醫(yī)保大改革方案精選(九篇)

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第1篇：醫(yī)保大改革方案范文

主任、各位副主任、各位委員：根據(jù)會(huì)議安排，現(xiàn)將我區(qū)財(cái)政國(guó)庫集中支付改革工作匯報(bào)如下：按照構(gòu)建公共財(cái)政框架的要求，現(xiàn)行財(cái)政體制需進(jìn)行四項(xiàng)重大改革與創(chuàng)新，即部門預(yù)算、政府采購、非稅收入收支兩條線和國(guó)庫集中支付制度的改革，這四項(xiàng)改革緊密相聯(lián)。從**年開始，我省選擇在金寨、南陵等12個(gè)縣（區(qū)）開展會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫集中支付轉(zhuǎn)軌試點(diǎn)。**年3月初，省財(cái)政廳專門召開會(huì)議，明確要求全省于**年年底前全部要實(shí)現(xiàn)由會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫集中支付的轉(zhuǎn)軌。我區(qū)從**年3月啟動(dòng)了此項(xiàng)工作，當(dāng)年11月正式運(yùn)行。

一、實(shí)施國(guó)庫集中支付制度改革的主要內(nèi)容

國(guó)庫集中支付制度是指政府將所有財(cái)政性資金都納入財(cái)政單一賬戶體系管理，收入直接繳入國(guó)庫或財(cái)政專戶，支出通過財(cái)政單一賬戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位（收款人）。國(guó)庫集中支付制度改革主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是建立財(cái)政單一賬戶體系，二是規(guī)范財(cái)政資金撥付程序。（一）建立財(cái)政單一賬戶體系。改變預(yù)算單位自行、多重、分散設(shè)置賬戶的做法，由財(cái)政部門統(tǒng)一開設(shè)賬戶，建立財(cái)政單一賬戶體系，使所有財(cái)政性資金的支付都通過財(cái)政單一賬戶體系運(yùn)行。財(cái)政單一賬戶體系由下列銀行賬戶構(gòu)成：一是財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)的國(guó)庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政部門和預(yù)算單位的零余額賬戶進(jìn)行清算，實(shí)行支付。二是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的非稅收入財(cái)政專戶，用于記錄、核算和反映納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金收支活動(dòng)，主要用于預(yù)算外資金支付后與該賬戶進(jìn)行清算。三是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶。零余額賬戶分為兩種：一種是財(cái)政零余額賬戶，用于財(cái)政部門辦理直接支付方式的財(cái)政性資金活動(dòng)，并與國(guó)庫存款戶、非稅收入財(cái)政專戶等進(jìn)行清算；另一種是預(yù)算單位零余額賬戶，用于預(yù)算單位辦理授權(quán)支付方式的財(cái)政性資金活動(dòng)，并與國(guó)庫存款戶、非稅收入財(cái)政專戶等進(jìn)行清算。預(yù)算單位在辦理支付業(yè)務(wù)時(shí)，需要由銀行先墊付資金，并通過零余額賬戶支付到供應(yīng)商或收款人賬戶。每日規(guī)定時(shí)間前，銀行將墊付的資金分別向國(guó)庫存款戶或非稅收入財(cái)政專戶申請(qǐng)劃款清算。零余額賬戶不停留資金，保證在每一筆財(cái)政支出支付行為發(fā)生前，財(cái)政資金始終停留在國(guó)庫存款戶或非稅收入財(cái)政專戶里。四是經(jīng)政府批準(zhǔn)或授權(quán)，財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的特設(shè)專戶，主要包括財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶和預(yù)算單位往來資金集中戶。預(yù)算單位往來資金賬戶，用于記錄、核算和反映原基本存款賬戶資金、單位往來、代扣資金、上級(jí)補(bǔ)助收入等資金。特設(shè)賬戶，一律實(shí)行財(cái)政直接支付方式，并簡(jiǎn)化流程，不通過財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行清算，直接將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位（收款人）。（二）規(guī)范財(cái)政資金撥付程序。預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，根據(jù)自己履行職能的需要，科學(xué)規(guī)范地編制財(cái)政支出分月用款計(jì)劃（分直接支付額度和授權(quán)支付額度），報(bào)送財(cái)政部門審核和批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后的用款計(jì)劃是財(cái)政資金支付的依據(jù)。1、財(cái)政直接支付程序。預(yù)算單位在辦理支付業(yè)務(wù)時(shí)，向財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)，財(cái)政部門根據(jù)批準(zhǔn)的直接支付用款額度，對(duì)支付申請(qǐng)審核無誤后，開具支付令，銀行通過財(cái)政零余額賬戶將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。工資支出、項(xiàng)目支出等一律實(shí)行財(cái)政直接支付。2、財(cái)政授權(quán)支付程序。預(yù)算單位向財(cái)政部門申請(qǐng)授權(quán)支付的月度用款限額，財(cái)政部門將批準(zhǔn)后的限額通知銀行和預(yù)算單位，預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)，自行向銀行開具支付令，資金通過預(yù)算單位零余額賬戶支付到收款人賬戶。適用范圍主要是預(yù)算綜合定額中的醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、財(cái)政未統(tǒng)一發(fā)放的工資津貼、確需現(xiàn)金支付的小額公務(wù)支出等。隨著國(guó)庫集中支付改革的不斷推進(jìn)和完善，授權(quán)支付范圍和額度將逐步縮小、直至取消。

二、我區(qū)國(guó)庫集中支付改革開展情況

根據(jù)省財(cái)政廳統(tǒng)一部署，我區(qū)從**年3月即著手開展國(guó)庫集中支付轉(zhuǎn)軌工作，本著積極穩(wěn)妥的原則，在現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算中心管理制度的基礎(chǔ)上，以北京方正春元國(guó)庫支付軟件為平臺(tái)，以銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為紐帶，通過建立財(cái)政單一賬戶體系，規(guī)范收入收繳程序，改革支出撥付方式，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位的收入進(jìn)入財(cái)政單一賬戶，所有需要購買商品和支付勞務(wù)的款項(xiàng)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)國(guó)庫集中支付中心審核并通過單一賬戶體系將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的管理制度。去年10月底前完成各項(xiàng)文件制度、硬件安裝、軟件調(diào)試、機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位分工、人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入等工作，從11月份開始，國(guó)庫集中支付正式運(yùn)行，主要做了以下工作：（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立組織。區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大對(duì)財(cái)政國(guó)庫集中支付改革高度重視，成立了以幾個(gè)班子主要領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以正副組長(zhǎng)，財(cái)政、人行、人事、監(jiān)察、審計(jì)、銀行相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的區(qū)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)組。下設(shè)辦公室，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。經(jīng)編委會(huì)同意，將區(qū)會(huì)計(jì)核算中心更名為國(guó)庫集中支付中心，并重新定崗定責(zé)。（二）精心調(diào)研，制定方案。在認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)縣區(qū)成功改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，本著便于規(guī)范操作，便于監(jiān)督管理，便于單位用款，便于穩(wěn)步推進(jìn)等原則，認(rèn)真研究制定《裕安區(qū)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革實(shí)施方案》，并依據(jù)實(shí)施方案制定下發(fā)《裕安區(qū)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革資金支付管理辦法》、《裕安區(qū)財(cái)政國(guó)庫集中支付制度改革會(huì)計(jì)核算暫行辦法》、《裕安區(qū)預(yù)算單位用款計(jì)劃工作規(guī)程》等配套改革文件。（三）依法采購，構(gòu)建平臺(tái)。按照“公開、公平、公正”的原則擇優(yōu)確定建行皖西路支行等三家銀行為銀行，由省財(cái)政廳擇優(yōu)選擇北京方正春元公司國(guó)庫支付系統(tǒng)為改革使用軟件，依法采購了部分主服務(wù)器、交換機(jī)、路由器、防火墻等一批配置先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，搭建國(guó)庫集中支付管理信息計(jì)算機(jī)硬件網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)人行國(guó)庫、銀行、國(guó)庫集中支付中心、財(cái)政局內(nèi)部單位的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。（四）強(qiáng)化培訓(xùn)，明確職責(zé)。按照國(guó)庫支付流程要求，確定財(cái)政局內(nèi)部業(yè)務(wù)股室、非稅局、國(guó)庫集中支付中心的人員分工和工作職責(zé)。并通過召開座談會(huì)、下發(fā)文件、集中培訓(xùn)、個(gè)別輔導(dǎo)、聯(lián)機(jī)操作等方式對(duì)參與改革的財(cái)政局職能股室、預(yù)算單位、銀行、人行國(guó)庫等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)人員集中進(jìn)行崗前培訓(xùn)。進(jìn)一步提高相關(guān)人員對(duì)國(guó)庫集中支付改革的認(rèn)識(shí)，明確了各自的職責(zé)，掌握了操作規(guī)程，為全面實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。（五）總體規(guī)劃，分步實(shí)施。為保證國(guó)庫支付系統(tǒng)正式運(yùn)行時(shí)的平穩(wěn)安全，區(qū)國(guó)庫集中支付中心選擇部分有代表性的預(yù)算單位進(jìn)行了實(shí)務(wù)模擬。模擬啟動(dòng)了財(cái)政、單位、銀行版塊中的所有指標(biāo)管理、計(jì)劃管理、支付管理及銀行清算管理等模塊，并填寫、打印了有關(guān)月度用款計(jì)劃，直接（授權(quán)）支付憑證、匯總清算通知單等票據(jù)表格，實(shí)務(wù)模擬取得了預(yù)期效果。從**年11月起，正式對(duì)區(qū)法院、教育局、林業(yè)局、環(huán)保局、醫(yī)保中心等5個(gè)試點(diǎn)單位實(shí)行國(guó)庫集中支付。從今年1月起，又增加了區(qū)委辦、審計(jì)局等33個(gè)區(qū)直單位實(shí)行國(guó)庫集中支付。到今年年底前，可望對(duì)所有納入?yún)^(qū)會(huì)計(jì)核算中心管理的區(qū)直預(yù)算單位全部實(shí)施國(guó)庫集中支付管理制度。繼續(xù)完善“鄉(xiāng)財(cái)區(qū)管”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算實(shí)行“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，區(qū)鄉(xiāng)共編”的預(yù)算編制模式，區(qū)財(cái)政部門將加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的指導(dǎo)，制定和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算區(qū)級(jí)審查制度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入我局“金財(cái)工程”總體規(guī)劃，搭建現(xiàn)代化的信息管理平臺(tái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快實(shí)施國(guó)庫集中支付提供必要保證。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的會(huì)計(jì)核算已交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，銜接工作已做好。下一步，選擇平橋等近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行進(jìn)行國(guó)庫集中支付改革試點(diǎn)，然后再全面推開。（六）簡(jiǎn)化流程，方便工作。為保證全區(qū)財(cái)政供給人員工資按時(shí)打卡發(fā)放，年初，財(cái)政部門錄入并一次性下達(dá)工資預(yù)算指標(biāo)，各預(yù)算單位不需要每月報(bào)送用款計(jì)劃，支付中心每月為各單位代錄工資，實(shí)時(shí)進(jìn)行清算。同時(shí)，人員調(diào)資變動(dòng)額仍然按月支付到個(gè)人，其增加的工資指標(biāo)由支付中心在11月底前一次性向支出股室進(jìn)行申報(bào)調(diào)整。為減輕單位業(yè)務(wù)量，財(cái)政局業(yè)務(wù)股室還代替預(yù)算單位錄入分月用款計(jì)劃?？紤]到有的單位和財(cái)政沒有聯(lián)網(wǎng)，支付中心特設(shè)服務(wù)窗口，提供給單位上機(jī)操作，并對(duì)單位財(cái)務(wù)經(jīng)辦員實(shí)行一對(duì)一、手把手輔導(dǎo)，直至教會(huì)為止。財(cái)政專項(xiàng)資金管理則進(jìn)一步明確由業(yè)務(wù)股室管賬，支付中心統(tǒng)一開設(shè)賬戶，集中辦理資金直接支付的辦法。

