、范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和義務(wù)等，接受群眾的監(jiān)督，增加執(zhí)行政策的透明度。同時(shí)，做好生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)政策的宣傳工作，積極引導(dǎo)林農(nóng)履行好義務(wù)，鼓勵(lì)其支持和參與生態(tài)公益林建設(shè)。
2．確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的核心，關(guān)系到林農(nóng)的切身利益，也關(guān)系到生態(tài)公益林能否持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益?？紤]到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、森林生態(tài)效益需求、生態(tài)公益林林分質(zhì)量和管護(hù)難度的差異，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際區(qū)別開來。在財(cái)政年度預(yù)算補(bǔ)償金額總量不變的前提下，針對(duì)不同類型的生態(tài)公益林，以森林生態(tài)效益需求和管護(hù)難易度為主要指標(biāo)，調(diào)整確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(1)一類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):大氣重污染地區(qū)的生態(tài)脆弱公益林、與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要江河源頭、飲水源頭周圍等重點(diǎn)公益林按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，提高的補(bǔ)償部分用于公益林的林分修復(fù)補(bǔ)植、調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)。(2)二類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山生態(tài)公益林，因區(qū)位劃定前多數(shù)是人工造林，且管護(hù)難度相對(duì)較大，應(yīng)考慮林地成本投入和管護(hù)難度，按中等標(biāo)準(zhǔn)提高林木補(bǔ)償管護(hù)比例。(3)三類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):邊遠(yuǎn)地區(qū)、人煙稀少的公益林，區(qū)位劃定前多數(shù)是天然林，林地成本投入少，管護(hù)自然條件相對(duì)較好，按一般標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入和生態(tài)效益發(fā)揮評(píng)估狀況，相應(yīng)確定合理的補(bǔ)償提高額度、調(diào)整間隔期和地方配套補(bǔ)償額度，讓林農(nóng)堅(jiān)定對(duì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的信心，讓林農(nóng)分享生態(tài)公益林政策紅利，確保生態(tài)公益林持續(xù)得到保護(hù)和生態(tài)效益發(fā)揮最大化。
3．拓寬補(bǔ)償基金籌資渠道。生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，森林生態(tài)效益的受益者是全社會(huì)，因此，除政府財(cái)政資金撥款外，全社會(huì)都有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。需要拓寬其他籌資渠道，有效保障森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的足額到位，以緩解財(cái)政投入不足、林農(nóng)利益渴望、生態(tài)效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。按照受益者合理承擔(dān)的原則，分別根據(jù)工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP增長(zhǎng)、PM2.5變化趨勢(shì)、財(cái)政收入狀況和森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)的森林資源保護(hù)、森林蓄積量情況，由各省級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)要求受益的工業(yè)發(fā)達(dá)縣對(duì)口補(bǔ)償森林資源發(fā)達(dá)縣。(2)建立江河溪流下游對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。江河溪流下游的縣級(jí)地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)厥芤媲闆r安排一定的資金用于上游地區(qū)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。(3)建立受益單位合理的補(bǔ)償機(jī)制。規(guī)定可以從森林景觀旅游經(jīng)營(yíng)收入、水力發(fā)電收入、礦山開采經(jīng)營(yíng)收入、飲水資源收入中適當(dāng)提取森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。(4)建立征占用生態(tài)區(qū)林地交納森林資源補(bǔ)償費(fèi)機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格控制公路、水庫(kù)、電力線路架設(shè)、旅游開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)區(qū)位林地的征占用，確需征用的，應(yīng)開征森林資源補(bǔ)償費(fèi)。福建省從2013年1月1日起對(duì)征占用生態(tài)區(qū)位和城市規(guī)劃區(qū)林地征收森林資源補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)公益林補(bǔ)償基金每畝每年提高5元，就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農(nóng)自我補(bǔ)償機(jī)制，增加林農(nóng)收入。鑒于生態(tài)公益林直接經(jīng)濟(jì)效益受限制，應(yīng)積極引導(dǎo)林農(nóng)充分利用生態(tài)公益林林下資源，開展林下非木質(zhì)利用，提高林農(nóng)自我補(bǔ)償能力，政府在政策和資金上給予扶持。
第3篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
第一條為加強(qiáng)土地征收管理，規(guī)范土地征收秩序，維護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《云南省土地管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>
第三條本市行政區(qū)域內(nèi)土地征收適用本辦法。
第四條各縣（市）區(qū)人民政府為土地征收的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地征收，對(duì)所轄行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作負(fù)總責(zé)。
市國(guó)土資源行政主管部門對(duì)全市土地征收工作進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，其下設(shè)的市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展具體日常工作。
各縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門按照縣（市）區(qū)人民政府的安排，代表政府具體負(fù)責(zé)土地征收的審查報(bào)批和組織實(shí)施工作。
各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)按照縣（市）區(qū)人民政府統(tǒng)一安排做好土地征收相關(guān)工作。
其它相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，協(xié)同做好土地征收工作。
第二章土地征收程序
第五條土地征收方案依法報(bào)批前，縣（市）區(qū)人民政府國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將擬征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、聽證權(quán)利等，告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；對(duì)擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。
第六條土地征收方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在的縣（市）區(qū)人民政府組織實(shí)施，并在土地征收方案批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將批準(zhǔn)土地征收的機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積、人員安置途徑和辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)等，在被征收土地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。
第七條被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的地點(diǎn)辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人未如期辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯浀?，其補(bǔ)償內(nèi)容以公告指定的各縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
第八條被征收土地所在的縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的土地征收方案，在土地征收公告之日起45日內(nèi)擬訂土地征收補(bǔ)償、安置方案并予以公告。
被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)土地征收補(bǔ)償、安置方案有異議，要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)在土地征收補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向被征收土地所在的縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門提出申請(qǐng)。
第九條建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)征收土地的，由市人民政府委托市國(guó)土資源行政主管部門與縣（市）區(qū)人民政府簽訂《**市土地征收責(zé)任書》。
第十條用地方應(yīng)當(dāng)將土地征收的補(bǔ)償安置費(fèi)用按約定及時(shí)足額支付到市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)指定的征收土地費(fèi)用賬戶專儲(chǔ)，?？顚Ｓ?。
市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地征收工作進(jìn)度、依照縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門用款計(jì)劃和《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》的約定，及時(shí)撥付補(bǔ)償安置費(fèi)用。
第十一條建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)征收土地的，市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照上年度收繳征地管理費(fèi)總額的70％安排征收土地工作經(jīng)費(fèi)等支出預(yù)算，于當(dāng)年1月份內(nèi)將支出預(yù)算數(shù)的50%預(yù)撥給市國(guó)土資源行政主管部門，作為本年度開展土地征收的前期工作經(jīng)費(fèi)，剩余部分由市財(cái)政部門根據(jù)土地征收工作進(jìn)度及時(shí)足額撥付到市國(guó)土資源行政主管部門。市國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定，將征收土地工作經(jīng)費(fèi)及時(shí)撥付到市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)和各縣（市）區(qū)國(guó)土資源行政主管部門，并對(duì)資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。年底由市國(guó)土資源行政主管部門與市財(cái)政部門進(jìn)行決算。
第十二條土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)，并進(jìn)行補(bǔ)償安置后，被征收土地方、用地方應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)乜h（市）區(qū)人民政府和市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)的共同主持下，簽訂《土地移交書》并交付土地。《土地移交書》應(yīng)當(dāng)加蓋縣（市）區(qū)人民政府及市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)公章。
第十三條重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí)提出申請(qǐng)，由批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地的國(guó)土資源行政主管部門批準(zhǔn)，應(yīng)避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和滇池水體保護(hù)區(qū)。
搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需臨時(shí)用地的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。
臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不得超過兩年。
第三章土地征收補(bǔ)償安置
第十四條土地征收補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
土地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)依照《云南省土地管理實(shí)施條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或**市土地征收區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算。
第十五條土地補(bǔ)償費(fèi)依法屬于被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，主要用于補(bǔ)助被征收土地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、社會(huì)保障、安排富余勞動(dòng)力就業(yè)以及不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)貼。
安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位或被安置人。
地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給地上附著物和青苗所有權(quán)單位或個(gè)人。
被征收土地地上建（構(gòu)）筑物拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付給地上建（構(gòu)）筑物所有權(quán)單位或個(gè)人。
第十六條在土地征收過程中，各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、村（居）民小組不得收取國(guó)家、省、市政府規(guī)定以外的其它費(fèi)用。
第十七條凡征地告知后在擬征土地上開挖的魚塘、搶種的青苗、栽插的花草、果樹、林木及搭建的建（構(gòu)）筑物、各類附屬設(shè)施和鋪設(shè)的管線等，不予補(bǔ)償。
第十八條被征收土地的地上建（構(gòu)）筑物需要拆遷的，按照國(guó)家、省、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十九條在五華區(qū)、盤龍區(qū)、官渡區(qū)、西山區(qū)、呈貢縣、安寧市、晉寧縣、嵩明縣，取消土地征收過程中預(yù)留10-15%安置用地的安置方式，由用地方按照被征收土地的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將安置用地折算成等值貨幣，支付到被征收土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道辦事處設(shè)立的專戶，?？钣糜诎l(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)貼被征收土地農(nóng)民建（購(gòu)）房、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、安置富余勞動(dòng)力。
各縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，積極拓寬安置途徑，認(rèn)真探索住房安置、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種安置方式。
社保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，盡快建立、完善我市被征收土地農(nóng)民社會(huì)保障體系。
第二十條國(guó)家和省、市人民政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目、大中型水利、水電工程建設(shè)對(duì)征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第四章土地征收監(jiān)管
第二十一條對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)土地征收的人民政府裁決。
土地征收補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響土地征收方案的實(shí)施。
第二十二條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立財(cái)務(wù)公開制度，公開征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用分配、支付、使用情況并接受監(jiān)督。
第二十三條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配和支付清單提供給縣（市）區(qū)人民政府及市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)備案。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)監(jiān)督檢查土地征收補(bǔ)償費(fèi)的使用情況，確保各項(xiàng)費(fèi)用及時(shí)、足額支付到位。
第二十四條市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地補(bǔ)償安置費(fèi)用使用和管理進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，定期跟蹤、檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，確保專款專用，嚴(yán)禁侵占、截留、挪用。
第二十五條市國(guó)土資源土地征收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》進(jìn)行審查備案。
第五章法律責(zé)任
第二十六條未按本《辦法》規(guī)定的程序開展土地征收工作的，市國(guó)土資源行政主管部門責(zé)令其改正；逾期不改正的，由市國(guó)土資源行政主管部門會(huì)同市監(jiān)察部門依法查處。
第二十七條違反本《辦法》第二十三條規(guī)定，拒不建立財(cái)務(wù)公開制度，拒絕提供征地補(bǔ)償安置費(fèi)用分配和支付清單，不配合政府監(jiān)督檢查工作的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；拒不改正的，依法追究相關(guān)人員責(zé)任。
第二十八條違反本《辦法》第二十四條規(guī)定，侵占、截留、挪用征收土地補(bǔ)償安置費(fèi)用的，依法嚴(yán)肅查處；構(gòu)成犯罪的，由司法部門依法追究刑事責(zé)任。
第二十九條違反本《辦法》第十二條規(guī)定，簽訂《土地移交書》后，原所有權(quán)人和使用權(quán)人超過時(shí)限不搬遷交地的，由縣（市）區(qū)人民政府有關(guān)部門責(zé)令限期搬遷交地；逾期不搬遷交地的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十條拒絕、阻礙和破壞征收土地工作的，依法責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十一條實(shí)施土地征收的工作人員、、的，依照有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第六章附則
第4篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
【關(guān)鍵詞】土地征收補(bǔ)償范圍間接損失土地承包權(quán)社會(huì)保障
征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實(shí)和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對(duì)哪些方面的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。
一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國(guó)家征收土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收土地上處于生長(zhǎng)階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。
根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對(duì)土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國(guó)這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無論是與外國(guó)征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國(guó)征收補(bǔ)償制度的實(shí)踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國(guó)征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個(gè)方面的問題：
