宅基地改革辦法精選(九篇)
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第1篇：宅基地改革辦法范文
現(xiàn)行的戶籍制度黏附著城鄉(xiāng)差別化的入學(xué)、住房、養(yǎng)老保障等權(quán)利配置功能，嚴(yán)重制約著農(nóng)村宅基地的社保功能向資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化，是影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的關(guān)鍵因素。文章在理論分析的基礎(chǔ)上，提出兩個基本假設(shè)，并運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶（實驗地區(qū)）和武漢（控制地區(qū)）的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，定量分析和實證檢驗了戶籍制度對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響。回歸結(jié)果顯示，時間啞變量和地區(qū)啞變量的交叉項（即戶籍制度改革效應(yīng)）通過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農(nóng)戶比例增加了37%；而且在戶籍改革力度較大的地區(qū)，農(nóng)戶宅基地退出意愿相對較大。另外，“人均住房面積、小康村、城鎮(zhèn)郊區(qū)村”與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，而“家庭人均非農(nóng)就業(yè)收入、補償標(biāo)準(zhǔn)”與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著正相關(guān)關(guān)系。鑒于此，建議加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構(gòu)造與功能分配，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地與在城鎮(zhèn)落戶享有城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)之間的銜接和轉(zhuǎn)換機制，協(xié)調(diào)戶籍制度與社會保障制度；在此基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村宅基地退出程序和補償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計與城鎮(zhèn)住宅用地管理制度統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地復(fù)墾整理、收回儲備、市場供應(yīng)與使用監(jiān)管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農(nóng)村土地集約利用水平，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。
關(guān)鍵詞 戶籍制度；宅基地退出；雙差法；影響因素
中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0129-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.018
改革開放以來，在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙。據(jù)統(tǒng)計，在城市打工的農(nóng)民已有1.6億人，未來要達到60%的城市化水平，還將會有大量的農(nóng)民工進城并在城市定居[1]。但由于農(nóng)村土地管理中宅基地退出機制的缺失，大量在外打工并且定居在城市的農(nóng)民，其在農(nóng)村占有的宅基地并未退出，導(dǎo)致了我國許多省份農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移并未與農(nóng)村宅基地用地縮減相掛鉤，造成了大量宅基地的閑置和浪費，主要表現(xiàn)為在農(nóng)村不同程度地存在“人走屋空”、宅基地“建新不拆舊”、新建住宅向擴展等現(xiàn)象[2]。從資源優(yōu)化配置角度來講，農(nóng)村宅基地退出機制的建立，對于交出宅基地的那部分進城農(nóng)民而言，他們閑置的資產(chǎn)得以盤活，并獲得財產(chǎn)性收益，為解決其進城后的居住問題提供部分資金；而對于國家而言，這部分退出的宅基地可以進行復(fù)耕，從而增加耕地面積，也可以將其收歸國有，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，緩解城市用地緊張局面，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[3]。但是在現(xiàn)實中，農(nóng)村宅基地退出改革并未如改革者所愿，而且也并不受農(nóng)戶歡迎[4]，絕大部分外出務(wù)工農(nóng)民并沒有放棄自己的承包地和宅基地。學(xué)者們普遍認(rèn)為，經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)、家庭經(jīng)濟收入狀況、家庭勞動力非農(nóng)就業(yè)狀況、家庭贍養(yǎng)人口狀況、社會保障完善程度等是影響農(nóng)戶宅基地退出的基本因素[5-7]。另外，是否還存在一些關(guān)鍵因素呢？鄧海峰認(rèn)為戶籍制度作為一套在計劃經(jīng)濟體制下建立和完善起來的、黏附著各種資源配置和權(quán)利分配制度的社會管理制度，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)[8]。在現(xiàn)行的戶籍制度下，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障，使其在自主地選擇職業(yè)、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，以還原經(jīng)濟自由為導(dǎo)向的經(jīng)濟身份改革未能在農(nóng)民身上得以實現(xiàn)，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經(jīng)濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農(nóng)民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發(fā)展?？梢哉f，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度阻斷了作為農(nóng)民工進城務(wù)工配套制度出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的可行性與有效性，致使我國出現(xiàn)了城市化進程不徹底和農(nóng)村土地制度改革低效率的雙重不利局面。戶籍制度改革后農(nóng)民獲得了同等的城市合法生存權(quán)利，在此基礎(chǔ)上農(nóng)民工經(jīng)濟收入、消費心理、意識觀念隨之改變，與其聯(lián)系最為密切的農(nóng)村宅基地的總體態(tài)勢、區(qū)域格局及耦合特征等方面也必然受到影響[6]。
從長期來看，土地和戶籍制度的聯(lián)動改革既能夠為下一輪的中國經(jīng)濟增長注入新的動力，又能夠促進區(qū)域間平衡和城市內(nèi)部的和諧發(fā)展[9]。因此，我們需要在認(rèn)識和分析戶籍制度與農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出以戶籍制度改革為核心、以完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機制為目的的政策建議。
1 戶籍制度對農(nóng)戶宅基地退出的影響：黏附效應(yīng)抑或替代效應(yīng)？
建國初期出于重工業(yè)發(fā)展的需要，我國逐漸形成了以將農(nóng)民禁錮在土地之上，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，控制農(nóng)村人口過快流入城鎮(zhèn)為主要目的的戶籍制度。在新的歷史時期，戶籍制度制約人口自由流動與遷徙的作用在新的歷史時期被逐步地弱化，如今已經(jīng)在事實上喪失了限制人口自由流動的功能[10]，進而演變?yōu)榕懦廪r(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民分享資源，維護城鎮(zhèn)居民既得利益的制度工具[11]?，F(xiàn)實中出現(xiàn)的如下矛盾現(xiàn)象即可說明問題：中小城市因其戶籍含金量較低，其政府最終將趨于不斷降低戶籍門檻；相反，戶籍含金量較高的大中城市最終則趨于不斷提高戶籍門檻[12]。這種制度安排所引發(fā)的更為深層次的就業(yè)制度、社會保障制度的城鄉(xiāng)差別導(dǎo)致農(nóng)民無法自由流動、農(nóng)村土地要素?zé)o法自由流動從而使得農(nóng)村土地的社會保障功能無法貨幣化。因此，戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，而在于恢復(fù)戶籍制度的單一功能，取消黏附于戶籍制度之上的各種資源配置和權(quán)利分配的具體制度，使其從區(qū)別公民待遇的手段轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓裆矸葑C明和政府人口統(tǒng)計工具[8]。戶籍制度改革勢在必行，而且戶籍制度應(yīng)該要與土地制度聯(lián)動改革。
據(jù)此，本文擬提出以下兩個假設(shè)，并運用相關(guān)模型進行實證分析與檢驗。
（1）現(xiàn)行的戶籍制度黏附著城鄉(xiāng)差別化的入學(xué)、住房、養(yǎng)老保障等權(quán)利配置功能，嚴(yán)重制約著宅基地的社保功能向資產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)化，是影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的關(guān)鍵因素。對比不同地區(qū)的戶籍制度改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，在改革力度較大的地區(qū)，農(nóng)戶宅基地退出意愿相對較大，戶籍制度改革對農(nóng)戶宅基地退出決策發(fā)揮著較強的促進效應(yīng)。據(jù)此提出本研究第一個假設(shè)：
假設(shè)Ⅰ： 戶籍制度是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵因素，隨著戶改力度的加大，農(nóng)戶宅基地退出意愿有所提高。
（2）不同類型的農(nóng)戶，家庭資源稟賦（非農(nóng)就業(yè)人數(shù)、經(jīng)濟收入水平、家庭人均財富等）不同，宅基地在其家庭保障中所發(fā)揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同。一般而言，家庭非農(nóng)就業(yè)人數(shù)較多、經(jīng)濟收入較高、家庭人均財富較多的農(nóng)戶，更看重的是宅基地的資產(chǎn)功能，宅基地資產(chǎn)價值一定程度上替代了其對戶籍制度改革的期望。據(jù)此提出本研究第二個假設(shè)：
假設(shè)Ⅱ：具有不同的家庭資源稟賦的農(nóng)戶，其宅基地退出意愿受戶籍制度改革的影響不同。
通過添加控制變量，利用公式（2）的回歸方程對農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行回歸，不僅具有雙差回歸分析方法的優(yōu)點，同時可以控制其他可能因素的干擾，從而分離出戶籍制度改革這一外部事件對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響，還可以發(fā)現(xiàn)對農(nóng)戶宅基地退出意愿可能產(chǎn)生影響的其他因素。
2.2 研究區(qū)域選取
實證研究區(qū)域的選擇在本研究中最為重要。根據(jù)“加入控制變量的雙差方法”運用的要求，需要選取一個戶籍制度改革進行的地區(qū)（實驗地區(qū)）和一個沒有進行戶籍制度改革的地區(qū)（控制地區(qū)）。
實驗地區(qū)的選擇則需要有較強的代表性。毫無疑問，重慶市被批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，積極推動城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度改革，創(chuàng)新地票制度，有力地促進城鄉(xiāng)人口遷移和農(nóng)村土地流動。特別是，2010年8月1日頒布實施了《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）后，重慶市城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度改革全面推進。重慶市的改革不僅力度較大，而且覆蓋面較廣，具有較強的代表性。
而控制地區(qū)的選擇則需要主要考慮降低統(tǒng)計分析的誤差，即為了盡量降低兩個地區(qū)的觀察變量（除受戶籍制度不同影響外）所受的其他不同性質(zhì)的影響，除了引入控制變量以外，對比研究的省份盡量做到規(guī)模相當(dāng)、地域相鄰、經(jīng)濟實力相仿。鑒于此，本文擬選取武漢市作為控制地區(qū)。
2.3 指標(biāo)設(shè)計與數(shù)據(jù)描述
因變量上文已經(jīng)論述，自變量設(shè)計如下：
①農(nóng)戶家庭稟賦，包括：家庭人數(shù)（個）、家庭勞動力人口比例（%）、家庭人口中最高教育年限（年）、是否機關(guān)干部家庭（啞變量）、人均住房面積（m2/人）、住房結(jié)構(gòu)（土木=1，磚混=2，鋼混=3）；另外，還需要考慮家庭所在村狀況，包括：村是否小康村（啞變量）、村是否城鎮(zhèn)郊區(qū)（啞變量）。②家庭勞動力非農(nóng)就業(yè)狀況，包括：家庭勞動力非農(nóng)就業(yè)人口比例（%）、家庭人均非農(nóng)就業(yè)收入（元/人）。③家庭經(jīng)濟收入狀況用家庭人均財富（元/人。財富定義為家庭擁有的所有資產(chǎn)的貨幣價值，具體內(nèi)容包括現(xiàn)金、存款、對外投資、對外借款和固定資產(chǎn)原值并扣除借入款）[14]表示。④家庭贍養(yǎng)人口狀況，用65歲以上老齡人口所占勞動人口（14歲到64歲）的比重即贍養(yǎng)率來表示。⑤家庭社會保障狀況，包括：新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保率（%）、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率（%）。⑥拆遷補償訴求，包括：補償標(biāo)準(zhǔn)訴求（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)=1、與城市拆遷標(biāo)準(zhǔn)相同=2、雙方談判=3）、補償方式訴求（貨幣補償=1、產(chǎn)權(quán)置換或其他=0）。
鑒于重慶（試驗地區(qū)）于2010年8月1日實施戶籍制度與農(nóng)村土地退出改革，因而選擇2009年和2011年作為改革前和改革后。課題組于2010年7月和2012年7月兩次赴重慶市的江津區(qū)、永川區(qū)、渝北區(qū)、城口縣和武漢市的江漢區(qū)、青山區(qū)、江夏區(qū)、黃陂區(qū)，共8區(qū)（縣）56個行政村560戶村民（全部選擇的是未退出宅基地的農(nóng)戶，這是因為：一方面，已經(jīng)退出宅基地的農(nóng)戶并不多；另一方面，在退出宅基地的農(nóng)戶中，真正自愿退出的很少，大多是在政府推行的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“農(nóng)村土地整治”過程中的被動退出）就2009年和2011年宅基地退出意愿及家庭基本情況進行調(diào)查，分別回收有效問卷525份和512份。問卷的統(tǒng)計分析結(jié)果見表1。
分年度來看，重慶、武漢農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的平均值由2009年的2.988、2.853分別上升到2011年的3.545和3.491（表1）。分地區(qū)來看，不管是2009年還是2011年，重慶農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的平均值均高于武漢（表1），這說明在戶籍制度改革力度較大的地區(qū)，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿相對強烈。另外，從重慶和武漢兩地16個自變量調(diào)查結(jié)果的對比可見，各變量之間的差距并不大，這說明我們選取武漢作為控制地區(qū)具有較強的合理性。
2.4 計量結(jié)果及分析
通過使用上述16個自變量，對模型進行回歸分析（回歸方程估計結(jié)果見表2），以考察戶籍制度改革對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響。
由表2可見，大部分變量的估計結(jié)果都十分顯著，而且系數(shù)符號與理論預(yù)期基本吻合，這說明我們的估計是有效的。下面根據(jù)模型估計結(jié)果將戶籍制度對農(nóng)戶宅基地退出意愿的主要結(jié)論歸納如下：
第一，時間啞變量沒有通過顯著性檢驗，說明戶籍制度改革前后，農(nóng)戶宅基地退出意愿并沒有顯著的變化，這可能是由于重慶市2010年8月才頒布《辦法》，而本文選擇2011年作為“改革后”，時間跨度較短，《辦法》的效應(yīng)還沒有顯現(xiàn)。
地區(qū)啞變量通過了5%的正顯著性檢驗，說明試驗地區(qū)（重慶）和控制地區(qū)（武漢）農(nóng)戶宅基地退出意愿具有顯著差異，試驗地區(qū)（重慶）農(nóng)戶宅基地退出意愿為控制地區(qū)（武漢）的1.29倍。
時間啞變量和地區(qū)啞變量的交叉項（即改革效應(yīng)）通 過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農(nóng)戶比例增加了37%。由此可見，“戶籍制度是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵因素。在改革力度較大的地區(qū)，農(nóng)戶宅基地退出的意愿相對較大”，假設(shè)Ⅰ得到驗證。
