國有土地征收賠償細(xì)則精選(九篇)

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第1篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

【關(guān)鍵詞】 房屋拆遷 現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 產(chǎn)權(quán) 交易成本 國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)

一、引言

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系擴(kuò)張了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋力，已成為一種能更準(zhǔn)確和全面地解釋現(xiàn)實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)工具。盛洪（1993）用兩個(gè)詞概括了其理論核心，一個(gè)是“產(chǎn)權(quán)”，即受制度保護(hù)的利益，產(chǎn)權(quán)制度既涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定，有涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；另一個(gè)是“交易費(fèi)用”，即指達(dá)成契約和保證契約執(zhí)行費(fèi)用。

眾所周知，房屋拆遷工作對(duì)于我國現(xiàn)代化建設(shè)、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，對(duì)于被拆遷者的國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定，導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制不完善，進(jìn)而降低了拆遷工作效率，嚴(yán)重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發(fā)了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。因此，在此基礎(chǔ)上提出切合實(shí)際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質(zhì)量與保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)系提供借鑒。

二、實(shí)施拆遷行為的必要性分析

對(duì)于問題交互性質(zhì)的認(rèn)識(shí)將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失。科斯（1960）在分析涉及對(duì)他人產(chǎn)生有害影響的工商行為時(shí)深刻指明損害問題具有交互性質(zhì)，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對(duì)受損害方的損害將會(huì)使實(shí)施損害的一方遭受損失，關(guān)鍵在于避免較嚴(yán)重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權(quán)人帶來損失的同時(shí)，更應(yīng)考察不實(shí)施拆遷行為給社會(huì)凈收益帶來的損失，唯有權(quán)衡兩者輕重，才能更好地理解實(shí)施拆遷行為增加社會(huì)總價(jià)值的戰(zhàn)略意義。

實(shí)施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對(duì)于被拆遷者（受損害方）是否補(bǔ)償及補(bǔ)償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個(gè)家庭的命脈，承載著太多的東西，當(dāng)拆遷方實(shí)施拆遷行為時(shí)，大多數(shù)被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設(shè)施和交通條件，到城市邊遠(yuǎn)地區(qū)購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業(yè)和物業(yè)區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學(xué)習(xí)成本增加等損失。

此外考察不實(shí)施拆遷行為帶來的損失，亦即實(shí)施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實(shí)施，我國許多城市實(shí)現(xiàn)了住房資金的良性循環(huán)，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡(jiǎn)屋得到了改造，居民的居住環(huán)境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進(jìn)行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，城鎮(zhèn)住房以公有制逐漸轉(zhuǎn)化為非國有為主，為房屋的市場(chǎng)交易奠定了基礎(chǔ)。因此，比較實(shí)施與不實(shí)施拆遷行為的各自損失，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領(lǐng)域也是不現(xiàn)實(shí)的。

為了更好地分析實(shí)施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對(duì)別人造成了損害，只要該行為的當(dāng)事人采用了適宜的技術(shù)降低了侵害，受到侵害的人也只能承認(rèn)這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據(jù)對(duì)整個(gè)社會(huì)的成本與收益的考慮，作出的對(duì)私有產(chǎn)權(quán)適當(dāng)削弱的調(diào)整。于是，從提高社會(huì)凈收益的角度出發(fā)，受侵害一方應(yīng)當(dāng)允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應(yīng)當(dāng)對(duì)城市房屋拆遷行為報(bào)以支持和配合的態(tài)度。另外，由于相對(duì)于實(shí)力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優(yōu)勢(shì)，這使得擁有“合法的妨害”權(quán)利的當(dāng)事人，會(huì)降低技術(shù)的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對(duì)于國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不予以承認(rèn)及不明晰界定導(dǎo)致被拆遷者損失加重的現(xiàn)象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現(xiàn)。

三、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的城市房屋拆遷問題

土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對(duì)這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時(shí)，就應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，不對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償糾紛時(shí)有發(fā)生，從而影響了社會(huì)的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理依據(jù)的情況下根據(jù)自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會(huì)以此為依據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題

為了考察國有土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼?阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會(huì)里，資源的個(gè)人使用權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對(duì)于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護(hù)”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這些關(guān)系的成本?！?/p>

土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有對(duì)世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨(dú)立地行使物權(quán)請(qǐng)求以保護(hù)自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人實(shí)施上述法律行為時(shí)，不受土地所有權(quán)人即國家及社會(huì)任何其它個(gè)體或組織的干涉。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項(xiàng)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。

盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因?yàn)閾碛袊型恋厥褂脵?quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出土地的價(jià)值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)力干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易。基于土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以平等協(xié)商、等價(jià)有償?shù)脑瓌t上取得土地使用權(quán)。

然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補(bǔ)償實(shí)踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質(zhì)。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購買的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對(duì)于受損失方不合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而引發(fā)拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)合同而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該合同而發(fā)生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對(duì)交易成本的具體成本支出內(nèi)容進(jìn)行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價(jià)成本，即為確定買者和賣者的真實(shí)要價(jià)而進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)過程，此外還應(yīng)包括因無法達(dá)成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償等方面的成本支出。

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)”的交換，也就是放棄對(duì)某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對(duì)另一物品的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實(shí)上從兩個(gè)方面使交易成本上升，一方面是造成交易對(duì)象之間發(fā)生議價(jià)博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會(huì)阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為提高經(jīng)濟(jì)效率，這一由產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個(gè)方面，對(duì)土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題進(jìn)行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對(duì)其所致?lián)p失（包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)）負(fù)完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因?yàn)閷?duì)被損害權(quán)益的賠償總是能夠替代他們損失的市場(chǎng)價(jià)值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負(fù)完全賠償責(zé)任，他們就會(huì)堅(jiān)持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進(jìn)行議價(jià)博弈的形式。進(jìn)而，在議價(jià)過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對(duì)某個(gè)地塊進(jìn)行拆遷，這個(gè)拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大成本都必須將這個(gè)工作完成，此時(shí)，居民就不會(huì)擔(dān)心因?yàn)樽约阂獌r(jià)過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名存實(shí)亡，被拆遷方不合理地提高補(bǔ)償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當(dāng)拆遷雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行議價(jià)談判陷入僵局而無法達(dá)成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時(shí)，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易成本。即當(dāng)我們以“機(jī)會(huì)成本”的觀點(diǎn)來看該問題時(shí)，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實(shí)上阻礙交易的實(shí)現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實(shí)上使?jié)撛跓o形的交易成本無限大。

從這個(gè)意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對(duì)于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認(rèn)并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護(hù)公民的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，將會(huì)大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會(huì)資源配置效率。

四、土地使用權(quán)明晰界定為被拆遷居民獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的意義

明確的產(chǎn)權(quán)界定，提供了人們進(jìn)行一切交易活動(dòng)的基礎(chǔ)，它能有效減少和節(jié)約交易成本。進(jìn)而，不同的產(chǎn)權(quán)界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產(chǎn)權(quán)界定。盛洪（1992）認(rèn)為，“誰的行動(dòng)給他人的既定經(jīng)濟(jì)利益帶來損失，誰就要負(fù)賠償責(zé)任，這便是達(dá)到最佳產(chǎn)權(quán)界定的簡(jiǎn)化了的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)則”。

對(duì)于房屋拆遷問題而言，要達(dá)到最佳土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)要從遭受利益損失的使用者的產(chǎn)權(quán)角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會(huì)資源配置效率不受影響，必須負(fù)完全賠償責(zé)任。即政府及有關(guān)部門應(yīng)脫離房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)分離的思路，土地所有權(quán)公有化，并不意味著土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的公有化，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)的完全市場(chǎng)價(jià)格，將其基本或完全界定為居民的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才能以最有利于社會(huì)資源配置為目的的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動(dòng)更容易、更順利、更高效率地進(jìn)行。

同時(shí)，不能執(zhí)行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，只是“口頭”的產(chǎn)權(quán)。因此，為使界定產(chǎn)權(quán)不流于形式，還必須有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，即能對(duì)破壞產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行有效的制裁。既然產(chǎn)權(quán)的概念本身是一個(gè)社會(huì)概念，是在人與人之間才能劃定的社會(huì)關(guān)系，那么也就需要以國家機(jī)器為物質(zhì)基礎(chǔ)的社會(huì)契約方式加以界定和保護(hù)，而產(chǎn)權(quán)制度便是這樣一種社會(huì)法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和社會(huì)關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值，就是它所能避免的為爭(zhēng)奪產(chǎn)權(quán)而付出的代價(jià)和因產(chǎn)權(quán)未定帶來的資源配置的機(jī)會(huì)損失。因此，產(chǎn)權(quán)制度較之沒有產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)越的，有關(guān)拆遷立法和監(jiān)督執(zhí)行部門要在行政法規(guī)、地方規(guī)章和具體行動(dòng)中真正明晰界定以及保護(hù)居民土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的公民產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設(shè)服務(wù)。

五、對(duì)我國城市房屋拆遷問題的對(duì)策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)對(duì)拆遷法規(guī)進(jìn)行修訂

國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時(shí)，能夠依照法律的規(guī)定進(jìn)行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。修訂法規(guī)的核心任務(wù)是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應(yīng)遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護(hù)被拆遷人依法享有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，改變對(duì)依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度

應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中增加對(duì)土地使用權(quán)剩余年限補(bǔ)償以及區(qū)位變動(dòng)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，這既是尊重和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中土地資源市場(chǎng)化發(fā)展的必然要求。同時(shí)，通過設(shè)定較為科學(xué)完善的價(jià)格評(píng)估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補(bǔ)償金額，充分保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。由于作價(jià)補(bǔ)償時(shí)，必須考慮土地的價(jià)值因素，置換地段區(qū)位，應(yīng)以合理的土地評(píng)估價(jià)，給予被拆遷人公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，要全面推行市場(chǎng)化評(píng)估，拆遷房屋所依附土地的市場(chǎng)化評(píng)估要符合國家房地產(chǎn)評(píng)估規(guī)范的要求，緊跟動(dòng)態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)。對(duì)于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評(píng)估，要參照同區(qū)位的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，采用同一的市場(chǎng)化評(píng)估方法，充分體現(xiàn)公平、公正原則。最后，具體費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)該通過制定新的《行政征收法》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則來加以規(guī)定和明確。

3、政府應(yīng)合理定位并履行好自身職責(zé)

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實(shí)踐中出現(xiàn)的很多問題都是因?yàn)闆]有理順這兩種角色的關(guān)系，若要有效推進(jìn)土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，政府必須正確行使土地所有權(quán)和行政管理權(quán)職責(zé)。拆遷是平等主體之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拆遷補(bǔ)償應(yīng)由雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應(yīng)保持中立。當(dāng)然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人存在管理服從的行政關(guān)系。但是如果政府能夠嚴(yán)格區(qū)分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實(shí)踐中出現(xiàn)政府職能“越位、缺位、錯(cuò)位” 的情況。具體到拆遷補(bǔ)償問題上，政府應(yīng)謹(jǐn)守其財(cái)產(chǎn)所有人的中立角色，尊重土地使用權(quán)人的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，做到“行政的歸行政，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達(dá)成協(xié)議的依法裁決；同時(shí)作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協(xié)調(diào)關(guān)系、制定優(yōu)惠政策、提供信息等服務(wù)工作，做到不從拆遷中牟利，不充當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，不與投資主體之間存在經(jīng)濟(jì)利益或親緣關(guān)系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責(zé)，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動(dòng)城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機(jī)制：對(duì)擬建項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)制度

城市發(fā)展項(xiàng)目是引致城市拆遷的動(dòng)因所在，因此，必須要做好項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，把好城市項(xiàng)目審批關(guān)。然而現(xiàn)有的城市建設(shè)拆遷制度似乎在引導(dǎo)公眾參與、協(xié)商、促進(jìn)信息公開、減少負(fù)面社會(huì)影響等方面有所欠缺，在城市開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)過程中，缺乏對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行必要的社會(huì)評(píng)價(jià)，難以識(shí)別開發(fā)中存在的社會(huì)問題。通過對(duì)擬定項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予拆遷戶協(xié)商權(quán)、發(fā)言權(quán)，把拆遷戶的意見體現(xiàn)在拆遷協(xié)議中，確保他們的利益不受侵犯，達(dá)到城市發(fā)展以城市居民為本的目的。