第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對(duì)農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對(duì)土地享有的最主要的權(quán)利，因?yàn)榧w所有的土地實(shí)際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實(shí)質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實(shí)際上一個(gè)虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民而言才有實(shí)際意義。土地經(jīng)營(yíng)的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的應(yīng)是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時(shí)，國(guó)家卻恰恰忽視對(duì)這個(gè)在農(nóng)民看來具有實(shí)質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個(gè)奇怪的悖論：在征收中不對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個(gè)無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個(gè)土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國(guó)家也因此一再?gòu)?qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對(duì)他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺(tái)來專門保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國(guó)家征用后，農(nóng)民失去了對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去了經(jīng)營(yíng)土地的長(zhǎng)期的收益來源，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無依靠的困境。
第二、從被征收土地的財(cái)產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對(duì)被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊龋瑒t根本就沒有考慮，這是我國(guó)征收補(bǔ)償制度上一個(gè)明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計(jì)算而不是采用土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對(duì)被征收人的直接損失實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個(gè)部分補(bǔ)償?shù)男Ч?。并且，在?shí)際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，加上補(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。
第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國(guó)農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民在目前沒有被納入國(guó)家的社會(huì)保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上。現(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動(dòng)力貨幣安置方案，但是對(duì)于社會(huì)保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個(gè)方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在。可見，在征收補(bǔ)償范圍上，我國(guó)立法缺乏從功能角度的考慮，對(duì)農(nóng)民土地上的社會(huì)保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國(guó)家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較，這是我國(guó)征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因?yàn)槲鞣絿?guó)家社會(huì)保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。
二、完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法對(duì)策
我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。
（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民種植和經(jīng)營(yíng)土地的目的是取得土地收益。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國(guó)家征收農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地時(shí)，實(shí)際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對(duì)所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而，很多地區(qū)的實(shí)際情況是，政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實(shí)的理由在于，我國(guó)至今延用的只對(duì)農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償，不對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實(shí)際上，在實(shí)行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值屬性，使得土地所有權(quán)的價(jià)值和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值亦對(duì)應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)主體。此時(shí)，國(guó)家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家，而是同時(shí)包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對(duì)集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。
我國(guó)關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，這些專門規(guī)定對(duì)于農(nóng)民土地被征收時(shí)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對(duì)農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時(shí)應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。
為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對(duì)農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對(duì)被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?，?duì)農(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。
2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍
現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會(huì)保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會(huì)救助，在農(nóng)村社會(huì)保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實(shí)行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動(dòng)能力的成員經(jīng)營(yíng)，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國(guó)家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會(huì)保障的基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)，在不斷上漲的社會(huì)物價(jià)與消費(fèi)面前，是很難保證他們能夠獲得一個(gè)基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下，靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會(huì)保障問題。因此，從這個(gè)角度而言，國(guó)家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會(huì)保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國(guó)家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問題。
另外，從社會(huì)學(xué)角度而言，在國(guó)家實(shí)施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實(shí)際上處于一種農(nóng)耕社會(huì)的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對(duì)的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)，他們將要適應(yīng)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)運(yùn)作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會(huì)完全不同的生活模式，他們?cè)谶@種突如其來的生活模式的巨變中，有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)換時(shí)，他們會(huì)懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會(huì)的情形，從而形成在“兩個(gè)體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問題，因?yàn)樯鐣?huì)保障機(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)邏輯過程中提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動(dòng)空間與“退路”問題。另外，從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實(shí)際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會(huì)保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實(shí)際上，失地農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會(huì)保障體系范圍，是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時(shí)，也是把他們所處的社會(huì)運(yùn)行邏輯，從前工業(yè)社會(huì)邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)運(yùn)行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會(huì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。
因此，根據(jù)勞動(dòng)體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)，取消勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，而直接設(shè)立農(nóng)民社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金，并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不能被社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢(shì)群體。
3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍
間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時(shí)間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財(cái)產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?。我?guó)目前的征收補(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補(bǔ)償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償，也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。
關(guān)于我國(guó)征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項(xiàng)目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項(xiàng)內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項(xiàng)目，殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?，?guó)家應(yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。（1）殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國(guó)家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償，以使被征收人的財(cái)產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時(shí)所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償，包括建筑物和動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。?）營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。（5）對(duì)于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償，立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償，如暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊?。只有?guó)家對(duì)被征收人的直接損失與間接損失都給與補(bǔ)償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補(bǔ)償范圍才合情合理。
三、結(jié)語
征收補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度，也體現(xiàn)著對(duì)失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤健Ｎ覀儜?yīng)從這三個(gè)方面來完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法，以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過程中的損失。
注釋與參考文獻(xiàn)
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第5篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時(shí)，又是土地的他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項(xiàng)權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保中的若干問題進(jìn)行探討，以期對(duì)將來完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押性
中國(guó)對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)
反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由就是中國(guó)目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。
同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國(guó)加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。
另外，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的法律依據(jù)
依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過家庭承包經(jīng)營(yíng)而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].
首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。
如前所述，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與抵押的沖突
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。
1、國(guó)家因公益目的征收承包經(jīng)營(yíng)的土地
在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國(guó)家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國(guó)家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無過錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的。《擔(dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營(yíng)者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國(guó)家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。
2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營(yíng)的土地
依中國(guó)現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營(yíng)的土地：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營(yíng)的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠(chéng)信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男Я?，發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。
在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系
由于中國(guó)未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度。《擔(dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。”那么以承包經(jīng)營(yíng)取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營(yíng)獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：
首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營(yíng)土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。
其次，中國(guó)現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。
再次，承包經(jīng)營(yíng)所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營(yíng)的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過對(duì)土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營(yíng)的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國(guó)現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。
由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營(yíng)土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。
五、設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限制度
中國(guó)的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國(guó)的物權(quán)擔(dān)保是無抵押期限的。
筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營(yíng)剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營(yíng)的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。
由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。
筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].