第二，其他控制變量對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響總結(jié)如下：①人均住房面積與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，這說明農(nóng)戶現(xiàn)有住房面積越大，其對住房滿意度越高，因此對宅基地的退出和房屋的拆除具有較強的抵抗心理；②家庭所在村是否小康村、是否城鎮(zhèn)郊區(qū)均與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，這符合一般常識，即小康村人均收入水平相對較高、村莊環(huán)境和居住環(huán)境相對舒適，他們更愿意待在農(nóng)村，而不愿意退出自己的宅基地和房屋。而村莊位于城鎮(zhèn)郊區(qū)則房屋出租的機會則大，農(nóng)戶因此獲得了長期、穩(wěn)定的宅基地財產(chǎn)收益，在目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正常市場價格沒有形成之前，宅基地的長期、穩(wěn)定的出租收益遠高于一次性流轉(zhuǎn)收益，因而農(nóng)戶不愿意退出自己的宅基地和房屋；③家庭人均非農(nóng)就業(yè)收入與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著正相關(guān)關(guān)系，這可能是由兩方面原因造成的：首先，非農(nóng)就業(yè)收入較高，說明外出務(wù)工時間較長，相對較容易融入和接納城市生活。其次，非農(nóng)就業(yè)收入較高，他們承擔(dān)搬遷和城市居住費用的能力相對較強，并且能夠享受城市居住環(huán)境帶來的清潔與便利；④補償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著正相關(guān)關(guān)系，毫無疑問，一直以來農(nóng)村征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)都是農(nóng)戶關(guān)注的焦點，也是農(nóng)村征地沖突的核心問題。如果當(dāng)?shù)氐难a償標(biāo)準(zhǔn)越高，農(nóng)戶愿意退出宅基地的意愿相對就較高。一個很好的例證就是現(xiàn)在很多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城郊結(jié)合部的農(nóng)戶大多傾向于征地拆遷，因為他們能得到較高的補償和城市住房，生活因此而改變。
綜上所述，“不同類型的農(nóng)戶，家庭資源稟賦不同，宅基地在其家庭保障中所發(fā)揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同，假說Ⅱ得到驗證。
3 結(jié)論與政策建議
本文運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶和武漢農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對戶籍制度對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響進行定量研究。研究發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對農(nóng)戶宅基地退出意愿產(chǎn)生了顯著的正影響，在戶籍改革力度較大的地區(qū)，農(nóng)戶宅基地退出的意愿相對較大；另外，人均住房面積、家庭所在村是否小康村、是否城鎮(zhèn)郊區(qū)與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，而家庭人均非農(nóng)就業(yè)收入、補償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶宅基地退出意愿呈顯著正相關(guān)關(guān)系。本文提出的假說Ⅰ和假說Ⅱ得到驗證。
上述結(jié)論隱含的政策含義是：在現(xiàn)行的戶籍制度下，農(nóng)民無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、住房及子女入學(xué)權(quán)益，農(nóng)村宅基地承擔(dān)起了對農(nóng)民的社會保障職能，這大大制約了農(nóng)戶退出宅基地的意愿和行為。要想推動農(nóng)戶退
出宅基地，從而盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村土地集約利用水平，戶籍制度改革是先決條件。為此，首先，加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構(gòu)造與功能分配，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地與在城鎮(zhèn)落戶享有城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)之間的銜接和轉(zhuǎn)換機制，協(xié)調(diào)戶籍制度與社會保障制度；其次，制定農(nóng)村宅基地退出程序和補償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民自發(fā)退出宅基地；最后，設(shè)計與城鎮(zhèn)住宅用地管理制度統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地復(fù)墾整理、收回儲備、市場供應(yīng)與使用監(jiān)管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農(nóng)村土地集約利用水平，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。
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Effect of Household Registration System on Farmers’ Willingness ofExiting from Rural Housing Land
ZHU Xinhua
（School of Public Administration，Hohai University， Nanjing Jiangsu 210098， China）
第2篇：宅基地改革辦法范文
一、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的困境
農(nóng)村宅基地的退出，對于減少農(nóng)村宅基地的閑置和浪費現(xiàn)象，促進農(nóng)村土地資源的整合和節(jié)約，具有較為重要的理論和現(xiàn)實意義。但在實踐中，農(nóng)村宅基地的退出還面臨著許多障礙需要妥善解決，才能有效保障農(nóng)村宅基地的順利退出。
（一）管理制度的滯后與虛置
我國現(xiàn)有的宅基地管理制度在維護土地公有制、保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)和保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但在城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展背景下，也面臨著問題：一方面是制度滯后，我國專門針對于農(nóng)村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明確的依據(jù)和程序，目前主要有《土地管理法》和少數(shù)相關(guān)的實施意見，相配套的制度和措施也不夠完善，尚未形成有機的管理制度體系；另一方面是制度虛置，主要表現(xiàn)為宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行得不夠嚴(yán)格，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè)，以及宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行，一些地方甚至打著“深化改革”的旗號，擅自突破法律的規(guī)定。
（二）運行程序的繁雜與低效
城鄉(xiāng)一體化進程中，我國農(nóng)民宅基地利用方面出現(xiàn)了閑置、一戶多宅等突出問題。這些問題的出現(xiàn)在一定程度上也和我國農(nóng)民宅基地相關(guān)處置辦法有關(guān)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展促進了進城務(wù)工和落戶城里的農(nóng)民數(shù)量的增加，但是相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地空置數(shù)量也在隨之增加。部分農(nóng)民有意愿置換或退出宅基地，但是我國的農(nóng)村宅基地的審批制度采用村、鄉(xiāng)、縣三級，程序繁雜瑣碎，辦理流程長。對于置換和流轉(zhuǎn)宅基地的程序更是復(fù)雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、故意刁難等問題。這些都使農(nóng)民覺得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于對農(nóng)民宅基地的順利退出，更不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
（三）處置監(jiān)督的缺失與無序
在我國現(xiàn)有的管理制度下，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸村集體所有的，但是宅基地的審批、使用、征收等方面的問題又是由縣鄉(xiāng)政府集中管理的，即政府實際上對農(nóng)村宅基地問題具有較大的管理和處置權(quán)。政府對農(nóng)民宅基地管理和處置方式很多，如對農(nóng)村宅基地的征收、對農(nóng)民宅基地取得和轉(zhuǎn)讓等的審批、對農(nóng)民宅基地建設(shè)和使用的規(guī)劃、對農(nóng)民宅基地退出的補償?shù)取５窃谶@些過程中由于國家對這些方面的工作，相關(guān)制度和程序缺少具體而明確的規(guī)定，加上農(nóng)村范圍廣，和基層政府工作透明度不高，以及農(nóng)民本身的民主法治觀念淡薄等原因，造成了農(nóng)村宅基地管理和處置過程的監(jiān)督較為乏力和無序，容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的受損。
（四）權(quán)益保障的乏力與混亂
農(nóng)村宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)生活方式的放棄，如何保障宅基地退出中的農(nóng)民合法權(quán)益是宅基地退出必須面對的問題?，F(xiàn)實實踐中，由于我國對農(nóng)民宅基地的退出等的補償機制尚未健全，加上政府在處置農(nóng)民宅基地時受到的監(jiān)督不足。一些地方的政府強制征用和回收農(nóng)民的宅基地并僅給予少量的補償，一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配。另外，國家還沒有系統(tǒng)的農(nóng)民宅基地退出權(quán)益保障和維權(quán)機制，加上農(nóng)民的維權(quán)意識較為淡薄，對有關(guān)維權(quán)的知識和路徑了解相對較少。
（五）思想觀念的影響與束縛
農(nóng)村宅基地是我國土地制度有的概念，它作為廣大農(nóng)民安身立命、實現(xiàn)“居者有其屋”的重要支點，對維護農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村宅基地退出還受到一些思想觀念方面的束縛和影響。一方面是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念的影響，即將農(nóng)村作為自己家族的根基和本源，認(rèn)為即便已經(jīng)在城市安家落戶，也不能丟棄農(nóng)村的“老家”，甚至認(rèn)為動了老家的房子就是動了家族的“根基”，從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響，即作為農(nóng)村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”所在地。
二、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的對策
農(nóng)村宅基地退出是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求，在加速推進城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進程中，如何構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機制，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、打破城鄉(xiāng)二元分割局面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
（一）推進農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記
推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記是實施宅基地退出的前提和基礎(chǔ)。作為對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證的特定過程，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實耕地保護制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鄉(xiāng)一體化進程中，要繼續(xù)推進農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記，要確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民，強化農(nóng)民的土地物權(quán)意識，進一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進一步調(diào)動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，這不僅可以方便農(nóng)民便捷和高效地退出宅基地，同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。
（二）加強宅基地退出的制度建設(shè)
加強制度建設(shè)是保障農(nóng)村宅基地退出有序化和穩(wěn)定化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國尚未出臺專門針對農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)，對農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度，對農(nóng)村宅基地退出的條件、補償?shù)霓k法、運行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規(guī)定，為各地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的和規(guī)范的制度參照，從而減少各地因為制度差異較大而帶來的管理混亂、退出無序和補償不一等方面的問題和矛盾，使宅基地退出有法可依。
（三）做好宅基地退出的政策宣傳
做好政策宣傳是強化政策客體認(rèn)知、減少政策執(zhí)行阻力的重要保證。廣泛的政策宣傳是保障農(nóng)村宅基地退出有效性和有序性的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地退出是一項涉及主體眾多、構(gòu)成內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)過程，不僅涉及到政府土地管理部門、村級自治組織、村民個人等多個主體，而且包含了退出的條件、面積的確定、補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、過程的監(jiān)督等諸多方面的內(nèi)容。因此，必須做好宅基地退出方面的政策宣傳，不僅要使農(nóng)村居民明確宅基地退出的目的和意義，還要使之明確宅基地退出的條件、過程和程序，以及自身宅基地退出后的經(jīng)濟補償和生活保障方式。
（四）強化宅基地退出的過程監(jiān)督
強化過程監(jiān)督是推動宅基地退出、保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。農(nóng)村宅基地的退出不僅意味著農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的放棄，也意味著村集體土地資源的擴增。在此過程中，還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認(rèn)和財政部門對農(nóng)民退出宅基地補償?shù)拇_定。在城鄉(xiāng)一體化進程中，為保證宅基地退出的有序進行，必須加強對宅基地退出運行過程的監(jiān)督，并加強宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學(xué)管理，保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權(quán)，防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，使宅基地退出的過程公開透明。
（五）完善宅基地退出的權(quán)益保障
保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)和生活方式的放棄，如何促進宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障。對于退出宅基地的農(nóng)民，一是要完善經(jīng)濟保障，確保農(nóng)民獲得公平的補償；二是要完善身份保障，實現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化；三是要完善就業(yè)保障，加強農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機會；四是要完善社會保障，促進城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。
（六）保證退出宅基地的有效利用
第3篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；體系構(gòu)建
一、概述
2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)制度，這是宅基地使用權(quán)制度正式在權(quán)威法律文件中出現(xiàn)。中國物權(quán)法草案稱宅基地使用權(quán)是在宅基地的基礎(chǔ)之上建立的，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人，用于居住在土地上建造住房以及其他附著物，而占有、使用集體所有的土地的權(quán)利。①