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第2篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

一、改革集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),應(yīng)避免制度上的大起大落,這樣比較符合我國作為人口大國和糧食生產(chǎn)安全占獨(dú)特地位的國情。

1　改三級(jí)所有為村民小組單一所有

現(xiàn)行的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)所有的集體土地制度,一方面因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組相互之間的權(quán)屬界限不清晰,給各級(jí)所有權(quán)的行使與監(jiān)督帶來困難。另一方面,由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的范圍較大,使得農(nóng)民相互間了解較為困難,兼之大量農(nóng)民外出打工,加劇了農(nóng)民行使土地權(quán)利、表達(dá)意愿的難度,農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到有效保障。因此,改現(xiàn)行的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)所有為村民小組單一所有,則有利于農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2　改集合共有為按份共有

對(duì)于我國集體土地所有的性質(zhì),學(xué)術(shù)界看法不一。筆者傾向于將我國現(xiàn)行的農(nóng)民集體所有視為集合共有。這種產(chǎn)權(quán)制度存在所有權(quán)主體虛位、權(quán)利虛化的問題,農(nóng)民不僅難以有效地行使土地所有者的權(quán)利,且其權(quán)利容易受到侵害。故此,筆者主張將現(xiàn)行的集合共有改為按份(戶)共有,農(nóng)民依其農(nóng)村戶籍、土地權(quán)屬證書,按份享有、行使集體土地所有權(quán),并享有相應(yīng)的退出權(quán)及獲得適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

3　落實(shí)所有權(quán),強(qiáng)化使用權(quán)

對(duì)農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán),實(shí)行產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證制度。憑其農(nóng)村戶籍、土地權(quán)屬證書,對(duì)集體土地有關(guān)事項(xiàng)行使表決權(quán)i如對(duì)集體土地經(jīng)營管理者的任用與否、集體土地的使用及處置等。對(duì)集體土地的征收征用提起行政復(fù)議權(quán);對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織侵害集體土地的行為,提起派生訴訟的權(quán)利;建立相應(yīng)的退出與補(bǔ)償機(jī)制等。

在落實(shí)農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán)基礎(chǔ)上,需進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體土地使用權(quán)?！段餀?quán)法》將集體土地使用權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一并規(guī)定為用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法定原則,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均應(yīng)實(shí)行登記、發(fā)證制度,明確土地邊界、位置、面積等基本情況;非經(jīng)法定程序、不具法定理由、未經(jīng)權(quán)利人同意,任何變更或剝奪農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的行為,當(dāng)屬無效;造成損失的,應(yīng)視情況分別承擔(dān)民事或行政賠償責(zé)任甚或刑事責(zé)任;進(jìn)一步賦予農(nóng)民自行決定其土地的種植品種、經(jīng)營模式等相關(guān)事宜的權(quán)利,以及實(shí)現(xiàn)其土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

二、為集體建設(shè)用地正常流轉(zhuǎn)開禁

遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念,以科學(xué)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導(dǎo),構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度,使宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等非農(nóng)建設(shè)用地正常流轉(zhuǎn)開禁,以實(shí)現(xiàn)集約化用地;培育農(nóng)村土地市場(chǎng),在國有土地與集體土地之間搭建起一座相通的橋梁,以實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán),一個(gè)市場(chǎng)”及“同地、同價(jià)、同權(quán)”,確保集體建設(shè)用地的合法有序流轉(zhuǎn)。

三、制訂《土地征收法》,完善征地制度

1　完善土地征收程序

首先,科學(xué)界定“公共利益”,建立征地目的合法性的事先審查及征詢、聽證制度,改變“先批準(zhǔn)后公告”的做法,嚴(yán)格限制土地的征收征用及農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的收回。

其次,確立評(píng)估、審計(jì)制度,實(shí)行補(bǔ)償和安置方案的“事前公告”制度以及“先補(bǔ)償后征地”原則。

2　明確補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)。

確定補(bǔ)償原則,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍:同時(shí),推行基準(zhǔn)地價(jià)上的價(jià)格協(xié)商機(jī)制與公平分配機(jī)制。需要指出的是,即使征收土地完全是出于公共利益的需要,其成本也應(yīng)由全社會(huì)共同承擔(dān)。所以,在土地征收中,應(yīng)通過基準(zhǔn)地價(jià)上的價(jià)格協(xié)商機(jī)制賦予農(nóng)民平等的話語權(quán),充分聽取農(nóng)民的正當(dāng)利益訴求。

3　健全并落實(shí)土地征收中的首長負(fù)責(zé)制

為有效遏制違法征地行為,對(duì)違法征地部門,應(yīng)追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。尤其是對(duì)于因違法征地致人死亡、傷殘者,應(yīng)加大懲處力度。此外,還應(yīng)明確規(guī)定責(zé)任追究的部門及程序,以增強(qiáng)責(zé)任追究的可操作性。

四、強(qiáng)化土地監(jiān)管制度,形成立體多維的監(jiān)管體系

各級(jí)土地管理部門除常規(guī)地籍管理外,還要對(duì)土地利用總體規(guī)劃的落實(shí)、城市規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、修改、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格管理,進(jìn)一步落實(shí)土地利用規(guī)劃分級(jí)控制體系。而圍繞土地用途管制為核心的土地利用規(guī)劃的編制、修改、審批、執(zhí)行以及土地用途變更等環(huán)節(jié),則應(yīng)列入土地督察部門嚴(yán)密監(jiān)管之列。

可在土地督察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的征地督察部,專門受理群眾對(duì)非法征地的舉報(bào),使督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)管建立在廣大群眾的密切配合之上,以加大土地督察力度。

與此同時(shí),應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)及媒體等監(jiān)督職能,形成多維監(jiān)管體系。應(yīng)搭建網(wǎng)絡(luò)土地監(jiān)督平臺(tái),暢通群眾和輿論監(jiān)督的渠道,實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)土地用途的社會(huì)監(jiān)督。

五、改革現(xiàn)行的財(cái)稅制度

根據(jù)我國當(dāng)前實(shí)際情況,可設(shè)定一個(gè)利益調(diào)整的緩沖期。期間,在提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下,可在征地價(jià)差中,根據(jù)地方政府對(duì)被征地塊投資的實(shí)際情況給與相應(yīng)比例的提成作為補(bǔ)償,以利于地方政府對(duì)公眾事業(yè)的再投資;但應(yīng)設(shè)定一個(gè)較低的最高限額,以確保被征地農(nóng)民的生存狀態(tài)明顯優(yōu)于被征地之前。鑒于地方政府對(duì)公眾事業(yè)的投資本就是其職責(zé)所在,其資金也來自納稅人,緩沖期后,地方政府則應(yīng)從征地受償主體中完全退出。國家可通過開征相應(yīng)稅目從而向農(nóng)業(yè)用地集中地區(qū)適當(dāng)傾斜,以協(xié)調(diào)、減少建設(shè)用地集中地區(qū)與農(nóng)業(yè)用地集中地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)失衡狀態(tài);這也是守住我國18億畝紅線所必須正視的現(xiàn)實(shí)。

六、完善土地爭(zhēng)議的解決機(jī)制

從我國現(xiàn)行的《土地管理法》第16條來看,土地權(quán)屬爭(zhēng)議的司法解決,以行政裁決為前置程序,而對(duì)該行政裁決的期限則并無規(guī)定。該規(guī)定不利于及時(shí)有效地解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議,亦不利于當(dāng)事人快速維權(quán)。筆者認(rèn)為,土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決程序應(yīng)改為,當(dāng)事人既可直接向法院;也可經(jīng)行政裁決不服后再向法院,并對(duì)行政裁決的期限作出明確規(guī)定,該期限不宜過長。

我國《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第25條則表明,有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的最終解決,以地方政府的行政裁決為準(zhǔn)。而不容忽視的事實(shí)是,作為批準(zhǔn)征地的地方政府往往在征收中具有直接的經(jīng)濟(jì)利益。該規(guī)定剝奪了當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán),使得被征地農(nóng)民喪失了對(duì)任意壓價(jià)行為的抗衡能力,從而導(dǎo)致大量被征地農(nóng)民涌向上訪之路。筆者主張應(yīng)賦予當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服時(shí)向法院或直接向法院的權(quán)利。

第3篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

第一條為了推進(jìn)和規(guī)范城中村改建和項(xiàng)目建設(shè)集體土地上房屋搬遷安置工作。改善人居環(huán)境，提高居民生活水平，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本規(guī)則。

第二條十堰城區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)城中村改建包括市政建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)以及其他開發(fā)建設(shè)等項(xiàng)目建設(shè)涉及到集體土地上房屋搬遷的適用本規(guī)則。

第三條本規(guī)則所稱城中村。仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊。

第四條城中村改建應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。完備城市公共服務(wù)功能，構(gòu)建和諧社區(qū)為目的堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、集中安置、區(qū)為主體、市里支持、市場(chǎng)運(yùn)作、利民益民的原則，依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

第五條市、區(qū)人民政府成立城中村改建領(lǐng)導(dǎo)小組。

市、區(qū)城中村改建辦公室負(fù)責(zé)城中村改建的組織實(shí)施工作。

第六條各區(qū)人民政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城中村改建工作。其設(shè)立的城中村改建辦公室具體負(fù)責(zé)本區(qū)城中村改建工作的組織實(shí)施。

第七條市規(guī)劃、國土、民政、公安、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)。

第八條市城中村改建辦公室應(yīng)當(dāng)會(huì)同市規(guī)劃行政管理部門。報(bào)市人民政府審批。

任何單位和個(gè)人不得擅自改變。經(jīng)批準(zhǔn)的城中村改建專項(xiàng)規(guī)劃。

對(duì)存在社會(huì)公共安全隱患的城中村由所在區(qū)人民政府組織限期改建。

可以按照有關(guān)規(guī)定遷回原城中村，由城中村遷出的入學(xué)、入伍、服刑人員。禁止其他非農(nóng)人員遷入城中村。

第九條城中村改建。有條件實(shí)施多個(gè)行政村合并改建，由所在區(qū)人民政府（管委會(huì)）決定合并改建。

第十條設(shè)立城中村改建專項(xiàng)資金。由政府承擔(dān)的費(fèi)用。

第二章方案制定

第十一條城中村改建方案。以及城中村改建綜合用地專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮村民安置、環(huán)境風(fēng)貌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，充分聽取村民意見，由區(qū)城中村改建辦公室組織編制。

城中村改建方案應(yīng)當(dāng)包括村莊現(xiàn)狀、社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立方案、清產(chǎn)核資方案、搬遷安置方案、土地利用方案和建設(shè)設(shè)計(jì)方案以及經(jīng)濟(jì)效益分析等。

第十二條城中村改建方案經(jīng)村民會(huì)議討論通過后。

不得實(shí)施。城中村改建方案未經(jīng)批準(zhǔn)。

第十三條經(jīng)批準(zhǔn)的城中村改建方案。確需變更用地規(guī)劃和建設(shè)設(shè)計(jì)方案以及搬遷安置方案時(shí)，須按原程序報(bào)批。

第三章改制

第十四條城中村改制。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持戶籍制度、管理體制、經(jīng)濟(jì)組織形式和土地所有權(quán)同步轉(zhuǎn)變的原則。

第十五條實(shí)施改建的城中村。其人員依照法定程序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。

第十六條實(shí)施改建的城中村。其集體土地依照程序轉(zhuǎn)為國有土地。

第十七條城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示并經(jīng)村民會(huì)議確認(rèn)。

農(nóng)業(yè)、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)清產(chǎn)核資工作的指導(dǎo)、監(jiān)督。

第十八條城中村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果。經(jīng)村民會(huì)議討論通過后實(shí)施。

原集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)原村民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

第十九條新經(jīng)濟(jì)組織組建后。設(shè)立社區(qū)居民委員會(huì)。一個(gè)行政村可以獨(dú)立設(shè)立一個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)或就近并入現(xiàn)有社區(qū)居民委員會(huì)，也可多個(gè)行政村合并設(shè)立一個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。

