土地改良實(shí)施方案精選(九篇)

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第1篇：土地改良實(shí)施方案范文

黨的十七大報(bào)告中要求堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全。科學(xué)發(fā)展觀是我們黨著眼于新世紀(jì)、新階段黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局提出的重大理論成果，是指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)漢濱區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)具有十分重要的意義。

一 、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，深刻理解農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)意義

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)。1978年冬，****縣小崗村，18位農(nóng)民冒著風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印。這一按改變了中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)程，而小崗村的農(nóng)民也以聯(lián)產(chǎn)承包叩開了中國(guó)農(nóng)村改革的大門，開創(chuàng)了中國(guó)改革開放的歷史。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，農(nóng)村生產(chǎn)力不斷解放和發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)出新局面，近年來(lái)，隨著國(guó)家、省、市對(duì)我區(qū)的不斷投入，我區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善、農(nóng)民收入有了較快增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，還存在一些亟需解決的問(wèn)題。

1、我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。主要表現(xiàn)為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施大部分超期運(yùn)行，老化失修，設(shè)施不配套，建設(shè)管理滯后，效益衰減，20xx年我區(qū)耕地的有效灌溉面積為79.5萬(wàn)畝，70%以上耕地仍是靠天吃飯，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng).農(nóng)業(yè)科技支撐不足，科技裝備能力較差，大大低于全省的平均水平。農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)水平較低，農(nóng)業(yè)機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收水平分別都很低，水稻和玉米絕大部分仍然靠人工收獲。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、組織化程度低。20xx年我區(qū)農(nóng)業(yè)戶17.6萬(wàn)戶、73.5萬(wàn)人。每戶經(jīng)營(yíng)幾畝土地的局面長(zhǎng)期內(nèi)很難根本改變，農(nóng)業(yè)難以形成專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、生產(chǎn)效率低，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲取較高的收入十分困難。大部分都為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，受市場(chǎng)約束嚴(yán)重，增產(chǎn)不一定能增收，根本原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化不足，農(nóng)業(yè)向廣度和深度延伸不夠。

3、勞動(dòng)力老年化、婦女化、兒童化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。隨著我區(qū)大量青壯年勞動(dòng)力外移，農(nóng)村常住人口中老人、兒童、婦女所占比例大幅上升，不僅很難掌握和運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，也很難動(dòng)員足夠的勞動(dòng)力參與田間排灌渠道、小型蓄水工程開挖、土地平整、田間機(jī)耕道路修筑以及農(nóng)田防護(hù)林植樹等建設(shè)。

4、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民增收效益不明顯。我區(qū)農(nóng)民現(xiàn)大部分仍然還是采取傳統(tǒng)的耕作模式，自給自足，沒有形成商品化理念。20xx年全區(qū)人均gdp7246元，是全國(guó)的38.8％；農(nóng)民人均純收入2295元，比全國(guó)低1845元；人均地方財(cái)政收入130元，據(jù)專家測(cè)算，我區(qū)比中南沿海落后20年，比陜西省落后5—7年。

上述問(wèn)題，制約了我區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，使農(nóng)業(yè)仍處于薄弱環(huán)節(jié)。要解決這些深層次的矛盾和問(wèn)題，必須走出一條農(nóng)業(yè)發(fā)展新路，這條新路就是中央提出的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑，為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起著至關(guān)重要的作用。實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)即是國(guó)家支持和扶持農(nóng)業(yè)一項(xiàng)重要措施，也是我們爭(zhēng)取財(cái)政支農(nóng)資金投入、加快漢濱農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要機(jī)遇。

二、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)對(duì)改變我區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用

我區(qū)屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是上世紀(jì)末和本世紀(jì)初全國(guó)592個(gè)扶貧重點(diǎn)縣區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力低。自20xx年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以來(lái)，就在努力改變著項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。

一是改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，顯著提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。20xx～20xx年，項(xiàng)目區(qū)共新建攔河壩12座，新修排灌站16座，新打機(jī)電井31眼，襯砌渠道244公里，新修改造機(jī)耕路105公里，新修梯田埂6公里。實(shí)現(xiàn)新增和改善灌溉面積7.8萬(wàn)畝，新增和改善除澇面積0.65萬(wàn)畝，新增節(jié)水灌溉面積5.35萬(wàn)畝。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到的完善和加強(qiáng)，近13萬(wàn)畝的低產(chǎn)田變成了田地平整、土壤肥沃、渠路配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水有效的高準(zhǔn)農(nóng)田，有效的提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入明顯提高。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶通過(guò)土地改良和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入有了較大提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已開發(fā)的12.9萬(wàn)畝土地中，有近50%的土地種植了具有特色經(jīng)濟(jì)作物，有近20%的土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，培育了一批種養(yǎng)殖能人大戶，吸引了規(guī)模企業(yè)到項(xiàng)目區(qū)建設(shè)基地。漢濱區(qū)秦東魔芋精粉廠、漢濱區(qū)楊晨養(yǎng)殖場(chǎng)按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，通過(guò)技術(shù)指導(dǎo)，輻射勞動(dòng)農(nóng)戶3萬(wàn)余戶。