宅基地使用權(quán)具有物權(quán)屬性，但其在一定程度上結(jié)合集體經(jīng)濟組織的成員資格和福利制度，只有具備一定的條件才能流轉(zhuǎn)，所以宅基地使用權(quán)是一種限定性的用益物權(quán)。也就是說，宅基地使用權(quán)人享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但是收益和處分權(quán)只有符合特定的限制條件才能行使。具體來說，宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，其權(quán)利主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，客體是集體所有的土地，權(quán)利取得的方式有別于國有土地使用權(quán)，其使用具有無償性但處分受到限制。
無論是宅基地使用權(quán)制度的產(chǎn)生，還是宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展，都鮮明的選擇了保障農(nóng)民居住權(quán)的價值取向。這種價值取向，就我國住房保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而言，是唯一的選擇。解放后，在城鎮(zhèn)，政府采取將公房以象征性的租金標(biāo)準(zhǔn)提供給城鎮(zhèn)居民以及單位修建宿舍分配給職工居住的方式來保障城鎮(zhèn)人口居住權(quán)的實現(xiàn)；在農(nóng)村，國家則通過將沒收的房屋無償分配給無房農(nóng)民的方式，從而保障農(nóng)民的居住權(quán)。當(dāng)集中的房屋分配結(jié)束之后，國家又通過立法給農(nóng)民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權(quán)的實現(xiàn)。②
二、宅基地使用權(quán)制度的特點
《土地管理法》第8條、第62條以及《物權(quán)法》第十三章對宅基地使用權(quán)作出了規(guī)定。除法律法規(guī)外，國家對宅基地使用權(quán)也有相關(guān)的政策性規(guī)定，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（[2007]71號）等。
從宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、價值取向以及國家的相關(guān)法律法規(guī)、政策來看，以保障農(nóng)民的基本居住為目標(biāo)的宅基地使用權(quán)制度，具有以下特點：
1.農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有。農(nóng)民僅僅享有對宅基地的使用權(quán)。但是，農(nóng)民可以無償享有宅基地使用權(quán)。這與國家的福利政策相關(guān)，城鎮(zhèn)居民能夠享有國家提供的醫(yī)療、教育等福利保障，國家賦予農(nóng)村居民無償?shù)恼厥褂脵?quán)，使他們具有基本的居住條件。
2.宅基地使用權(quán)依身份而取得，具有一定的身份屬性，即能夠享有宅基地使用權(quán)的主體必須是本集體經(jīng)濟組織的成員，這也是由土地的保障性決定的，它只保障本集體成員的居住權(quán)，從而將非本集體經(jīng)濟組織成員、城鎮(zhèn)居民等排除在外。
3.以戶為單位，除有特殊情況外，每戶村民僅能擁有一處宅基地，且宅基地的適用要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申請宅基地。
4.宅基地使用權(quán)的使用、流轉(zhuǎn)受到一定的限制。基于宅基地的福利性質(zhì)，宅基地只能用于建造住宅和附屬設(shè)施，不能用于營利性活動。由于宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地上的房屋享有使用權(quán)，所以宅基地使用權(quán)不可能單獨轉(zhuǎn)讓，且不能轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟成員，不能單獨出租，不能單獨抵押、繼承、作為出資入股。
不難看出，在賦予農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)的同時，法律、政策對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也作出了限制。這符合當(dāng)時的社會環(huán)境，也為一定歷史條件所迫。一方面是由于宅基地使用權(quán)本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用權(quán)制度并非是一項簡單的保障制度或者是物權(quán)制度，其涉及到國家的土地政策。我國的人口基數(shù)較大，耕地資源缺乏，對于宅基地使用權(quán)的限制性規(guī)定實則體現(xiàn)了國家對耕地的保護政策。宅基地使用權(quán)的這一政治色彩也是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要因素。
三、宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)階段存在的問題
我國對宅基地使用權(quán)制度的立法，崇尚的是社會法的價值理念，以對農(nóng)民的生存保障功能作為首要的制度設(shè)計因素，宅基地使用權(quán)制度體現(xiàn)了國家對農(nóng)民基本生存權(quán)的保障。但是，社會是不斷發(fā)展的，沒有任何一個制度能夠自始至終滿足社會發(fā)展的要求。我國的宅基地使用權(quán)制度在現(xiàn)在的社會環(huán)境下逐漸暴露出一些問題：
1.宅基地閑置。一方面，中國的工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集成為一種必然。隨著城市化進程的推進，農(nóng)民市民化已經(jīng)成為大趨勢。一些已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)民因為升學(xué)、就業(yè)等原因，選擇了在城市落戶，無可避免地造成了農(nóng)村出現(xiàn)大量"空心村"的現(xiàn)象。另一方面，宅基地取得及使用具有無償、無期限性，一些農(nóng)民在申請到一處宅基地后由于合法的房屋繼承關(guān)系，又取得了另一處甚至幾處宅基地，這就造成了"一戶多宅"的合法存在。而由于缺少閑置宅基地回收制度，法律又對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了諸多限制，農(nóng)民多余的宅基地?zé)o法通過市場進行轉(zhuǎn)讓，宅基地被閑置成為一種必然。根據(jù)一項資料顯示：中國城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增長最快的這10年，城鎮(zhèn)常住人口1.7億，城鎮(zhèn)面積增加到3209萬畝，而與此同時的數(shù)據(jù)顯示農(nóng)村人口減少了9308萬，農(nóng)村居民點卻增加了150萬畝。截至2006年底，我國村莊建設(shè)用地已達2.48億畝，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的4.86倍，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計算，人均村莊建設(shè)用地224平米，高出國家定額最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85億畝，占村莊建設(shè)用地的75%。根據(jù)一些省市農(nóng)村宅基地和房屋閑置情況的調(diào)研，估算出宅基地閑置率在10%-15%左右，即使按照較低的標(biāo)準(zhǔn)10%計算，全國2億畝農(nóng)村宅基地中有近2000萬畝處于閑置狀態(tài)。③
2.立法缺失，管理混亂。我國現(xiàn)行法律中，只有《土地管理法》、《物權(quán)法》等對農(nóng)村宅基地有所規(guī)定。但是這些規(guī)定大多是原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的糾紛都是依靠地方政府來解決。由于地區(qū)差異，各地關(guān)于宅基地觀點不一，導(dǎo)致了各地宅基地的管理混亂。目前，國家進行新農(nóng)村建設(shè)的文件接連出臺，但各地"拆舊建新"為主要模式的新農(nóng)村建設(shè)僅僅處于起步狀態(tài)，村鎮(zhèn)規(guī)劃相當(dāng)混亂。沒有相關(guān)的責(zé)任主體對舊宅基地進行收回、開發(fā)和整理。④
3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場的存在。雖然法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了諸多限制，但是在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動、農(nóng)民與市民需求互補等原因，實際上已經(jīng)大量存在著宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉(zhuǎn)，如"畫家村"宋莊。由于缺乏法律規(guī)范，無法可依，買賣雙方的利益都得不到保障，法律糾紛不斷。這種隱形市場的存在，也嚴(yán)重擾亂了土地市場，造成了土地權(quán)屬的混亂。
4.宅基地登記制度不完善?，F(xiàn)階段，很多地方?jīng)]有形成完善的宅基地登記制度，有的地方甚至對宅基地沒有做任何登記。沒有登記或者登記不完善，就很難對宅基地進行監(jiān)管，沒有監(jiān)管就很難避免違章建筑和違法流轉(zhuǎn)等的產(chǎn)生。
四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義
一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。⑤法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定了諸多限制的初衷是為了維護農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的居住權(quán)。但是隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)民不再完全依賴于土地，其收入來源逐漸廣泛，農(nóng)民的居所也不僅僅局限于宅基地上所建的房屋，在這樣的情形下，宅基地的財產(chǎn)功能已經(jīng)遠遠超過其保障功能。所以，對農(nóng)村宅基地的改革迫在眉睫，放寬宅基地使用權(quán)的限制具有重要的意義。
1.憲法規(guī)定："公民在法律面前一律平等"、"國家依照法律的規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)"。我國《物權(quán)法》第三條第三款也明確規(guī)定："國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。"城市的房屋可以自由移轉(zhuǎn)，農(nóng)村的宅基地房屋即使有所閑置也無法進行移轉(zhuǎn)，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過多限制與憲法及法律規(guī)定的平等原則有悖。物體能夠充分滿足人類的需要，才能充分發(fā)揮其使用價值。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，其最終目的和價值取向就是充分發(fā)揮宅基地的使用價值。 因此，筆者建議應(yīng)該還原宅基地使用權(quán)為真實用益物權(quán)的本來面目，充分發(fā)揮宅基地的作用。
2.市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在市場經(jīng)濟下，要充分發(fā)揮市場這只"無形的手"的作用。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)交易的隱形市場，這是政府難以進行調(diào)控的。為了避免隱形市場對土地市場造成負(fù)面的影響，就應(yīng)該將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)置于市場經(jīng)濟體制中，用市場來對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行調(diào)節(jié)。市場的調(diào)節(jié)，加上政府的宏觀調(diào)控，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然會走上正確的道路。
3.社會發(fā)展的需要。改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了很大的成就，但同時也不可避免地造成很多社會問題，如貧富差距的擴大等。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市興起了房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮，城市的居民在房地產(chǎn)開潮中獲得了巨大的收益。城市的居民只要取得房產(chǎn)證、土地證等就可以將自己的房屋上市交易。但是，農(nóng)民即使有多余的宅基地房，也無法上市交易。為了避免貧富差距的進一步擴大，筆者建議應(yīng)放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展"十二五"計劃》提出："統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理一體化。"但是，在對宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)進行限制的情形下，很難做到城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。宅基地使用權(quán)的限制給農(nóng)民的融資帶來種種阻力，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。因此，放寬宅基地流轉(zhuǎn)政策，有利于加快農(nóng)村的發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程。
4.有利于解決土地資源稀缺的問題。從上個世紀(jì)九十年代開始，住房問題就一直是社會普遍存在的民生熱點問題。特別是2003年以來，城市商品房價格一路飆升，炒房固然是導(dǎo)致這一問題的因素之一，但其真正問題是住房緊張，也就是住房供不應(yīng)求。一方面，城市土地資源的缺乏，加上農(nóng)村居民市民化，給城市帶來了各方面的壓力；另一方面，農(nóng)村居民大量涌向城市，農(nóng)村的土地閑置。對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行相對放寬，既可以緩解城市的壓力，又可以解決農(nóng)村土地閑置的問題，將資金引進農(nóng)村，促進農(nóng)村的建設(shè)。
五、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的構(gòu)建
宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民個體將其占有的宅基地通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓他人使用的狀態(tài)。從現(xiàn)階段情況來看，允許宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是十分必要的。但同時，要防止宅基地?zé)o限制地進入市場，對農(nóng)村的土地資源和農(nóng)村的穩(wěn)定造成威脅，也要預(yù)防因宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而引起的投機和地產(chǎn)經(jīng)營的波動，沖擊土地市場。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系。要建立合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，就要從大方向上進行把握。第一，以符合國家的總體規(guī)劃為大前提。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要符合土地的規(guī)劃方針，要在土地總體規(guī)劃的范圍內(nèi)。第二，對土地的用途進行管制，嚴(yán)格區(qū)分建設(shè)用地和耕地，防止國家的耕地流失。第三，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審查機制。應(yīng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各方面進行審查，只有符合條件的才能允許流轉(zhuǎn)。第四，建立完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。無論是宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓還是入股等其他方式流轉(zhuǎn)，都要進行登記以供管理。
如何放寬以及放寬程度是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度放寬的難題。是否任何宅基地使用權(quán)都可以自由流轉(zhuǎn)？宅基地使用權(quán)的本質(zhì)是保障農(nóng)民的居住權(quán)，所以宅基地流轉(zhuǎn)不應(yīng)違背這一本質(zhì)。只有在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的基礎(chǔ)上，才允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。所以筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)具備以下幾個條件：第一，轉(zhuǎn)讓人具有兩處以上的宅基地，這樣保障轉(zhuǎn)讓后至少留有一處宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果轉(zhuǎn)讓人在城鎮(zhèn)有自己的住所且宅基地閑置的，可以將允許其轉(zhuǎn)讓。第二，宅基地使用權(quán)的受讓方一般應(yīng)為本集體經(jīng)濟組織的成員。至于城市居民能否成為宅基地使用權(quán)受讓人，有很多觀點。有的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓人和受讓人都必須為同一經(jīng)濟組織成員；有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)的受讓人必須為本集體經(jīng)濟組織成員這一條件，應(yīng)當(dāng)用市場來決定受讓方。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民能否成為宅基地使用權(quán)的受讓方不能一概而論，可以規(guī)定低收入的城鎮(zhèn)居民如因特殊貧困等原因不能購買房屋的，可以成為宅基地使用權(quán)的受讓方?，F(xiàn)階段，政府采取了很多方式來解決城市低收入家庭的住房問題，如果允許城市的低收入家庭可以購買宅基地，可以減輕政府的壓力。但是，在確認(rèn)城市居民可以成為宅基地使用權(quán)的受讓人時，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握，防止投機的產(chǎn)生。