三、改革的成效與不足

通過幾個(gè)月改革試點(diǎn)的實(shí)踐，在會(huì)計(jì)集中核算基礎(chǔ)上，推行國(guó)庫集中支付制度改革是可行的，也取得了初步成效。（一）保證了財(cái)政資金的安全運(yùn)行。一是通過國(guó)庫集中支付管理系統(tǒng)辦理支付業(yè)務(wù)，實(shí)行了預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、資金支付、銀行清算等四個(gè)環(huán)節(jié)的依次控制，確保了國(guó)庫（財(cái)政專戶）存款的流向和流量能夠嚴(yán)格遵循預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃；二是在不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限的前提下，所有的財(cái)政性支出能夠按規(guī)范的程序在財(cái)政單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作，尤其是大部分資金以直接支付形式撥付給勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，不僅提高了資金支付效率，同時(shí)也降低了出現(xiàn)差錯(cuò)的幾率；三是隨時(shí)可以通過支付系統(tǒng)查詢、監(jiān)督每筆資金的使用去向，增強(qiáng)了財(cái)政性資金運(yùn)行的透明度，有利于財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督、管理，保證了財(cái)政資金運(yùn)行的安全。（二）增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫集中支付改革后，所有預(yù)算單位的資金全部集中在財(cái)政單一賬戶體系，減少了大量的庫外資金的低效運(yùn)作，提高了財(cái)政資金的調(diào)控能力，同時(shí)為降低財(cái)政籌資成本，提高資金使用效益創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。（三）促進(jìn)了部門預(yù)算編制改革。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫集中支付改革后，促進(jìn)了我區(qū)部門預(yù)算步伐的加快。部門預(yù)算是國(guó)庫集中支付執(zhí)行的依據(jù)，國(guó)庫集中支付反過來又可以促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)和規(guī)范。隨著我區(qū)國(guó)庫集中支付范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，通過國(guó)庫集中支付的信息反饋，將能夠更準(zhǔn)確的反映預(yù)算支出的實(shí)際情況，校正預(yù)算編制不合理之處，為預(yù)算編制提供真實(shí)的第一手資料，為完善預(yù)算編制，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)和規(guī)范，起到積極的促進(jìn)作用。（四）加快了財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)步伐。以國(guó)庫集中支付改革為契機(jī)，我區(qū)加快“金財(cái)工程”建設(shè)，到**年底，不僅完成機(jī)房標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)任務(wù)，還招標(biāo)采購了滿足國(guó)庫集中支付、非稅收入征收管理、部門預(yù)算等需要的硬件設(shè)備。國(guó)庫集中支付改革依托現(xiàn)代管理手段進(jìn)行實(shí)施，財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)及批復(fù)用款計(jì)劃，財(cái)政或預(yù)算單位發(fā)送支付指令，銀行接收支付信息并辦理支付業(yè)務(wù)，國(guó)庫（財(cái)政專戶）與銀行的資金清算都實(shí)現(xiàn)了信息交換的網(wǎng)絡(luò)化、電子化，加快了財(cái)政性資金支付信息的傳遞速度，提高了信息反饋質(zhì)量?！敖鹭?cái)工程”的實(shí)施，為我區(qū)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理提供有力的技術(shù)支撐。（五）推動(dòng)了財(cái)政系統(tǒng)干部隊(duì)伍的能力建設(shè)。國(guó)庫集中支付改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面廣，要求高。我局通過強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，明確工作職責(zé)和任務(wù)，加強(qiáng)內(nèi)部股室之間的協(xié)調(diào)，壓縮和改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，實(shí)行網(wǎng)上傳遞業(yè)務(wù)，提高了財(cái)政整體工作執(zhí)行力和效率，財(cái)政干部的能力水平也得到了提高。我區(qū)國(guó)庫集中支付改革也面臨一些困難和不足，主要表現(xiàn)在：部分預(yù)算單位對(duì)國(guó)庫集中支付改革的認(rèn)識(shí)不足，重視不夠；各預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，工作難度大；各單位會(huì)計(jì)人才流失嚴(yán)重，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)比較薄弱；預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理還需要進(jìn)一步跟上；人行、銀行、預(yù)算單位之間的溝通協(xié)調(diào)需要加強(qiáng)等等，都需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦懈优Φ厝ジ倪M(jìn)提高。

第2篇：醫(yī)保大改革方案范文

目錄

一、工作制度……………………………………第01頁

（一）總則……………………………………第01頁（二）決策……………………………………第01頁

（三）資金管理…………………………………第02頁

（四）工作程序…………………………………第02頁

（五）監(jiān)督……………………………………第06頁

二、機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度…………………………第06頁

（六）機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理……………………………第06頁

（七）會(huì)議……………………………………第08頁

（八）學(xué)習(xí)……………………………………第09頁

（九）作息……………………………………第10頁

（十）公文處理…………………………………第11頁

（十一）安全保衛(wèi)………………………………第11頁

（十二）環(huán)境衛(wèi)生………………………………第12頁

（十三）小汽車使用管理………………………第13頁

（十四）引資爭(zhēng)資………………………………第14頁

（十五）其他…………………………………第15頁

三、廉潔自律制度………………………………第15頁

文明公約………………………………………第17頁

一、工作制度

（一）、總則

第1條為了明確工作職責(zé)，規(guī)范工作程序，按照科學(xué)、民主、公開、規(guī)范、合法的原則，制定本制度。

第2條實(shí)行局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，局長(zhǎng)在全盤工作中處于核心地位，對(duì)全盤工作負(fù)總責(zé)，且行使最后決策權(quán)。

第3條實(shí)行在局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的層級(jí)管理制。分管副局長(zhǎng)對(duì)局長(zhǎng)負(fù)責(zé)，股長(zhǎng)對(duì)分管局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，副股長(zhǎng)對(duì)股長(zhǎng)負(fù)責(zé)，辦事員按工作分工，對(duì)直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

第4條按照既分工又合作的原則，根據(jù)工作需要，全體員工有責(zé)任完成局領(lǐng)導(dǎo)安排的分工以外的臨時(shí)性工作。

（二）、決策

第5條黨組會(huì)議。由黨組書記（局長(zhǎng)）或書記委托副書記召集，全體黨組成員組成，必要時(shí)相關(guān)股室負(fù)責(zé)人列席。主要議題包括傳達(dá)落實(shí)上級(jí)重要文件和會(huì)議精神，研究全局工作規(guī)劃和重大改革及工作方案，研究財(cái)政預(yù)決算草案，交流通報(bào)全面工作進(jìn)度和財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況，研究機(jī)構(gòu)人動(dòng)及調(diào)整，向上級(jí)推薦干部，決定對(duì)局屬各單位和個(gè)人的獎(jiǎng)懲，研究機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的重要事項(xiàng)，研究黨務(wù)工作和精神文明建設(shè)，研究其它須由黨組決定的事項(xiàng)。