按照現(xiàn)行的居民委員會(huì)人員組成規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。新設(shè)立的社區(qū)居民委員會(huì)人員組成和工作經(jīng)費(fèi)。

第二十條城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于安排原村民。

第二十一條城中村改制后。具體規(guī)則由市人事和社會(huì)保障部門制定。

符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，城中村改制后。享受最低生活保障待遇。

第二十二條城中村改制后。環(huán)境衛(wèi)生由區(qū)環(huán)衛(wèi)部門按照城區(qū)環(huán)衛(wèi)管理方式和標(biāo)準(zhǔn)管理。

第四章土地利用

第二十三條城中村改建綜合用地應(yīng)當(dāng)納入年度用地計(jì)劃。

可以根據(jù)城中村改建需要，實(shí)施改建城中村范圍內(nèi)的少量有產(chǎn)權(quán)單位的國有土地。經(jīng)補(bǔ)償?shù)轿缓?，由國土資源部門依法收回其土地使用權(quán)。

第二十四條城中村改建綜合用地以招、拍、掛方式取得。

第二十五條實(shí)施改建城中村范圍內(nèi)的少量國有土地。由國土資源行政管理部門依法收購或置換，用于城中村改建。

第二十六條對(duì)D級(jí)危房及自然災(zāi)害倒塌房屋。

第五章規(guī)劃建設(shè)

第二十七條各區(qū)人民政府（管委會(huì)）摸清轄區(qū)城中村底數(shù)的基礎(chǔ)上按照五年規(guī)劃。

并按程序批準(zhǔn)后實(shí)施。城中村改建應(yīng)當(dāng)依據(jù)城中村改建專項(xiàng)規(guī)劃制定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

第二十八條城中村改建涉及城市規(guī)劃確定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先列入城市建設(shè)年度計(jì)劃。

第二十九條城中村改建建設(shè)項(xiàng)目。

第三十條城中村改建房屋建設(shè)的行政性收費(fèi)除國家法律法規(guī)規(guī)定征收外。經(jīng)營性收費(fèi)按成本收取。

第六章搬遷安置

第三十一條城中村改建以區(qū)政府（管委會(huì)）為主體。應(yīng)當(dāng)按照本章規(guī)定制定補(bǔ)償安置方案，進(jìn)行搬遷安置。

第三十二條實(shí)施城中村改建。先建安置房后搬遷原則進(jìn)行，確保被搬遷人及早入住。

給被搬遷人發(fā)放搬家補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。被搬遷人需要自行過渡的城中村改建主體應(yīng)當(dāng)參照市物價(jià)部門制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三十三條城中村改建主體在動(dòng)遷之前。足額存入搬遷補(bǔ)償安置資金，并與開設(shè)搬遷補(bǔ)償安置資金專用賬戶的銀行和市城中村改建辦公室簽訂搬遷補(bǔ)償安置資金使用監(jiān)管協(xié)議。該監(jiān)管資金未經(jīng)市城中村管理辦公室同意，銀行不得撥付。

不得挪作他用。補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋搬遷的補(bǔ)償安置。

第三十四條城中村改建主體在動(dòng)遷前應(yīng)當(dāng)委托具有房地產(chǎn)估價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)被搬遷房屋進(jìn)行估價(jià)。

第三十五條城中村改建搬遷補(bǔ)償安置以房屋產(chǎn)權(quán)登記載明的面積和性質(zhì)作為補(bǔ)償安置依據(jù)。

第三十六條城中村房屋搬遷實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償及產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合三種補(bǔ)償安置方式。

第三十七條實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊(cè)戶籍人口為依據(jù)。并結(jié)合原房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置。安置房屋每戶總建筑面積不得超過260平方米。

也可根據(jù)集中安置地勢(shì)和需要，集中安置房屋戶型以80至130平方米左右為主。合理設(shè)置其他戶型。

第三十八條實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)被搬遷房屋的區(qū)位、使用性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)建筑面積、房屋結(jié)構(gòu)等因素。

第三十九條安置房屋價(jià)格結(jié)算：

（一）安置房屋建筑面積與被搬遷房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積相等部分按重置價(jià)結(jié)算；

（二）對(duì)就近上靠戶型超出應(yīng)安置補(bǔ)償面積的部分按新建房屋綜合造價(jià)結(jié)算。

（三）每戶原房屋合法產(chǎn)權(quán)面積超過260平方米的給與貨幣補(bǔ)償。

（四）安置小區(qū)按人均5平方米預(yù)留門面房由村集體或新經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理經(jīng)營。配建面積為安置小區(qū)建筑面積的5%-10%

第四十條城中村改建主體安排被搬遷人在外自行過渡期限不得超過30個(gè)月。超過搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定過渡期限的從逾期之月起由城中村改建實(shí)施主體按不低于原過渡補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的2倍向被搬遷人支付過渡補(bǔ)助費(fèi)。

過渡期限自被搬遷人騰空房屋之日起計(jì)算。

第四十一條城中村改建主體與被搬遷人簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議。搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

（一）被搬遷房屋的權(quán)屬、地址、面積、使用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)等；

（二）補(bǔ)償方式、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)算方式；

（三）安置房屋的權(quán)屬、地址、面積、使用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和過渡方式、過渡期限；

（四）違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方式。

第四十二條城中村改建主體與被搬遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的依相關(guān)法律法規(guī)處理。

第四十三條改制后的新經(jīng)濟(jì)組織作為改建主體實(shí)施改建的可以按照批準(zhǔn)的改建方案結(jié)合本村土地資源和實(shí)際情況。并經(jīng)原村民會(huì)議討論通過。

第四十四條參與安置人員原則上必須戶籍與住房一致。農(nóng)村有合法產(chǎn)權(quán)房屋，若是另有住房的只對(duì)搬遷房屋進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，沒有其它住房的納入安置范圍。

第七章監(jiān)督管理

第四十五條城中村改建主體在實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)文明守法。弄虛作假。

第四十六條城中村改建主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的改建方案實(shí)施改建?；蛘呱米愿淖兏慕ǚ桨傅挠捎嘘P(guān)部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行處理。

第四十七條城中村改建管理工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)。、、的由其所在單位或上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任；給當(dāng)事人造成損失的依法予以賠償。

第4篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：新疆；中亞五國；金融措施

動(dòng)態(tài)地看，新疆金融業(yè)的發(fā)展步伐正逐漸加快，這進(jìn)一步擴(kuò)大了新疆和中亞五國金融機(jī)構(gòu)之間的差距。同時(shí)，新疆金融機(jī)構(gòu)對(duì)中亞五國提供資金的增量較為緩慢。而且，新疆和中亞五國都存在資金相對(duì)不足的情況。因此，引進(jìn)資金就成為新疆和中亞五國共同關(guān)注的焦點(diǎn)之一。為了引進(jìn)資金，促進(jìn)對(duì)五國的貿(mào)易，發(fā)展新疆的經(jīng)濟(jì)，有必要對(duì)五國的情況作一定的了解，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

一、中亞五國為引進(jìn)資金的優(yōu)惠政策

概括地說，中亞五國在對(duì)外貿(mào)易方面的優(yōu)惠政策主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.特惠政策

減免稅(其中最主要的是關(guān)于稅務(wù)投資特惠期的規(guī)定、減免稅的對(duì)象主要是財(cái)產(chǎn)稅和利潤稅)、免除關(guān)稅(免除關(guān)稅的期限、適用對(duì)象為投資項(xiàng)目所需設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅)、提供國家實(shí)物贈(zèng)與(包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)，價(jià)值不得超過投資總規(guī)模的30%)。

2.在投資者權(quán)益保障方面

投資商可以自行支配稅后收入，在銀行開立本外幣賬戶；在實(shí)行國有化和收歸國有時(shí)，國家賠償投資商的損失；可以采取協(xié)商、通過法庭或國際仲裁法庭解決投資爭(zhēng)議；第三方完成投資后，可以進(jìn)行投資商權(quán)利轉(zhuǎn)移。

3.銀行開展的業(yè)務(wù)

以亞洲綜合銀行為例，該行在獨(dú)聯(lián)體國家之間的業(yè)務(wù)市場(chǎng)實(shí)行銀行之間清算，貨幣兌換，進(jìn)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)，國際匯款，期貨交易，有價(jià)證券業(yè)務(wù)。亞洲綜合銀行在執(zhí)行國際結(jié)算業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展同業(yè)銀行網(wǎng)并同許多獨(dú)聯(lián)體各國銀行建立同業(yè)關(guān)系，在其同業(yè)銀行中有著名的俄羅斯、烏克蘭、莫爾多瓦和哈薩克斯坦銀行：CommerzbankAG(德國)；UnionBankofCalifornia(美國)；CentroInternationaleHandelsbank,AG(澳大利亞)。該銀行還使用高技術(shù)為顧客提供廣泛的國際水平的銀行服務(wù)，按照“銀行—因特網(wǎng)”體制，顧客可以晝夜24小時(shí)地從世界各地進(jìn)行貨幣資金匯款、接受賬目、檢查賬戶等，同時(shí)還使用保護(hù)信息的現(xiàn)代技術(shù)(包括smart卡)，保證顧客轉(zhuǎn)交信息和執(zhí)行業(yè)務(wù)的保密性。

二、多方努力，積極促進(jìn)新疆對(duì)五國的貿(mào)易

（一）金融機(jī)構(gòu)應(yīng)大力開展與五國貿(mào)易有關(guān)的國際業(yè)務(wù)

1.建立為我區(qū)與中亞五國貿(mào)易服務(wù)的以商業(yè)銀行為中心的多邊清算系統(tǒng)。穩(wěn)定、安全、高效與順暢的國際多邊清算系統(tǒng)對(duì)降低流通成本、避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國際貿(mào)易往來具有至關(guān)重要的作用。沒有以銀行為中心的多邊清算系統(tǒng)為國際貿(mào)易提供結(jié)算服務(wù)，國際貿(mào)易往來根本不可能進(jìn)行。因此應(yīng)該加強(qiáng)與中亞五國的溝通，盡快建立彼此間的多邊清算網(wǎng)絡(luò)體系。在這個(gè)清算系統(tǒng)中，結(jié)算貨幣可以是可兌換的自由貨幣，也可以是在一定基礎(chǔ)上產(chǎn)生的記賬貨幣；結(jié)算的金融機(jī)構(gòu)可以是新成立的，也可以從現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)中選擇合適的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可以利用環(huán)球銀行金融電訊系統(tǒng)(SWIFT)來完成清算。

如從現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)中選擇合適的機(jī)構(gòu)，則中國銀行新疆分行和吉爾吉斯斯坦的亞洲綜合銀行以及環(huán)球銀行金融電訊系統(tǒng)(SWIFT)都可以作為多邊清算系統(tǒng)的中心。

2.在對(duì)五國貿(mào)易中的結(jié)售匯給予特殊待遇：目前我國對(duì)出口收匯的管理主要以2003年8月5日印發(fā)的《出口收匯核銷管理辦法》和2003年9月8日的《出口收匯核銷管理辦法實(shí)施細(xì)則》為主，這個(gè)辦法的主要管制對(duì)象為出口收匯，主要目的不是為了鼓勵(lì)外資的進(jìn)入，因此也就沒有對(duì)外資企業(yè)的外匯收支做出相應(yīng)的規(guī)定，更沒有對(duì)外資的進(jìn)入給予特殊的待遇。