目前，我國尚未規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的細(xì)則，要想真正將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來，必須對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)細(xì)則進行詳盡的規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：第一，對現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)情況進行登記，對宅基地使用權(quán)的情況進行全面了解。對于合法的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)辦法產(chǎn)權(quán)證；不合法的應(yīng)當(dāng)進行糾正或者通過其他方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ?，產(chǎn)權(quán)證為宅基地使用權(quán)的憑證。第二，各地對宅基地使用權(quán)的情況進行調(diào)研，根據(jù)各地宅基地使用權(quán)的不同情況來制定不同的管理辦法，設(shè)定一個宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。第三，對于可以流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)進行審批，對滿足流轉(zhuǎn)條件的，允許其上市交易。第四，簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。在簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議時，應(yīng)當(dāng)對協(xié)議進行全面的審查。第五，根據(jù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議進行變更登記并頒發(fā)新的產(chǎn)權(quán)證。
結(jié)語
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和發(fā)展是歷史的必然趨勢，現(xiàn)階段對宅基地使用權(quán)制度的改革已經(jīng)迫在眉睫。雖然現(xiàn)階段我國宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還沒有完全放寬，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革已是必然。各部門應(yīng)當(dāng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中發(fā)揮自己的作用，才能使宅基地使用權(quán)滿足社會發(fā)展的需要，使宅基地使用權(quán)制度更好地度過轉(zhuǎn)型期，讓宅基地使用權(quán)正確、有效流轉(zhuǎn)起來。
注釋：
①白非：《物權(quán)法例論》，法律出版社2005版第223頁。
②劉俊：《土地權(quán)利沉思錄》，法律出版社2009版第89頁。
③李萍、黃義忠：《城市化視角中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第6期第11頁。
④邢琳：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的法律研究》，載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2012年6月上第78頁。
第4篇：宅基地改革辦法范文
（一）穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量，實行永久保護。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整好基本農(nóng)田布局，對規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。永久基本農(nóng)田要設(shè)立統(tǒng)一保護標(biāo)志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。土地利用總體規(guī)劃修編中，除劃定基本農(nóng)田保護區(qū)外，還要設(shè)立基本農(nóng)田整備區(qū)，加大區(qū)內(nèi)土地整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成連片的、高標(biāo)準(zhǔn)糧棉油生產(chǎn)基地。
（二）嚴(yán)格政府耕地保護目標(biāo)考核和審計，落實耕地保護責(zé)任。各地要將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20*－2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標(biāo)和任務(wù)層層分解落實，作為政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核的主要內(nèi)容。國土資源部已將省級政府目標(biāo)考核結(jié)果，作為下達土地利用年度計劃和實施計劃獎懲的重要依據(jù)。國土資源管理部門要協(xié)同審計、監(jiān)察等部門，盡快建立耕地和基本農(nóng)田保護的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。今年3月至4月份，各省（區(qū)、市）國土資源管理部門要會同有關(guān)部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)組織開展耕地保護目標(biāo)履行情況的自查工作，國土資源部將會同有關(guān)部門組織抽查。
（三）積極探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制，調(diào)動各方保地養(yǎng)地種糧的積極性。國土資源部將及時總結(jié)各地經(jīng)驗，配合財政部門盡快開展基本農(nóng)田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農(nóng)田保護新機制。各地要進一步增加投入，提高基本農(nóng)田的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護基金，對農(nóng)民和農(nóng)村集體管護、利用基本農(nóng)田給予補貼和獎勵；引導(dǎo)政府資金和社會資金共同參與基本農(nóng)田建設(shè)；積極配合財政部門加大對基本農(nóng)田保護任務(wù)較重地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支持力度。
二、加快土地確權(quán)登記，全面建設(shè)與健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度
（四）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依法確定集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)登記要根據(jù)法律規(guī)定，加快明確農(nóng)民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發(fā)證。對村民小組所有的土地，有條件的可將《集體土地所有證》直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體；沒有條件的可采取“組有村管”的方式，在明確村民小組主體地位的前提下，將《集體土地所有證》發(fā)到村，由村委會代管。同時，對無權(quán)屬糾紛、經(jīng)濟關(guān)系清晰的集體經(jīng)濟組織的土地也要給予登記發(fā)證。
（五）按照急需優(yōu)先原則，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接，確保承包地流轉(zhuǎn)前后的集體所有性質(zhì)不改變，土地用途不改變，農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害。對需要流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，特別要開展集體經(jīng)營性用地的認(rèn)定和確權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。對新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及宅基地調(diào)整的，要優(yōu)先進行登記發(fā)證。綜合改革試驗區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部要盡快完成集體土地登記發(fā)證，適應(yīng)先行先試的改革要求。對于沒有糾紛的集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，要與第二次全國土地調(diào)查同步完成。
（六）依據(jù)土地確權(quán)登記成果，保障農(nóng)村集體土地在征收和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。征收集體所有土地辦理征地手續(xù)時，必須依據(jù)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記資料和證書，對農(nóng)民進行補償。集體土地使用權(quán)有償使用和流轉(zhuǎn)，必須做到產(chǎn)權(quán)明晰，界址清楚，沒有糾紛，保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不允許有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進入市場交易，以保障集體土地各方的經(jīng)濟權(quán)益。
三、積極開展土地整治，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
（七）搭建促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，整合各類土地整治活動和資金；各地要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體部署，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃，以土地整理復(fù)墾開發(fā)項目為基礎(chǔ)搭建土地整治（即土地整理復(fù)墾開發(fā)，下同）平臺，運用土地整理復(fù)墾開發(fā)資金，配合各級政府引導(dǎo)、聚合各類資金，共同投入項目區(qū)集中使用。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，對田、水、路、林、村實施整治。各地要以土地整治為載體，整合協(xié)調(diào)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、廢棄地復(fù)墾以及未利用地開發(fā)等各類活動，發(fā)揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和村容村貌，推動新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（八）創(chuàng)建銜接運行機制和激勵機制，加大對土地整治的支持力度。各地要完善各類土地整治工作的銜接運行機制和激勵機制，充分調(diào)動政府和各方投入土地整治工作的積極性。土地整治區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設(shè)用地整理的，優(yōu)先安排城鄉(xiāng)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)給予配套。各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要統(tǒng)籌使用中央分配的、省級留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費等土地整理復(fù)墾開發(fā)專項資金，全面支撐和推動土地整治。
農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地整理所節(jié)約的土地，要首先復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度土地利用計劃管理，優(yōu)先用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。用于其他建設(shè)的，依法辦理用地手續(xù)，繳納有關(guān)稅費，所得收入嚴(yán)格用于整理區(qū)內(nèi)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，反哺鄉(xiāng)村，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（九）實施重大工程和“萬村整治”示范工程，發(fā)揮土地整治示范作用。大力推進《綱要》所確定的七大工程建設(shè)，保證補充耕地任務(wù)的完成。今年，國土資源部還將在全國范圍內(nèi)啟動“萬村整治”示范工程建設(shè)，示范工程以村為單位，按照“農(nóng)民自愿、權(quán)屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。國土資源部重點抓好1000個國家級示范點，各?。▍^(qū)、市）開展9000個省級整治示范工程建設(shè)，形成國家、省兩級土地整治示范工程體系。國土資源部和各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要明確目標(biāo)任務(wù)，按照項目管理的要求，協(xié)調(diào)配合提出項目名單，搞好項目論證，落實資金安排，共同推動示范工程建設(shè)。
四、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場
（十）明確土地市場準(zhǔn)入條件，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。各地要按照十七屆三中全會《決定》的總體要求，深化集體建設(shè)用地使用制度改革。今年，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。以后，根據(jù)各地集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)實踐，總結(jié)經(jīng)驗，再推進其他符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場。
近期，國土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法，對集體建設(shè)用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理進行明確規(guī)定。各地要及早謀劃，研究切實可行的配套措施，確保工作規(guī)范、有序。
（十一）完善土地資源配置機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。各地要按照公開、公平、公正的市場原則，健全完善市場配置集體建設(shè)用地的價格形成機制。充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，促進集體建設(shè)用地進場交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場中，要積極主動增設(shè)各類土地交易場所，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，鼓勵林地和土地承包經(jīng)營權(quán)在統(tǒng)一的市場中交易，減少土地權(quán)屬糾紛，提高交易安全。要積極培育集體土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織，完善服務(wù)功能，降低交易風(fēng)險。
（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關(guān)部門溝通，研究建立集體建設(shè)用地有償使用有關(guān)稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等活動中的土地權(quán)益，切實增加財產(chǎn)性收入，促進農(nóng)村致富、農(nóng)民增收。
五、嚴(yán)格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權(quán)，促進集約節(jié)約利用農(nóng)村土地
（十三）科學(xué)規(guī)劃宅基地，促進新農(nóng)村建設(shè)合理布局。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地和控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的總要求，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，創(chuàng)造條件，編制好村級土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中，單列宅基地指標(biāo)，保障農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地的，不再增加新增宅基地規(guī)模。
（十四）抓緊修訂現(xiàn)有宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，促進土地集約利用。各地要遵循工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的客觀規(guī)律，按照節(jié)約集約用地原則，根據(jù)城鄉(xiāng)不同的地域特點，區(qū)分不同住宅類型，抓緊修訂現(xiàn)有的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)，控制宅基地和村莊建設(shè)用地規(guī)模。各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門修訂標(biāo)準(zhǔn)涉及修改地方性法規(guī)和政府規(guī)章的，要按法定程序及時提交立法機關(guān)審議。