六、結(jié)論
中國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國(guó)家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。
總之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。
參考文獻(xiàn)
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[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)民的土地使用權(quán)
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條
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[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，P404
[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條第4款
第6篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；農(nóng)民權(quán)益
隨著國(guó)際旅游島建設(shè)項(xiàng)目的逐步展開，不僅帶來高樓大廈的崛起，更意味著海南經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體洗牌，同時(shí)，失地農(nóng)民就會(huì)越來越多，農(nóng)民將在全新就業(yè)環(huán)境面臨一系列機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在失去土地之后如何找到適合自己的新的位置，如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，成為失地農(nóng)民最關(guān)心的問題之一。這也是政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面需要解決的問題。
1 海南失地農(nóng)民社會(huì)保障基本現(xiàn)狀
海南建省以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐不斷加快，尤其是近幾年“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略的提出，更是將“蠻荒之島”發(fā)展為現(xiàn)如今的“國(guó)際旅游之島”，城市化率也有相當(dāng)大的提高，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，1978年海南省的城市化率為8.23%，而到了2004年，海南省的城市化率已經(jīng)提升到了40%左右，跟全國(guó)平均水平相比有近3.9個(gè)百分點(diǎn)的提高，在全國(guó)的城市化率排名中處于第13位，2007年及2013年，城市化水平分別為47.2%和53.6%，短短十來年時(shí)間，城市化水平有了相當(dāng)大的提高。海南省政府在《海南城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》中提出到2020年海南城市化水平要有更大的提高，力爭(zhēng)達(dá)到60%以上。
海南這幾年大力開發(fā)旅游資源和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得城市化水平進(jìn)一步提高，然而海南地理?xiàng)l件決定了海南耕地資源的有限性，也呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)，隨之而來的是失地農(nóng)民數(shù)量的不斷增加。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，自2007年以來海南耕地和國(guó)家建設(shè)用地耕地占用每年都呈現(xiàn)大幅反向變化，耕地平均每年減少4527公頃，新增國(guó)家建設(shè)用地占用耕地約在3000―5000畝，建設(shè)項(xiàng)目用地也在不斷增加，截至2014年年底，已經(jīng)增加到4萬多畝。以海口市府城鎮(zhèn)為例，在2011年之前的5年時(shí)間內(nèi)，全鎮(zhèn)約有18436畝農(nóng)民用地被八百多個(gè)組織征用或占用，直接導(dǎo)致全鎮(zhèn)很大一部分農(nóng)民失去或基本失去土地，這部分人群大約為30211 人。失地農(nóng)民的數(shù)量隨著耕地的不斷流失而大量增加。而從全省范圍來看，海南省失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)在2014年年底累計(jì)增加到 53萬人之多，從目前的趨勢(shì)來看，在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間失地農(nóng)民的數(shù)量還將會(huì)以每年2萬人以上的速度繼續(xù)增加。就全省范圍來看，從性別結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成、文化程度以及技能水平等方面發(fā)現(xiàn)，大量失地農(nóng)民中，男女比例適中，中老年人居多，初中以下文化程度占比較大或無一技之長(zhǎng)等突出特點(diǎn)。
2 海南失地農(nóng)民社會(huì)保障面臨的主要問題
2.1 失地農(nóng)民的“四無”現(xiàn)象嚴(yán)重
近幾年海南的城市快速擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的迅速推進(jìn)等因素給失地農(nóng)民造成了很大的影響，就失地農(nóng)民的社會(huì)保障來看，大量的良田和耕地被政府征收以后，出現(xiàn)了大量的突出問題，比如失地農(nóng)民的基本生活保障，失地農(nóng)民的就業(yè)等，這時(shí)候出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民“無地可種、無班可上、社保無證、醫(yī)療無?！钡脑絹碓絿?yán)重的“四無”現(xiàn)象。
2.2 失地農(nóng)民處于非農(nóng)非市的尷尬境地
海南省政府規(guī)定將土地補(bǔ)償與失地農(nóng)民的社會(huì)保障緊密聯(lián)系起來，以農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。例如，省政府2009年出臺(tái)的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中規(guī)定：“被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)三方面承擔(dān)，政府承擔(dān)50%，這部分按規(guī)定納入征地補(bǔ)償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)20%，這部分由土地補(bǔ)償費(fèi)中支付，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)30%，這部分安置補(bǔ)助費(fèi)中支付。”這樣的分配方式和政策措施在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一定的問題，在財(cái)政壓力不斷增大的情況下地方政府表現(xiàn)往往也不積極，而個(gè)人和農(nóng)村集體組織往往也不愿意或沒有辦法按相應(yīng)的比例去參加這樣的保險(xiǎn)，最后的結(jié)果是沒辦法真正落實(shí)這樣的政策措施。
另一方面，很多失地農(nóng)民對(duì)被征50%以上土地才能參保的條件要求不太滿意。而省政府在2013年出臺(tái)的政策《海南省被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件等有相應(yīng)的改進(jìn)，可還是不盡如人意。
一是忽略了年滿16周歲尚處于學(xué)習(xí)階段的學(xué)生及16周歲以下的農(nóng)業(yè)人口等的補(bǔ)貼，該部分農(nóng)業(yè)人口也應(yīng)視為失地人員范疇，雖然這部分人暫時(shí)還不涉及養(yǎng)老費(fèi)用繳納問題，但他們的養(yǎng)老保障隨著土地的喪失也無法享受。
二是在養(yǎng)老繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上不盡合理，他是參照農(nóng)村最低生活水平以征地當(dāng)期當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民月最低生活保障等為標(biāo)準(zhǔn)，而失地農(nóng)民失去土地以后已經(jīng)不再是農(nóng)民，他們的生活必須要市民化。最后，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上還是將農(nóng)村和城市分開，這樣對(duì)海南城鎮(zhèn)化建設(shè)及國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的推進(jìn)都有很大影響，是極其不利的。
2.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、不到位
海南省政府目前對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的組成有明確規(guī)定，大致由以下兩個(gè)部分構(gòu)成：
一是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，這兩項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值指標(biāo)。參照此標(biāo)準(zhǔn)，拿海口市府城鎮(zhèn)為例，其年產(chǎn)值為3154元/畝，按照26倍的綜合補(bǔ)償倍數(shù)，應(yīng)該獲得82004元/畝的征地補(bǔ)償費(fèi)。
二是征地青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，按照海南征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。主要是將水稻這種常見的短期農(nóng)作物作為地上附著物，以此為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，1615元/畝就是該補(bǔ)償價(jià)格。還是以?？谑懈擎?zhèn)為例，結(jié)合上面的82004元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用計(jì)算，如果一個(gè)擁有6畝地農(nóng)戶的4個(gè)人組成的家庭，倘若這6畝地都是用來種植水稻，將獲得9690元青苗征地補(bǔ)償補(bǔ)償費(fèi)。加上前一項(xiàng)的征地補(bǔ)償費(fèi)，該農(nóng)戶一共可以獲得501714元的征地補(bǔ)償費(fèi)。
而據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局海南調(diào)查總隊(duì)抽樣調(diào)查資料顯示，2010年全省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出達(dá)到10927元，僅靠補(bǔ)償費(fèi)維持生活更難以持久。在征用土地的過程中，土地征用、轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償款不到位、拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款的情況也時(shí)有發(fā)生。截至2008 年上半年，全省拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款217宗、面積65370畝、金額1.9億元。如原瓊山區(qū)征用江東新區(qū)1萬多畝土地，至2009年年底還拖欠征地補(bǔ)償款4319萬元。
2.4 失地農(nóng)民就業(yè)難
就目前來看，很大一部分失地農(nóng)民都沒有經(jīng)過相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，他們的就業(yè)方式大都以餐飲娛樂、雜工、經(jīng)營(yíng)小攤小販甚至是臨時(shí)務(wù)工等形式，而真正能與企業(yè)簽訂正式的勞動(dòng)合同更是少之又少。造成失地農(nóng)民就業(yè)難的一個(gè)重要原因是大部分失地農(nóng)民學(xué)歷水平、文化素質(zhì)都不高。而且有一部分失地農(nóng)民還存在著一種舊思和就觀念，他們認(rèn)為“土地被國(guó)家沒收了，國(guó)家就要對(duì)自己負(fù)責(zé)到底”，這樣的思想觀念也嚴(yán)重影響了他們的就業(yè)；更有拿到征地補(bǔ)償款后的部分農(nóng)民心情特別高興，不知道如何使用這突如其來的“巨款”而隨意揮霍，任意投資，一段時(shí)間后就會(huì)更加貧困且影響其生活水平。
2.5 失地農(nóng)民生活水平有所下降
收入完全依靠農(nóng)業(yè)的這部分純農(nóng)業(yè)戶在土地被征用后他們的收入往往會(huì)相應(yīng)減少。因?yàn)樗麄冎皇且揽哭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)來養(yǎng)家糊口，沒有任何其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，他們的耕地被征用后收入必然會(huì)相應(yīng)降低。而農(nóng)戶的土地被征用后獲得了一部分土地補(bǔ)償款，這在一定程度上可以提高農(nóng)民的生活水平和增加總體收入，但這并不是長(zhǎng)久之計(jì)。因?yàn)楣潭ǖ难a(bǔ)償費(fèi)終究會(huì)慢慢被消費(fèi)，這時(shí)候收入較低的這部分農(nóng)民由于失去土地沒有一技之長(zhǎng)又找不到工作，生活變得越來越困難，而且還要負(fù)擔(dān)子女教育費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)以及養(yǎng)老等各項(xiàng)費(fèi)用，這會(huì)使他們的生活雪上加霜，變成新的失地農(nóng)民貧困戶。
3 完善海南失地農(nóng)民社會(huì)保障的措施
3.1 對(duì)失地農(nóng)民制定人性化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
2014年海南省政府調(diào)高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在七月初批準(zhǔn)公布了《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》和《海南省征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)新A征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全省各地區(qū)征地土地補(bǔ)償費(fèi)用的幅度大概是42357元/畝―145600元/畝這樣的范圍內(nèi)。平均水平而言，全省的征地補(bǔ)償費(fèi)用大概為78768元/畝，大大超出了原來的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，超過幅度達(dá)68%。此次更新調(diào)整的短期農(nóng)作物、果樹、林木等三大類青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與原執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相比，增幅在62%-75%之間。如水稻、花生、瓜類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別由原來的1615元/畝、1800元/畝、2100元/畝提高到1663元/畝、1971元/畝、4300元/畝。成果期香蕉、模榔、蔡枝由原來的48元/株、160元/株、319元/株提高到75元/株、266元/株、352元/株。海南省施行新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以后，征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了很大的保障。
3.2 完善失地農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療保障和法律援助制度
老無所依是失地農(nóng)民的嘆息。從調(diào)研來看，失地農(nóng)民非常希望獲得政府的社會(huì)保障，由于各種各樣的原因失地農(nóng)民還不能完全實(shí)現(xiàn)就業(yè)，同時(shí)完全實(shí)現(xiàn)就業(yè)也是不符合市場(chǎng)規(guī)律是不現(xiàn)實(shí)的。所以對(duì)于失地農(nóng)民要建立完善的社會(huì)保障制度。
失地農(nóng)民擔(dān)心的“老無所依”來自兩個(gè)方面：
一是到?jīng)]有勞動(dòng)能力或年老時(shí)無法自己養(yǎng)活自己，
二是擔(dān)心生病的時(shí)候沒有醫(yī)療保障。針對(duì)這兩方面的問題措施有三點(diǎn)。
第一，要建立完善的基本生活保障制度，對(duì)于失地農(nóng)民中比較困難的農(nóng)戶要給予一定的最低生活保障，按月發(fā)放。
第二，要建立完善的社會(huì)保障與醫(yī)療保障制度。
第三，對(duì)于有條件的政府，可以考慮向失地農(nóng)民提供專用安置住房，讓失地農(nóng)民老有所居。
另外，還存在由于公共利益范圍不清，現(xiàn)行相關(guān)法律卻沒有清晰規(guī)定，有部分失地農(nóng)民對(duì)于政府征地補(bǔ)償行為沒有落實(shí)到位或者還在落實(shí)過程中的政策或做法有相當(dāng)大的不滿，自己的養(yǎng)老、醫(yī)療、下一代的教育問題等利益得不到保障，還有在征地過程中存在的不合理現(xiàn)象，并且把這種不滿擴(kuò)散到各個(gè)方面，一律歸結(jié)為是政府沒有維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。所以政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法律援助部門，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行合理合法的維護(hù)，不僅可以幫助失地農(nóng)民，還為政府與失地農(nóng)民之間架起了一座溝通的橋梁，讓政府有渠道澄清失地農(nóng)民對(duì)政府、政策的某些盲點(diǎn)與誤解，直接與失地農(nóng)民對(duì)話。
3.3 促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)
第三產(chǎn)業(yè)包括生產(chǎn)性和生活業(yè)等，主要以生產(chǎn)業(yè)為主。它能夠不斷獲得新的資本，因而能不斷擴(kuò)大生產(chǎn)，規(guī)模并吸收勞動(dòng)就業(yè)。大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力使工業(yè)部門能以較低工資雇用勞動(dòng)力就業(yè)，從而現(xiàn)代工業(yè)得以在低成本、高利潤(rùn)、高積累條件下快速發(fā)展。20世紀(jì)中后期，許多發(fā)展中國(guó)家，尤其是東亞國(guó)家，鄉(xiāng)村工業(yè)得到了飛速發(fā)展，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的一支重要力量。鄉(xiāng)村工業(yè)通過其聚集功能推動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，并且改善農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，為鄉(xiāng)村城市化、現(xiàn)代化鋪平了道路。
推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高海南綜合能力的重要著力點(diǎn)。特別在海南島作為國(guó)際旅游島，作為中國(guó)改革創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，建設(shè)成為世界一流的海島休閑度假勝地，國(guó)家給予了海南島一系列優(yōu)惠政策。海南的第三產(chǎn)業(yè)能夠在發(fā)展過程中自覺產(chǎn)生大量的就業(yè)崗位，政府可以加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)中的崗位。這不僅能解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，還可以讓失地農(nóng)民就地上崗，不用背井離鄉(xiāng)。同時(shí)也解決了海南省第三產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中用工荒的局面。
4 總結(jié)
伴隨著國(guó)際旅游島建設(shè)步伐的逐步推進(jìn)，海南經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，必須保障大量失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，不僅能夠快速提升農(nóng)民生活質(zhì)量，而且更能提升國(guó)際旅游島建設(shè)的內(nèi)部動(dòng)力，同時(shí)為國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，也將惠澤億萬中國(guó)農(nóng)民。