第6條局務(wù)會(huì)議。由局長(zhǎng)或局長(zhǎng)委托副局長(zhǎng)召集，各股室（局，中心，下同）正職以上干部參加，根據(jù)需要擴(kuò)大到其他有關(guān)人員。分管負(fù)責(zé)人主持召開的分工范圍內(nèi)的會(huì)議可以自行決定。局務(wù)會(huì)議主要議題包括傳達(dá)落實(shí)上級(jí)有關(guān)文件和會(huì)議精神；研究制定財(cái)政預(yù)算草案、財(cái)政模擬決算；布署安排各項(xiàng)工作，通報(bào)工作進(jìn)度，講評(píng)階段性工作；執(zhí)行局黨組的決議；研究制定財(cái)政資金的籌集、調(diào)度、分配、使用方案；研究起草相關(guān)財(cái)政政策、改革方案；研究財(cái)政管理的辦法；其他須由局務(wù)會(huì)研究的事項(xiàng)。

（三）、資金管理

第7條對(duì)已列入財(cái)政支出預(yù)算的資金由相關(guān)股室負(fù)責(zé)人審核把關(guān)，局分管負(fù)責(zé)人簽字撥付。

第8條上級(jí)下達(dá)的專項(xiàng)資金和國(guó)債資金、財(cái)源建設(shè)資金、建設(shè)單位繳存的基建資金、單位列入政府采購的商品、勞務(wù)的采購資金和單位繳存的預(yù)算外資金在扣除調(diào)劑資金后應(yīng)返還單位的資金、罰沒收入按規(guī)定應(yīng)返還單位的辦案補(bǔ)助資金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金中的工資性支出、低保資金、醫(yī)保資金的固定性支出由股室負(fù)責(zé)人按照有關(guān)規(guī)定審核把關(guān)，分管負(fù)責(zé)人簽字撥付。相關(guān)業(yè)務(wù)股室和局分管負(fù)責(zé)人應(yīng)保證資金專款專用并不得以任何理由任何形式透支。

第9條社保資金、低保資金、醫(yī)保資金、房改資金、糧食風(fēng)險(xiǎn)資金、價(jià)格調(diào)劑資金、扶貧幫困資金、防洪保安資金等其它資金的撥付必須由局分管副局長(zhǎng)報(bào)經(jīng)局長(zhǎng)、市政府主管領(lǐng)導(dǎo)審批。

第10條財(cái)政預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用須由局務(wù)會(huì)議制定方案，由局長(zhǎng)把關(guān)報(bào)經(jīng)市人大或主管副市長(zhǎng)審批。其它任何人無權(quán)以任何理由、任何形式動(dòng)用財(cái)政預(yù)算資金。

第11條財(cái)政資金調(diào)度由預(yù)算股提出方案，經(jīng)分管局長(zhǎng)審核后，由局長(zhǎng)簽字撥付。

第12條所有財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金、各種專項(xiàng)資金、基金的籌集、征繳、存儲(chǔ)、分配、撥付必須依照有關(guān)法律法規(guī)和制度的規(guī)定進(jìn)行，任何單位、任何人不得以任何方式截留、挪用和不按制度撥付，任何單位、任何人不得在這一系列過程中搞任何形式的和場(chǎng)外交易。

第13條以局或局直屬單位(包括二級(jí)法人)的名義進(jìn)行任何形式的貸款（借款）、擔(dān)?；蛞载?cái)產(chǎn)抵押貸款（借款）必須由局長(zhǎng)(法人代表)簽字同意。

（四）、工作程序

第14條預(yù)、決算編報(bào)程序。年初由預(yù)算股提出預(yù)算口徑，經(jīng)局務(wù)會(huì)議并報(bào)市政府批準(zhǔn)。行財(cái)、農(nóng)財(cái)、社保、農(nóng)稅及非稅收入管理等單位負(fù)責(zé)各口預(yù)算收支編制，預(yù)算股負(fù)責(zé)審核、匯總。年度預(yù)算報(bào)經(jīng)市政府、人大逐 級(jí)審批通過后，財(cái)政局正式行文下達(dá)。各業(yè)務(wù)股室每月定期與預(yù)算股核對(duì)收、支指標(biāo)數(shù)，屬于會(huì)計(jì)集中核算單位的收支數(shù)，由會(huì)計(jì)管理中心每月負(fù)責(zé)與各業(yè)務(wù)股室對(duì)帳。年終決算以前，預(yù)算股與各業(yè)務(wù)股室各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)必須全部核對(duì)清楚，決算數(shù)各業(yè)務(wù)股室應(yīng)以預(yù)算股數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。年終各業(yè)務(wù)股室負(fù)責(zé)收集、整理、編制、錄入、審核各口決算報(bào)表和編報(bào)財(cái)務(wù)分析，預(yù)算股匯總編制年度財(cái)政決算報(bào)表，企財(cái)（統(tǒng)評(píng)）股匯總編制全市財(cái)務(wù)決算報(bào)表。

第15條單位預(yù)算內(nèi)資金的撥付程序。每月月初，各股室根據(jù)單位提出的用款計(jì)劃，按綜合預(yù)算收支掛鉤和平均進(jìn)度經(jīng)審核后，在未超出預(yù)算撥款計(jì)劃進(jìn)度的前提下，開具“用款計(jì)劃審批表”送預(yù)算股，預(yù)算股根據(jù)各股室的用款計(jì)劃撥付。個(gè)別單位需超預(yù)算進(jìn)度計(jì)劃撥款的需經(jīng)分管局長(zhǎng)在單位用款計(jì)劃表上簽字批準(zhǔn)，并在次月抵扣。

第16條上級(jí)專項(xiàng)資金的撥付程序。預(yù)算股收到上級(jí)專項(xiàng)指標(biāo)通知單后，經(jīng)局長(zhǎng)同意，將專項(xiàng)指標(biāo)通知到各有關(guān)業(yè)務(wù)股室建立臺(tái)帳，業(yè)務(wù)股室根據(jù)使用單位用款計(jì)劃，經(jīng)審核報(bào)分管局長(zhǎng)審批后送預(yù)算股撥付。凡上級(jí)有文件精神規(guī)定要求業(yè)務(wù)股室設(shè)立專項(xiàng)資金專戶的，由業(yè)務(wù)股室根據(jù)專項(xiàng)資金指標(biāo)，開具用款計(jì)劃由預(yù)算股將專項(xiàng)資金直接撥入有關(guān)業(yè)務(wù)股室開設(shè)的專項(xiàng)資金銀行專戶上。業(yè)務(wù)股室要根據(jù)項(xiàng)目單位的申報(bào)，按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，經(jīng)主管局長(zhǎng)審批后核撥資金，實(shí)施項(xiàng)目管理。

第17條農(nóng)稅收支結(jié)算程序。農(nóng)業(yè)稅由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）解入農(nóng)稅收入過渡戶，再由農(nóng)稅局全額繳入金庫；預(yù)算股按正稅的規(guī)定比例列農(nóng)業(yè)稅災(zāi)、社、減免款退庫，撥入農(nóng)稅過渡戶，再由農(nóng)稅局提出分配方案，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)并報(bào)市政府批準(zhǔn)撥付到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）和單位征收的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅，解入農(nóng)稅收入過渡帳戶，農(nóng)稅局全額解入金庫，所需征收經(jīng)費(fèi)列入年初預(yù)算。本級(jí)提留的農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，由預(yù)算股按規(guī)定的比例撥入農(nóng)稅局帳戶；上級(jí)追加農(nóng)稅系統(tǒng)的專項(xiàng)資金，不管是否帶帽，一律由預(yù)算股按預(yù)算追加指標(biāo)撥入農(nóng)稅局。凡需安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政（農(nóng)稅）所的經(jīng)費(fèi)，按年初計(jì)劃和具體情況由農(nóng)稅局提出方案，經(jīng)局務(wù)會(huì)審定后，并由分管農(nóng)稅的局長(zhǎng)簽字后撥付。

第18條罰沒收入的入庫和辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助返還程序。罰沒收入嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，征收股室必須及時(shí)督促執(zhí)罰執(zhí)收單位將罰沒收入按月足額繳入金庫。罰沒收入的辦案補(bǔ)助的返還，凡是納入綜合預(yù)算管理的單位由征收股室提供完成任務(wù)進(jìn)度表，由辦案單位填寫辦案補(bǔ)助表，由對(duì)口股室根據(jù)綜合預(yù)算加蓋股室公章和股室負(fù)責(zé)人簽名后，送預(yù)算股撥付；未納入綜合預(yù)算管理的單位，其辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助由征收股室根據(jù)年初確定的比例，報(bào)經(jīng)主管局長(zhǎng)審批后交預(yù)算股撥付；對(duì)超任務(wù)計(jì)劃的單位，年終由對(duì)口股室與征收股室根據(jù)單位的實(shí)際和當(dāng)年財(cái)力情況提出方案，經(jīng)局務(wù)會(huì)議并報(bào)政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后交預(yù)算股撥付。

第19條財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資審批程序。工資中心年初匯總編制年度統(tǒng)發(fā)工資預(yù)決算，根據(jù)各業(yè)務(wù)股室核定的人員和工資額，建立個(gè)人工資檔案；按月編制工資用款計(jì)劃交預(yù)算股辦理撥款，及時(shí)向銀行提供工資數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)文檔；按規(guī)定的代扣項(xiàng)目，將代扣的個(gè)人工資性扣款劃入相應(yīng)賬戶。預(yù)算股年初匯總編制年度工資總預(yù)算，按核定的收入比例，將資金及時(shí)劃入“工資資金專戶”。各業(yè)務(wù)股室分別負(fù)責(zé)各對(duì)口單位的人員和工資預(yù)算及異動(dòng)情況審核，編制對(duì)口單位年度工資預(yù)算，核定其人員及工資額，及時(shí)報(bào)工資中心。