（十五）強化自我約束，探索宅基地集約節(jié)約利用新機制。各地要積極探索在集體經(jīng)濟組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，強化內(nèi)部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農(nóng)村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進解決現(xiàn)有宅基地集約利用和超標(biāo)問題。對“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地依法應(yīng)退出而不能退出的，積極探索由集體經(jīng)濟組織實行有償使用，形成超標(biāo)宅基地逐步退出機制。
（十六）改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續(xù)。各地要適應(yīng)農(nóng)民住宅建設(shè)的特點，按照嚴(yán)格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。在村或村民小組內(nèi)部建立和完善宅基地“兩圖一表”制度，即按照宅基地現(xiàn)狀圖、宅基地審批控制圖和宅基地安排計劃表，在村民公開監(jiān)督下，公示宅基地申請和審批結(jié)果，公平分配宅基地。村民住宅建設(shè)利用未利用地的，經(jīng)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）政府批準(zhǔn)；涉及占用農(nóng)用地的（基本農(nóng)田除外），由各縣（市）按當(dāng)年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，由省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準(zhǔn)。各縣（市）國土資源管理部門要規(guī)范宅基地審批辦法，定期開展抽查，按年度將宅基地審批落實情況報?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門備案，強化監(jiān)督管理。
六、完善設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地管理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件
（十七）完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。各地要完善農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地和畜牧水產(chǎn)、溫室大棚等設(shè)施農(nóng)用地的管理，支持改善生產(chǎn)條件的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)，但涉及占用耕地的要落實補充任務(wù)。
第5篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞：糧食核心區(qū)；農(nóng)村宅基地；入市流轉(zhuǎn)
中圖分類號：F301.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017
Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.
Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation
與城鎮(zhèn)國有土地相比，我國集體土地?zé)o論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴(yán)格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數(shù)量最大的建設(shè)用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀卻是中國最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項制度[1-2]。我國農(nóng)村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應(yīng)屬于土地制度改革的重要領(lǐng)域。當(dāng)前，在我國耕地保護更加規(guī)范嚴(yán)格前提下，宅基地順利入市無疑已成為當(dāng)前土地制度改革的一個關(guān)鍵點。作為糧食核心區(qū)的河南省，耕地保護更是任重道遠，土地資源卻越來越緊缺，與此同時又要面對航空港綜合試驗區(qū)、“米”字形高鐵網(wǎng)及配套“一路一帶”戰(zhàn)略發(fā)展。因此，開展農(nóng)村宅基地入市研究，讓農(nóng)業(yè)大省“沉睡的資產(chǎn)”活起來，讓人口大省的農(nóng)民享有更多財產(chǎn)權(quán)利，是經(jīng)濟新常態(tài)下河南省集體建設(shè)用地利用方式和發(fā)展模式的重要研究內(nèi)容。
1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在問題
1.1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀
1.1.1 新建住房無序擴張 目前，我國農(nóng)村新建宅基地在審核趨于嚴(yán)格，但用地區(qū)位卻比老宅基地要好得多，特別是農(nóng)民分戶后，多數(shù)都愿意重新選址建新房。據(jù)抽樣統(tǒng)計，當(dāng)前農(nóng)村中10%～30%的農(nóng)戶擁有一戶多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地數(shù)量卻增加了13.33萬hm2。
1.1.2 現(xiàn)狀住宅嚴(yán)重超標(biāo) 據(jù)《全國土地利用變更調(diào)查報告》，我國新增村莊建設(shè)用地總量呈逐年增長態(tài)勢，農(nóng)村人均住房面積也是逐年上升。長期以來由于對農(nóng)村建房缺乏科學(xué)有效管理及宅基地免費的使用制度，導(dǎo)致農(nóng)戶超占、亂占，農(nóng)戶人均住宅面積嚴(yán)重超標(biāo)。目前，全國農(nóng)村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠遠大于人均用地標(biāo)準(zhǔn)[3]。
1.1.3 存量用地閑置浪費 宅基地中閑置和空心化問題突出。原因如下：農(nóng)民外出經(jīng)商、打工及家庭傳統(tǒng)的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周圍有大量自留地，一旦房屋閑置就荒廢而無人問津。全國1 333萬hm2農(nóng)村宅基地中有10%～15%于閑置狀態(tài)，計133.3萬～200萬hm2；據(jù)統(tǒng)計，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個鄭東新區(qū)。
1.1.4 農(nóng)村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規(guī)定的非常嚴(yán)格，但事實上很難實施。首先，因村莊規(guī)劃滯后，新村建設(shè)與舊村改造脫節(jié)，政府缺乏對農(nóng)戶新房規(guī)劃，建新規(guī)模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴(yán)重影響了村莊統(tǒng)一規(guī)劃[4]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土所因人手少，致使宅基地執(zhí)法巡查不到位，很難對本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房實施有效管控。三是我國土地用途管制是一種用地規(guī)?？刂浦贫?，屬于從上到下一種管控，其末端農(nóng)民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農(nóng)民新房用地要占用承包地，嚴(yán)重危及耕地保護。
1.1.5 宅基地流轉(zhuǎn)地區(qū)差異 不同經(jīng)濟條件地區(qū)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異極其明顯。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在城市郊區(qū)相對較多，在偏遠區(qū)域流轉(zhuǎn)卻很少。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，通過房屋買賣、出租、抵押等流轉(zhuǎn)的宅基地占10%～40%，其流轉(zhuǎn)活躍度要遠遠高于一般區(qū)域。在同一流轉(zhuǎn)半徑范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較明顯“城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和一般農(nóng)村”三個區(qū)域。
1.2 農(nóng)村宅基地制度中存在的問題
1.2.1 所有權(quán)主體不清 目前，我國《土地管理法》在一定程度上對農(nóng)村宅基地的所有、使用權(quán)進行了簡單約束，但從法律層面上并沒有說明村民集體應(yīng)該如何行使所有權(quán)，造成了在農(nóng)村宅基地使用和管理上出現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、組四級主體權(quán)責(zé)不明、管理混亂，致使農(nóng)村宅基地確權(quán)登記困難并滯后，農(nóng)戶無法行使自己的權(quán)利。
1.2.2 用益物權(quán)不完整 物權(quán)法將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)。又說“宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本，是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權(quán)在法律上表達模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地?fù)Q房等一系列活動基本都不考慮農(nóng)民宅基地的收益權(quán)。對于整理節(jié)余的建設(shè)用地出讓收益及增值收益，農(nóng)民及其集體都享用極少或很難分享。
1.2.3 財產(chǎn)權(quán)利無法實現(xiàn) 目前，我國法律法規(guī)明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的個人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農(nóng)戶無法對自己的宅基地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)和經(jīng)營開發(fā)權(quán)，不可避免地?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。宅基地使用權(quán)是一種沒有市場價值的權(quán)利，農(nóng)民土地資產(chǎn)價值難以實現(xiàn)。但農(nóng)村宅基地私下交易無法避免，“隱形市場”和隨意定價的轉(zhuǎn)讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉(zhuǎn)讓收益大量流失。
1.2.4 宅基地制度設(shè)計效率低下 制度的設(shè)計不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國農(nóng)村宅基地制度在很大程度上維護了農(nóng)村內(nèi)部集體成員間的基本公平，但由于其無償?shù)暮蜔o時間約束的使用期限，使其在產(chǎn)權(quán)制度的安排上因沒有時間節(jié)點而缺乏效率。隨著土地資源性理念強化，宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計要求不僅要保障農(nóng)民住房需求，又要實現(xiàn)效率價值目標(biāo)，更要求土地產(chǎn)權(quán)從“以所有為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙岳脼橹行摹盵7-8]。
1.2.5 宅基地私下流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重 據(jù)國土資源部有關(guān)統(tǒng)計，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地自發(fā)、隱形的市場遍布各地。更為重要的是，相關(guān)的宅基地產(chǎn)權(quán)缺少法律條文約束，國家頒布的法律法規(guī)存在著互相引用和相互矛盾，導(dǎo)致現(xiàn)行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對宅基地使用上的必要監(jiān)督。同時缺乏宅基地退出機制，無法實施有效的村莊整理和中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾不斷。
2 促進宅基地入市流轉(zhuǎn)的建議和措施
在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)加速進行之中，以和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)居民利益互補為導(dǎo)向，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許并探索宅基地入市模式。建議如下。
2.1 科學(xué)引導(dǎo)，促進農(nóng)民適度集中居住
科學(xué)預(yù)測農(nóng)村宅基地數(shù)量和用地規(guī)模；結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，適度開展村莊治理，加強宅基地規(guī)劃管理，嚴(yán)格用途管制，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地規(guī)模和布局。通過流轉(zhuǎn)、置換、整理等方式，整合優(yōu)化農(nóng)村宅基地布局，逐步推進農(nóng)宅集居化建設(shè)。再者，要實施差異化戰(zhàn)略，以組為單位實行集中居住，逐步打破行政區(qū)劃，嚴(yán)格實行“一戶一基”、“統(tǒng)規(guī)自建”，逐步引導(dǎo)遷村并點建設(shè)[9]。第四，進一步強化增減掛鉤政策實施，以政府主導(dǎo)、市場化運作為原則，通過異地置換，真正實現(xiàn)人、地、錢協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。
2.2 明確產(chǎn)權(quán)，完善宅基地立法體系
首先，明確宅基地用益物權(quán)，切實賦予農(nóng)民對宅基地更充分的占有、使用、收益和D讓權(quán)及繼承權(quán)；其次，要理清宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》的登記發(fā)證工作；第三，廢除上位法中關(guān)于限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的有關(guān)條款，規(guī)定村民集體有宅基地的處置權(quán)，國家具有宅基地宏觀配置權(quán)，農(nóng)戶具備宅基地微觀使用權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)；允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)；第四，加強宅基地立法體系建設(shè)，修改《土地管理法》及其《實施條例》，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地入市流轉(zhuǎn)的對象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《房屋征收與補償條例》，實現(xiàn)同地同價、同房同價，推進建設(shè)用地城鄉(xiāng)一體化。
2.3 嚴(yán)格管理，構(gòu)建入市價格體系
首先，堅持總量控制和用途管制，改革宅基地規(guī)劃管制，明確宅基地管理責(zé)任，上級政府實施村莊規(guī)劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開競爭的土地市場，完善市場價格形成機制，構(gòu)建集體建設(shè)用地的定級估價和價格管理制度[11]，建立區(qū)域最低限價制度和地價公示制度。第三，要建立交易價格核準(zhǔn)制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機行為；建立交易價格歸入制度，對于超過核準(zhǔn)價格的土地收益，直接歸入為集體經(jīng)濟組織所共有。第四，大力發(fā)展有助于土地交易健康發(fā)展的評估機構(gòu)、土地融資服務(wù)機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等中介組織，建立并完善以區(qū)、縣為單位的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)市場體系。
2.4 合理分配，切實保護農(nóng)民合法利益
首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉(zhuǎn)宅基地必須符合規(guī)劃，對登記在冊的超標(biāo)宅基地每年按超標(biāo)面積大小采用累進收費。第二，建立合理的土地收益分配機制，將流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應(yīng)當(dāng)在國家和集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用者之間進行合理調(diào)配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買賣雙方按照市場價格自由進行，政府不參與其中，政府通過征收稅費來實現(xiàn)對財富的“二次分配”；同時規(guī)定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權(quán)補償金多數(shù)，“二次”交易免繳上述費用。第四，轉(zhuǎn)讓的宅基地，要經(jīng)過村民代表會議或者村民會議的過半數(shù)同意，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。
2.5 加強監(jiān)督，完善宅基地流轉(zhuǎn)保障體制