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基金項(xiàng)目：
海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題，No：HNSK（QN）15-20。
第7篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補(bǔ)償
一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義
（一）自然資源物權(quán)的意義
自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對(duì)自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們沒有分清對(duì)土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長(zhǎng)于土地之上的林木之間的關(guān)系。實(shí)際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，資源是可以與土地分離或相對(duì)分離的，或者具有獨(dú)立于土地的自身價(jià)值，同時(shí)由于資源本身具有稀缺性、價(jià)值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡(jiǎn)稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。
與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對(duì)自然資源的控制和支配，意味著對(duì)人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項(xiàng)權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。
（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x
對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x，國(guó)內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用。另一種則是將生態(tài)補(bǔ)償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對(duì)損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。
我們認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補(bǔ)償，具體包括對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，它以“資源價(jià)值論”的觀念重新評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，運(yùn)用政府調(diào)控與市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會(huì)發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整的對(duì)象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場(chǎng)價(jià)值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動(dòng)付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費(fèi)用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費(fèi)用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范的形成、實(shí)施到產(chǎn)生調(diào)整社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機(jī)制，它是從法律的各個(gè)方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動(dòng)態(tài)上來考察法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整功能的運(yùn)行過程。其主要包括三個(gè)層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。
因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以理解為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)索取與稟賦的相對(duì)平衡,以達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不僅能直接受益于每個(gè)人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)。
二、我國(guó)在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補(bǔ)償中存在的主要問題
目前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）基礎(chǔ)研究薄弱
自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個(gè)相對(duì)的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對(duì)象有時(shí)很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，成為制約我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全面實(shí)施的一個(gè)很重要因素，主要體現(xiàn)在：
1、補(bǔ)償強(qiáng)度難以貨幣化。要對(duì)物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補(bǔ)償，就必須對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計(jì)算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補(bǔ)償強(qiáng)度的量化。
2、補(bǔ)償者和補(bǔ)償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補(bǔ)償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實(shí)踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補(bǔ)償承擔(dān)者和接受者。在對(duì)自然資源物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，補(bǔ)償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。
3、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識(shí)水平的不斷深入,需要補(bǔ)償?shù)姆秶€要增多。由于國(guó)家和政府對(duì)在重點(diǎn)保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。
（二）補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投融資機(jī)制
補(bǔ)償資金渠道以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國(guó)家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個(gè)地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。
（三）征收和使用方式不合理
由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善,補(bǔ)償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不到位,補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)。
（四）全國(guó)還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系
缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國(guó)家用于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補(bǔ)償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。
（五）觀念上存在障礙
我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還比較低，“資源無價(jià)”的錯(cuò)誤觀念還未根除，廣大民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補(bǔ)償金是“亂收費(fèi)”，這些錯(cuò)誤觀念的存在是生態(tài)補(bǔ)償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補(bǔ)償工作的展開帶來了巨大阻力。
（六）資金籌集問題
資金積累和籌措不足,是建立補(bǔ)償機(jī)制面臨的一個(gè)瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)也就無從談起。
（七）補(bǔ)償強(qiáng)度問題
一般來說，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計(jì)算相對(duì)比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費(fèi)用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)以及它的破壞對(duì)社會(huì)造成的影響比較容易感受，但是很難評(píng)價(jià)到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會(huì)發(fā)展的不同階段，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)值和需求是不同的，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)水平也是不同的，因而很難計(jì)算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度。
（八）法律法規(guī)體系不夠健全
就目前我國(guó)對(duì)該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：
1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。《刑法》對(duì)破壞自然資源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。
2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補(bǔ)償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補(bǔ)貼需要確定補(bǔ)貼率，而稅率和補(bǔ)貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會(huì)支付較高的成本。生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評(píng)估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。
我國(guó)的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對(duì)自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國(guó)家給予受損利益的補(bǔ)償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強(qiáng)，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。
三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體對(duì)
針對(duì)上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)做好以下幾個(gè)工作。
（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)
環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對(duì)環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長(zhǎng)期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國(guó)生態(tài)環(huán)境是整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體，是公共財(cái)產(chǎn)。但在實(shí)踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國(guó)是一個(gè)普遍存在的客觀事實(shí)。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國(guó)家和集體對(duì)自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營(yíng)者和管理者，并且強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機(jī)制。
（二）明確補(bǔ)償主體
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體是參與生態(tài)活動(dòng)的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場(chǎng)主體。[]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)的補(bǔ)償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動(dòng)補(bǔ)償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)作用，即主張補(bǔ)償主體行政化。具體表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補(bǔ)償需要政府實(shí)施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補(bǔ)償機(jī)制的有效性。
（三）補(bǔ)償制度法制化
生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實(shí)現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對(duì)利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對(duì)人們之間利益關(guān)系的重新定位和對(duì)人的利益行為范圍的限制來實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會(huì)利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國(guó)家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國(guó)家的重要職能。在對(duì)社會(huì)利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機(jī)制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。強(qiáng)調(diào)法律制度在生態(tài)補(bǔ)償中的重要性和權(quán)威性，對(duì)于整個(gè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實(shí)踐證明“補(bǔ)償政策法律化”使補(bǔ)償制度名副其實(shí)地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種法律手段。
1、確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我?guó)的根本大法，而生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。
2、制定與完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補(bǔ)償制度確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對(duì)《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對(duì)其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中。通過這些立法措施，對(duì)自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補(bǔ)償。
（四）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難點(diǎn)。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價(jià)值的難以計(jì)量。需要指出的是，我國(guó)的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對(duì)生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補(bǔ)償是基于這一行政行為對(duì)法人或個(gè)人生態(tài)資源財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補(bǔ)償制度。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對(duì)生態(tài)效益的需求間尋求平衡點(diǎn)。
對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相結(jié)合，充分利用環(huán)評(píng)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評(píng)估與定量評(píng)估同時(shí)進(jìn)行，在環(huán)評(píng)階段確定生態(tài)補(bǔ)償金的數(shù)額，同時(shí)也可提高環(huán)評(píng)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機(jī)關(guān)的工作量，提高工作效率。
賠償與補(bǔ)償只是一種相對(duì)的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也要在力求在公平公開的層面上運(yùn)行，必須有科學(xué)核算生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，很大程度上依靠對(duì)資源環(huán)境的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。
（五）確定多樣化的補(bǔ)償方式
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立國(guó)家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。
1、政策補(bǔ)償與技術(shù)補(bǔ)償相結(jié)合。政策補(bǔ)償，即上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的權(quán)利和機(jī)會(huì)補(bǔ)償。受補(bǔ)償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補(bǔ)償，是指中央和當(dāng)?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補(bǔ)償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財(cái)富。
2、連續(xù)補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補(bǔ)償政策來看，例如國(guó)家實(shí)行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。而對(duì)于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計(jì)，在項(xiàng)目實(shí)施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國(guó)家和地方政府要連續(xù)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行補(bǔ)償，以推動(dòng)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實(shí)行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費(fèi)，再給予工作就業(yè)機(jī)會(huì)或分給承包地。