3.提供遠(yuǎn)期外匯買賣、外匯掉期（ForeignExchangeSwap）、外匯期貨(ForeignExchangeFutures)和外匯期權(quán)(ForeignExchangeOptions)等業(yè)務(wù)，為貿(mào)易雙方匯率風(fēng)險(xiǎn)管理提供更多的選擇余地，同時(shí)還可進(jìn)行“福費(fèi)廷”(Forfeiting)和政府貸款的等業(yè)務(wù)。從事國際貿(mào)易往來的企業(yè)除信用風(fēng)險(xiǎn)外，面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)就是匯率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。由于我國實(shí)行盯住美元的匯率制度，美元又實(shí)行由市場(chǎng)供求所決定的浮動(dòng)匯率制，這就使我國的企業(yè)在國際貿(mào)易往來中使用非美元的外匯計(jì)價(jià)結(jié)算時(shí)隨時(shí)面臨計(jì)價(jià)結(jié)算貨幣匯率變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要金融機(jī)構(gòu)按照國際慣例，隨時(shí)為企業(yè)提供相關(guān)的外匯交易工具與服務(wù)，使企業(yè)能夠利用這些交易與工具，通過相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理降低與轉(zhuǎn)嫁匯率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到避險(xiǎn)保值的目的。4.參與和提供銀團(tuán)貸款(SyndicatedLoan)，為我區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目融資(ProjectFinancing)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)和條件：我國第一個(gè)成功的銀團(tuán)貸款的案例是“大亞灣核電站”項(xiàng)目(最初采取中行擔(dān)保向海外借入銀團(tuán)貸款貸再轉(zhuǎn)貸的形式)，中國工商銀行第一筆本外幣銀團(tuán)貸款是1991年上海分行牽頭組織的上海東方明珠電視塔項(xiàng)目銀團(tuán)貸款。對(duì)于決定我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，也適宜采用銀團(tuán)貸款的方式引進(jìn)資金。

（二）在五國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)(ForeignSubsidiaryBank)，努力實(shí)現(xiàn)本地金融向五國的滲透。五國金融系統(tǒng)普遍具有“銀行體系脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)”、“銀行業(yè)務(wù)中短期貸款比重大，長期貸款比重極小，投機(jī)性投資大大高于生產(chǎn)性投資”的特點(diǎn)，雖然都“嚴(yán)格規(guī)范和限制在國內(nèi)設(shè)立外資、合資銀行”，但并非禁止外資和合資銀行的進(jìn)入。結(jié)合其金融系統(tǒng)存在的問題，考慮到我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，通過設(shè)立分支機(jī)構(gòu)努力實(shí)現(xiàn)本地金融機(jī)構(gòu)向五國的滲透，從而為我區(qū)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和政府進(jìn)行外部融資創(chuàng)造條件，同時(shí)也能為我區(qū)金融機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，還可以在信用征信方面做一些嘗試。

（三）積極推進(jìn)企業(yè)的外源融資。通常而言，企業(yè)的籌資方式分為內(nèi)部融資(主要通過折舊和留存收益進(jìn)行)和外部融資(主要通過發(fā)行股票和債券進(jìn)行)兩類。因五國大都在“培育金融市場(chǎng)，發(fā)展多樣化的金融工具”，我們可以抓住這個(gè)契機(jī)，通過發(fā)行股票、債券的方式籌資，同時(shí)也可以利用長期借款、租賃等方式融資，包括混合籌資(發(fā)行優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券和認(rèn)股權(quán)證)，這些都可能成為五國市場(chǎng)上比較看好的金融工具。

（四）政府對(duì)外商投資制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。為鼓勵(lì)外商在我區(qū)境內(nèi)投資，保護(hù)投資者合法權(quán)益，可以在與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以及《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》等有關(guān)利用外資的法律、法規(guī)和國家向中西部傾斜的有關(guān)政策不相矛盾的情況下，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，對(duì)外商投資制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策并采取符合我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的措施。比如減免稅、免除關(guān)稅、提供國家實(shí)物贈(zèng)與、政府補(bǔ)貼等措施，并在投資者權(quán)益保障方面做出一定的承諾。

1.在稅收方面，可以使用經(jīng)濟(jì)、行政、法規(guī)等手段，結(jié)合《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，在稅法規(guī)定的稅率基礎(chǔ)上進(jìn)一步給予優(yōu)惠。結(jié)合我區(qū)的情況，可以對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外商投資企業(yè)，免征農(nóng)業(yè)稅若干年；對(duì)重點(diǎn)鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，免繳、緩繳、減繳或抵繳土地使用權(quán)出讓金，限價(jià)出讓或收取(土地使用費(fèi))；對(duì)磁道資源開采暫緩征收資源稅若干年；對(duì)外商自有自用房產(chǎn)免征或減關(guān)征收城市房地產(chǎn)稅；對(duì)從事水利、能源、交通、小城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的用地和公益事業(yè)用地可以按行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)；減半征收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；減半或最低限度收取行政事業(yè)性收費(fèi)；免征車船使用牌照稅、屠宰稅等。

2.在投資保障方面，結(jié)合《中華人民共和國價(jià)格法》、《新疆維吾爾自治區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》和國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保證外資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需的水、電、暖、汽；優(yōu)先安排土地使用、運(yùn)輸計(jì)劃和進(jìn)出口配額；禁止向外資企業(yè)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查；優(yōu)先辦理外資企業(yè)人員的出入境手續(xù)等。

3.對(duì)于能夠促進(jìn)我區(qū)土地開發(fā)的給予特殊的優(yōu)惠。對(duì)利用荒山、荒地和荒灘進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的，減免土地出讓金、土地使用權(quán)若干年不變的政策，對(duì)于達(dá)到一定條件的可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或延續(xù)土地使用權(quán)；對(duì)于促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的，可以免、減、緩等方式收取探礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。

參考文獻(xiàn)：

[1]《哈薩克斯坦共和國國家對(duì)直接投資保護(hù)法》.

[2]《哈薩克斯坦共和國銀行和銀行業(yè)務(wù)法》(2002-8-19).

[3]《哈薩克斯坦的投資法》簡(jiǎn)介(2003年1月8日).

[4]《哈薩克斯坦共和國國家支持直接投資法》.

第5篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞:土地制度,主體功能區(qū),區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止,我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面,造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束,由不同機(jī)構(gòu)管理,形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系;另一方面,形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地,任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者,成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度,但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣,對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀,是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán),不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障,而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市擴(kuò)張成本就越低,招商引資越便利,政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控,其宗旨是約束地方政府行為。但是,土地調(diào)控的閘門在中央,而土地閘門的把手還在地方,加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變,地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng),進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性,提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則,并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

(一)以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī),開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中,有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃,有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃,有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中,各自為政,相互沖突,導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo),決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌,也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績,因此,往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng),而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力,加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段,在城市建設(shè)規(guī)劃方面,出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編,也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下,對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃,但是,由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期,另一方面,由于我國改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低,造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后,越來越失去其權(quán)威性,甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃,是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù),以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐,逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī),把國土規(guī)劃提上議事日程,從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,對(duì)國土進(jìn)行全面規(guī)劃,實(shí)行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù),對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局,以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確,提高規(guī)劃的科學(xué)性,減少行政干預(yù),減少下位法之間的沖突和矛盾。

(二)有利于空間合理布局,形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來,區(qū)域之間的調(diào)整,土地政策起到了很重要的作用,20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面,區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花,在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè),解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比鄰港澳的便利外,也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法,據(jù)調(diào)查,這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地,這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻,為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后,長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理,但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí),留下了大量存量集體建設(shè)用地,為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化,土地稀缺性大大提高,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢(shì)在必然,中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一,土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū),由于土地稀缺性十分高,如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路,不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用,而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展;重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色,土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn),避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向,給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開辟一個(gè)通道,將對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義;限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主,土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主,通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付,縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此,在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中,根據(jù)不同區(qū)域的功能定位,形成區(qū)域性的土地政策,將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)建立和健全補(bǔ)償機(jī)制,縮小區(qū)域差距,實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一個(gè)很重要的原因是,一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì),該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大,地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定,而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高,居民購買力越強(qiáng),房地產(chǎn)業(yè)越活躍,土地市場(chǎng)也越發(fā)展,政府土地收入也越高。反之,一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低,居民購買力越低,房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,土地市場(chǎng)也無法發(fā)展,政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫照。

盡管我們力圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡,但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距,一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,尤其是地方可支配的收入上不來,光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,無法帶來地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是,根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則,對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域(優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域)在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松,支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程;對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外,在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金,給予補(bǔ)償;除了中央財(cái)政渠道外,還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制,即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償,辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易,建立政策性移民專區(qū)等等,讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果,讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境,形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。

(四)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程,這種增長模式,雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度,但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民權(quán)益受損,土地的粗放利用,形象工程林立,環(huán)境惡化,土地腐敗。

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色,但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是,要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷,發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)性作用,通過價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性,引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用;將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置,讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價(jià)值增值的成果,促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言,在優(yōu)化開發(fā)區(qū),土地政策的重點(diǎn)是,強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用,政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷,誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置,將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法,并形成地方規(guī)章,對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段,一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路,真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的作用,既通過價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用,又通過健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù),降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享,為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)

(一)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高,城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系,提高土地的集約度和利用效率,推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場(chǎng)供應(yīng)量,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體途徑是,將建議(2)中提到的減少的行政性劃撥用地,轉(zhuǎn)用于通過市場(chǎng)方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地,以及將建議(4)中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場(chǎng)方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。

2.強(qiáng)化市場(chǎng)在建設(shè)用地配置中的作用,探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。(1)嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛,占地過多,既浪費(fèi)土地,又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定,清理一些以公共利益名義實(shí)際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定,尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。(2)著手制定“公共利益征地否定式目錄”,明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用,土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要,可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則,改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況,建議出臺(tái)政策明確規(guī)定,只要是以盈利為目的的用地,即可判定為非公共利益,這類用地不得通過征用獲得,并列出不屬于公共利益用地的名錄,作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。(3)限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地,嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍,明確土地儲(chǔ)備中心主要通過對(duì)存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量,把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。(1)出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題,在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī),以盤活閑置土地為目的,由國務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定,對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限,金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí),加強(qiáng)土地利用制度改革,加大土地腐敗的處罰力度,進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn),提高房地產(chǎn)商持有土地的成本,防止土地投機(jī)。(2)對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理,在政策上既要給出路,又要防止違法用地合法化。對(duì)“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi),由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造,須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷,應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。(3)尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益,土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體;在物業(yè)改造中,尊重農(nóng)民意愿,盡可能保持土地的集體所有;對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目,要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體,讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地;(3)城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城,這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡,逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。(1)在優(yōu)化開發(fā)區(qū),既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占,又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例,土地嚴(yán)管前,浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里,啟動(dòng)開發(fā)面積484平方公里,僅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理,再過5到10年,浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年,全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝,最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后,2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝,加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝,大量已批項(xiàng)目等地開工。建議對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整,以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。(2)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法,改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡。(3)建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡,這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這種做法將越來越普遍,甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn),培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。(1)啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革,讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn),土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種,可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難,合并稅種,統(tǒng)一征收,分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收,改為只由稅務(wù)部門征收;將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種,即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅,將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收,體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的;土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅,基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況,可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格,稅務(wù)部門根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅;土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅,既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源,也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。(2)在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段,盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法,并明確土地出讓金由地方使用,中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定,將國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算,繳入地方國庫,實(shí)行“收支兩條線”管理,有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是,在操作上要注意以下兩點(diǎn):一是,預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算,年終審核,而土地出讓金是政府出讓土地所得,它是一種政府壟斷下的市場(chǎng)行為,當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制,但出讓金多少則受市場(chǎng)左右,土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是,中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中,應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率,決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng),讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。(1)嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng),這樣,一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力,另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益,使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法,值得推廣。(2)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明,村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大,在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(3)保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí),對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

(二)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場(chǎng)在土地資源配置中的作用,警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險(xiǎn)。(1)改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū),政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份,2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市,不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)該予以改變。(2)在重點(diǎn)開發(fā)區(qū),地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法,實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營土地,但是,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足,土地出讓收益不理想,政府經(jīng)營土地并非一本萬利,應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面,禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。(3)在重點(diǎn)開發(fā)區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高,帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理,也影響土地收益,應(yīng)當(dāng)予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國工業(yè)化的影響,讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái),可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為,但也會(huì)提高重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移,都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè),既大大降低了企業(yè)的用地成本,又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益,地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法,有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域落戶,促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移,繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。(1)城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢(shì)應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下,要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律,一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本,不能突破規(guī)劃,也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新,變相大面積圈占農(nóng)地。(2)在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存,有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是,由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國有化的現(xiàn)實(shí)格局,建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長期而有保障的土地使用權(quán),而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。(3)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明,村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大,在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(4)保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí),對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律,結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。(1)應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下,集體土地應(yīng)與國有土地一樣,可以出租,出讓,轉(zhuǎn)讓,抵押;可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》;農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益;集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制,依法取得。(2)所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃,農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下,按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,依法進(jìn)行土地登記,辦理轉(zhuǎn)用手續(xù),取得轉(zhuǎn)用證書。(3)要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查,制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則,使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得,禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市;建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下,依市場(chǎng)原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易,這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì),任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則,與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理,確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上,嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利,在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系,要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理,將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障,以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。(3)城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城,這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡,逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。(1)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法,改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡。(2)建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。(3)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免,建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