首先，加大違法違規(guī)宅基地查處，鼓勵農(nóng)民加入到村莊建設(shè)中，對村莊違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處；對違規(guī)建房的現(xiàn)象做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，對非法占用農(nóng)村宅基地進行房地產(chǎn)開發(fā)或變相開發(fā)行為，要追究其刑事責(zé)任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益并實現(xiàn)宅基地使用權(quán)效益價值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續(xù)期申請制度；同時建立配套的宅基地轉(zhuǎn)讓期限，約定超過制度設(shè)計的宅基地使用權(quán)期限部分無效，并以剩余期限為限期。第三，對于閑置的宅基地應(yīng)該建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定合理期限，在閑置時間達到該期限，需要按年繳納閑置費，超過閑置期限，村集體經(jīng)濟組織將無償收回該宅基地。第四，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救濟等保障制度，將大量的農(nóng)村人口從土地上解放出來，降低承包地和宅基地所承載的過多的福利保障功能[12]。
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第6篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞：國土資源 宅基地 發(fā)證
中圖分類號： P285 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：
一、性質(zhì)與意義
2011年5月，國家三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，要求在全國土地調(diào)查成果以及年度土地利用變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，依法有序開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。其中宅基地使用權(quán)登記發(fā)證就是該項工作的重要組成部分。
宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是依法保護宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，是加強農(nóng)村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。通過開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，可以有效節(jié)約和保護土地，規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，推進安居樂業(yè)的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，維護社會的和諧與穩(wěn)定。
依照相關(guān)法律、政策，本文針對實際存在的宅基地建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)建宅、未批先占、繼承遺贈、退休返鄉(xiāng)、空閑舊房等問題及其對策，依照有關(guān)政策、法律作了較為全面的總結(jié)與概括。
二、政策與法律
2011年5月，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)（2011）60號），文件要求各地本著尊重歷史、注重現(xiàn)實、有利生產(chǎn)生活、促進社會和諧穩(wěn)定的原則，在全國土地調(diào)查成果以及年度土地利用變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，依法有序開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。
在該文件出臺之前，國家先后下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號以下簡稱國務(wù)院《決定》）及《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土發(fā)[2004]234號，以下簡稱《意見》），要求嚴(yán)格實施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序，加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。為深入貫徹實施《物權(quán)法》，大力推進宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，國土資源部特下發(fā)了《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕146號，以下簡稱《通知》），要求各地進一步加大工作力度，完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。
參照國家《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理條例》（國務(wù)院令116號，以下簡稱《條例》），并依據(jù)以上有關(guān)文件精神，各地也下發(fā)了一些相關(guān)文件，如山東省人民政府《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（魯政發(fā)[2001]89號）、《山東省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》（魯國土資發(fā)〔2011〕129號）等文件，要求對宅基地按照新規(guī)定進一步明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范管理，切實加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。
三、問題與對策
宅基地登記發(fā)證四項基本原則：本村戶口、年滿20（周歲）、 一戶一宅、不準(zhǔn)超標(biāo)。
本村戶口指戶籍在本村（含外來人口無處居住經(jīng)政府批準(zhǔn)落戶的）才能享受該福利性住宅待遇；年滿20（周歲）指申請宅基地是在法定（成人）年齡方面的必要條件；一戶一宅是為保障村民人有所居、安居樂業(yè)；不準(zhǔn)超標(biāo)是遵循集約用地原則，在符合國家規(guī)定的前提下，各省市結(jié)合各自人均土地的實際情況制定限額用地。如山東省城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所在地，每戶面積限額：①城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所在地：≤166m2②平原地區(qū)：每戶≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每戶≤264m2；④人均≤666 m2可根據(jù)實際情況酌減。
（1）外來落戶居住的
根據(jù)國家《條例》之規(guī)定，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人、退休干部及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等外來人口落戶（確無住房）居住的，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后，可以申請住宅用地，但須履行申請和公示程序，并應(yīng)注記“該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。
（2）“一戶多宅”的
根據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但由于各種原因，在實踐中存在著不少“一戶多宅”的現(xiàn)象。本文認(rèn)為不宜采取“一刀切”死板掉條做法，應(yīng)以現(xiàn)有的法律政策為基礎(chǔ)，區(qū)別對待，靈活處理：
1、歷史原因造成的“一戶多宅”，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）的有關(guān)規(guī)定辦理。若一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過所在地省級人民政府規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，土地登記機構(gòu)可以受理其第二宗宅基地登記申請。
2、因建新不拆舊造成“一戶多宅”，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機構(gòu)暫不受理登記申請。
3、因繼承造成“一戶多宅”，可以受理登記申請，并注明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人 ”。
4、因接受贈與造成“一戶多宅”，土地登記機構(gòu)不得受理登記申請。
5、因村民購買住宅造成“一戶多宅”，不得受理登記申請。
6、對于其他原因造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家出臺明確的規(guī)定之前，一般不得受理。
國家或集體應(yīng)鼓勵合法的“一戶多宅”在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可以采取宅田掛鉤辦法，用儲備農(nóng)田或?qū)ｍ椈皙剟罱o騰退、出租、贈與或出賣給別人多余宅基地的村民，這樣，既能減少占用新地特別是耕地，又可減少閑置浪費的現(xiàn)象，既集約節(jié)約用地又緩沖了居住擁擠甚至無宅基地的多寡不均衡現(xiàn)象。
（3）面積超標(biāo)的
本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《通知》的要求進行登記。即：①1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，村民建房占用的宅基地，該條例實施后至今未擴大用地面積的，可按現(xiàn)有實際使用面積進行登記。②1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進行登記。③1987年《土地管理法》實施后，村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實際批準(zhǔn)面積進行登記。其面積超過各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理,并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進行登記。 對于各種超過法定宅基地標(biāo)準(zhǔn)無法登記的宅基地，不能退出的，村集體組織可以通過宅田掛鉤的方法扣減承包田。
（4）空房閑置的
第7篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；探析
宅基地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，于是現(xiàn)實中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)。筆者就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進行探討，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤活集體存量建設(shè)用地，顯示集體土地資產(chǎn)價值，實現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)資源有效配置。
1 目前農(nóng)村宅基地管理中存在以下問題
1.1 自發(fā)轉(zhuǎn)讓
農(nóng)民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農(nóng)民的房屋自發(fā)轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準(zhǔn)?！币虼嗣懊斕嬲加茫罗r(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農(nóng)民買賣土地是私下隱易。
1.2 村莊閑置
“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)民建新須交舊，退還村集體組織。“戶”的概念模糊，土地法上以“戶”為單位作為申請宅基地標(biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區(qū)買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。
1.3 矛盾不斷
農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進行轉(zhuǎn)讓。但是對農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”用意是保護農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民建房及建造附屬設(shè)施用地，農(nóng)民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權(quán)和收益權(quán)。從目前法律實踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護，屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買賣，這里面既有本集體內(nèi)部，又有外來務(wù)工人員，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。
2 對策
2.1 法律上變“堵”為“疏”
宅基地轉(zhuǎn)讓首先是要明確向哪些人群轉(zhuǎn)讓，誰來負(fù)責(zé)宅基地轉(zhuǎn)讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，對宅基地流轉(zhuǎn)不利?！吧谟谶\動，資產(chǎn)在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產(chǎn)要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。
“堵”政策不變。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴(yán)禁”：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產(chǎn)開發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章，這是不能突破的。
“疏”要想辦法?！稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo農(nóng)民擁有宅基地的權(quán)利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)村人口到結(jié)婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內(nèi)空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農(nóng)民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉(zhuǎn)問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內(nèi)容就是：所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民；宅基地由村集體依法設(shè)立，一戶一宅，使用權(quán)可長久行使且受法律保護，但不準(zhǔn)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_”與“搞活”。
宅基地流轉(zhuǎn)的思路：一是要明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民擁有處分權(quán)，宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設(shè)的行為可減少。二是農(nóng)村宅基地使用市場化。用經(jīng)濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農(nóng)村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現(xiàn)象。國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出，“對超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認(rèn)超占的有償使用”。改革農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂?。農(nóng)民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進行。當(dāng)農(nóng)民個人要依法維護自己的合法權(quán)益時，常常無法提供相關(guān)的權(quán)利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民傾其畢生心血，不僅是安居樂業(yè)的場所，更是心血的凝結(jié)。目前農(nóng)村開展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當(dāng)農(nóng)民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據(jù)。建議開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進行。
2.2 流轉(zhuǎn)模式
因地制宜，政策引導(dǎo)，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉(zhuǎn)讓，提供土地承包經(jīng)營者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街?，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質(zhì)和用途，所有權(quán)仍屬集體，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的大部分收益以股金、租金、農(nóng)民社會保障等形式由農(nóng)民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的建設(shè)資金。天津市“宅基地?fù)Q房”，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開發(fā)銀行貸款進行建設(shè)。農(nóng)民除得到按一定標(biāo)準(zhǔn)換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標(biāo)準(zhǔn)的補償金和社會保險。