3、政府補(bǔ)償和民間補(bǔ)償相結(jié)合。政府補(bǔ)償是由政府提供財(cái)政資金或?qū)嵨镞M(jìn)行的補(bǔ)償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)的職責(zé)所決定的。政府補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營(yíng)者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對(duì)生態(tài)環(huán)境受益方收費(fèi)，但事實(shí)上，由于政府的財(cái)力有限，有必要把政府補(bǔ)償與民間補(bǔ)償結(jié)合起來。民間補(bǔ)償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補(bǔ)償方法。
（六）規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償管理
1、生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持“保護(hù)者受益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的基本原則，即環(huán)境保護(hù)者有權(quán)利得到投資回報(bào)；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價(jià)；環(huán)境損害者要對(duì)其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這里應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補(bǔ)償。
2、建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。建立起清理、核查、勘測(cè)、統(tǒng)計(jì)受限權(quán)利人的自然資源的實(shí)物形態(tài)和價(jià)值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計(jì)自然資源產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情況，加速建立對(duì)該類自然資源價(jià)值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實(shí)物及價(jià)值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時(shí)，建立國(guó)家環(huán)境督察制度，加強(qiáng)對(duì)跨地區(qū)、流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補(bǔ)償。
3、實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核評(píng)估制度，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，使財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金更好地發(fā)揮激勵(lì)和引導(dǎo)作用。同時(shí)，要建立健全實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)制度和信息公開制度，接受社會(huì)監(jiān)督。
（七）補(bǔ)償資金的融資方式多樣化
生態(tài)補(bǔ)償資金可以從以下途徑進(jìn)行籌集：
1、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅。生態(tài)利益補(bǔ)償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國(guó)際組織、社會(huì)各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；?，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)保基金。
2、各級(jí)財(cái)政生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償。目前進(jìn)行得較多的是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償，國(guó)家作為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補(bǔ)償基金的主要來源，由各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金用于補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補(bǔ)償渠道離實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。今后要逐步建立起起國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償與區(qū)域內(nèi)財(cái)政補(bǔ)償及部門補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制。建立不同層級(jí)的利益補(bǔ)償系統(tǒng)、中央補(bǔ)償系統(tǒng)和地方補(bǔ)償系統(tǒng),與之相對(duì)應(yīng)的是中央補(bǔ)償資金和地方補(bǔ)償資金，中央資金主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金，并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償，設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，建議設(shè)立專家組，對(duì)各省的生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)估，提出資金分配方案。同時(shí)，地方設(shè)立專家組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、效果進(jìn)行評(píng)估。專家組還要對(duì)項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)驗(yàn)收，確定資金的發(fā)放。
3、建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金?？梢杂蓢?guó)家涉農(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償基金”，首先由國(guó)家財(cái)政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號(hào)召有關(guān)企業(yè)、組織和個(gè)人捐贈(zèng)，這既可為社會(huì)環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。
4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金，解決資金缺乏問題，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)，同時(shí)貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。
5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價(jià)值市場(chǎng)化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償，例如在旅游收入中收取一定比例的補(bǔ)償基金。
(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績(jī)考核制度
1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，建立綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。
2、在規(guī)劃時(shí)既要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。為此需建立相應(yīng)科學(xué)的考核指標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和責(zé)任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。
3、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復(fù)之間的環(huán)境補(bǔ)償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補(bǔ)償?shù)取?/p>
(九)建立生態(tài)保護(hù)價(jià)值增值的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)
一方面，要加強(qiáng)研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價(jià)值的數(shù)量化技術(shù)，建立評(píng)估機(jī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)評(píng)估人員，使評(píng)估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補(bǔ)償順利展開奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計(jì)制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施提供依據(jù)。
(十)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工程
從目前的情況看，對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補(bǔ)償形式、補(bǔ)償方法和補(bǔ)償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度?？梢韵戎鸩皆谌舾傻貐^(qū)、若干領(lǐng)域先進(jìn)行試點(diǎn)。
(十一)生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合
目前，我國(guó)政府大力開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是符合可持續(xù)發(fā)展的要求，也是適合我國(guó)國(guó)情的。然而，生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域多在偏遠(yuǎn)、貧困的農(nóng)村山區(qū)，有些農(nóng)戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護(hù)區(qū)，以至極大地影響了他們的經(jīng)濟(jì)收益。鄭易生提出的“剝削農(nóng)民就是破壞生態(tài)環(huán)境”是有其深刻含意的。欲使生態(tài)建設(shè)得以順利進(jìn)行，就必須得到廣大農(nóng)民的支持。若背離農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)，完全由政府來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農(nóng)村發(fā)展的角度，把生態(tài)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)結(jié)合起來考慮。
[摘要]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設(shè)計(jì)來修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情形下，應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)這類權(quán)利人的受損利益進(jìn)行補(bǔ)償，以保證國(guó)家的生態(tài)治理過程順利實(shí)施。
[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補(bǔ)償
一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義
（一）自然資源物權(quán)的意義
自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對(duì)自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們沒有分清對(duì)土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長(zhǎng)于土地之上的林木之間的關(guān)系。實(shí)際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，資源是可以與土地分離或相對(duì)分離的，或者具有獨(dú)立于土地的自身價(jià)值，同時(shí)由于資源本身具有稀缺性、價(jià)值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡(jiǎn)稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。
與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對(duì)自然資源的控制和支配，意味著對(duì)人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項(xiàng)權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。
（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x
對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x，國(guó)內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用。另一種則是將生態(tài)補(bǔ)償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對(duì)損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。
我們認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補(bǔ)償，具體包括對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，它以“資源價(jià)值論”的觀念重新評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，運(yùn)用政府調(diào)控與市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會(huì)發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整的對(duì)象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場(chǎng)價(jià)值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動(dòng)付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費(fèi)用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費(fèi)用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范的形成、實(shí)施到產(chǎn)生調(diào)整社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機(jī)制，它是從法律的各個(gè)方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動(dòng)態(tài)上來考察法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整功能的運(yùn)行過程。其主要包括三個(gè)層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。
因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以理解為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)索取與稟賦的相對(duì)平衡,以達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不僅能直接受益于每個(gè)人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)。
二、我國(guó)在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補(bǔ)償中存在的主要問題
目前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）基礎(chǔ)研究薄弱
自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個(gè)相對(duì)的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對(duì)象有時(shí)很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，成為制約我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全面實(shí)施的一個(gè)很重要因素，主要體現(xiàn)在：
1、補(bǔ)償強(qiáng)度難以貨幣化。要對(duì)物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補(bǔ)償，就必須對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計(jì)算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補(bǔ)償強(qiáng)度的量化。
2、補(bǔ)償者和補(bǔ)償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補(bǔ)償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實(shí)踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補(bǔ)償承擔(dān)者和接受者。在對(duì)自然資源物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，補(bǔ)償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。
3、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識(shí)水平的不斷深入,需要補(bǔ)償?shù)姆秶€要增多。由于國(guó)家和政府對(duì)在重點(diǎn)保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。
（二）補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投融資機(jī)制
補(bǔ)償資金渠道以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國(guó)家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個(gè)地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。
（三）征收和使用方式不合理
由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善,補(bǔ)償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不到位,補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)。
（四）全國(guó)還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系
缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國(guó)家用于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補(bǔ)償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。