屬新增到財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資的人員，經(jīng)市編制人事部門審批后，由各對(duì)口股室登記、核定，再由工資中心整理匯總填列“新增統(tǒng)發(fā)人員工資錄入卡”，每月經(jīng)分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)并報(bào)市主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，按程序追加預(yù)算，再列入統(tǒng)發(fā)。對(duì)確定發(fā)放的政策性調(diào)整工資，經(jīng)市人事局審批后，由對(duì)口業(yè)務(wù)股室審核匯總后交工資中心，工資中心匯總填列“統(tǒng)發(fā)人員增資錄入卡”送分管局長(zhǎng)審批后，登錄單位人員工資臺(tái)帳列入統(tǒng)發(fā)。

第20條政府采購中心工作程序。年初，各業(yè)務(wù)股室負(fù)責(zé)初審各采購單位上報(bào)的年度采購計(jì)劃，交采購中心復(fù)審匯總編制全市政府采購計(jì)劃，再報(bào)主管局長(zhǎng)批準(zhǔn)，采購中心組織實(shí)施招標(biāo)采購。凡經(jīng)批準(zhǔn)使用預(yù)算內(nèi)資金購買物資、設(shè)備以及服務(wù)的項(xiàng)目，有關(guān)業(yè)務(wù)股室應(yīng)將采購資金直接撥入采購中心資金專戶；經(jīng)批準(zhǔn)使用預(yù)算外資金購買物資、設(shè)備以及服務(wù)的項(xiàng)目，采購中心和有關(guān)業(yè)務(wù)股室應(yīng)督促單位在采購實(shí)施前一周內(nèi)將資金劃入采購中心資金專戶。

會(huì)議和接待經(jīng)費(fèi)歸口采購中心管理。采購中心年初制定會(huì)議接待實(shí)施方案，并始終參與制定和審核經(jīng)費(fèi)開支，定期做好與接待處的結(jié)算工作，向主管領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算股報(bào)送會(huì)議接待費(fèi)開支情況。預(yù)算股按年初確定的包干辦法，將會(huì)議接待費(fèi)及時(shí)撥入采購中心專戶。

第21條預(yù)算外資金管理程序。預(yù)算外資金繳存：?jiǎn)挝皇杖〉念A(yù)算外資金，填開“繳款單“直接繳存非稅局在各專業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶。繳款單除銀行和單位留存外，分別交非稅局和對(duì)口業(yè)務(wù)股室各一聯(lián)。納入集中會(huì)計(jì)核算的，非稅局應(yīng)及時(shí)開具資金結(jié)算單，連同收據(jù)記帳聯(lián)退還會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行帳務(wù)處理。

預(yù)算外資金撥付：用款單位向?qū)跇I(yè)務(wù)股室申報(bào)預(yù)算外資金用款計(jì)劃，填開“審批單”；根據(jù)其收入繳存情況和核定的撥款比率，業(yè)務(wù)股室初審，非稅局復(fù)審并開出“撥款書”予以撥款。

對(duì)帳：每月初，非稅局編制“預(yù)算外資金余額表”交各業(yè)務(wù)股室或會(huì)計(jì)管理中心，各業(yè)務(wù)股室和會(huì)計(jì)管理中心應(yīng)及時(shí)核對(duì)各單位帳戶余額，年終決算數(shù)非稅局?jǐn)?shù)為準(zhǔn)。

票據(jù)領(lǐng)用：行政執(zhí)法單位凡需領(lǐng)用行政事業(yè)性收費(fèi)收據(jù)、基金收據(jù)、罰沒款等票據(jù)的必須持物價(jià)部門核發(fā)的“收費(fèi)許可證”、財(cái)政部門核發(fā)的“委托收費(fèi)證”以及合法的執(zhí)罰收費(fèi)文件，由單 位財(cái)務(wù)或會(huì)計(jì)管理中心統(tǒng)一到非稅局或農(nóng)稅局領(lǐng)取。所收票款應(yīng)按收支兩條線和票款同步、收繳分離的管理辦法及時(shí)解繳。續(xù)領(lǐng)收據(jù)的必須將上次使用完的票據(jù)存根交回銷號(hào)，經(jīng)核對(duì)無誤方可領(lǐng)購新的收據(jù)，納入“大廳收費(fèi)”的執(zhí)收單位，統(tǒng)一使用湖南省財(cái)政廳監(jiān)制的《湖南省收費(fèi)基金繳款憑證》電腦票，統(tǒng)一由政務(wù)公開中心領(lǐng)取，再由中心分發(fā)到銀行，單位不再領(lǐng)取手工票據(jù)。

第22條財(cái)政監(jiān)督檢查程序。監(jiān)督股為財(cái)政監(jiān)督檢查牽頭單位，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督檢查工作計(jì)劃，確定監(jiān)督檢查方式。凡財(cái)政部門組織的檢查，應(yīng)由監(jiān)督股和相關(guān)業(yè)務(wù)股室提出計(jì)劃，成立檢查組，統(tǒng)籌安排檢查事項(xiàng)，統(tǒng)一編制有關(guān)文書。檢查結(jié)束后，檢查組應(yīng)對(duì)查出的問題提出處理意見，并寫出檢查報(bào)告，由被檢查單位簽章。對(duì)檢查組提交的檢查報(bào)告，依照國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)和違紀(jì)事實(shí)，報(bào)局長(zhǎng)或主管局長(zhǎng)審核后下達(dá)處理決定；對(duì)違紀(jì)金額小、情節(jié)輕微的問題，經(jīng)批準(zhǔn)可當(dāng)場(chǎng)作出處理決定。對(duì)查出的重大違法違紀(jì)案件，應(yīng)按程序分別移交紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機(jī)關(guān)處理。

（五）、監(jiān)督

第23條全局的全體員工既是各項(xiàng)財(cái)政法律法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時(shí)又是監(jiān)督者，對(duì)于違反財(cái)政法律法規(guī)和規(guī)章制度的，每一位員工都可向自己的上一級(jí)乃至局長(zhǎng)反映。全體員工不僅自己要遵守法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，同時(shí)有權(quán)拒絕執(zhí)行違反規(guī)章制度的指令。對(duì)于違規(guī)操作人員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，不論何種情況，按其所在崗位職責(zé)追究相應(yīng)責(zé)任。

第24條局紀(jì)檢監(jiān)察室和財(cái)政監(jiān)督股應(yīng)認(rèn)真發(fā)揮監(jiān)督職能，加強(qiáng)制度建設(shè)，抓好內(nèi)部監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，嚴(yán)肅查處各種違法違規(guī)行為。要求每年對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面檢查。

第3篇：醫(yī)保大改革方案范文

一、制度變遷方式轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)分析：什么時(shí)候誘導(dǎo)性制度變遷取代強(qiáng)制性制度變遷，什么時(shí)候強(qiáng)制性制度變遷取代誘導(dǎo)性制度變遷

（一）需求誘導(dǎo)性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)分析

由于需求誘導(dǎo)性制度變遷的推動(dòng)力相對(duì)較弱，路徑選擇的傳統(tǒng)依賴性強(qiáng)，制度供給與需求主體利益搏弈的非均衡性，決定了這種制度變遷方式不能完全解決制度的供給問題，特別是涉及到既存利益集團(tuán)或者決策者利益的制度安排尤其如此。這就必須要求強(qiáng)制性制度供給與之相配合，但是強(qiáng)制性制度供給由于其低效性、內(nèi)在隱含的破壞性、利益集團(tuán)的“搭便車”性和制度設(shè)計(jì)安排者的“尋租”企圖，這就要求選準(zhǔn)強(qiáng)制性制度出臺(tái)的時(shí)機(jī)，盡量避免超前出現(xiàn)，也要盡可能的縮短制度供給時(shí)滯。

1、制度供給的邊際效率開始遞減。誘導(dǎo)性制度供給是一種邊際制度安排，按理講，在制度供給效率達(dá)到頂點(diǎn)前，邊際效率應(yīng)該是遞增的，只有當(dāng)制度供給的邊際效率等于邊際成本后，制度效率才從總體上，開始下降。主要有以下幾種情形：一是需求誘致制度變遷已不能提供新的制度創(chuàng)新了，或者說制度創(chuàng)新效率已開始遞減了，二是制度供給的邊際效益遞減。三是制度的結(jié)構(gòu)效率趨于零。在核心制度沒有出現(xiàn)突破的情況下，單單依靠需求誘性制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了邊際效率為零的狀態(tài)下，就必須實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷，否則就會(huì)影響效率的提高。