2.3 厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產(chǎn)權(quán)登記
在農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面，須厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農(nóng)業(yè)戶口達到法定婚齡領(lǐng)取結(jié)婚證書，需在農(nóng)業(yè)戶口之間侵害房地產(chǎn)，或宅基地面積未達到標(biāo)準(zhǔn)，析產(chǎn)后另申請宅基地的，可以確認(rèn)土地使用權(quán)。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體?！稇艨诘怯浌芾項l例》中有關(guān)“戶”的內(nèi)涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權(quán)取得。筆者的意見是以婚姻為基礎(chǔ)，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經(jīng)成年但未結(jié)婚，比如考上大學(xué)戶口未轉(zhuǎn)，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權(quán)，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農(nóng)民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據(jù)，再根據(jù)每個人所能申請的宅基地使用權(quán)的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。
2.4 政府介入
具體工作中必須做到：
符合規(guī)劃。農(nóng)村農(nóng)民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設(shè)，決不允許占用基本農(nóng)田。加強規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)整好新村規(guī)劃點用地。新村規(guī)劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴(yán)格控制單家獨戶建房，鼓勵建設(shè)多層農(nóng)民公寓。確保整理后農(nóng)居點人均用地指標(biāo)明顯下降，確保復(fù)墾耕地面積大于新農(nóng)居點建設(shè)占用耕地面積。
因地制宜。農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，突出規(guī)劃先行，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵和提倡建設(shè)多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復(fù)墾整理、財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的水利清淤、農(nóng)業(yè)部門的測土配方等涉農(nóng)項目疊加，整體規(guī)劃。
加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉(zhuǎn)”名義，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設(shè)蔚然成風(fēng)、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強日常土地動態(tài)巡查，切實提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”。尤其在農(nóng)村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系作用，加強基層執(zhí)法能力建設(shè)，守護好每一寸土地。
2.5 配套服務(wù)
建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，各村成立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站”，實施對農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經(jīng)費。各村要整合資源，建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)檔案電腦管理，積極推進鎮(zhèn)、村二級土地流轉(zhuǎn)信息計算機網(wǎng)絡(luò)化，實施數(shù)據(jù)及時傳遞、實時查詢、定時監(jiān)控。
明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的職責(zé)。鎮(zhèn)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職責(zé)是收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺賬，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的履行，組織開展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經(jīng)營能力、環(huán)境保護等方面的核實把關(guān)。村級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要及時收集承包戶土地流轉(zhuǎn)信息，建立流轉(zhuǎn)臺賬，參與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心傳遞土地流轉(zhuǎn)的各種信息。
加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處工作，維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。
認(rèn)真做好宣傳和引導(dǎo)工作，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)，退宅還耕的土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中。
做好農(nóng)村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。
積極引進工商資本參與農(nóng)村土地整治。
參考文獻
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第8篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；城市化；管理
作者簡介胡佩佩（1992—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文社科系行政管理專業(yè)2011級學(xué)生；曾學(xué)龍？穴1952—？雪，男，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文社科系教授，主要研究方向為農(nóng)村社會發(fā)展研究。廣東廣州 510225
本文系廣東省仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院第一批國家級大學(xué)生創(chuàng)新項目階段性成果。
農(nóng)村宅基地如何有效管理是改革開放以來農(nóng)村社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，地處改革開放前沿的廣州市農(nóng)村宅基地管理存在哪些問題，應(yīng)當(dāng)如何加以改進，是本次調(diào)查的重點。為此，筆者于近期走訪了廣州市近郊A村的部分村干部和村民，并對其進行了問卷調(diào)查。共派發(fā)100份問卷，回收100份，有效率達100%。，運用SPSS軟件進行數(shù)據(jù)處理，得出相關(guān)數(shù)據(jù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A村是一個典型的正在向城鎮(zhèn)化推進的村莊，既有工業(yè)化、商業(yè)化的現(xiàn)代氣息，但又保留著珠三角的鄉(xiāng)村味。因而在宅基地管理上也呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化進程中的某些特點。
一、A村正在向城鎮(zhèn)化邁進
A村是位于廣州市北郊約30公里的一個行政村，地處白云機場某鎮(zhèn)的東邊，離鎮(zhèn)區(qū)不到2公里，通過一座公路大橋與鎮(zhèn)區(qū)相連，是一個緊靠城鎮(zhèn)的村莊。該村有五個自然村，有村民三千多人，村民都是該村集體經(jīng)濟組織村經(jīng)濟聯(lián)社的社員，主要以經(jīng)商、打工或從事花卉種植為生。
由于通往鎮(zhèn)區(qū)的省道穿村而過，A村的交通十分便利。村里有兩個小型工業(yè)園，一個是村集體自己招商引資建成的，另一個是鎮(zhèn)建成的，但土地都屬于村集體所有。由于兩個工業(yè)園的存在，約有3000多外來工在村內(nèi)打工經(jīng)商?？傮w看，A村是一個正在向城鎮(zhèn)化邁進的村莊，主要具有以下特點：
（一）集體經(jīng)濟相對穩(wěn)定但收入不是太高
該村經(jīng)濟聯(lián)社主要靠出租廠房等物業(yè)取得收入，每年有上千萬元的收入，村民則從中獲得股份分紅，這在廣州市的近郊農(nóng)村中算是中上水平。因而，經(jīng)濟聯(lián)社的社員每年可以從集體經(jīng)濟收入中分紅上萬元。從村委會的辦公地點與辦公設(shè)施看，不亞于廣州市邊上的一些城中村。但從整個村莊的建設(shè)以及經(jīng)濟總量看，該村與珠三角地區(qū)一些富裕村莊相比，又有明顯不足。
（二）有商業(yè)化氣息但人氣一般
該村雖有2個工業(yè)園，有企業(yè)50多家，但企業(yè)檔次不高，規(guī)模不大，一般為200-300多員工的企業(yè)，主要以加工制造為主。穿村而過的干線公路兩側(cè)有小型超市、菜市場，也有不少餐飲店，但中檔次的只有一家，其他為大排檔型，主要是村民或外來工在此消費。因而，該村雖有外來人員，但與廣州市的城中村相比，整個村莊的商業(yè)化氣息與繁華程度還有明顯差距。
（三）村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施基本齊備但不夠完善
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)有小學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生站、商業(yè)網(wǎng)點等，水泥路通到了各自然村，村內(nèi)水秀花香，高大的大榕樹下圍坐著許多老人在打牌、聊天，環(huán)境總體不錯。但村內(nèi)文化設(shè)施不多，衛(wèi)生環(huán)境一般?？赡苁钦诮ㄐ路康脑?，村莊內(nèi)存在不少衛(wèi)生死角，存在一定程度的臟、亂、差現(xiàn)象，池塘、水溪中也出現(xiàn)了不同程度污染。
（四）村內(nèi)民風(fēng)淳樸，鄰居之間和睦相處
A村本地村民基本上是姓曹的，村內(nèi)有曹氏祠堂，平時是村民活動場所，常有村民在祠堂內(nèi)打牌聊天。而有婚喪喜事，則在祠堂內(nèi)操辦。從村民自建的房屋看，該村新建房屋占了大半，但感覺缺乏規(guī)劃，舊房子還保留不少，但很少有人住。新建房屋中少數(shù)是別墅型，但其它房屋的質(zhì)量也不差，基本上是混泥土結(jié)構(gòu)，一般是4-5層，個別也有6層以上?？傮w感覺是村民家境不錯，但又不是很富裕。
（五）房屋出租不多，以自己居住為主
由調(diào)查知，該村95.5%的村民的房屋都是用來自住，極少部分用來出租。外來人員主要集中在村集體與客商合作開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房。上世紀(jì)90年代，村集體為發(fā)展經(jīng)濟，吸引外來人員來此經(jīng)商打工，與開發(fā)商合資建了“XX花園”，出租或出售給外來人居住，但由于該花園屬于小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)，成為今天的遺留問題。由于住房有近20年，加上管理不善，住的人不多，花園內(nèi)的住房開始陳舊，因而房價相對不高。根據(jù)村民的介紹，當(dāng)?shù)胤课莩鲎獾淖饨鸨容^低，一般一套100平米的住宅租金不到300元?？梢?，房屋出租并非當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕杖雭碓础?/p>
二、A村宅基地使用的現(xiàn)狀與村民的訴求
（一）多數(shù)村民擁有1處宅基地，少數(shù)人在2處以上
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村多數(shù)村民擁有1處宅基地，少數(shù)人擁有2處以上的宅基地。還有一些人曾經(jīng)有宅基地，后來被政府征收了；有些比較富有的村民還向其他村民購買宅基地，因而導(dǎo)致了有些村民沒有宅基地。
（二）宅基地面積不均衡，結(jié)構(gòu)質(zhì)量較好的占一半
由調(diào)查知，該村54.5%的村民的宅基地面積在50-200平方米不等，其中，50-99平方米的占22.7%，100-149平方米的占22.7%，150-199的不多，占9.1%，但200平方米以上的占了36.4%，基本上是新建的。從樓層結(jié)構(gòu)看，三層以下的占81.8%，四層以上的占18.2%。從現(xiàn)場看，大部分住宅的結(jié)構(gòu)是混合結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量一般，占50.0%，有一部分是砼類結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量較好，占31.8%，還有少數(shù)是磚木結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量一般。
（三）多數(shù)村民有宅基地證但無房產(chǎn)證
村民反映，除了個別正在辦理外，幾乎所有村民都有宅基地使用權(quán)證書，但大部分人都不清楚宅基地證上的面積是多少。而在房產(chǎn)證上，45.5%的被調(diào)查者反映有房屋產(chǎn)權(quán)證書，54.5%的被調(diào)查者反映沒有房屋產(chǎn)權(quán)證書，
（四）多數(shù)村民對居住現(xiàn)狀滿意但希望有所改進
由調(diào)查知，72.7%的村民對居住現(xiàn)狀滿意，只有9%的村民表示不滿意。其中，對居住現(xiàn)狀不滿意的原因主要有三類：認(rèn)為“區(qū)位太差，交通不便”的，占了30.0%，認(rèn)為“房屋面積太小”、“鄰里關(guān)系不融洽”、“租金太高，負(fù)擔(dān)不起”的占了20.0%，還有10.0%的人認(rèn)為“房屋質(zhì)量太差，居住環(huán)境不好”。
（五）對政府征收土地的補償意見不一，但支持集中建房的人少
對于“遇到政府征收土地時的補償意向”這一問題，27.7%的村民選擇了“貨幣補償”，16.9%的村民選擇了“拆遷后另行安排宅基地建房”，還有29.2%的村民選擇了“居住政府集中安置房”，還有26.2%的村民選擇了其他的補償。據(jù)村民反映，他們希望政府征收土地后的補償是既給錢又有屬于他們自己的房子。這反映出村民們對安穩(wěn)生活的追求。
由調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)卮迕駥Α稗r(nóng)村集中建房、農(nóng)民居住上樓的做法”表示不支持的占大多數(shù)，有54.5%，有36.4%的村民表示支持，還有9.1%的村民表示無所謂。其中，不支持集中建房的原因中有38.1%是認(rèn)為“建設(shè)成本過高”，26.2%認(rèn)為是“鄰里關(guān)系疏遠”，16.7%認(rèn)為“居住環(huán)境不適應(yīng)”，還有19.0%是其他原因。
三、A村宅基地管理中的主要問題
（一）住房建設(shè)缺乏規(guī)劃，布局零亂
在走訪中我們看到，村內(nèi)居民點尚未規(guī)劃，因此出現(xiàn)了居民點布局隨意性較大，有新居卻無新村的局面，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，給人布局零亂的感覺。
（二）宅基地使用存在不同程度的違規(guī)情況
該村在宅基地管理方面，規(guī)定不允許外來人到此地買地建房，不允許宅基地私下交易，而且當(dāng)?shù)卮蟛糠中碌恼孛娣e統(tǒng)一規(guī)定為97.5平方米。然而，盡管要求嚴(yán)格，但該村依然有宅基地使用違規(guī)的情況。如有的住宅面積超過了一百多平米，有些住宅已經(jīng)超過6層，還有的經(jīng)過加建后也超高。
（三）村民對宅基地管理的滿意度不高
由調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，31.8%的村民對宅基地管理感到滿意或比較滿意，但36.4%的人滿意度為“一般”，不滿意的也有31.8%。又如，對于“村里是否有宅基地申請的村規(guī)民約”、“村里申請宅基地有無進行公示”、“村里村民申請宅基地是否需要向村繳納費用”等問題，一半人表示不清楚，還有27.3%的村民認(rèn)為“沒有”。說明宅基地管理還不夠透明規(guī)范。
（四）村民對村集體在宅基地管理中發(fā)揮的作用不清楚
數(shù)據(jù)顯示，22.7%的村民認(rèn)為村集體在宅基地管理過程中有作用，認(rèn)為沒有作用的占27.3%，感到不清楚的占了50%。這說明，過半數(shù)的村民對村集體在宅基地管理過程中發(fā)揮的作用不太清楚。村民反映，一些集體土地被一些較富有的村民用來建宅基地，認(rèn)為該地被使用并沒有經(jīng)過村民開會商討。再比如：宅基地申請公示的情況、宅基地申請的繳費情況、新建或加建問題等等，都希望村委會或經(jīng)濟聯(lián)社能及時公示。
（五）宅基地證的轉(zhuǎn)名公證手續(xù)復(fù)雜
村民反映，多數(shù)家庭的宅基地是父輩留下的，宅基地證上的名字依舊是父輩那一代人的名字。而現(xiàn)在已經(jīng)沒有關(guān)于宅基地的管理部門，要把宅基地證上的名字改過來很困難。也有一些村民反映，自身家庭構(gòu)成特殊，父輩早逝，宅基地證屬祖輩名下，但轉(zhuǎn)名公證的程序需要祖輩遺傳父輩，才能從父輩名下轉(zhuǎn)至本人。這樣的手續(xù)程序就很麻煩，而且鎮(zhèn)政府不辦理相關(guān)轉(zhuǎn)名公證手續(xù)，村民要去白云區(qū)的公證處辦理，這給村民帶來很多不便。