(三)限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。(1)國家財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金,作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。(2)繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止,但是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。(3)國家出臺(tái)政策,建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。

2.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革,增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。(1)改革森林采伐制度,提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益;(2)林地權(quán)屬的長期化;(3)解決草場(chǎng)的“公地悲劇”問題,解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程,帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?應(yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上,改變完全集中于大中城市的格局,對(duì)于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

(四)禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū),資源的保護(hù)具有國家公共品的特性,因此,必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口,因此,必須由中央財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金,作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策,對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用,考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能,繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵,因此,這一政策對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此,在實(shí)施主體功能區(qū)以后,由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能,中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

第6篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

但不久后深圳市人大通過媒體做出澄清,指出小產(chǎn)權(quán)房“準(zhǔn)生”的消息是誤讀;6月9日,國土資源部明確指出,“小產(chǎn)權(quán)房”是一個(gè)模糊、不準(zhǔn)確的概念,實(shí)質(zhì)是無產(chǎn)權(quán)的違法建筑,它違反土地管理法律,違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律,違反相關(guān)政策,各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為;6月25日,國土資源部再次表態(tài),無論是否建在耕地上,只要是沒有經(jīng)過批準(zhǔn),沒有辦理轉(zhuǎn)讓征收手續(xù),在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的商品房都是違法的。但由于各地小產(chǎn)權(quán)房情況不一,國土部不會(huì)出臺(tái)統(tǒng)一的處理意見,會(huì)責(zé)成地方國土部門,具體調(diào)查每一個(gè)樓盤,依法合情合理地解決。

違法建筑,這個(gè)幾乎與深圳的城市化進(jìn)程相伴相生的產(chǎn)物,至今沉疴已久,成了發(fā)展的羈絆、歷史的難題。而深圳之外,小產(chǎn)權(quán)房在全國各地亦普遍存在。這次深圳市決心下猛藥治理,如何解題?能否破除?在“最遲年底之前”公布的細(xì)則頒布之前,人們正懷著各種復(fù)雜的心情等待著

安家小產(chǎn)權(quán)房

從繁華的公路拐進(jìn)深圳龍崗區(qū)布吉街道杓媽嶺教育新村,對(duì)初來乍到者來說,猶如進(jìn)了迷宮。

27座高樓緊緊簇?fù)碓谝黄?巷與巷都是相似的,樓間寬處,消防車只能勉強(qiáng)通過,窄處,面對(duì)面的窗戶可伸手相握?？v橫交錯(cuò)的電線掛在樓體外墻,呈交錯(cuò)狀,仰頭望去仿佛步入亞馬遜叢林,高樓遮蔽了天幕,夾縫間留有“一線天”。

面館、肉鋪、菜攤、理發(fā)店⋯⋯每幢樓的一層皆被開辟成“底商”,從一間間小店里傳出帶有南腔北調(diào)的普通話,狹長的巷子里人來人往,夾著幾輛小轎車穿行而過。

30歲的林宜鵬牽著兩歲的兒子林子豪從遠(yuǎn)處走來,隨林宜鵬走進(jìn)他們?cè)?層的家,進(jìn)門的瞬間,忽然感到一陣清新舒爽――蛋青色反著光亮的地磚,一塵不染的仿紅木桌椅,還有一尊巨大的玻璃魚缸貼墻而立。干凈,讓這個(gè)采光并不好的屋子顯得明亮。林宜鵬略帶得意地說,裝修只花了一萬,地磚和白墻是“開發(fā)商”附送的簡(jiǎn)裝。

“這套80多平米的房子,只花了12萬,住上十幾年本錢就回來了?！绷忠所i說,住這個(gè)社區(qū)的,基本沒有本地人,倒是五湖四海哪兒的都有,做什么的都有,像住他隔壁的是個(gè)的士司機(jī),最多的是做生意的小老板,“在深圳關(guān)內(nèi)買房、租房都貴,關(guān)外這邊便宜很多。所以關(guān)內(nèi)賺錢、關(guān)外生活,這才比較實(shí)在嘛!”

教育新村并不新,有7年歷史了。整個(gè)占地面積1.5萬平方米,有27棟十幾層的小高層,小區(qū)內(nèi)居住著大概7000多人。在被原用地單位幾經(jīng)轉(zhuǎn)讓之后,它所在的地塊被分割成20多塊出售給小開發(fā)商,從2002年7月開始,教育新村的樓房如雨后春筍般開工建設(shè)――當(dāng)時(shí)距國家以及深圳明令禁止建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房已過去了3年。

提起這揮之不去的隱憂,林宜鵬聲調(diào)提高,語速加快,好似立即要拿起武器保衛(wèi)家園:“他們說要把房收走,連本帶息把購房款退還我們,可是以深圳現(xiàn)在的房價(jià),我們?cè)趺纯赡苜I得起?本來該是開發(fā)商和失職部門的責(zé)任,不應(yīng)該板子打在老百姓身上嘛!如果說我們買房手續(xù)不合法,需要補(bǔ)交什么,我們?cè)敢馊マk理?！?/p>

“我們就是普通老百姓,說我們圖便宜、不謹(jǐn)慎上當(dāng)了,那在整個(gè)過程中,相關(guān)審查部門呢?允許違章房子建起來,他們責(zé)任更大。不能讓我們這些住戶為這些失職的人造成的違建承擔(dān)責(zé)任吧!”

廉價(jià)“類商品房”,擋不住的誘惑

如果說教育新村高密度能直接給人“城中村”、“違法建筑”的印象,那么深圳還有一類違法建筑,與教育新村性質(zhì)一樣,其形式卻堪比豪華商品房。

在龍崗區(qū)龍華鎮(zhèn)牛欄前村,一座32層的大廈傲然聳立,在周圍高低不等的農(nóng)民房的簇?fù)硐?更顯鶴立雞群。雖耳聞當(dāng)?shù)厝朔Q這里為“深圳最牛小產(chǎn)權(quán)房”,但真的站在這座名叫華僑新苑的大廈腳下,仍會(huì)驚嘆其巨大的體量。

華僑新苑由4棟樓“連體”而成,每層樓共34戶,有A-J十個(gè)戶型,從24平米到130平米不等,算下來有近1000套房子,配套一應(yīng)俱全。

售樓處門庭若市,售樓小姐們忙不迭地招呼各路看房客:“是沒產(chǎn)權(quán)證,但村里宅基地都是永久產(chǎn)權(quán),沒問題的啦,我們?nèi)A僑新苑是所有小產(chǎn)權(quán)房里質(zhì)量最好的,現(xiàn)在好朝向、好樓層剩得不多了,要抓緊喔?！?/p>

“本地村民也買這里房子住嗎?”對(duì)于記者的這個(gè)問題,售樓小姐的臉上浮現(xiàn)出“太沒常識(shí)了”的表情:“公寓住的都是外地人,村民才不住這里,他們都住別墅,村里給他們蓋的。”

而在人手一張的戶型圖彩頁上,一個(gè)不起眼的角落標(biāo)著一行小字:“特別提示:本圖示僅供本村村民、華僑裝修設(shè)計(jì)時(shí)參考,本項(xiàng)目不對(duì)外銷售?！?/p>

帶老爸一起來看房的劉先生,對(duì)自己選中的94平米三居室的折后價(jià)格44.3萬,感覺挺滿意:“對(duì)比了周圍樓盤,商品房每平米都賣到一萬二了,是這兒的3倍。哎,只要是自己住,有沒有產(chǎn)權(quán)證沒多大關(guān)系?！?/p>

“小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正,我在買房的時(shí)候壓根就沒想過拿本的事兒。買小產(chǎn)權(quán)房我的算法很簡(jiǎn)單:我租房每月3000元,一年是36000,10年是36萬,10年后我仍然沒房,那時(shí)候深圳的房價(jià)是啥樣我都不敢想。但我現(xiàn)在買一套三四十萬,住上十幾年也就回本了。10年后房子也還是我的資產(chǎn)?！眲⑾壬炌旰贤?一臉輕松,仿佛宣告自己的人生從此改變:“來深圳這么多年,終于有套自己的房了,至少不會(huì)再發(fā)生租房時(shí)被人趕的事了吧?！?/p>

小產(chǎn)權(quán)房,土地權(quán)益博弈之結(jié)

要解開“小產(chǎn)權(quán)房”這個(gè)復(fù)雜的結(jié),顯然面臨著諸多難題。

小產(chǎn)權(quán)房隱含巨大風(fēng)險(xiǎn)

“從法律意義上講,當(dāng)初的購房合同不受任何保護(hù)”。深圳市社會(huì)科學(xué)院城市營運(yùn)研究中心主任高海燕對(duì)記者說,于買房人而言,小產(chǎn)權(quán)房隱含的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的,有如冰山淹沒在水面下的部分:“首先這類房子不能轉(zhuǎn)讓,不能獲得財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn),不能得到有效賠償,即使短期內(nèi)可以居住,但訴訟風(fēng)險(xiǎn)不可控制。其次是小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正很難實(shí)現(xiàn),一個(gè)障礙是從地權(quán)到產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)程序非常復(fù)雜,第二個(gè)是產(chǎn)權(quán)分割困難。即使退一萬步而言,如果真的給這些小產(chǎn)權(quán)房一戶一本房產(chǎn)證,這些業(yè)主還是要補(bǔ)地價(jià)以及房款,否則很難向普通民眾交代。最后,產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn),違法建筑存在監(jiān)管缺位問題,加上成本控制的因素,又會(huì)導(dǎo)致濫用劣質(zhì)建筑材料。”

深圳處理違法建筑的最大難點(diǎn),高海燕認(rèn)為,不是村民在自己的宅基地上蓋的那些所謂的小產(chǎn)權(quán)房,而是社區(qū)股份公司在原先保留的發(fā)展用地上所蓋的那些“類商品房”(即建筑形態(tài)、社區(qū)形態(tài)類同于商品房小區(qū))?！皣?yán)格意義上講,深圳社區(qū)股份公司用地是國有土地,但它們的建造過程卻基本游離于城市土地和規(guī)劃的管理之外,對(duì)這樣的建筑該如何定性?在現(xiàn)行的土地管理法規(guī)與現(xiàn)實(shí)狀況間很難找到一個(gè)妥善的辦法”。

對(duì)于深圳再次向違建開戰(zhàn),普遍的共識(shí)是:這將是一次牽扯甚廣、非常復(fù)雜艱巨的工程。

厘清農(nóng)村城市化的歷史欠賬

自1980年建市以來,深圳市由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,農(nóng)村城市化進(jìn)程加快,出現(xiàn)了多次違法搶建的。1999年,深圳首次立法治理違建,市人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》,明確1999年3月5日以后所建的違法建筑一律查處,但搶搭“末班車”的心理使原住民再度瘋狂搶建。

2004年,深圳市為了加快城市化進(jìn)程,把農(nóng)村集體所有制土地全面轉(zhuǎn)為國有,村民轉(zhuǎn)為市民,并取消了村組織。因此嚴(yán)格來說,深圳已經(jīng)不存在農(nóng)村集體土地。

但是為了照顧原村民的利益,深圳市也給原村民每人100平米工商用地、不超過100平米的住宅用地,以及每戶200平米農(nóng)村道路、市政等公共設(shè)施用地,同時(shí),每個(gè)村成立一個(gè)股份公司,這些土地多被村民當(dāng)做資產(chǎn)入股,每年獲得收益分紅?，F(xiàn)在的“違法建筑”多是由這些社區(qū)股份公司所建。