2、核心制度已經(jīng)障礙了增量制度的安排。誘導(dǎo)性制度變遷的最大特點(diǎn)就是實(shí)施增量制度供給，即在保持核心制度的前提下，通過在核心制度外圍實(shí)施和安排新的制度，通過新制度來逐步替代原有的制度。但是這種替代只是對(duì)非核心制度的替代，這種替展到一定的程度，就會(huì)對(duì)核心制度產(chǎn)生變革的要求。而核心制度由于受傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和既得利益集團(tuán)的支撐，必然會(huì)反對(duì)和壓制對(duì)核心制度變革的要求。在此時(shí)，核心制度就障礙了制度的增量革命。一方面是過去增量制度效率難以最大限度的發(fā)揮，即制度運(yùn)行成本急劇上升；另一方面是新的針對(duì)傳統(tǒng)核心制度的增量制度的安排不能及時(shí)出臺(tái)，新制度安排的成本無窮增大，從而阻障礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3、誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)為新制度的安排找到了方向、積累了經(jīng)驗(yàn)。制度安排的決策者之所以選擇誘導(dǎo)性的漸進(jìn)制度變遷方式，其根本原因就是在既定的約束條件下，對(duì)新制度性質(zhì)及演進(jìn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的充分知識(shí)，希望通過誘導(dǎo)性制度變遷為主動(dòng)性制度安排創(chuàng)造一個(gè)低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)傳遞和積累機(jī)制，或者政府根本沒有這種潛意識(shí)的默許，而純粹是市場(chǎng)微觀主體的自發(fā)性行為而為中央決策者提供了一種制度變遷的思路。因此，在誘導(dǎo)性制度變遷中微觀主體對(duì)各種制度的需求探索和自發(fā)的非核心制度的爭(zhēng)取，或者“地下安排”（即在中央不允許的前提下，變相實(shí)施或者偷偷實(shí)施），這就便利制度變遷的方向已經(jīng)非常明顯，而且還在一定程度上為新制度的安排積累了經(jīng)驗(yàn)，此時(shí)，實(shí)施強(qiáng)制性制度安排也不會(huì)帶來低效性和破壞性。這就表明誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)達(dá)到了該制度摸索和經(jīng)驗(yàn)積累的極限，只要政府主動(dòng)的安排該種制度，就可進(jìn)一步提高制度供給效率，更大程度的、更大范圍的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也就是說強(qiáng)制性制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)通過誘導(dǎo)性制度逐步實(shí)踐已經(jīng)最小化了，如果此時(shí)再不及時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制性制度安排，已經(jīng)最小化的制度變遷成本就會(huì)再次升高，失去最佳制度安排時(shí)機(jī)。

4、向后累積的制度變遷成本已經(jīng)無法再遞延，制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)加大。誘導(dǎo)性制度變遷的是以最小程度的損害改革主體和既存利益主體為前提條件的，即爭(zhēng)取以最小的反對(duì)來逐步實(shí)施改革，在這種改革方式下，其成本分?jǐn)傄词窍蚝笸埔?，要么是由政府來承?dān)。一般情況是以向后推移為主。因?yàn)橐环矫嬲?cái)力有限，另一方面是由于政府有一定的任期，該任期政府也是以本屆效益最大化為出發(fā)點(diǎn)。因此在制度成本的分?jǐn)偵媳厝皇窍蚝笸埔?，以便在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，即受益主體有一定的承受力后再適當(dāng)分?jǐn)?，或者把改革成本推給繼任者。這就勢(shì)必在一定程度上使制度變遷成本向后累積，若在改革一定時(shí)期后仍然沒有找到適當(dāng)?shù)姆謹(jǐn)倳r(shí)機(jī)，改革成本就會(huì)迅速加大，從而增加進(jìn)一步改革的風(fēng)險(xiǎn)，如這時(shí)不采取一定的措施，累積的成本一旦同時(shí)釋放就可能要要引發(fā)自下而上的強(qiáng)制性革命（或者暴力革命），達(dá)不到誘導(dǎo)性制度變遷的初衷。

如果誘導(dǎo)性制度變遷達(dá)到了上述狀態(tài)，還不轉(zhuǎn)換制度變遷方式，就可能會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重的后果：一是制度跌入供給陷阱，即由于核心制度不能及時(shí)滿足制度需求，從而使新供給的增量制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時(shí)由于存量制度的效率釋放殆盡，存量制度也難以發(fā)揮作用。二是可能爆發(fā)自下而上的爆力革命，即爆力式的強(qiáng)制性制度變遷。

（二）強(qiáng)制性制度變遷向需求誘導(dǎo)性制度變遷的時(shí)機(jī)

強(qiáng)制性制度變遷是政府看到了潛在的租金或者潛在的產(chǎn)出，主動(dòng)設(shè)計(jì)和安排制度，政府是制度變遷的推動(dòng)力量，是變遷主體，推動(dòng)力度大，制度出臺(tái)的時(shí)間短、效率較高，對(duì)舊制度的更替作用巨大。這就決定了強(qiáng)制性制度變遷必須謹(jǐn)慎使用，而且不可長(zhǎng)期使用。什么時(shí)候停止使用，即由誘導(dǎo)性制度變遷代替強(qiáng)制性制度變遷。

1、預(yù)期制度基本建立。強(qiáng)制性制度安排主要有兩種方式，一是適應(yīng)需求誘導(dǎo)性制度的要求，對(duì)已經(jīng)摸清了發(fā)展方向的制度進(jìn)行主動(dòng)安排，二是超前進(jìn)行制度安排，沒有需求誘導(dǎo)性制度的經(jīng)驗(yàn)積累。不管那一種方式其目的只有一個(gè)，就是為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。只要預(yù)期制度基本建立就要適時(shí)轉(zhuǎn)換制度變遷方式，由市場(chǎng)微觀主體進(jìn)行需求誘導(dǎo)性制度探索和印證。

2、市場(chǎng)微觀主體已經(jīng)初步認(rèn)可并基本接受新制度。強(qiáng)制性制度變遷能否成功，關(guān)鍵就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的認(rèn)可和接受的程度。一般而言，接受和認(rèn)可新制度有一定的時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，必須保持強(qiáng)制性制度變遷的勢(shì)頭，不能因微觀主體不理解或者反對(duì)就立即更改。一旦市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體初步認(rèn)可并接受新制度。這時(shí)就必須及時(shí)把強(qiáng)制性制度變遷方式向需求誘導(dǎo)性方式，政府由改革的主置上退下來，讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來具體適應(yīng)新制度，檢驗(yàn)新制度，并進(jìn)行新制度的誘導(dǎo)性探索，為下輪強(qiáng)制性制度安排積累經(jīng)驗(yàn)，尋找創(chuàng)新方向。

3、為新制度的進(jìn)一步安排掃清了制度障礙。強(qiáng)制性制度變遷一般是對(duì)制度結(jié)構(gòu)中的核心制度進(jìn)行主動(dòng)性的超前安排，也就說存量革命。核心制度的創(chuàng)新就為該制度系的制度安排提供了發(fā)展方向。這就為新制度的進(jìn)一步配套和完善，掃清了制度上的障礙。

4、制度供給的邊際效率穩(wěn)步遞增。強(qiáng)制性制度變遷需要轉(zhuǎn)換變遷方式的一個(gè)重要標(biāo)志是經(jīng)過一段時(shí)間的制度更替震蕩，制度供給的邊際效率開始遞增。這時(shí)就表明安排的新制度已經(jīng)開始發(fā)揮作用。

如果在強(qiáng)制性制度變遷已經(jīng)完成了階段性的歷史任務(wù)后，仍不及時(shí)轉(zhuǎn)換變遷方式就可能會(huì)使制度的效率無法充分發(fā)揮。一是新制度的成效無法得到檢驗(yàn)。強(qiáng)制性制度安排有需求誘導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷和沒有需求的經(jīng)驗(yàn)型強(qiáng)制性制度變遷，但是無論那一種都必須要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，而實(shí)踐檢驗(yàn)在強(qiáng)制性制度下是無法進(jìn)行的，必須由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體來進(jìn)行，如果主動(dòng)安排的強(qiáng)制性制度不讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，新制度的成效就無法驗(yàn)證。二是強(qiáng)制性制度的缺陷便會(huì)趁勢(shì)而入。由于強(qiáng)制性制度的無效性和搭便車性質(zhì)， 如果長(zhǎng)期維持強(qiáng)制性制度變遷的態(tài)勢(shì)。相關(guān)利益集團(tuán)就會(huì)趁勢(shì)而入，利用各種機(jī)會(huì)影響或者收買制度設(shè)計(jì)和安排者，以制度于已有利的制度。而且制度的設(shè)計(jì)和安排者也會(huì)利用自己握有制度設(shè)計(jì)和安排的權(quán)利進(jìn)行尋租。三是安排的制度無法進(jìn)行自我完善。強(qiáng)制性制度變遷所安排的制度，只是對(duì)核心制度進(jìn)行的一步到位式的安排，要比較有效的發(fā)揮新制度的作用，還必須及時(shí)供給配套制度，而配套制度制度制度的安排者不可能全部了解，也不可能如核心制度一樣一步到位，因?yàn)楹诵闹贫认鄬?duì)配套制度而言，數(shù)量少，而配套制度只能在核心制度作用的過程，根據(jù)制度合約機(jī)制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，強(qiáng)制性制度變遷方式還不進(jìn)行調(diào)整，配套制度的需求方向和需求程度就無法了解，如果制度的決策者想當(dāng)然的安排就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化制度的無效性或者“搭便車性”。

轉(zhuǎn)貼于 二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷的時(shí)機(jī)分析：農(nóng)業(yè)誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)完成了既定任務(wù)，必須及時(shí)調(diào)整變遷方式，國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)制性制度變遷還沒有完成特定的改革任務(wù)，還須加大變遷力度，在盡量短的時(shí)間內(nèi)安排好核心制度

（一）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新由誘導(dǎo)性變遷向強(qiáng)制性方式轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