（六）圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)歸屬等利益爭端突出
A村一個突出的歷史遺留問題是上世紀(jì)90年代村集體為發(fā)展經(jīng)濟與客商合作建造的帶有“小產(chǎn)權(quán)房”性質(zhì)的“XX花園”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”一般是指村集體組織或企業(yè)在農(nóng)村集體土地上自行組織建設(shè)、自行銷售的房屋，未合法獲得規(guī)劃、土地、建設(shè)等行政許可，不能辦理房地產(chǎn)登記，不能享有依法保障的不動產(chǎn)權(quán)，是沒有產(chǎn)權(quán)的房屋。盡管政府三令五申嚴(yán)禁建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，但由于歷史的原因，加上其出售價格往往比周邊地區(qū)的正規(guī)商品房便宜30%以上，有的甚至是這些正規(guī)商品房價格的二分之一不到，使得這種“小產(chǎn)權(quán)房”在廣州市郊區(qū)依然存在。而由“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的產(chǎn)權(quán)歸屬導(dǎo)致村民與村集體之間、買房者與開發(fā)商之間矛盾突出，不利于農(nóng)村干群關(guān)系的穩(wěn)定，更不利于對宅基地的統(tǒng)一管理。
四、改進廣州近郊農(nóng)村宅基地管理的建議
（一）加強對城市郊區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)的規(guī)劃與指導(dǎo)
如對現(xiàn)存的一些危房與半危房應(yīng)予以拆掉或改建，通過拆掉舊屋，騰出更多空地，加大綠化空間，建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施。建議根據(jù)村民的意愿，愿意統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)新村的，由有關(guān)農(nóng)村建筑規(guī)劃部門統(tǒng)一規(guī)劃，提供新村設(shè)計方案。對不愿意統(tǒng)一建新村的，也可以由農(nóng)村建筑規(guī)劃部門提供不同類型的房屋設(shè)計方案，供村民選擇。這樣可以最大化的利用土地，使更多的村民共用同一套公共設(shè)施，減少建設(shè)用地面積，在保護土地的同時，還可以促進農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平提高，以推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
（二）完善農(nóng)村宅基地相關(guān)法規(guī)，規(guī)范宅基地管理
現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理法規(guī)制度，忽視了對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護，使得農(nóng)民的房屋受宅基地管理法規(guī)的制約而不能抵押或轉(zhuǎn)讓。建議國家進一步完善宅基地立法，盡快出臺農(nóng)村宅基地管理辦法，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題。嚴(yán)格宅基地申請條件，規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報批程序。
（三）切實解決宅基地管理中的遺留問題
根據(jù)村民對宅基地管理的意見，建議進一步改善農(nóng)村的宅基地管理模式，如加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，依法調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議，切實解決宅基地證的確權(quán)問題。對于違規(guī)使用宅基地及私自擴建、加建的現(xiàn)象要依法處理，但從穩(wěn)定農(nóng)村社會出發(fā)，建議以經(jīng)濟處罰為主，行政處罰為輔。在此基礎(chǔ)上，予以重新登記和確權(quán)。對小產(chǎn)權(quán)房也可以參照類似辦法處理。
（四）建立和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度
無償不流動的農(nóng)村宅基地制度在早期對農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展起到了重要的作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這一制度不利于農(nóng)民將其作為市場要素參與市場交易，從而制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這不僅需要完善相關(guān)法規(guī)，也需要在理論上深化研究。建議在國家尚未出臺新的宅基地管理的政策法規(guī)之前，廣州市可以由選擇性地在近郊農(nóng)村進行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的試點，為全國推出新的經(jīng)驗。
（五）加強宅基地相關(guān)知識及法律法規(guī)的宣傳
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民不太了解宅基地管理的政策法規(guī)，這在一定程度上影響了宅基地的有效管理。所以，加強宅基地相關(guān)知識及法律法規(guī)的宣傳、做好群眾的思想工作非常重要。應(yīng)該深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳土地國情和法規(guī)政策，形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高農(nóng)民群眾依法用地的意識，增強集約用地和保護耕地的自覺性。
參考文獻
1國土資發(fā)〔2004〕234號.關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見.國土資源部網(wǎng)站，2004-11-09.
2戴啟波.關(guān)于農(nóng)村宅基地的若干思考J.貴陽市委黨校學(xué)報，2008，（3）.
3張德明.淺議農(nóng)村宅基地的問題與對策J.科技信息期刊，2009，（14）.
第9篇：宅基地改革辦法范文
關(guān)鍵詞：宅基地?fù)Q房；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；流轉(zhuǎn)
一、農(nóng)村“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象的出現(xiàn)
最近幾年，隨著城市化的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，多個省市出現(xiàn)了“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象。所謂的“宅基地?fù)Q房”，通常是指農(nóng)民自愿以其宅基地，按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)的房屋并遷入小城鎮(zhèn)居住。騰出的宅基地進行復(fù)耕，節(jié)約下來的集體建設(shè)用地，經(jīng)過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權(quán)出讓的收益來安置農(nóng)民和彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。
基于《土地管理法》中關(guān)于集體建設(shè)用地和宅基地使用的限制性規(guī)定和“宅基地?fù)Q房”中涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的問題，中央和地方相繼出臺了一些規(guī)定，對其中涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行了規(guī)范。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的法律與政策規(guī)定
（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區(qū)試點。
國務(wù)院于2004年10月頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）。
1、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)作出了原則性規(guī)定：要加強村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。
2、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的含義作出了明確規(guī)定，所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
3、《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉(xiāng)建設(shè)用地用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規(guī)定。
第一，關(guān)于掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求。要嚴(yán)格依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，嚴(yán)格保護耕地特別是基本農(nóng)田、促進建設(shè)用地節(jié)約集約利用，要通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規(guī)模進行控制和管理，通過下達一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)來進行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。
第二，關(guān)于掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和項目區(qū)的管理。掛鉤試點的規(guī)模按國家和?。▍^(qū)、市）下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉(zhuǎn)的指標(biāo)由省級國土資源管理部門根據(jù)試點市、縣及項目區(qū)情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達試點省（區(qū)、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區(qū)分解下達到各試點市、縣。
第三，關(guān)于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準(zhǔn)掛鉤試點省份。經(jīng)批準(zhǔn)的試點省級國土資源部門，依據(jù)試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區(qū)實施規(guī)劃，并進行審查，建立項目區(qū)備選庫；根據(jù)項目區(qū)入庫情況，向國土資源部提出周轉(zhuǎn)指標(biāo)申請。國土資源部在對項目區(qū)備選庫進行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準(zhǔn)下達掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態(tài)監(jiān)管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應(yīng)定期對本行政轄區(qū)試點工作進行檢查指導(dǎo)，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區(qū)實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結(jié)果報部備案。
（二）部分因“宅基地?fù)Q房”事件受到廣泛關(guān)注的地區(qū)，如天津、四川、浙江等地也制定了當(dāng)?shù)氐年P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則。
1、天津市制定了《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規(guī)[2009]2號），其中強調(diào)了：要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地總量和布局的控制和引導(dǎo)。要以掛鉤試點周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實施進度，考核計劃目標(biāo)，確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。掛鉤試點工作應(yīng)充分尊重群眾意愿，切實維護農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。
2、四川省制定了《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發(fā)[2008]68號），其中強調(diào)了項目區(qū)實施規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃并與城市建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負(fù)責(zé)制。省國土資源廳負(fù)責(zé)對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負(fù)責(zé)制定管理辦法，審批項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，實施監(jiān)督檢查，組織項目區(qū)驗收。試點市（州）國土資源管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)掛鉤試點工作的具體組織實施。負(fù)責(zé)試點工作的管理與監(jiān)督，審查項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，組織項目區(qū)初驗等工作。試點縣（市、區(qū)）國土資源管理部門負(fù)責(zé)編制項目區(qū)。實施規(guī)劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區(qū)竣工自查。
3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發(fā)〔2009〕37號），其中強調(diào)了組織實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，該復(fù)墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復(fù)墾項目新增耕地面積的，新增耕地結(jié)余部分可用于其他建設(shè)項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據(jù)國土資源部下達的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)、各市、縣（市、區(qū)）年度建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)賬冊余額和申報使用數(shù)量，編制各市、縣（市、區(qū)）年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設(shè)地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由市、縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)實施土地征收，并依照有關(guān)規(guī)定組織實施土地供應(yīng)。
（三）2010年底，針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院和國土資源部對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點進行了規(guī)范。
國務(wù)院于2010年12月了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設(shè)用地增減掛鉤試點中亟需規(guī)范的問題作出了規(guī)定，強調(diào)不能片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；在推進農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)；不能盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓和侵害農(nóng)民權(quán)益。
三、總結(jié)
筆者認(rèn)為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)民的宅基地會越來越多的體現(xiàn)商品化的屬性，上述法律、法規(guī)和政策的出臺，對集體建設(shè)用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農(nóng)民的宅基地納入整個建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也是未來建設(shè)用地市場發(fā)展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發(fā)現(xiàn)并處理好其中的土地規(guī)劃利用和農(nóng)民安置補償問題，在使作為生產(chǎn)要素的土地資源得到經(jīng)濟高效的利用同時又提升農(nóng)民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現(xiàn)社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務(wù)所）
參考文獻
[1]何纓：《“宅基地?fù)Q房”模式的法律思考》，《山東社會科學(xué)》2010年第1期。
[2]楊魏欣：《“宅基地?fù)Q房”問題與對策分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2010年第4期。