（五）觀念上存在障礙
我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還比較低，“資源無價(jià)”的錯(cuò)誤觀念還未根除，廣大民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補(bǔ)償金是“亂收費(fèi)”，這些錯(cuò)誤觀念的存在是生態(tài)補(bǔ)償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補(bǔ)償工作的展開帶來了巨大阻力。
（六）資金籌集問題
資金積累和籌措不足,是建立補(bǔ)償機(jī)制面臨的一個(gè)瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)也就無從談起。
（七）補(bǔ)償強(qiáng)度問題
一般來說，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計(jì)算相對(duì)比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費(fèi)用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)以及它的破壞對(duì)社會(huì)造成的影響比較容易感受，但是很難評(píng)價(jià)到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會(huì)發(fā)展的不同階段，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)值和需求是不同的，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)水平也是不同的，因而很難計(jì)算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度。
（八）法律法規(guī)體系不夠健全
就目前我國(guó)對(duì)該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：
1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。《刑法》對(duì)破壞自然資源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。
2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補(bǔ)償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補(bǔ)貼需要確定補(bǔ)貼率，而稅率和補(bǔ)貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會(huì)支付較高的成本。生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評(píng)估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。
我國(guó)的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對(duì)自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國(guó)家給予受損利益的補(bǔ)償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強(qiáng)，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。
三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體對(duì)策
針對(duì)上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)做好以下幾個(gè)工作。
（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)
環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對(duì)環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長(zhǎng)期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國(guó)生態(tài)環(huán)境是整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體，是公共財(cái)產(chǎn)。但在實(shí)踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國(guó)是一個(gè)普遍存在的客觀事實(shí)。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國(guó)家和集體對(duì)自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營(yíng)者和管理者，并且強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機(jī)制。
（二）明確補(bǔ)償主體
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體是參與生態(tài)活動(dòng)的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場(chǎng)主體。[]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)的補(bǔ)償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動(dòng)補(bǔ)償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)作用，即主張補(bǔ)償主體行政化。具體表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補(bǔ)償需要政府實(shí)施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補(bǔ)償機(jī)制的有效性。
（三）補(bǔ)償制度法制化
生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實(shí)現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對(duì)利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對(duì)人們之間利益關(guān)系的重新定位和對(duì)人的利益行為范圍的限制來實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會(huì)利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國(guó)家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國(guó)家的重要職能。在對(duì)社會(huì)利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機(jī)制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。強(qiáng)調(diào)法律制度在生態(tài)補(bǔ)償中的重要性和權(quán)威性，對(duì)于整個(gè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實(shí)踐證明“補(bǔ)償政策法律化”使補(bǔ)償制度名副其實(shí)地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種法律手段。
1、確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我?guó)的根本大法，而生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。
2、制定與完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補(bǔ)償制度確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對(duì)《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對(duì)其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中。通過這些立法措施，對(duì)自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補(bǔ)償。
（四）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難點(diǎn)。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價(jià)值的難以計(jì)量。需要指出的是，我國(guó)的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對(duì)生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補(bǔ)償是基于這一行政行為對(duì)法人或個(gè)人生態(tài)資源財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補(bǔ)償制度。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對(duì)生態(tài)效益的需求間尋求平衡點(diǎn)。
對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相結(jié)合，充分利用環(huán)評(píng)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評(píng)估與定量評(píng)估同時(shí)進(jìn)行，在環(huán)評(píng)階段確定生態(tài)補(bǔ)償金的數(shù)額，同時(shí)也可提高環(huán)評(píng)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機(jī)關(guān)的工作量，提高工作效率。
賠償與補(bǔ)償只是一種相對(duì)的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也要在力求在公平公開的層面上運(yùn)行，必須有科學(xué)核算生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，很大程度上依靠對(duì)資源環(huán)境的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。
（五）確定多樣化的補(bǔ)償方式
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立國(guó)家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。
1、政策補(bǔ)償與技術(shù)補(bǔ)償相結(jié)合。政策補(bǔ)償，即上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的權(quán)利和機(jī)會(huì)補(bǔ)償。受補(bǔ)償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補(bǔ)償，是指中央和當(dāng)?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補(bǔ)償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財(cái)富。
2、連續(xù)補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補(bǔ)償政策來看，例如國(guó)家實(shí)行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。而對(duì)于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計(jì)，在項(xiàng)目實(shí)施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國(guó)家和地方政府要連續(xù)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行補(bǔ)償，以推動(dòng)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實(shí)行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費(fèi)，再給予工作就業(yè)機(jī)會(huì)或分給承包地。
3、政府補(bǔ)償和民間補(bǔ)償相結(jié)合。政府補(bǔ)償是由政府提供財(cái)政資金或?qū)嵨镞M(jìn)行的補(bǔ)償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)的職責(zé)所決定的。政府補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營(yíng)者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對(duì)生態(tài)環(huán)境受益方收費(fèi)，但事實(shí)上，由于政府的財(cái)力有限，有必要把政府補(bǔ)償與民間補(bǔ)償結(jié)合起來。民間補(bǔ)償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補(bǔ)償方法。
（六）規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償管理
1、生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持“保護(hù)者受益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的基本原則，即環(huán)境保護(hù)者有權(quán)利得到投資回報(bào)；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價(jià)；環(huán)境損害者要對(duì)其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這里應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補(bǔ)償。
2、建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。建立起清理、核查、勘測(cè)、統(tǒng)計(jì)受限權(quán)利人的自然資源的實(shí)物形態(tài)和價(jià)值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計(jì)自然資源產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情況，加速建立對(duì)該類自然資源價(jià)值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實(shí)物及價(jià)值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時(shí)，建立國(guó)家環(huán)境督察制度，加強(qiáng)對(duì)跨地區(qū)、流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補(bǔ)償。
3、實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核評(píng)估制度，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，使財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金更好地發(fā)揮激勵(lì)和引導(dǎo)作用。同時(shí)，要建立健全實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)制度和信息公開制度，接受社會(huì)監(jiān)督。
（七）補(bǔ)償資金的融資方式多樣化
生態(tài)補(bǔ)償資金可以從以下途徑進(jìn)行籌集：
1、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅。生態(tài)利益補(bǔ)償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國(guó)際組織、社會(huì)各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；?，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)保基金。
2、各級(jí)財(cái)政生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償。目前進(jìn)行得較多的是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償，國(guó)家作為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕峁┱撸醋鳛樯鷳B(tài)補(bǔ)償基金的主要來源，由各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金用于補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補(bǔ)償渠道離實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。今后要逐步建立起起國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償與區(qū)域內(nèi)財(cái)政補(bǔ)償及部門補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制。建立不同層級(jí)的利益補(bǔ)償系統(tǒng)、中央補(bǔ)償系統(tǒng)和地方補(bǔ)償系統(tǒng),與之相對(duì)應(yīng)的是中央補(bǔ)償資金和地方補(bǔ)償資金，中央資金主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金，并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償，設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，建議設(shè)立專家組，對(duì)各省的生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)估，提出資金分配方案。同時(shí)，地方設(shè)立專家組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、效果進(jìn)行評(píng)估。專家組還要對(duì)項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)驗(yàn)收，確定資金的發(fā)放。
3、建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金?？梢杂蓢?guó)家涉農(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償基金”，首先由國(guó)家財(cái)政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號(hào)召有關(guān)企業(yè)、組織和個(gè)人捐贈(zèng)，這既可為社會(huì)環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。
4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金，解決資金缺乏問題，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)，同時(shí)貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。
5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價(jià)值市場(chǎng)化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償，例如在旅游收入中收取一定比例的補(bǔ)償基金。
(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績(jī)考核制度
1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，建立綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。
2、在規(guī)劃時(shí)既要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。為此需建立相應(yīng)科學(xué)的考核指標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和責(zé)任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。