三是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。20xx～20xx年，通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)， 營(yíng)造農(nóng)田防護(hù)林5400畝，水土保持林20xx畝，水源涵養(yǎng)林20xx畝，實(shí)施苗圃育苗面積290畝。項(xiàng)目區(qū)增加農(nóng)田林網(wǎng)防護(hù)面積5.2萬(wàn)畝，控制水土流失面積45平方公里。為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是提高開發(fā)科技含量，農(nóng)民素質(zhì)明顯提高。在土地治理項(xiàng)目中累計(jì)安排科技推廣費(fèi)78萬(wàn)元，大力推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)。開展技術(shù)培訓(xùn)3.4萬(wàn)人次，為農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)。同時(shí)，累計(jì)安排財(cái)政資金111.4萬(wàn)元，實(shí)施了一批農(nóng)業(yè)科技示范項(xiàng)目，這些“點(diǎn)面結(jié)合”的措施，既促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，又普遍提高農(nóng)民素質(zhì)，為我區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技水平起到了示范帶動(dòng)作用。

三、著力改進(jìn)作風(fēng)，培養(yǎng)出高素質(zhì)的農(nóng)發(fā)隊(duì)伍

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，工作地點(diǎn)在田間地頭。做好這項(xiàng)工作，必須有過(guò)硬的作風(fēng)。能否造就一支守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)干部隊(duì)伍，直接關(guān)系農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的成敗，也直接影響到科學(xué)發(fā)展能否落實(shí)。因此，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，必須加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)，著力培育高素質(zhì)農(nóng)發(fā)干部隊(duì)伍。一是要樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。要真正的做到心系群眾、服務(wù)人民，真正把人民群眾當(dāng)主人、當(dāng)親人。真心實(shí)意地為人民謀利益，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。二是要深入基層，深入群眾，深入現(xiàn)場(chǎng)，真抓實(shí)干。要認(rèn)真執(zhí)行“三三制”的工作要求，即三分之一的干部在機(jī)關(guān)堅(jiān)持工作，三分之一干部駐村抓點(diǎn)，三分之一的干部搞調(diào)查研究，確保農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)施過(guò)程都有干部進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)。三是強(qiáng)化制度建設(shè)。好的制度是保證。通過(guò)制度建設(shè)來(lái)培育和弘揚(yáng)干部的良好作風(fēng)，通過(guò)制度建設(shè)，將干部好的作風(fēng)固定下來(lái)，使好與壞、是與非、正確與錯(cuò)誤、可做與不可做的標(biāo)準(zhǔn)界限清晰明了。

四、切實(shí)加強(qiáng)管理，打造農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)精品工程

管理，是一切組織正常發(fā)揮作用的前提，任何一個(gè)有組織的集體活動(dòng)，不論其性質(zhì)如何，都只有在管理者對(duì)它加以管理的條件下，才能按照所要求的方向進(jìn)行。當(dāng)前，漢濱區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要以中低產(chǎn)田改造和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，科學(xué)管理，項(xiàng)目帶動(dòng)，依靠科技，資金捆綁，突出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力推進(jìn)規(guī)模特色農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)精品工程，努力把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的樣板區(qū)。

1、科學(xué)規(guī)劃，做好項(xiàng)目前期工作。規(guī)劃是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，要把規(guī)劃設(shè)計(jì)放在首位，抓好“三個(gè)結(jié)合”，突出扶持重點(diǎn)。一是國(guó)家政策與漢濱區(qū)實(shí)際相結(jié)合。高起點(diǎn)、大手筆科學(xué)規(guī)劃，按照因地制宜、注重特色、規(guī)模開發(fā)、綜合示范的原則，實(shí)行山水田林路、村莊、產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)劃。二是扶持方向與優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。擇優(yōu)扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品，引進(jìn)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行可行性研究，使項(xiàng)目概預(yù)算更加準(zhǔn)確，項(xiàng)目實(shí)施方案更加科學(xué)，效益指標(biāo)更加明確。三是農(nóng)發(fā)辦實(shí)地考察與專家意見相結(jié)合。專家的論證意見是擇優(yōu)選項(xiàng)的重要依據(jù)，在專家意見的基礎(chǔ)上，農(nóng)發(fā)辦組織相關(guān)人員對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察，把好項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)關(guān)。