改革開放以來，我國(guó)的農(nóng)業(yè)改革從整體上看交替運(yùn)用了需求誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，但是誘導(dǎo)性制度變遷的特征比較明顯，經(jīng)過二十多年的誘導(dǎo)性制度變遷，強(qiáng)制性制度安排沒有及時(shí)跟上，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于制度需求，而且已經(jīng)安排的新制度也難發(fā)揮應(yīng)有效率，甚至部分制度已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，當(dāng)前轉(zhuǎn)換制度變遷方式，推進(jìn)強(qiáng)制性制度變遷，解決核心制度的創(chuàng)新不力、供給不足的問題的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

1、前一輪制度創(chuàng)新的效率已經(jīng)處在遞減階段。前一輪制度變遷可能可以明顯的看出有兩個(gè)階段，一是1978-1984年，制度供給效率處在上升階段。二是1985年至今制度變遷效率一直遞減。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)長(zhǎng)期徘徊，表明誘導(dǎo)性制度的作用已經(jīng)達(dá)到了最大化。1978至1984年經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快與制度創(chuàng)新的邊際效率持續(xù)上升有很大的關(guān)系。由于家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的創(chuàng)新，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)特征，從制度供給的每一變量分析，差不多都表現(xiàn)出正相關(guān)的績(jī)效。另據(jù)有關(guān)專家根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)估計(jì)，1978—1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計(jì)算，增加了42.23%，其中46.89%，來自實(shí)行所帶來的生產(chǎn)率的提高。若以生產(chǎn)反函數(shù)來估計(jì)，對(duì)1978—1984年的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為42.2%。二是1985年以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)徘徊局面，這時(shí)就已經(jīng)表明前一輪農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的效率已經(jīng)達(dá)到了頂點(diǎn)，需要及時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制性制度安排。進(jìn)入九十年代以后，由于前一輪制度創(chuàng)新的效率基本已經(jīng)釋放殆盡，即使在這段時(shí)間內(nèi)也出臺(tái)了一些強(qiáng)制性制度安排，但是都是單項(xiàng)制度、小范圍的，沒有觸及到核心制度和整體創(chuàng)新，制度結(jié)構(gòu)效率長(zhǎng)期處在較低的狀態(tài)。因此，目前是推進(jìn)強(qiáng)制性制度安排，獲取最大化租金和產(chǎn)出的機(jī)會(huì)已經(jīng)成熟，也就是需求誘導(dǎo)性制度轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性制度安排的最好時(shí)機(jī)。三是農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度逐年遞減。，目前農(nóng)民收入增長(zhǎng)幾乎跌入谷底。1978至1985年農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)率為15.18%，是改革開放以來增長(zhǎng)速度最快，物價(jià)最低的時(shí)期，農(nóng)民的實(shí)際收入大幅度增加，而1985年至1999年農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)速度為4.12%，比1978-1985年低了11.06個(gè)百分點(diǎn)。這15年又可以分為三個(gè)階段，1985-1990年農(nóng)民人均純收年均增長(zhǎng)率為2.97%，其中，1989年和1990年為-1.61%和1.8%，為改革開放以來增長(zhǎng)最慢的時(shí)期；1990-1995年由于農(nóng)產(chǎn)品全面提價(jià)，增長(zhǎng)速度有所回升，到1996年達(dá)到了9%，但是好景不長(zhǎng)，1997年開始又大幅度下滑，1996至1999年農(nóng)民人均純收入分別為1926元、2090元、2162元和2210元，名義收入增長(zhǎng)率分別為22%、8.5%、3.4%和2.2%，剔除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)率為9%、4.59%、4.3%和3.73%，農(nóng)民名義收入增長(zhǎng)幅度下降了10倍，實(shí)際增長(zhǎng)率下降了2.41倍。四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減屢增、農(nóng)民渴望新制度的出臺(tái)。一是就農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率與負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)率來看。1988-1992年，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)支出年均遞增16.9%，而農(nóng)民人增純收入遞增速度只有9.5%。1994-1996年雖有反彈，但也只有1996年的負(fù)擔(dān)率低于人均純收入的增長(zhǎng)率。據(jù)對(duì)全國(guó)6.73萬戶農(nóng)村居民抽樣調(diào)查，1997年上半年農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額，比上年同期增長(zhǎng)19.6%，而同期農(nóng)民人均現(xiàn)金收入僅增長(zhǎng)6.5%。二是就農(nóng)民負(fù)擔(dān)按5%計(jì)提來看。據(jù)研究表明，以1994年我國(guó)農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)按0.32計(jì)算，20%和10%的低收入戶有22.73%、49.42%負(fù)擔(dān)率超過5%。即使按0。2的基尼系數(shù)計(jì)算，20%和10%的低收入戶也有11。19%、15。82%負(fù)擔(dān)率超過5%。三是就農(nóng)民的收入層次來看。據(jù)資料分析，1998年，農(nóng)戶人均收入在400-500元的農(nóng)戶其負(fù)擔(dān)率為16.7%，人均收入在800-1000元的農(nóng)戶，其負(fù)擔(dān)率為8.7%，收入在1500-1700元的農(nóng)戶，其負(fù)擔(dān)率為6.7%，人均收入在2500-3000元的農(nóng)戶，其負(fù)擔(dān)率為4.9%。1998年全國(guó)農(nóng)民人均純收入僅為2160元，所以我國(guó)至少有一半的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)超過5%。由于農(nóng)民多年來，收入增長(zhǎng)趨緩，有些地方甚至出現(xiàn)了絕對(duì)降低，農(nóng)民與城市居民的收入差距已經(jīng)越拉越大。因此，農(nóng)民渴望有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增加收入的新制度。

2、增量制度的供給作用不大。一是國(guó)家連續(xù)三次提高糧食的收購價(jià)格以提高農(nóng)民的收入，但是效果并不明顯。國(guó)家于1986、1989、1993、1996連續(xù)四次提高糧食收購價(jià)格，但是糧食收購價(jià)格的上升好處沒有給農(nóng)民帶來好處，反而導(dǎo)致了一浪高過一浪的通貨膨脹。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格也水漲船高，把國(guó)家給農(nóng)民的好處掠奪了。如1987、1993年糧食價(jià)格指數(shù)為108、116.7，而化肥價(jià)格指數(shù)分別為118.6、124.9。不要說依靠糧食價(jià)格上漲來提高農(nóng)民的收入效果不明顯，就是明顯，這也不是治本之策，而且目前我國(guó)的糧食價(jià)格已經(jīng)接近，有些甚至超過了國(guó)際糧食市場(chǎng)的價(jià)格，再先靠刺激糧食價(jià)格上漲來提高農(nóng)民的收入已經(jīng)走到了盡頭。二是依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度創(chuàng)新來增收也只能解決部分地區(qū)部分農(nóng)民的持續(xù)增收問題。從1984年以來為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、幫助農(nóng)民增收，提出了通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民的收入。但是在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也沒有顯示出應(yīng)有的威力。雖然各地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出效益的典型也有不少，但是從客觀上分析，結(jié)構(gòu)調(diào)整可以解決某一地區(qū)或某幾個(gè)地區(qū)的農(nóng)民增收問題，但是無法解決全國(guó)9億農(nóng)民的增收問題。因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠出效益，是以其它地區(qū)不調(diào)整結(jié)構(gòu)為前提的，而且結(jié)構(gòu)還受高速伯各種空間（耕地的有限性、糧食的經(jīng)濟(jì)功能、糧食的公共品屬性、糧食供給的經(jīng)濟(jì)安全性）制約。不可否認(rèn)，結(jié)構(gòu)調(diào)整是部分地區(qū)部分農(nóng)民增收的一個(gè)好方法，從理論上也行得通，但是從國(guó)家整體來看，卻不是治本之策，企望通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來避免制度創(chuàng)新顯然無濟(jì)于事。要解決農(nóng)民的持續(xù)增加收入問題，還必須從農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)制度上想辦法。三是通過減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)來促進(jìn)農(nóng)民增加收入，從而刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施也不是治本之策。1984年以來，雖然國(guó)家出臺(tái)了不少減負(fù)政策和各種制度，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是屢減屢增。

3、需求誘致性制度變遷已經(jīng)誘導(dǎo)了多年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的的一些制度都已經(jīng)清楚，變遷方向也基本明朗，而且多年的誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)為強(qiáng)制性制度安排經(jīng)驗(yàn)了積累，實(shí)施強(qiáng)制性制度安排，不會(huì)出現(xiàn)較大的偏差和社會(huì)震蕩。一是農(nóng)村土地制度家庭承包經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期化和承包權(quán)物化、財(cái)產(chǎn)化的變遷方向已經(jīng)明朗。二是農(nóng)業(yè)行政管理制度的市場(chǎng)化和服務(wù)化方向已經(jīng)明朗。三是以土地和以家族繁衍為主的農(nóng)村社會(huì)保障制度必須社會(huì)化的方向已經(jīng)基本清晰。四是多年的糧食流通體制改革也為糧食制度的最終定型提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。糧食流通體制市場(chǎng)化，糧食性質(zhì)經(jīng)濟(jì)化是必然趨勢(shì)已經(jīng)非常明朗。

4、累計(jì)的制度變遷成本和不合理的成本分?jǐn)偡绞揭呀?jīng)到了非解決不可的地步。成本累計(jì)效應(yīng)如果不進(jìn)行強(qiáng)制性的分?jǐn)傊贫劝才?，光靠需求誘致制度變遷，顯然難以完全公平合理的解決。一是傳統(tǒng)的政治制度運(yùn)行成本由改革后的市場(chǎng)微觀主體承擔(dān)已難以承受。二是糧食流通體制改革成本分?jǐn)偡绞綐O不合理，累計(jì)的成本也非化解不可。三是失業(yè)救濟(jì)費(fèi)用、九年義務(wù)教育等改革費(fèi)用內(nèi)部化不符合社會(huì)公平要求。