“物業(yè)經(jīng)濟(jì)”讓村民每年收入不菲,解決了其在城市化進(jìn)程中因失地引致的生存危機(jī)。同時(shí),低廉的租金,讓眾多“城中村”形成了一個(gè)自給自足、物價(jià)低廉的生活?yuàn)蕵放涮紫到y(tǒng),為很多收入低微的外來務(wù)工人員提供了廉價(jià)的落腳點(diǎn)。于是,城中村又無意中承載了“勞動(dòng)力蓄水池”、“倉庫”等多重功能。

“歷史遺留的違法建筑問題長期困擾著深圳的發(fā)展,違建大量侵占土地,土地?zé)o法集約利用,加劇了土地資源的緊張”。深圳市人大常委會(huì)副主任李華楠說。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的房地產(chǎn)市場(chǎng)是根本

盡管法律政策始終在向小產(chǎn)權(quán)房說“不”,卻并未妨礙小產(chǎn)權(quán)房供銷兩旺。

“有需求,這是最為核心的問題?！?中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞認(rèn)為,雖然金融危機(jī)讓投資性需求有所減弱,但住房需求和改善性需求仍然大量存在,高額房價(jià),讓許多中低收入群體不得不轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房,才會(huì)不斷出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房各種各樣的違規(guī)操作。

第7篇：國有土地征收賠償細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：政策包；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；生態(tài)補(bǔ)償；協(xié)議保護(hù)機(jī)制；企業(yè)社會(huì)責(zé)任

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）35-0014-06

隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。因此，環(huán)境政策也成為專家學(xué)者爭(zhēng)相討論的焦點(diǎn)，并提出了具有代表性的環(huán)境政策概念[1，2]。但總體上而言，環(huán)境政策是指國家在環(huán)境保護(hù)方面的一切行動(dòng)和做法，包括環(huán)境法規(guī)及其政策安排。近年來，我國對(duì)生態(tài)建設(shè)高度重視，并采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施，有力地推進(jìn)了我國生態(tài)狀況的改善。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展峰會(huì)后，環(huán)境問題成為各國研究的重點(diǎn)，同時(shí)我國也加緊了環(huán)境政策的研究與建設(shè)。目前，我國現(xiàn)行的環(huán)境政策主要包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Evaluation of Environmental Effects/Environmental Impact Assessments，EIA）、企業(yè)社會(huì)責(zé)任 （Corporate Social Responsibility，CSR）、各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及各部門的規(guī)章制度等。為解決我國不斷涌現(xiàn)的環(huán)境問題，國家和部門陸續(xù)推出了系列配套的環(huán)境政策。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)刺激或經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的政策和措施被認(rèn)為是最有效的管理環(huán)境的方法[3]。其中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（Ecological compensation/ Payment for Ecological Services，EPS）被西方國家證明是一種比較完善的環(huán)境激勵(lì)政策。我國也在一些省份做生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖痉?，以期找到適合于我國的生態(tài)補(bǔ)償方式，充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用。另外，最近由幾個(gè)非政府組織引進(jìn)的環(huán)境政策-協(xié)議保護(hù)機(jī)制 （Conservation Concession Mechanism，CCM），從各地的示范項(xiàng)目結(jié)果來看，也是一項(xiàng)關(guān)系民生的環(huán)境政策。

下面就中國現(xiàn)行主要環(huán)境政策的內(nèi)涵和沿革進(jìn)行分析和研究，并把中國正在運(yùn)行并取得一定成效的和今后將會(huì)大力推廣的主要環(huán)境政策統(tǒng)一稱為環(huán)境政策包 （Integrated Policy Package，IPP），這些政策在企業(yè)運(yùn)行及項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)相互結(jié)合，互為補(bǔ)充。此項(xiàng)目在研究階段的環(huán)境政策主要包括四個(gè)工具：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、協(xié)議保護(hù)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償和企業(yè)社會(huì)責(zé)任。日常的企業(yè)行為中，這些政策將從各個(gè)方面約束企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響程度。企業(yè)有投資和項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，首先要想到的是要做環(huán)境規(guī)劃。這是對(duì)項(xiàng)目區(qū)域資源和環(huán)境本底清查以及今后一系列動(dòng)作行為的指南，項(xiàng)目無論大小環(huán)境規(guī)劃是必要的。環(huán)境規(guī)劃有了，最重要的還是對(duì)這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)規(guī)劃的實(shí)施將對(duì)這個(gè)區(qū)域環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)帶來什么樣的影響，怎樣使這些影響減到最低，又采取哪些措施解決或是避免環(huán)境問題的出現(xiàn)？有了這許多的環(huán)境問題，當(dāng)然就必須提出解決方案。生態(tài)補(bǔ)償以及企業(yè)發(fā)揮社會(huì)責(zé)任這都是行之有效的保護(hù)措施，也是一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，再有就是近幾年提出的協(xié)議保護(hù)機(jī)制，這是一種由NGO參與保護(hù)環(huán)境以及提高居民生活水平的解決環(huán)境問題的措施。這幾種環(huán)境政策可以相輔相成，面面俱到地照顧到各個(gè)階層的利益，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

一、環(huán)境政策包工具的內(nèi)涵

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià) （Environmental Impact Assessments，EIA）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)）是指對(duì)擬議中的人類的重要決策和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的物理性、化學(xué)性或生物性的作用及其造成的環(huán)境變化和對(duì)人類健康和福利的可能影響，進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)估，并提出減少這些影響的對(duì)策措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)有效的管理工具有四種最為基本的功能：判斷功能、預(yù)測(cè)功能、選擇功能和導(dǎo)向功能。

2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施，表明中國已經(jīng)建立和形成了一套具有中國特色的環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的法律和法規(guī)體系。環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為支持中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，成為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的基本保證，是實(shí)現(xiàn)“以人為本”、促進(jìn)人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。此法所稱環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

環(huán)評(píng)貫穿項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程，項(xiàng)目的決策鏈為戰(zhàn)略―政策―規(guī)劃―計(jì)劃―項(xiàng)目[4，5，6]，因此環(huán)評(píng)存在于項(xiàng)目整個(gè)決策鏈中，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)則位于整個(gè)鏈條中的首位，可從源頭上保護(hù)環(huán)境。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Strategy Environmental Impact Assessment SEA）簡(jiǎn)稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，是對(duì)政府部門和戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)和綜合性評(píng)價(jià)的過程，它先于工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為政府的政策、規(guī)劃、計(jì)劃的制定和實(shí)施及方案選擇提供科學(xué)的技術(shù)支持[7，8]。由此可見，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是對(duì)政府政策、規(guī)劃及計(jì)劃（PPP，Policy Plan & Program）的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，所以戰(zhàn)略環(huán)評(píng)包括我國現(xiàn)在要求的規(guī)劃環(huán)評(píng)，還包括國外已經(jīng)有的（我國未來也可能有的）政策環(huán)評(píng)和計(jì)劃環(huán)評(píng)等形式。其具體內(nèi)涵是指對(duì)政策、規(guī)劃或計(jì)劃及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的綜合評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中[9]。它是針對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的缺陷而提出的。

（二）生態(tài)補(bǔ)償（Payment for Ecological Services，PES）

生態(tài)補(bǔ)償是指，國家或社會(huì)主體之間約定對(duì)損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施，并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉(zhuǎn)移到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體的過程[10]。

目前，國際上與中國生態(tài)補(bǔ)償涵義接近的有生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（payment for environmental/ecological services）、生態(tài)/環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)（Market for environmental/ecological services）和生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償（Compensation for environment/ecology ），其實(shí)質(zhì)是由于土地使用者往往不能因?yàn)樘峁└鞣N生態(tài)環(huán)境服務(wù)（包括水流調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)和碳蓄積等）而得到補(bǔ)償[11]，因此對(duì)提供這些服務(wù)缺乏積極性，通過對(duì)提供生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的土地使用者支付費(fèi)用，可以激勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為[12]，該措施還可以為貧困的土地所有者提供額外的收入來源，以改善他們的生計(jì)。上述概念中使用最廣泛的是生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（payment for environmental/ecological services，PES）[11]。

國際上所說的“生態(tài)（環(huán)境）補(bǔ)償（Ecological/environmental compensation）”主要是指：通過改善被破壞地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)狀況或建立新的具有相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量的棲息地，來補(bǔ)償由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)或經(jīng)濟(jì)建設(shè)而導(dǎo)致的現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)功能或質(zhì)量下降或破壞，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[13，14，15]。這與我國生態(tài)學(xué)意義的生態(tài)補(bǔ)償比較接近，國內(nèi)除了“生態(tài)補(bǔ)償”，還存在“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)效益補(bǔ)償”、“生態(tài)效益價(jià)值補(bǔ)償”、“生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”等不同表達(dá)方式。李文華院士等對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能付費(fèi)和生態(tài)效益補(bǔ)償兩個(gè)相關(guān)概念在內(nèi)涵上存在的交叉和細(xì)微差別進(jìn)行了比較，指出針對(duì)我國的情況，采用生態(tài)效益補(bǔ)償概念更為貼切[11，16]。

（三）協(xié)議保護(hù)機(jī)制 （Conservation Concession Mechanism，CCM）

協(xié)議保護(hù)機(jī)制（也稱特許保護(hù)）是指在平衡資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過引入社會(huì)力量保護(hù)自然資源的一種創(chuàng)新機(jī)制[17]。協(xié)議保護(hù)機(jī)制由國家政府和專業(yè)的保護(hù)機(jī)構(gòu)（非政府機(jī)構(gòu)包括研究機(jī)構(gòu)、公司、社區(qū)、或是其他相關(guān)團(tuán)體）在協(xié)議的基礎(chǔ)上建立起制度化合約關(guān)系；合約授予保護(hù)機(jī)構(gòu)以保護(hù)生態(tài)為目的來管理國有土地的權(quán)利。在協(xié)議保護(hù)機(jī)制中，國家相關(guān)部門和當(dāng)?shù)氐馁Y源使用者同意保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)者或其他的投資者會(huì)按照預(yù)先協(xié)商的比例付給國家相關(guān)部門或是當(dāng)?shù)氐馁Y源使用者一定的費(fèi)用。組成要素包括清晰描述保護(hù)活動(dòng)的預(yù)期結(jié)果；支付給放棄使用資源的利益相關(guān)者的周期性償付；使用保護(hù)協(xié)議履行衡量標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)測(cè)和查證保護(hù)協(xié)議的實(shí)施[18]。

協(xié)議保護(hù)機(jī)制可加強(qiáng)大面積生態(tài)豐富地區(qū)的保護(hù)從而減少政府的財(cái)政和管理的負(fù)擔(dān)，雖然他在多方面短期內(nèi)無法決定對(duì)土地的長期利用規(guī)劃，但是極具發(fā)展?jié)摿?，可保護(hù)自然資源至少不被破壞，或者將國家自然保護(hù)區(qū)周邊的地區(qū)保護(hù)下來。此機(jī)制20世紀(jì)70年代在美國得到共識(shí)，現(xiàn)已發(fā)展到秘魯、圭亞那、哥倫比亞、墨西哥、危地馬拉、哥斯達(dá)黎加、新西蘭、喀麥隆、印尼等國。

（四）企業(yè)社會(huì)責(zé)任 （corporate social responsibility，CSR）

企業(yè)社會(huì)責(zé)任指企業(yè)公民要承擔(dān)對(duì)社會(huì)的責(zé)任，突出地強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者、特別是勞動(dòng)者和環(huán)境保護(hù)者。