2、廣泛宣傳，提高農(nóng)民發(fā)展意識(shí)。不僅要讓廣大干部群眾充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的實(shí)施對(duì)加強(qiáng)我區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要作用，還要讓廣大群眾掌握相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和發(fā)展意識(shí)。一是通過(guò)廣播電視、宣傳車、層層召開會(huì)議等多種形式加強(qiáng)宣傳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的有關(guān)政策和項(xiàng)目?jī)?nèi)容，激發(fā)了廣大干群投身農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的熱情。二是通過(guò)科技示范、開培訓(xùn)會(huì)、印發(fā)資料等教會(huì)廣大群眾的掌握一至兩項(xiàng)生產(chǎn)技術(shù)，改變他們的傳統(tǒng)觀念，樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念和發(fā)展意識(shí)。

第2篇：土地改良實(shí)施方案范文

(一)失地農(nóng)民的數(shù)量

我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國(guó)開展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15%；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42%，完全喪失耕地的有1263戶，約占43%。

目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬(wàn)-300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬(wàn)畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20%-30%以上。許多專家估計(jì)，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達(dá)4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。

(二)我國(guó)失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多

近20年來(lái)，上海市共征用、使用土地約144萬(wàn)畝，失地農(nóng)民的總數(shù)已超過(guò)百萬(wàn)。1993年以來(lái)，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬(wàn)。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2%。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

(一)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民采取了“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。

上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，一些企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近30%的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來(lái)越多。這類項(xiàng)目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補(bǔ)償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬(wàn)-3萬(wàn)元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬(wàn)征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動(dòng)力總量近1／4。從全國(guó)來(lái)看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90%以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無(wú)錫市失地農(nóng)民中處于勞動(dòng)年齡段的有21.07萬(wàn)人，其中有固定工作的占59.7%，沒有工作或只有臨時(shí)工作的占40.3%。

調(diào)查表明，2942個(gè)失地農(nóng)戶共有7187名勞動(dòng)力，其中征地時(shí)安置就業(yè)的僅約占勞動(dòng)力總數(shù)的2.7%；外出務(wù)工的約占24.8%；經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%；從事農(nóng)業(yè)的約占25.2%；賦閑在家的約占20%。

(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，收入不同程度地有所增長(zhǎng)，主要得益于有較多外出務(wù)工機(jī)會(huì)。有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn)，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56%的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開封縣調(diào)查戶中有83%收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17%。陜西下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33%。

三、失地農(nóng)民的社會(huì)保障

(一)實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的不到1／3，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。無(wú)錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%。

(二)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題進(jìn)行了探索

浙江省在全國(guó)率先建立失地農(nóng)民社會(huì)保障，被征地農(nóng)民通過(guò)參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，已有52萬(wàn)人納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的15萬(wàn)已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元、3萬(wàn)元、1.6萬(wàn)元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

以上三種做法各有特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對(duì)相對(duì)較少的超勞動(dòng)年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)接，對(duì)較多的勞動(dòng)年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。

(三)失地農(nóng)民無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計(jì)，過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問(wèn)題的建議

失地農(nóng)民問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正的原因是我國(guó)土地征用制度存在重大缺陷?，F(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過(guò)程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，妥善的安置。

(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來(lái)人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。這個(gè)耕地總量估計(jì)為1.067億公頃。2001年，全國(guó)1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的耕地保護(hù)制度的政策難以落到實(shí)處。

(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國(guó)有、不同租期的長(zhǎng)期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國(guó)有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過(guò)買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

我國(guó)現(xiàn)行法律中所說(shuō)的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。“集體產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民不知情時(shí)被村干部出賣。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

二是保證國(guó)家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)。在多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，工商業(yè)等營(yíng)利性用地只能通過(guò)購(gòu)買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國(guó)家或政府的強(qiáng)制力專門為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。由于對(duì)“公共目的”的解釋的不確定性，在我國(guó)存在對(duì)土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

三是對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國(guó)外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物(土地改良物)補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國(guó)家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐?wèn)題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過(guò)開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

(四)廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費(fèi)待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。對(duì)于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，這是他們維持生計(jì)的重要途徑。在香港，對(duì)“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國(guó)內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無(wú)償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購(gòu)買一定面積的房屋。杭州在制定對(duì)失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計(jì)問(wèn)題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，又能為其提供出租房，增加生活來(lái)源。“撤村建居”的，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購(gòu)房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進(jìn)入市場(chǎng)交易。

(五)建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)