（二）國(guó)有企業(yè)強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)還不成熟，須加大改革力度

國(guó)有企業(yè)的制度變遷采取的是強(qiáng)制性制度變遷方式，這種改革方式也較多的好處：一是制度安排比較快和及時(shí)。由于城市企業(yè)制度變遷是政府推動(dòng)的，政府可以根據(jù)需要，隨時(shí)安排所需要的制度直接指導(dǎo)企業(yè)和改革。二是不涉及決策者利益的制度安排易于出臺(tái)。三是可控性比較強(qiáng)。由于制度變遷是政府主導(dǎo)的，其變遷路徑、變遷方向、變遷的程度都在政府的預(yù)期內(nèi)，政府比較容易控制變遷的速度，保證變遷符合政府的意圖。四漸進(jìn)式改革可以獲得最大限度的支持和保持改革的連續(xù)性。

因此國(guó)有企業(yè)通過二十多年的強(qiáng)制性制度變遷，也取得了一些成績(jī)：一是引入了市場(chǎng)機(jī)制。二是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)基本上歸位。三是企業(yè)干部職工的市場(chǎng)意識(shí)和市場(chǎng)觀念增強(qiáng)。四是一批大型企業(yè)基本走出了困境，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度上邁出了良好的一步。五是試錯(cuò)式的改革證明以前的放權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)都不能解決國(guó)有企業(yè)根本問題，找到了改革問題的基本方法，即必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化和職工身份的歸位。六是實(shí)踐中確定了改革目標(biāo)模式-----建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而且已經(jīng)為廣大干部群眾所認(rèn)可和接受。

但是由于國(guó)有企業(yè)的改革，就目標(biāo)和任務(wù)而言，不是對(duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行局部的微調(diào)和修補(bǔ)，而是從根本上、從整體上進(jìn)行變革。但是，多年的改革實(shí)際上往往只是為了應(yīng)付某些眼前困難，或者為某些意識(shí)形態(tài)因素的干擾，改革具有很大的局限性和不徹底性。由于這個(gè)緣故，其中許多措施游離于改革的總體目標(biāo)和大趨勢(shì)，又缺乏彼此間的一貫的邏輯聯(lián)系，沒有打破舊的利益格局、促進(jìn)成新體制生長(zhǎng)發(fā)育的“過渡能力”。因而改革從一開始就沒有全盤計(jì)劃，缺乏嚴(yán)格的統(tǒng)籌。從改革方式來看，由于國(guó)有企業(yè)是運(yùn)用的強(qiáng)制性制度變遷方式，按理講應(yīng)在核心制度出臺(tái)以后，再由誘導(dǎo)性制度變遷來完善配套制度。可是國(guó)有企業(yè)改革則正好與此相反，因?yàn)楦母飵в袘?yīng)付眼前困難，核心制度一直沒有出臺(tái)，從而就使強(qiáng)制性制度變遷時(shí)間過長(zhǎng)、力度不夠，從而引發(fā)了以下一些問題：一是無效性。由于政府是對(duì)制度的預(yù)測(cè)，并沒有實(shí)踐，因此，肯定會(huì)有制度不符合實(shí)際，無效制度比較多。二是違背需求意愿的制度比較多。由于政府一般是站在自己的角度考慮問題，根據(jù)自己的需要安排制度，而是始終是以財(cái)政的需要為主線。因此，這些制度肯定不能與農(nóng)民的利益偏好一致，難以滿足農(nóng)民所有的制度需求。三是“搭便車”行為較多。政府的制度安排，也是政府的一些人（各個(gè)部門）安排的，各個(gè)部門就會(huì)站在本部門的角度，安排有利于部門的制度。四是核心的制度依然無法突破。因?yàn)樯婕暗經(jīng)Q策者的制度基本上是核心制度，決策者很難“自己革自己的命”，因此，既使是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷也有部分核心制度難以突破。五是改革成本比較高。政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷推動(dòng)力大，但是破壞力也大，一旦一個(gè)不符合實(shí)際發(fā)展的制度被強(qiáng)制安排，其損失和支付的成本就相當(dāng)大。六是國(guó)有企業(yè)采取的是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，企業(yè)與職工沒有積極性，導(dǎo)致改革主體和利益主體缺位。從1985年企業(yè)改革開始，政府就一直主導(dǎo)著城市的企業(yè)制度變遷的路徑、方式，變遷的策略的選擇都是由政府一手操縱，一手安排。政府是變遷的主體。企業(yè)和職工沒有自主選擇的權(quán)利，而是由體改部門和財(cái)政部門決定后強(qiáng)迫企業(yè)接受，由于改革的制定成本外在化，與企業(yè)沒有切膚之痛，因此不可能設(shè)計(jì)出最優(yōu)化的改革方案，從而導(dǎo)致改革主體缺位，企業(yè)和職工由改革的主體變成了被改革者，由改革支持者變成了旁觀者，甚至抵制者。這種強(qiáng)制性的制度變遷極易挫傷企業(yè)和職工的積極性，從而使改革主體和利益主體缺位。

具體來講國(guó)有企業(yè)主要有以下問題，強(qiáng)制性制度變遷沒有很好解決：

1、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)置換問題。對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革解決產(chǎn)權(quán)的多元化，構(gòu)筑多元利益主體應(yīng)是強(qiáng)制性制度變遷的最大任務(wù)，但是當(dāng)前這一任務(wù)完成得并不理想。還有許多競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)仍然是國(guó)有，采取的仍然是傳統(tǒng)的管理方式，與政府仍然沒有脫鉤，產(chǎn)權(quán)置換任重道遠(yuǎn)。

2、國(guó)有企業(yè)職工身份置換的補(bǔ)償問題。國(guó)有企業(yè)置成其他成份的企業(yè)后，對(duì)過去職工的社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)保障基金的政府強(qiáng)制征收如何補(bǔ)償也是國(guó)有企業(yè)強(qiáng)制性制度變遷應(yīng)解決有大問題。國(guó)有企業(yè)職工是一個(gè)相當(dāng)特殊的社會(huì)群體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府與職工有長(zhǎng)期契約，一方面政府對(duì)國(guó)有企業(yè)職工有終身就業(yè)承諾以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障承諾，因而采取“低工資制”的形式對(duì)實(shí)現(xiàn)這種承諾所需費(fèi)用進(jìn)行“預(yù)先扣除”，并形成了部分國(guó)有資產(chǎn)積累，國(guó)家由“一窮而白”變?yōu)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較完備，由較少的國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在近7萬億國(guó)有資產(chǎn)，這與國(guó)家對(duì)職工的“預(yù)先扣除”有很大的關(guān)系，或者說這源于職工的“貢獻(xiàn)”，但是這種“預(yù)先扣除”是有條件的，即國(guó)家必須對(duì)職工的就業(yè)和社會(huì)保障進(jìn)行承諾。另一方面，國(guó)家憑對(duì)職工的承諾，尋求職工對(duì)國(guó)家義理性的支持。這就形成了國(guó)家與職工的長(zhǎng)期契約。這種承諾本身就是國(guó)家對(duì)職工的一種債務(wù)，需要國(guó)家以后的財(cái)政收入來彌補(bǔ)，在這個(gè)債務(wù)沒有通過合法的途徑解決前，這種債務(wù)和契約長(zhǎng)期存在，職工有要求國(guó)家履行契約和還債的權(quán)利，國(guó)家當(dāng)然也有履約的義務(wù)?，F(xiàn)在國(guó)家要單方面中斷契約，但又不支付過去職工的貢獻(xiàn)補(bǔ)償，或者說國(guó)家又不還債，而此時(shí)的職工因以前履行契約變得一無所有，既無自有財(cái)產(chǎn)，又無完善的社會(huì)保障，而且連就業(yè)都成問題。因此職工面臨政府單方面的中斷契約或者說“賴帳”，自然有一種被欺騙、被拋棄的感覺，職工的這種感覺是正常的，也是合情合理的。國(guó)家必須面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，給職工一個(gè)說法，或者說來個(gè)“了斷”。因?yàn)槁毠み^去的貢獻(xiàn)不返回，既使職工暫時(shí)有工作，暫時(shí)企業(yè)改革“斷了奶”，但是一旦新企業(yè)發(fā)不了工資或再破產(chǎn)，職工依然會(huì)向政府追索過去的貢獻(xiàn)或債務(wù)。當(dāng)前，許多改制企業(yè)多次出現(xiàn)反復(fù)，職工多次上訪，多次找政府要吃飯、多次威脅政府，關(guān)鍵就是在中斷職工契約的時(shí)候沒有建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。這個(gè)機(jī)制是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革不可跨躍的障礙。

3、國(guó)有產(chǎn)權(quán)的管理問題。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的置換只是置換競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的企業(yè)和目前國(guó)家還控股或者雖然不控股但是還有一定股份的這些產(chǎn)權(quán)，國(guó)家應(yīng)如何管理也沒有很好的解決。強(qiáng)制性制度變遷講有破有立，現(xiàn)在已經(jīng)有相當(dāng)一部分企業(yè)，已經(jīng)經(jīng)過改制變成所謂的公司制，但是由于國(guó)有產(chǎn)權(quán)的管理問題沒有解決，即委托問題沒有從制度上解決，如內(nèi)部人控制問題、逆向選擇問題等等還普遍存在。特別是有些上市公司因其較好的業(yè)績(jī)掩蓋了激勵(lì)約束問題。