聯(lián)合國《全球契約（Global Compact）》中直接鼓勵(lì)和促進(jìn)了“企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)”的推行，它要求加入的企業(yè)自覺遵守涉及人權(quán)、勞工、環(huán)保、反腐敗等領(lǐng)域的九項(xiàng)原則。世界銀行定義CSR為，企業(yè)與關(guān)鍵利益相關(guān)者的關(guān)系、價(jià)值觀、遵紀(jì)守法以及尊重人、社區(qū)和環(huán)境有關(guān)的政策和實(shí)踐的集合，是企業(yè)為改善利益相關(guān)者的生活質(zhì)量而貢獻(xiàn)于可持續(xù)發(fā)展的一種承諾。2003年世界經(jīng)濟(jì)論壇認(rèn)為，作為企業(yè)公民的社會(huì)責(zé)任包括四個(gè)方面：（1） 是好的公司治理和道德標(biāo)準(zhǔn)，主要包括遵守法律、現(xiàn)存規(guī)則以及國際標(biāo)準(zhǔn)，防范腐敗賄賂，包括道德行為準(zhǔn)則問題，以及商業(yè)原則問題。（2） 是對(duì)人的責(zé)任，主要包括員工安全計(jì)劃，就業(yè)機(jī)會(huì)均等、反對(duì)歧視、薪酬公平等。（3） 是對(duì)環(huán)境的責(zé)任，主要包括維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，使用清潔能源，共同應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性等。（4） 是對(duì)社會(huì)發(fā)展的廣義貢獻(xiàn)，主要指對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)福利的貢獻(xiàn)。環(huán)境政策包4個(gè)工具的內(nèi)涵 （圖1）。

二、環(huán)境政策包工具的沿革

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的沿革

自20世紀(jì)60年代開始，環(huán)境保護(hù)成為世界各國關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)逐漸成為各國環(huán)境保護(hù)工作中的重要組成部分[16]。1964年，在加拿大召開的國際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上，首次提出了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的概念[19]。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》提出戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（SEA）制度，指出“在對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明”[16，18]。70年代中期，歐美一些國家開始把環(huán)評(píng)應(yīng)用擴(kuò)展到規(guī)劃層次；80年代初期，又將環(huán)評(píng)提高到政策層次；到80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開始得到世界范圍的廣泛接受。加拿大在1990年以《內(nèi)閣指令》的形式，要求政府各部門在戰(zhàn)略層次考慮環(huán)境因素，進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)評(píng)，并成立了專門的環(huán)境評(píng)價(jià)局[16]；歐盟各國實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[20]的方式雖有不同，但都從不同程度上確定了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的地位。

我國的環(huán)評(píng)大致可以分為四個(gè)階段[21]：第一階段為準(zhǔn)備階段（1972―1979年）。1972 年聯(lián)合國斯德哥爾摩環(huán)境會(huì)議之后，我國開始對(duì)“環(huán)評(píng)”制度進(jìn)行探討和研究。1973年8月在北京召開的第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議拉開了環(huán)境保護(hù)的序幕。

第二階段為發(fā)展階段（1979―1986年），1979 年9月頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行） 》，首次把“環(huán)評(píng)”和基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“三同時(shí)”作為強(qiáng)制性的法律制度確定下來。我國的環(huán)評(píng)事業(yè)至此也進(jìn)入穩(wěn)定的發(fā)展階段。1981 年5 月頒布的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》對(duì)“環(huán)評(píng)”的范圍、內(nèi)容、程序以及管理等做了具體規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)開始有章可循。1982年第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，環(huán)境保護(hù)被列為國家重點(diǎn)工作，成立國家環(huán)保局對(duì)環(huán)境問題統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的更快發(fā)展。

第三階段為完善階段（1986―1990年），在國家環(huán)保局及各個(gè)部門的共同努力和關(guān)注下，環(huán)保事業(yè)日漸被提高到工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，環(huán)境保護(hù)也日益的深入人心。國家各部門不斷的修改、完善和頒布環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)法規(guī)條文，于1989年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（1989）》，把評(píng)價(jià)的范圍從原來的基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到所有對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)環(huán)評(píng)內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等作了修改和補(bǔ)充。

第四階段為提高階段（1990年至今），加強(qiáng)了國際間的交流與合作，吸取國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提高環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量和作用，評(píng)價(jià)范圍從工業(yè)項(xiàng)目的污染為主向生態(tài)評(píng)價(jià)發(fā)展，從項(xiàng)目環(huán)評(píng)提升到規(guī)劃環(huán)評(píng)，把對(duì)環(huán)境的影響評(píng)估擴(kuò)大到流域和區(qū)域范圍。2003年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的地位。該法明確要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這是對(duì)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重大完善。

（二）生態(tài)補(bǔ)償（PES）的歷史沿革

早在20世紀(jì)20年代，愛爾蘭就采取分期付款的方式對(duì)私有林進(jìn)行補(bǔ)助，這是早期生態(tài)補(bǔ)償模型。直到20世紀(jì)80年代，生態(tài)補(bǔ)償才在世界各國受到廣泛關(guān)注，尤其是中美和南美地區(qū)已經(jīng)有相關(guān)的EPS實(shí)踐，主要體現(xiàn)在土地利用特別補(bǔ)助、環(huán)境調(diào)整稅、水文環(huán)境服務(wù)付費(fèi)、流域保護(hù)行為付費(fèi)等生態(tài)補(bǔ)償方式。

我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯渴加?0世紀(jì)80年代對(duì)生態(tài)學(xué)意義上生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶接懞徒?jīng)濟(jì)學(xué)意義上生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鳎?992年以前）。1982年中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)就已開始探討森林生態(tài)效益的形成問題，此后對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯恐簧⒁娪诟鞣N期刊和書籍中。1987年張誠謙最早提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，?989年中央政府才正式提出森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策 [22]。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，我國進(jìn)入主動(dòng)的基于環(huán)境損失賠償?shù)睦碚撎接戨A段（1992―1998年），1992年原林業(yè)部邀請(qǐng)10個(gè)部位到13個(gè)省林區(qū)考察調(diào)研，提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；1998 年7 月1 日重新修改的森林法明確規(guī)定“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”[23，24]。隨著生態(tài)保護(hù)的加強(qiáng)、生態(tài)工程的實(shí)施以及保護(hù)和發(fā)展矛盾的加劇，生態(tài)補(bǔ)償涵義拓展到對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)入理論和實(shí)踐相結(jié)合的階段（1998年至今），并成為國內(nèi)社會(huì)各界的熱點(diǎn)問題。

從1998年以后，我國生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)入了理論和實(shí)踐相結(jié)合的階段，研究領(lǐng)域也從完善森林和礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)展到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)工程（退耕還林（草）、退田還湖、退牧還草）生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)領(lǐng)域。2001年開始試行森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的管理和使用[22]。2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件都明確提出，要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年8月24日，國家環(huán)保總局了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，一些地方，如浙江省率先進(jìn)行了試驗(yàn)示范，積極探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳脖惶嵘先粘?，首先出現(xiàn)在北京對(duì)上游河北地區(qū)的補(bǔ)償，從2006年開始北京每年將落實(shí)2 000萬元幫助河北治理密云水庫和官廳水庫上游的水環(huán)境治理，開啟了流域補(bǔ)償?shù)男缕?。?/p>

（三）協(xié)議保護(hù)機(jī)制的歷史沿革

協(xié)議保護(hù)機(jī)制原產(chǎn)自南美，稱為“特許保護(hù)”，20世紀(jì)70年代在美國首先實(shí)施。2001年秘魯政府將特許保護(hù)寫入新出臺(tái)的森林法，亞馬遜保護(hù)協(xié)會(huì)（ACA）成為秘魯政府授予特許保護(hù)權(quán)的第一家非政府組織，世界上第一個(gè)真正的“特許保護(hù)協(xié)議”保護(hù)了340 000平方公頃國有熱帶雨林和流域。2000年，保護(hù)國際（CI）就開始在秘魯和圭亞那的地方上做前期準(zhǔn)備，制定可持續(xù)發(fā)展方案，做社區(qū)聯(lián)絡(luò)與調(diào)研，設(shè)立社區(qū)自愿保護(hù)基金來發(fā)展社區(qū)自己設(shè)計(jì)的保護(hù)計(jì)劃，以替代長期以來原木砍伐作為收入的主要來源。2002年，秘魯和圭亞那政府分別與保護(hù)國際（美國）簽訂了130 000 平方公頃和200 000 平方公頃森林的保護(hù)協(xié)議。2005年，全球環(huán)境研究所（GEI）將特許保護(hù)的項(xiàng)目引入中國四川。為使其更適合于中國的環(huán)境市場(chǎng)和社區(qū)發(fā)展的研究，引入“協(xié)議保護(hù)機(jī)制”的概念[17]，而且全球環(huán)境研究所對(duì)協(xié)議保護(hù)機(jī)制的試驗(yàn)、示范和推廣工作取得了積極效果。

（四）企業(yè)社會(huì)責(zé)任（CSR）的歷史沿革

20世紀(jì)50― 70年代，企業(yè)的目標(biāo)是自身的生存和利潤最大化。對(duì)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的正式研究是由Howard R1Bowen 在1953 年出版的《商人的社會(huì)責(zé)任》一書引起的。這本書開創(chuàng)了現(xiàn)代CSR 研究的先河[25]。60 年代主要集中在CSR 的定義的研究上。70 年代關(guān)注CSR 更加具體的內(nèi)涵[26]，但研究的中心已轉(zhuǎn)到其他概念上，如企業(yè)社會(huì)責(zé)任響應(yīng)（corporate social responsiveness） 和企業(yè)社會(huì)績效（corporate social performance ，CSP） [25]。1976年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）制定了《跨國公司行為準(zhǔn)則》，這是迄今為止唯一由政府簽署并承諾執(zhí)行的多邊、綜合性跨國公司行為準(zhǔn)則。2000 年該準(zhǔn)則重新修訂，更加強(qiáng)調(diào)了簽署國政府在促進(jìn)和執(zhí)行準(zhǔn)則方面的責(zé)任。20世紀(jì)80―90年代，企業(yè)運(yùn)作開始關(guān)注環(huán)境問題，興起于歐美發(fā)達(dá)國家企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)，則包括環(huán)保、勞工和人權(quán)等方面的內(nèi)容。20世紀(jì)90 年代至今，社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)在全世界興起。90 年代初期，許多知名品牌公司相繼建立了自己的生產(chǎn)守則。1999年1月，在瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，安南提出了要求企業(yè)家履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的“全球協(xié)議”，并于2000年7月在聯(lián)合國總部正式啟動(dòng)。到2000年，全球共有246個(gè)生產(chǎn)守則，其中除118個(gè)是跨國公司自己制定的外，其余均是由商會(huì)、多邊組織或者國際機(jī)構(gòu)制定的“社會(huì)約束”性生產(chǎn)守則，主要分布于美、英、澳、加、德等國。

20世紀(jì)90年代，企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論進(jìn)入我國學(xué)術(shù)界視野后[26]，多數(shù)研究者對(duì)此持肯定態(tài)度，整個(gè)社會(huì)也呼喚企業(yè)對(duì)企業(yè)職工、消費(fèi)者、資源環(huán)境、政府、公共設(shè)施及慈善事業(yè)承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任。2002年，我國社會(huì)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)雖處于萌芽狀態(tài)（仲大軍），但社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了大量的企業(yè)社會(huì)責(zé)任的要求，只是對(duì)于如何履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任和企業(yè)社會(huì)責(zé)任是什么還不是很清楚。因此，這一時(shí)期的許多外部理論都對(duì)中國產(chǎn)生了影響。2004年是我國討論企業(yè)社會(huì)責(zé)任十分活躍的一年，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容被探討的越來越深入。2006年3月10日，國家電網(wǎng)公司了《國家電網(wǎng)公司2005社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，這是我國企業(yè)的第一份企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告。企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)中，我國企業(yè)雖積極從事慈善活動(dòng)，但對(duì)環(huán)境保護(hù)、勞工保障及權(quán)益方面認(rèn)識(shí)不足[27，28]。