3、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復(fù)之間的環(huán)境補(bǔ)償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補(bǔ)償?shù)取?/p>
(九)建立生態(tài)保護(hù)價(jià)值增值的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)
一方面，要加強(qiáng)研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價(jià)值的數(shù)量化技術(shù)，建立評(píng)估機(jī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)評(píng)估人員，使評(píng)估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補(bǔ)償順利展開奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計(jì)制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施提供依據(jù)。
(十)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工程
從目前的情況看，對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補(bǔ)償形式、補(bǔ)償方法和補(bǔ)償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度?？梢韵戎鸩皆谌舾傻貐^(qū)、若干領(lǐng)域先進(jìn)行試點(diǎn)。
第8篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
關(guān)鍵詞：土地保障；集體林地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)；法律制度
中圖分類號(hào)：DF463文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：10085831（2013）05003505一、問題的提出
長(zhǎng)期以來，土地在農(nóng)民的生老病死方面發(fā)揮著重要的保障功能，成為農(nóng)民最基本也最為重要的保障依托。一方面，廣大農(nóng)民將自身的勞動(dòng)力與土地這一生產(chǎn)要素相結(jié)合，獲得了一定程度的就業(yè)保障；另一方面，農(nóng)民通過對(duì)土地的耕作經(jīng)營(yíng)所獲取的經(jīng)營(yíng)性收入構(gòu)成了農(nóng)民生育、醫(yī)療、養(yǎng)老和喪葬的主要經(jīng)濟(jì)來源。
然而，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，人們普遍重視耕地的社會(huì)保障功能，而忽視了林地的社會(huì)保障作用。實(shí)際上，對(duì)于“靠山吃山”的山區(qū)農(nóng)民而言，林地在其基本生活保障方面的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過耕地。在反思林區(qū)生活貧困的現(xiàn)實(shí)和借鑒耕地承包經(jīng)營(yíng)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年以來，中國(guó)各級(jí)政府加大力度推進(jìn)新一輪集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，將土地承包經(jīng)營(yíng)制度從耕地向林地延伸。新一輪集體林權(quán)制度改革后，集體林地劃分細(xì)碎、林地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、森林生態(tài)依然脆弱[1]。要解決集體林地資源利用低效和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不強(qiáng)的問題，需要從制度層面上進(jìn)一步解決制約集體林發(fā)展的問題。
林業(yè)作為規(guī)模效益比較顯著的產(chǎn)業(yè)，其資源配置需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。通過市場(chǎng)進(jìn)行資源配置是目前人類認(rèn)識(shí)到的基礎(chǔ)性的資源配置方式。只有讓森林資源在市場(chǎng)上具有足夠的流通性，讓更多的社會(huì)資本愿意投入到森林資源的合理開發(fā)和利用中，才能在整體上激活林業(yè)發(fā)展?jié)摿?，全面提升林業(yè)生產(chǎn)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為了加快林業(yè)發(fā)展，中央要求“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”，通過森林資源的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，鑒于中國(guó)集體林地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能，“在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”并“防止農(nóng)民失山失地”便成為林權(quán)制度改革的基本要求。
可見，集體林地在經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)所要求的林地集中經(jīng)營(yíng)與林地保障功能所導(dǎo)致的林地分散經(jīng)營(yíng)之間存在矛盾。這種矛盾也直接導(dǎo)致集體林地流轉(zhuǎn)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，林地分散經(jīng)營(yíng)的狀況得不到改善，集體林業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展舉步維艱。
1重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2013年第19卷第5期
秦鵬，等土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善
二、土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)的困境闡釋
從林地流轉(zhuǎn)的過程考察，欲簽訂有效的林地流轉(zhuǎn)協(xié)議：首先，流轉(zhuǎn)雙方需要具有交易的動(dòng)機(jī)和需求；其次，需要有方便交易的外部條件和環(huán)境；最后，要有規(guī)范的交易程序和方式。但從目前的實(shí)踐情況看，在土地保障功能制約下，集體林地流轉(zhuǎn)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。
（一）細(xì)碎的林地劃分增加了集體林地流轉(zhuǎn)的成本
在土地保障功能下，對(duì)每一位農(nóng)村人口來說，擁有一定數(shù)量的土地就成了其基本生存權(quán)的體現(xiàn)。而在平等思想指引下，每一位村民所擁有的土地不僅數(shù)量要均等，而且土地質(zhì)量也要均衡，這樣農(nóng)戶所擁有的本來就十分有限的承包地，也就被分割成零星的若干小塊。有村級(jí)抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：樣本村平均每戶農(nóng)民承包林地的面積為1.867 hm2，平均每戶承包的林地分為4.5塊，細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)特征明顯[2]。南方9?。ú话êＤ鲜。┘w林業(yè)用地戶均面積0.43 hm2，而且被分成數(shù)塊[3]。林地劃分細(xì)碎，單宗林地涉及的轉(zhuǎn)出方就多，要使林地能夠?qū)崿F(xiàn)大面積的集中流轉(zhuǎn)，需要取得各林地轉(zhuǎn)出方的一致同意，這就無疑增加了集體林地流轉(zhuǎn)的交易成本。
（二） 固有的保障理念降低了集體林地流轉(zhuǎn)的意愿
目前，在中國(guó)由農(nóng)村集體組織承擔(dān)其成員的就業(yè)安置、病殘和養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)制尚未建立，在非農(nóng)就業(yè)崗位不足和就業(yè)收入不穩(wěn)的情況下，廣大農(nóng)民仍把土地作為其安身立命的基本生活資料和外出就業(yè)的最后退路。部分林農(nóng)認(rèn)為拍賣林地是吃子孫的飯，是“敗家子”的行為。這種固有的保障理念在一定程度上影響了人們的林地流轉(zhuǎn)意愿。大多數(shù)林農(nóng)寧愿使林地荒蕪也不愿意將其流轉(zhuǎn)出去。有研究發(fā)現(xiàn)：家庭人數(shù)較多且平均年齡較大的農(nóng)戶，其流轉(zhuǎn)出林地的意愿很低。這樣的林農(nóng)往往家庭負(fù)擔(dān)較重，即使林地的產(chǎn)出很低，他們也不愿意轉(zhuǎn)出林地，林地是他們家庭養(yǎng)老防災(zāi)的保障[4]。總之，固有的土地保障理念在很大程度上降低了集體林地使用權(quán)人進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)的意愿。
（三）嚴(yán)格的保地政策復(fù)雜了集體林地流轉(zhuǎn)的過程
在土地保障功能的制約下，“防止農(nóng)民失山失地”便成為集體林地流轉(zhuǎn)政策的基本要求。在嚴(yán)格的保地政策下，現(xiàn)行集體林地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)主體資格到流轉(zhuǎn)客體范圍，從流轉(zhuǎn)前的審核批準(zhǔn)到流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)利用都設(shè)置了一定的限制條件。例如，在集體林地流轉(zhuǎn)過程中，集體林地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅需要經(jīng)發(fā)包方同意，而且還要經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門審批。有些地方是土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多家部門審批。這種復(fù)雜的流轉(zhuǎn)過程，增加了林地流轉(zhuǎn)的交易成本，在一定程度上限制了集體林地流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行。學(xué)者孟一江等對(duì)愿意流出林地的50戶進(jìn)行調(diào)研顯示，有60%的農(nóng)戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)過程復(fù)雜影響了林地流轉(zhuǎn)[5]。
三、土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)困境產(chǎn)生的制度原因
集體林地順暢流轉(zhuǎn)需要具備的基本條件是：集體林地權(quán)屬主體享有處分權(quán)和收益權(quán)。然而，土地保障功能下，集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能受到不當(dāng)限制，收益權(quán)能又不能充分實(shí)現(xiàn)。
（一）集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能受到不當(dāng)限制
現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村土地保障功能的實(shí)現(xiàn)主要依靠農(nóng)民對(duì)土地的直接耕種經(jīng)營(yíng)，與土地使用權(quán)的享有密不可分。因此，在制度安排上，受土地保障功能的制約，對(duì)因林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所造成的“失地”持嚴(yán)格的限制立場(chǎng)，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種不穩(wěn)定、不完全和有條件的物權(quán)。
例如，在流轉(zhuǎn)方式上，《土地承包法》第37條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條更進(jìn)一步指出“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效”。 可見，在采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，發(fā)包方的同意是合同生效的必須要件。
然而，《物權(quán)法》和《土地管理法》在賦予村民委員會(huì)等林地所有權(quán)行使代表權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的同時(shí)，對(duì)所有權(quán)行使主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，林地經(jīng)營(yíng)管理主體的管理對(duì)象和目的等并沒有作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致各主體的責(zé)權(quán)利邊界模糊[6]。在實(shí)踐中，“農(nóng)民集體所有林”演化成“村委會(huì)林”甚至“村干部林”，林業(yè)行政管理部門和農(nóng)村基層政權(quán)利用林地管理權(quán)和實(shí)際上的林地所有權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位，在旅游開發(fā)、林地流轉(zhuǎn)等林地權(quán)屬管理活動(dòng)中與民爭(zhēng)利。
林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能受到不當(dāng)限制，這一方面過分強(qiáng)化了以發(fā)包方為代表的林地所有者的實(shí)際控制力，為行政權(quán)力和行政手段干預(yù)林權(quán)流轉(zhuǎn)留下了太大余地；另一方面使得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性無法彰顯，林權(quán)流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益不明確。林權(quán)流轉(zhuǎn)不暢導(dǎo)致林地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集約化利用不能展開，林地經(jīng)營(yíng)停留在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低效率程度，嚴(yán)重制約林業(yè)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善的林地使用權(quán)制度應(yīng)以開放自由的流轉(zhuǎn)機(jī)制為核心，林地使用權(quán)可以擺脫所有權(quán)的束縛單獨(dú)進(jìn)入商品市場(chǎng)?，F(xiàn)存的林地經(jīng)營(yíng)效率低下和林農(nóng)生活依然貧困的問題，表面上看，是因林地?fù)?dān)負(fù)了農(nóng)村社會(huì)保障功能所致，實(shí)際上，是因?qū)α值爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能的限制不當(dāng)所致。
（二） 集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能不能充分實(shí)現(xiàn)
林地是一種特殊資源，既具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，又能產(chǎn)生重大的生態(tài)效益。中國(guó)現(xiàn)行立法片面強(qiáng)調(diào)林地生態(tài)效益保護(hù)，而淡化林地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮和林地在民法上的財(cái)產(chǎn)屬性，致使林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能不能充分實(shí)現(xiàn)。
隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的逐步重視，許多地方將屬于集體所有的林地或集體所有由農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的林地界定為公益林地，并對(duì)其權(quán)利行使進(jìn)行嚴(yán)格限制。此外，商品林地經(jīng)營(yíng)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也受到國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策或制度的限制，免費(fèi)為社會(huì)提供生態(tài)利益。在這些情況下，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)物權(quán)法規(guī)定對(duì)林地權(quán)屬主體的利益損失給予補(bǔ)償。
中國(guó)1998年修改頒布的《森林法》中原則性地規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是沒有專門的法律規(guī)定和系統(tǒng)方法?，F(xiàn)實(shí)條件下，中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度極不完善，具體表現(xiàn)為補(bǔ)償資金嚴(yán)重缺乏、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償對(duì)象不明確、補(bǔ)償范圍不全面。近年來，中國(guó)在“退耕還林”及生態(tài)林建設(shè)中，僅對(duì)生態(tài)公益林給予每畝5～10元的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而通過采伐許可證和木材運(yùn)輸管理依舊控制著集體林地上木材的采伐和流通，這種產(chǎn)權(quán)約束事實(shí)上是社會(huì)的生態(tài)公益侵占了林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)私益，導(dǎo)致集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能不能充分實(shí)現(xiàn)。
從林地生態(tài)系統(tǒng)的角度看，林地及其附著物構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)整體，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利對(duì)象應(yīng)該是多元化的。除了林木等林產(chǎn)品可以作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利對(duì)象以外，還有林地景觀等生態(tài)利益。因此，一塊林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)可以通過林木的采伐、林地景觀的開發(fā)、生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)榷喾N渠道獲取收益。
然而，在中國(guó)現(xiàn)階段，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能主要是通過對(duì)林木的砍伐使之成為木材或獲得其他林產(chǎn)品而實(shí)現(xiàn)的。未經(jīng)林地權(quán)利人允許，在林地周圍發(fā)展“農(nóng)家樂”旅游、建樓堂館所等開發(fā)利用林地景觀資源的行為比比皆是。社會(huì)主體無償享用集體林地所提供的生態(tài)利益，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能因沒有得到法律的全面保障而不能充分實(shí)現(xiàn)。林地承包經(jīng)營(yíng)的預(yù)期收益較低影響了潛在的林地受讓方參與林地流轉(zhuǎn)的積極性。
四、土地保障功能下促進(jìn)和規(guī)范集體林地流轉(zhuǎn)的制度完善
在中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，由農(nóng)村土地承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能還具有歷史合理性和現(xiàn)實(shí)必要性，無視土地保障功能而推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立既不符合當(dāng)下國(guó)情也不具備普遍意義，因此穩(wěn)定現(xiàn)有土地保障的基本架構(gòu)長(zhǎng)期不變是必然的制度選擇。在這一制度前提下，既要實(shí)現(xiàn)集體林地資源要素向市場(chǎng)的逐步釋放，又要妥善解決林農(nóng)社會(huì)保障問題，唯一方法就是將集體林地利用與土地保障相分離，實(shí)行集體林地資源有償使用與自由流轉(zhuǎn)，由集體林地所有權(quán)來承擔(dān)土地保障功能。
（一）由集體林地所有權(quán)承載集體林地保障功能