另外還有職工的社會(huì)保障和失業(yè)問題也必須利用強(qiáng)制性制度變遷來進(jìn)行制度性安排。雖然這兩個(gè)問題是持久的社會(huì)性問題，但是由于國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)制性制度變遷完全改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障和失業(yè)正常運(yùn)作機(jī)制，因此，必須進(jìn)一步運(yùn)用強(qiáng)制性制度安排來確定解決這兩個(gè)問題的新機(jī)制。

從上面的分析來看，國(guó)有企業(yè)雖然進(jìn)行近二十年的強(qiáng)制性制度變遷，但是在建立新制度的框架上還沒有完全到位，有些只破但是還沒有立，有些雖然立了但是還沒有立好，甚至還有許多沒有破題。因此，國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)制性制度變遷還沒有完成預(yù)定的任務(wù)，向誘導(dǎo)性制度變遷的時(shí)機(jī)仍然沒有成熟。

三、把握轉(zhuǎn)換制度變遷方式轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)，推進(jìn)制度均衡

（一）農(nóng)業(yè)制度變遷必須由誘導(dǎo)性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)換

1985年以來之所以會(huì)出現(xiàn)上述制度效率邊際遞減和制度增量作用不大的現(xiàn)象表明，我國(guó)的農(nóng)業(yè)需求誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)達(dá)到了極限（即為強(qiáng)制性制度安排摸索成本最小化和風(fēng)險(xiǎn)最低化），農(nóng)業(yè)為單獨(dú)一項(xiàng)或幾項(xiàng)制度安排改的策略革已經(jīng)到了盡頭，在其他制度結(jié)構(gòu)和整個(gè)制度環(huán)境沒有出現(xiàn)突破的情況下，單單一項(xiàng)或幾項(xiàng)制度變遷已經(jīng)出現(xiàn)了邊際效率為零的狀態(tài)。當(dāng)前必須對(duì)前一輪農(nóng)業(yè)制度變遷的策略進(jìn)行整體創(chuàng)新和重大調(diào)整，即從誘致性制度變遷向強(qiáng)制度性制度變遷轉(zhuǎn)變，從產(chǎn)權(quán)、組織、激勵(lì)約束制度等方面對(duì)其進(jìn)行深層次的制度創(chuàng)新，從漸進(jìn)式的“包圍”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向較為關(guān)鍵的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”；從過去主要突破舊體制轉(zhuǎn)向建立新體制，從政策調(diào)整轉(zhuǎn)向全面制度創(chuàng)新，從增量調(diào)整和邊際革命轉(zhuǎn)向存量變革，從單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)到整個(gè)制度安排和制度環(huán)境的變革，從以社會(huì)和政治穩(wěn)定為首要目標(biāo)向以社會(huì)政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)函數(shù)的極值最大化轉(zhuǎn)變，從過去片面依賴制度的調(diào)整來推動(dòng)創(chuàng)新向依靠制度變革與與技術(shù)進(jìn)步相結(jié)合的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

1、地權(quán)改革向深度和廣度拓展。一是制定土地財(cái)產(chǎn)法，明確承包土地是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，神圣不可侵范。二是提高農(nóng)地收益分配制度化程度。三是逐步推動(dòng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制向家庭永包制過渡，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)模式，減少土地定期調(diào)整的社會(huì)成本和土地所有權(quán)人的尋租機(jī)會(huì)。四是所有權(quán)逐步由集體所有向國(guó)家所有轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益“虛擬化“。五是建立土地保障的替代機(jī)制，逐步恢復(fù)土地生產(chǎn)要素性質(zhì)。

2、改革農(nóng)村行政管理體制，強(qiáng)縣撤鄉(xiāng)并村。為了使行政管理制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相適應(yīng)，又必要對(duì)農(nóng)村行政管理制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府，加強(qiáng)縣級(jí)對(duì)農(nóng)村的管理，強(qiáng)化縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能和責(zé)任。將鄉(xiāng)級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔(dān)的社會(huì)職能交給社會(huì)中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會(huì)中介組織或者行業(yè)協(xié)會(huì)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實(shí)到工商、稅務(wù)、公安的部門，以強(qiáng)化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)協(xié)會(huì)，滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與政府、企業(yè)集團(tuán)和壟斷行業(yè)的對(duì)話能力。村里要辦的事，由村民民主決策，報(bào)縣級(jí)有關(guān)部門備案或者爭(zhēng)取縣里的財(cái)政支持。在撤鄉(xiāng)的同時(shí)，也要有組織、有步驟的并村。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡(jiǎn)化了，只是一種單純的協(xié)調(diào)和集體土地的管理職能，把一些相鄰條件相當(dāng)?shù)男〈暹m當(dāng)合并，這有助于減少村級(jí)事務(wù)的管理成本，減少土地承載的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)化進(jìn)程。當(dāng)然這種合并要求農(nóng)民自愿，政府只能適當(dāng)引導(dǎo)。并村要求堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則處理好債權(quán)債務(wù)關(guān)系，處理好收益和成本關(guān)系。

3、著力解決農(nóng)業(yè)保護(hù)問題。一是要下決心解決政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度問題，強(qiáng)化財(cái)政和金融對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持與保護(hù)職能，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。二是深化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制改革，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是提高農(nóng)民的組織化程度，使農(nóng)民有真正的為自己說話的組織，提高農(nóng)民在制度安排中的影響力，提高農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)組織中的談判地位。

4、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集制度，實(shí)行投資主體多元化，減少鄉(xiāng)村過度舉債的客觀動(dòng)因。公共產(chǎn)品籌集主體要多元化，區(qū)域的基礎(chǔ)工程要國(guó)家、地方共同負(fù)擔(dān)，不能由地方甚至鄉(xiāng)村單獨(dú)負(fù)擔(dān)；區(qū)域性的小型水利設(shè)施，地方政府、鄉(xiāng)村社區(qū)和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，同時(shí)，積極引進(jìn)外資，按照“誰引進(jìn)，誰收費(fèi)”，“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過公共產(chǎn)品投資主體的多元化，減輕鄉(xiāng)村社區(qū)興辦水利設(shè)施等基本建設(shè)的壓力，增加農(nóng)村公共品的供給。

5、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，逐步減輕土地所承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。要積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。途徑是先通過建立“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重社會(huì)保障制度，積累社會(huì)保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個(gè)人帳戶”式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

（二）國(guó)有企業(yè)還必須加大強(qiáng)制性制度變遷力度，把改革進(jìn)一步推到位，為向誘導(dǎo)性制度變遷創(chuàng)造條件

強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)成熟有四項(xiàng)標(biāo)志，即預(yù)期制度基本建立，市場(chǎng)微觀主體已經(jīng)初步認(rèn)可并基本接受新制度，為新制度的進(jìn)一步安排掃清了制度障礙，制度供給的邊際效率穩(wěn)步遞增。但是從目前國(guó)有企業(yè)改革來看，這四項(xiàng)一項(xiàng)都沒有達(dá)到。因此，國(guó)有企業(yè)改革還須強(qiáng)化制度安排。

1、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和職工身份社會(huì)化（或者說兩個(gè)置換）。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)行列的國(guó)有產(chǎn)權(quán)（包括上市公司）應(yīng)讓更多的社會(huì)投資者來參與，特別是地縣一級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有中小企業(yè)完全可以由民間資本來置換，形成多元化的企業(yè)產(chǎn)權(quán)格局，讓會(huì)經(jīng)營(yíng)、愛經(jīng)營(yíng)、有能力經(jīng)營(yíng)的人去經(jīng)營(yíng)管理。在企業(yè)產(chǎn)權(quán)置換的同時(shí)，企業(yè)職工身份也要進(jìn)行置換，身份其實(shí)也是一種產(chǎn)權(quán)，是多年職工用低工資換來的，所以職工身份也必須要置換。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)多元化后的，職工身份失去了繼續(xù)存在的載體，而且新的產(chǎn)權(quán)所有者也沒有義務(wù)再維持職工的“鐵飯碗”。如果強(qiáng)迫維持更是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相悖。

2、建立國(guó)有職工去職補(bǔ)償制度。為什么國(guó)有企業(yè)在改革已從“體制外”推進(jìn)到“體制內(nèi)”，從“微觀”到“宏觀”，從“局部”到“整體”，特別是進(jìn)入以舊體制的核心部分為對(duì)象的攻堅(jiān)階段時(shí)，卻舉止維艱，甚至經(jīng)常出現(xiàn)“前進(jìn)一步后退兩步”的反復(fù)現(xiàn)象，根本的原因就是沒有建立利益補(bǔ)償機(jī)制，或者說國(guó)家欠職工的債務(wù)沒有還清，職工對(duì)國(guó)家單方面中斷契約不予承認(rèn)，進(jìn)而對(duì)改革不配合、不支持、不參與，這是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的最大約束。職工去取職利益補(bǔ)償機(jī)制是指當(dāng)職工主動(dòng)解除與國(guó)家的長(zhǎng)期契約，或者因企業(yè)無法再正常運(yùn)作而要求解除與職工的長(zhǎng)期契約時(shí)，給職工的補(bǔ)償費(fèi)用，解除國(guó)家與職工的契約，企業(yè)或政府不再是職工的老板，不再無限制的承擔(dān)職工的就業(yè)支持，只是正常的國(guó)家與市民的關(guān)系。