三、綜合環(huán)境管理的政策選擇與取向

基于我國環(huán)境現(xiàn)狀及環(huán)境管理提出的環(huán)境政策工具包，既包含了我國成熟解決環(huán)境問題的方法――環(huán)境影響評(píng)價(jià)，又包括正處于探索階段即將成為我國治理環(huán)境問題具體措施的生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)機(jī)制和企業(yè)社會(huì)責(zé)任。正如第2節(jié)所論述的，這三個(gè)機(jī)制在國外均有成功的案例，也證明了是適合于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，必將在今后成為世界解決環(huán)境問題的主流形式。依據(jù)中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境狀況，建立適合于我國的環(huán)境政策體系是必要的，在這個(gè)政策體系中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)機(jī)制和企業(yè)社會(huì)責(zé)任是必不可少的，他們將貫穿于項(xiàng)目的前、中、后運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)。缺少任一個(gè)機(jī)制，項(xiàng)目都是不完善的，都存在著引發(fā)環(huán)境問題的隱患。環(huán)境政策工具包的形成，將構(gòu)建綜合調(diào)控系統(tǒng)[29，30]（如圖2所示），有效地提高環(huán)境政策的綜合效率。綜合運(yùn)用政策工具可以使政府、企業(yè)和公民積極合作，無論是在規(guī)范企業(yè)及個(gè)人環(huán)境行為上，還是在監(jiān)督環(huán)境政策及法律的執(zhí)行情況上，都會(huì)取得較好的效果。在環(huán)境政策的監(jiān)督調(diào)控系統(tǒng)中，政府、企業(yè)、公民將是主體，他們不僅執(zhí)行國家規(guī)定的環(huán)境政策，還監(jiān)督環(huán)境政策的執(zhí)行情況，總結(jié)分析經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定或修改相關(guān)的環(huán)境政策，使其更好的解決環(huán)境問題。

（一）政府制定環(huán)境政策的取向

盡管我國的環(huán)境法律法規(guī)逐步完善，但是大都是政策行為，對(duì)于當(dāng)下多元經(jīng)濟(jì)社會(huì)的企業(yè)、公民和非政府組織共同參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，并沒有過多的進(jìn)行環(huán)境行為的立法規(guī)范。本文政策工具的選擇從三方面考慮：一是政府出于國家和社會(huì)責(zé)任方面考慮，制定法律法規(guī)約束企業(yè)及公民的環(huán)境行為，屬政府行為；二是企業(yè)可以在國家法律的基礎(chǔ)上制定適合于本公司的企業(yè)社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即企業(yè)行為；三是政府建立第三方協(xié)議保護(hù)環(huán)境的政策或指導(dǎo)意見，指導(dǎo)第三方（即非政府組織）與企業(yè)、公民合作保護(hù)環(huán)境的行為。制定環(huán)境政策的同時(shí)，也不能忽略經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策顯得尤為重要，它能激勵(lì)公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。

人類的任何活動(dòng)無可避免的都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，生存的環(huán)境改變了，資源減少了，會(huì)影響到賴以生存的社區(qū)居民，經(jīng)濟(jì)利益的獲取不能以剝奪當(dāng)?shù)厝说纳鏃l件來獲取，因此在項(xiàng)目執(zhí)行的過程中，需要就項(xiàng)目產(chǎn)生的影響提出解決措施，制定相應(yīng)的代替生計(jì)，以保證當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生產(chǎn)和生活。另外，由于上游河流、濕地、森林的保護(hù)，下游居民獲得了清潔的水源，使得上游居民喪失了因開發(fā)而取得的利益權(quán)利，那么下游居民就應(yīng)該補(bǔ)償上游因此而損失的利益。這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬蓚€(gè)方面，不但能從國家內(nèi)部體現(xiàn)出來，也能在國家與國家間體現(xiàn)出來，最顯著的即是跨界流域的補(bǔ)償問題，也是幾年來國際間討論最多的問題。雖然沒有較多的成功經(jīng)驗(yàn)加以驗(yàn)證，但在個(gè)別的成功案例中證明，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于保護(hù)環(huán)境也是行之有效的。因此，我國的環(huán)境政策選擇中，生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)作為關(guān)鍵政策提出，列入每一項(xiàng)工作的日程中，就像環(huán)境影響評(píng)價(jià)一樣。

項(xiàng)目在剛剛計(jì)劃時(shí)就應(yīng)遵循四大步驟：第一步，環(huán)境規(guī)劃是必不可少的；第二步，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，無論大小項(xiàng)目都應(yīng)該在做了環(huán)評(píng)后才能開工；第三步，提出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（或企業(yè)社會(huì)責(zé)任），實(shí)施方法等；第四步，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，引入?yún)f(xié)議保護(hù)機(jī)制，在涉及到政府、企業(yè)和社區(qū)的項(xiàng)目中，引入非政府組織（NGO）參與管理和協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)政府、企業(yè)的精力不足和專業(yè)知識(shí)的不足。在經(jīng)濟(jì)快速增長的今天，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來了環(huán)境問題以及資源的匱乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長9.8%，大大高于同期世界經(jīng)濟(jì)年平均增長3.0%的速度，這樣大的增長給環(huán)境帶來的壓力就更大了，另據(jù)2007年環(huán)境狀況公報(bào)顯示，地表水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，七大水系總體為中度污染，近岸海域總體為輕度污染。①這不僅體現(xiàn)在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境變化上，也能在國外生態(tài)環(huán)境的變化上顯現(xiàn)，例如頻發(fā)的自然災(zāi)害現(xiàn)象。因此，企業(yè)在投資過程中應(yīng)該注重環(huán)境保護(hù)，以保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)為原則，達(dá)到資源與環(huán)境的可持續(xù)利用，造福后代。

（二）協(xié)議保護(hù)機(jī)制的選擇

協(xié)議保護(hù)機(jī)制（又稱特許保護(hù)）是一種保護(hù)費(fèi)用由第三方付給政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，用以支付由其所保護(hù)的森林或海洋產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益。這是一種直接補(bǔ)償方式[31]，在資金的使用、應(yīng)對(duì)復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系和組織形式方面（如土地權(quán)屬模糊），優(yōu)于綜合保護(hù)與發(fā)展項(xiàng)目（ICDP）等非直接補(bǔ)償方式。從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)上來說，自然資源及環(huán)境保護(hù)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，但事實(shí)上，由于資源與環(huán)境的外部效益及融資機(jī)制以及國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在我國采取協(xié)議保護(hù)機(jī)制來管理和保護(hù)國有土地、資源是可行的。這屬于一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，以提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活水平為主要措施，促使社區(qū)居民不對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的森林、水資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極大的破壞，間接的保護(hù)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。

協(xié)議保護(hù)機(jī)制能為各地資源所有者增加保護(hù)動(dòng)力，可依照保護(hù)成效，每年或定期支付補(bǔ)償金來實(shí)現(xiàn)的。它不但可以保護(hù)不便于建立保護(hù)區(qū)的土地，例如私有土地或土著人的土地，還可以提供一個(gè)以保護(hù)為目的的真正的市場(chǎng)機(jī)制，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有曰蛱囟ǖ膭?dòng)植物，推動(dòng)社會(huì)力量參與保護(hù)，擴(kuò)大保護(hù)面積，激勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)，提高保護(hù)的有效性，探索出新的生態(tài)補(bǔ)償方式[17]。因此，在實(shí)施協(xié)議保護(hù)機(jī)制中，應(yīng)考慮建立起一套激勵(lì)的稅收和金融政策，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和指南，加強(qiáng)管理和控制，以鼓勵(lì)和倡導(dǎo)私有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，樹立對(duì)環(huán)境友好的良好企業(yè)公民形象。

這是一種新型的保護(hù)環(huán)境的方式，在我國已經(jīng)有2―3家NGO在做此機(jī)制的研究與示范。目前所知的兩家NGO為全球環(huán)境研究所和大自然保護(hù)協(xié)會(huì)，均在四川省設(shè)立相關(guān)項(xiàng)目，但是所應(yīng)用的方法不同，也都相應(yīng)的取得了一定的成效。這證明了這種機(jī)制在我國是可行的，并能達(dá)到了相應(yīng)的目的。希望能把此機(jī)制作為一條款加進(jìn)自然保護(hù)區(qū)法中，使將來的工作有法可依、成效顯著。

（三）企業(yè)社會(huì)責(zé)任的選擇

政府政策中不但要有法律法規(guī)的約束，還要有激勵(lì)政策，例如鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任及環(huán)境責(zé)任。近年來，隨著國際企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，我國也積極投入到企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)中，無論在國際的壓力下，還是企業(yè)自身發(fā)展的需要，都要求我們把企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為一項(xiàng)必不可少的環(huán)境政策。無論何時(shí)，企業(yè)在使用自然資源和社會(huì)資源時(shí)，都應(yīng)該注意到其使用方式對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，積極采取應(yīng)對(duì)措施解決或緩解其影響范圍。這也是我們把企業(yè)社會(huì)責(zé)任選入環(huán)境政策工具包中的主因。建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任規(guī)范，可以有效地約束企業(yè)過分強(qiáng)調(diào)利潤目標(biāo)、片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視甚至漠視所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任，進(jìn)而出現(xiàn)無視環(huán)保、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的現(xiàn)象。同時(shí)，建立一系列的企業(yè)社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制等（如圖3所示），促進(jìn)企業(yè)關(guān)注自身的發(fā)展產(chǎn)生的環(huán)境問題，從而形成一種可持續(xù)的環(huán)境管理機(jī)制。

環(huán)境政策工具對(duì)企業(yè)環(huán)境改善有不同的激勵(lì)程度，導(dǎo)致在開放經(jīng)濟(jì)的影響下，處于不同環(huán)境管理體制的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)不一。國際上，我國企業(yè)的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力明顯落后于發(fā)達(dá)國家[32]，因此，要以環(huán)境保護(hù)和改善為目標(biāo)制定環(huán)境政策。而環(huán)境政策工具包里的4個(gè)工具完全符合這項(xiàng)要求，是最利于我國企業(yè)發(fā)展及參與國際競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境政策。不僅要推動(dòng)企業(yè)建立社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任的管理部門，還要鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部環(huán)境審計(jì)管理制度，加強(qiáng)企業(yè)對(duì)環(huán)境的關(guān)注度以及管理工作。

四、小結(jié)

為保證長遠(yuǎn)利益，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須整合企業(yè)社會(huì)責(zé)任、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)議保護(hù)機(jī)制等已有的工具形成整體政策工具包，并把這些政策工具傳遞到國家政策層面上以及區(qū)域協(xié)議中，推動(dòng)跨國企業(yè)的投資和金融部門的信貸，采用環(huán)境政策工具來規(guī)范其海內(nèi)外的環(huán)境行為，促進(jìn)其良性循環(huán)與發(fā)展。

1.跨國企業(yè)必須遵守國際環(huán)境保護(hù)公約和標(biāo)準(zhǔn)，并把我國的相關(guān)環(huán)境法律延伸到境外商業(yè)投資中，熟悉相關(guān)的國際協(xié)議和協(xié)定。同時(shí)，促使我國相關(guān)政府部門制定出政策工具包的概念以及相關(guān)規(guī)定，并積極與其他國家和組織開展雙邊會(huì)談，以保證可持續(xù)發(fā)展及和諧社會(huì)的建設(shè)。

2.通過影響立法來指導(dǎo)我國海內(nèi)外商業(yè)活動(dòng)，在企業(yè)經(jīng)濟(jì)上繼續(xù)有利可圖的同時(shí)，確保項(xiàng)目建設(shè)注重環(huán)境保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡。同時(shí)，推動(dòng)?xùn)|道國也建立相應(yīng)的法律法規(guī)，共同約束海外企業(yè)投資過程中的環(huán)境行為和社會(huì)活動(dòng)。最終，升級(jí)為多邊的區(qū)域協(xié)議，指導(dǎo)國家所有的外國投資。

3.推動(dòng)戰(zhàn)略的長期發(fā)展，結(jié)合我國民間社會(huì)團(tuán)體，有效改善環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。在企業(yè)“走出去”的同時(shí)，中國的民間團(tuán)體也跟著“走出去”，為我國企業(yè)在海外投資中的環(huán)境行為提供技術(shù)指導(dǎo)，居間調(diào)節(jié)社區(qū)與企業(yè)、政府間的關(guān)系，不僅使中國企業(yè)在政策層面上得到當(dāng)?shù)卣男湃?，也使其在民間社會(huì)層面上得到認(rèn)可和支持。

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The environment policy tool choice under the restriction of the resources － environment in our country

TAO Wen-hui 1,KONG Ling-hong 2,ZHI Ying-biao 3,Emmy Komada 2

（1.Inner Mongolia Eerduosi vocation college,Eerduosi 017000,China;2.Global environment institute,Beijing 100062,China;

3.Life science college,Anhui university,Hefei 230039,China）