目前，以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系初步形成。但是，中國(guó)龐大的農(nóng)村人口基數(shù)和低下的農(nóng)民收入水平?jīng)Q定了農(nóng)村社會(huì)保障基金的籌集是最大難題。土地是農(nóng)村最大的財(cái)富，如果能夠?qū)⒅D(zhuǎn)化為市場(chǎng)流通下的土地資產(chǎn)狀態(tài)，讓農(nóng)民得以以土地所有權(quán)收益作為社會(huì)保障費(fèi)用，則有望為各地農(nóng)民提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、公平的社會(huì)保障，同時(shí)能夠極大地減輕政府的公共財(cái)政支出壓力。
就集體林地制度而言，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體林地的所有權(quán)，建立完善的集體林地使用權(quán)有償出讓市場(chǎng)，然后成立農(nóng)村社區(qū)保障組織或者聘請(qǐng)專業(yè)化的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收入即社?；疬M(jìn)行運(yùn)作，根據(jù)安全、保值增值的原則運(yùn)營(yíng)，所得收益和利息全部歸入基金。農(nóng)民集體林地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收入包括林地使用權(quán)的有償出讓金、林地征收補(bǔ)償金和森林生態(tài)補(bǔ)償金等一起構(gòu)成集體林區(qū)林農(nóng)社會(huì)保障的資金來源。
只要農(nóng)民不喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，就能夠獲得以集體林地收益為支撐的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療和再就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)保障。如果農(nóng)民因就業(yè)、遷徙、土地征收等因素放棄了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，則考慮納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的范疇。對(duì)主動(dòng)放棄集體成員權(quán)的林農(nóng)，給予其適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)民向城市分流。
（二） 保障集體林地所有權(quán)收益權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)
憑借集體林地所有權(quán)產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性收益來形成集體林區(qū)林農(nóng)社保基金，這是一種間接的、與農(nóng)民的土地所有權(quán)價(jià)值相聯(lián)系的保障方式，其實(shí)現(xiàn)途徑取決于農(nóng)民對(duì)集體林地所有權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度。在目前情況下，農(nóng)民集體林地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到兩個(gè)方面的威脅：一是來自地方政府借口“公共利益”與開發(fā)商相勾結(jié)肆意以征地為名侵犯農(nóng)民林地權(quán)益；二是來自村委會(huì)無視村民利益主動(dòng)或被動(dòng)迎合有關(guān)林地流轉(zhuǎn)需求，而林地流轉(zhuǎn)后又肆意截留本來較低的流轉(zhuǎn)價(jià)款。
就中國(guó)農(nóng)村目前的現(xiàn)實(shí)而言，為集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)另行設(shè)置一種方式，不僅制度成本過高，而且難以操作?？尚械淖龇ㄊ牵矛F(xiàn)有的政治資源，將集體土地所有權(quán)的內(nèi)容有機(jī)地融入其中[7]，通過發(fā)展民主政治、增強(qiáng)農(nóng)民集體自決權(quán)來消除集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙，確保農(nóng)民集體土地權(quán)益的真正實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)務(wù)之急是制定村民自治基本法。該法不僅要體現(xiàn)村民自治的民主精神和自決理念，而且要對(duì)村民自治所涉及的基本要素加以明確規(guī)定。在諸如集體成員資格的得失變更、自治事務(wù)的確定、自治權(quán)的內(nèi)容和救濟(jì)、自治組織的產(chǎn)生和運(yùn)行等方面作出更具操作性的規(guī)定。當(dāng)集體林地管理組織的行為偏離集體林地所有權(quán)主體的意志和設(shè)立目的時(shí)，可通過村民自治來糾正；當(dāng)公權(quán)力對(duì)集體林地所有權(quán)進(jìn)行不當(dāng)限制和非法侵害時(shí)，也可通過村民自治來對(duì)抗。只有這樣，集體林地所有權(quán)的本來意義和價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)。
此外，集體林地還能夠產(chǎn)生巨大的生態(tài)利益，承載著巨大的生態(tài)價(jià)值。長(zhǎng)期以來，集體林地生態(tài)價(jià)值被社會(huì)無償或低償占用，集體林地所有者并沒有得到與林地生態(tài)價(jià)值相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，通過立法明確林地所有者對(duì)森林生態(tài)利益的所有權(quán)，并構(gòu)建生態(tài)利益市場(chǎng)交易機(jī)制，這樣既保障了生態(tài)建設(shè)者的經(jīng)濟(jì)利益又滿足了社會(huì)公眾的生態(tài)利益需求，還緩解了政府購(gòu)買生態(tài)利益的財(cái)政壓力，是實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價(jià)值和諧的制度保障。在賦予市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，還必須賦予市場(chǎng)主體對(duì)森林資源的生態(tài)產(chǎn)權(quán)[8]。在德國(guó)，通過建立“生態(tài)賬戶”的形式，合法經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的生態(tài)林效益可以銷售[9]。在哥斯達(dá)黎加，政府將國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯的總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將額外的碳匯資源作為國(guó)家的碳匯儲(chǔ)備，適時(shí)地賣給一些外國(guó)企業(yè)，所得收入的大部分都用來補(bǔ)償給林主[10]。這些做法，對(duì)中國(guó)保障集體林地所有權(quán)收益權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)具有重要的借鑒意義。
（三）促進(jìn)集體林地使用權(quán)自由且規(guī)范地流轉(zhuǎn)
促進(jìn)集體林地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，需要修改現(xiàn)行集體林地流轉(zhuǎn)立法中不合理的限制性規(guī)定。在目前集體林地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，地方政府部門以規(guī)范林地流轉(zhuǎn)為名限制或變相限制林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)際上，只要不拋荒林地，農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，以何種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都應(yīng)由農(nóng)民自主決定，農(nóng)民的意愿必須得到尊重。因此，在集體林地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)方面，應(yīng)修改現(xiàn)行立法中不合理的限制性規(guī)定，不能通過統(tǒng)一交易市場(chǎng)、評(píng)估前置程序、一律實(shí)行變更登記等手段加大交易成本，侵害廣大市場(chǎng)主體在集體林地流轉(zhuǎn)方面的自由權(quán)利。
促進(jìn)集體林地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，需要完善集體林地流轉(zhuǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系。完備的社會(huì)化服務(wù)體系是林地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的重要保證。林地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)是林地流轉(zhuǎn)雙方聯(lián)系的紐帶。只有中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立和健全，才能構(gòu)建有序的林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，克服林地流轉(zhuǎn)雙方在林地流轉(zhuǎn)過程中信息不對(duì)稱的弊端。但目前，集體林地流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)不規(guī)范、中介組織欠完善等社會(huì)化服務(wù)方面的問題嚴(yán)重制約了集體林地的有效流轉(zhuǎn)。為有效保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，必須建立林業(yè)法律咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、資產(chǎn)評(píng)估、資金籌措擔(dān)保等林業(yè)中介服務(wù)組織。目前在利用政策機(jī)制培育林地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還需要利用法律手段規(guī)范中介服務(wù)行為，防止因供求雙方的信息不對(duì)稱沒有得到有效解決而影響集體林地流轉(zhuǎn)的效率，也防止中介機(jī)構(gòu)借林地流轉(zhuǎn)之機(jī)非法獲利行為的發(fā)生。
五、結(jié)語
現(xiàn)階段農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)主要體現(xiàn)在集體土地上，對(duì)該財(cái)產(chǎn)的支配是村民自治的主要內(nèi)容之一。將林地的社會(huì)保障功能負(fù)載于林地所有權(quán)之上，同時(shí)促進(jìn)集體林地自由且規(guī)范地流轉(zhuǎn)，既是為了更好地解放林地使用權(quán)，體現(xiàn)林地使用權(quán)的物權(quán)屬性，發(fā)揮林地的生產(chǎn)要素功能，也是為了進(jìn)一步完善村民自治，促進(jìn)集體林地所有權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這種變革不是通過諸如“以土地?fù)Q社?！钡葘⑥r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)與城市社會(huì)保障簡(jiǎn)單兌換的形式，而是將農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度結(jié)合起來，為農(nóng)民自身發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。如果能夠使集體林地流轉(zhuǎn)既滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，又照顧中國(guó)土地保障的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，那么這一輪集體林權(quán)制度改革就可以說取得了成功，而這種成功又必將為下一輪農(nóng)村耕地制度的改革提供有益的借鑒。
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第9篇：征收土地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
創(chuàng)新自然資產(chǎn)管理制度。健全林業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)。一是資產(chǎn)登記造冊(cè)。山、水、林、田、湖是一個(gè)生命共同體，必須對(duì)各類自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的用途管制，為此，需摸清家底、確權(quán)登記?？沙浞掷煤矛F(xiàn)有的“十二五”森林資源二類調(diào)查結(jié)果，在全縣建立起以鎮(zhèn)（街）為單位的森林資源清單，建立立體三維可視化森林分布圖。二是落實(shí)管護(hù)責(zé)任。完善農(nóng)村林業(yè)生態(tài)公共綠化資產(chǎn)統(tǒng)一交由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）實(shí)行常態(tài)養(yǎng)護(hù)的管理機(jī)制，突出鎮(zhèn)（街）的主體責(zé)任，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核。三是完善監(jiān)管體制。明確林業(yè)自然資源的“主人”，通過主體利益的驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)林業(yè)自然資源監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效發(fā)揮。
可構(gòu)建起縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的資源巡查機(jī)制、森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)撲救機(jī)制、案件查辦機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，以鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果。
創(chuàng)新資源有償使用制度。實(shí)行資源有償使用制度，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為杠桿，向使用自然資源的單位和個(gè)人收取自然資源使用費(fèi)，是合理配置自然資源、實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化的必然途徑。一是嚴(yán)格生態(tài)補(bǔ)償基金計(jì)征基數(shù)。從今年1 月1日起，全縣生態(tài)補(bǔ)償基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)由45 萬元/ 公頃提高到了90萬元/公頃，要嚴(yán)格計(jì)征基數(shù)，確保足額征收。
同時(shí)進(jìn)一步完善《長(zhǎng)沙縣建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法》，堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)”的原則，并針對(duì)目前占用林業(yè)資源的成本過低問題，研究應(yīng)對(duì)措施。二是建立吸引社會(huì)資本投入林業(yè)生態(tài)的市場(chǎng)化機(jī)制。在不改變林地集體所有性質(zhì)、不改變林地用途、不損害農(nóng)民林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的前提下，鼓勵(lì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，科學(xué)經(jīng)營(yíng)林地，提高森林質(zhì)量和綜合效益。對(duì)通過林權(quán)流轉(zhuǎn)來發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的企業(yè)、個(gè)人給予貼息貸款。通過建立起政府、企業(yè)、林業(yè)社會(huì)組織、民眾合作互動(dòng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理部分職能社會(huì)化，吸引更多的社會(huì)資本投入到林業(yè)中來。
創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益平衡機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)資源環(huán)境的重要制度保障。要繼續(xù)將生態(tài)補(bǔ)償基金用于林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目納入全縣年度財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)用于生態(tài)公益林補(bǔ)償、植樹造林、護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)、飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、林業(yè)生態(tài)修復(fù)等五個(gè)方面。一是生態(tài)公益林補(bǔ)償。全縣已將各級(jí)生態(tài)公益林每年每公頃補(bǔ)償提高到450 元且納入政策保障，推動(dòng)建立縣域間橫向未納入到生態(tài)公益林范疇但已到期需砍伐森林的生態(tài)補(bǔ)償制度，建立生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同增長(zhǎng)的補(bǔ)償機(jī)制，讓林農(nóng)享受到更多的發(fā)展紅利。二是植樹造林。著力推動(dòng)以三年造綠大行動(dòng)為重點(diǎn)的“十大綠色工程”，堅(jiān)持以項(xiàng)目推動(dòng)工作，將項(xiàng)目資金納入財(cái)政預(yù)算。三是村級(jí)護(hù)林員隊(duì)伍。除按規(guī)定在生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)中提取部分外，要穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)投入，建立長(zhǎng)效機(jī)制，確保生態(tài)建設(shè)成果不受破壞。四是飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)及補(bǔ)償。研究建立濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。五是林業(yè)生態(tài)修復(fù)。完善林業(yè)生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)林業(yè)生態(tài)環(huán)境。
創(chuàng)新生態(tài)承載預(yù)警制度。重點(diǎn)從嚴(yán)格主體功能區(qū)定位和劃定林業(yè)生態(tài)紅線上著力。一是嚴(yán)格主體功能區(qū)定位。縣委、縣政府提出“六大功能區(qū)”概念，即國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(先進(jìn)制造業(yè)區(qū))、高鐵和會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政中心和中央商務(wù)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、兩型生態(tài)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)六個(gè)功能區(qū)。六大功能區(qū)是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分工的科學(xué)安排，在功能定位上更加精準(zhǔn)，在空間布局上更加到位，在發(fā)展目標(biāo)上更加明確，有利于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成強(qiáng)大區(qū)域帶動(dòng)力，并使本功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到更好的保護(hù)。二是劃定林業(yè)生態(tài)紅線。縣委、縣政府已在《長(zhǎng)沙縣實(shí)施三年造綠行動(dòng)方案》中明確提出，到2016 年末，全縣要實(shí)現(xiàn)有林地面積凈增5334 公頃以上，森林覆蓋率由48.07% 提升到50% 以上，建成區(qū)綠化覆蓋率由43.5% 提升到45%（含濕地），人均公共綠地面積由12.7平方米提升至15 平方米，交通道路綠化率達(dá)到95%，活立木蓄積量達(dá)到390 萬立方米的目標(biāo)。
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