土地征收林木補償標準精選(九篇)

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第1篇：土地征收林木補償標準范文

20xx年農(nóng)村土地征收管理條例

一、土地補償費

土地征收的土地補償費是如何計算的呢?土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。

二、土地征收的安置補助費

按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

三、青苗補償標準

對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。

四、其他附著物的補償標準

征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳?zāi)埂?、豬圈等的補償，參照有關(guān)標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)時，應(yīng)當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。

農(nóng)村征地補償標準要求

1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規(guī)定。

2、土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定(有關(guān)土地補償費、安置補助費的補償標準)：按當?shù)亟y(tǒng)計部門審定的最基層單位統(tǒng)計年報和經(jīng)物價部門認可的單價為準。

3、按規(guī)定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍的土地管理規(guī)定，已經(jīng)在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。

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現(xiàn)行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條。國務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例。

宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能。從補償標準看，30倍上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和各地不同情況。

草案指出，征收農(nóng)民集體土地補償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補償安置的具體標準。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的精神。

國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的草案，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。

報告也提出改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

《第一財經(jīng)(微博)日報》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計算：全國水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值;冬季種植經(jīng)濟作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計算，國家發(fā)改委價格司20xx年報告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。

第2篇：土地征收林木補償標準范文

1．地方財力和民資的生態(tài)公益林建設(shè)參與度低。隨著生態(tài)文明建設(shè)的倡導，生態(tài)公益林建設(shè)和保護得到了重視，但由于財力有限，地方政府仍側(cè)重于追求GDP增長，卻忽視對生態(tài)公益林建設(shè)和保護的投入，對生態(tài)公益林建設(shè)沒有遠景規(guī)劃，這對生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。同時，現(xiàn)行低標準的補償金與林農(nóng)的林木直接受益預(yù)期相差甚遠，難于調(diào)動林農(nóng)參與建設(shè)的積極性。由于受生態(tài)林立地條件、投資收益風險等因素的限制，靠招商引資發(fā)展林下規(guī)模經(jīng)濟、反哺生態(tài)公益林建設(shè)的路子僅停留在探索層面。目前的生態(tài)公益林建設(shè)和保護僅依賴于中央、省級補助，導致建設(shè)標準不高，保護效果不佳。

2．補償標準低不利于生態(tài)公益林的長期保護。林權(quán)制度改革后，林木、林地價格上漲，隨著我國土地流轉(zhuǎn)政策的推廣，林地價格正呈攀升趨勢，而現(xiàn)行的生態(tài)公益林補償基金主要來源于中央和省級財政撥款，地方政府沒有配套補助，林農(nóng)得到補償?shù)?，加上林農(nóng)的生態(tài)公益意識淡薄，造成林農(nóng)對生態(tài)公益林營造和管護積極性不高。近年來，由于營造巨尾桉速生豐產(chǎn)林帶來的可觀效益，仙游縣林地流轉(zhuǎn)更為活躍，林地租金每畝達26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的補償標準每畝每年只有12元，遠低于林木生長和林地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟效益。

3．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給生態(tài)公益林管護帶來一定壓力。在生態(tài)公益林區(qū)域劃定時，多數(shù)地方將人煙稀少、生態(tài)脆弱的林地劃入生態(tài)區(qū)位，近年來不斷完善公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些原本偏僻的區(qū)域變成交通便利地帶，外出打工村民有返流趨勢。如仙游縣列入生態(tài)公益林的135個村中涉及的7個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個村，原本交通不便，村民幾乎靠外出謀生，客觀上便于管護。但隨著莆永高速、沈海復線高速和環(huán)山區(qū)公路的開通和當?shù)丶t木家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，返鄉(xiāng)的外出勞工正逐年增多，林木受破壞和森林火災(zāi)潛在風險也增加，將給生態(tài)公益林管護帶來壓力。

4．補償標準單一，沒有分類補償。不同地區(qū)、區(qū)位、地類和質(zhì)量的生態(tài)公益林管護成本和生態(tài)價值不一樣，但現(xiàn)行補償標準卻相同，沒有根據(jù)生態(tài)效益發(fā)揮作用、管護難度高低和公益林分布復雜情況進行合理區(qū)分和分配補償，如交通主干線兩側(cè)、飲水源頭、環(huán)城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林，其管護難度、林分質(zhì)量和生態(tài)作用不盡相同，已經(jīng)投入或需要投入的資金差別很大，補償標準卻相同。

5．補償基金發(fā)放環(huán)節(jié)多，管理仍有漏洞。出于規(guī)范管理的需要，補償基金按照預(yù)算級次從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會或通過“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)，并通過層層檢查來督促發(fā)放到位。由于尚未開發(fā)一套完整的補償基金發(fā)放管理信息系統(tǒng)用于操作，縣級以下林業(yè)、財政部門每年都承擔著分配發(fā)放、公開公示、審核校正、糾紛調(diào)處和接受層層檢查等大量工作，為此耗費的人力、精力和財力不少，監(jiān)管效率也不高。近年來，雖然截留挪用補償基金現(xiàn)象得到了遏制，但隨著林權(quán)改革后山林權(quán)糾紛的逐年增多，個別鎮(zhèn)村以山林權(quán)糾紛為由暫緩發(fā)放，進而截留挪用補償金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、森林生態(tài)效益補償基金管理的對策

1．完善森林生態(tài)效益補償基金法規(guī)政策環(huán)境。(1)抓緊修訂出臺專門法規(guī)。各地在實施森林生態(tài)補償基金過程中積累了許多好的經(jīng)驗做法，但出現(xiàn)的問題也不少，如普遍反映補償標準偏低、補償資金“撒胡椒粉”達不到生態(tài)保護效果等。應(yīng)充分重視林農(nóng)經(jīng)濟利益訴求與生態(tài)利益要求明顯沖突這一問題，修訂現(xiàn)行管理辦法并出臺一部完整的法規(guī)，以法律條文形式，明確規(guī)定生態(tài)公益林的保護方式、補償類型和標準、額度提高辦法、補償資金分配發(fā)放、監(jiān)督檢查辦法，以及政府、林農(nóng)、工礦企業(yè)各方責、權(quán)、利等，切實維護林農(nóng)權(quán)益，提高他們保護生態(tài)的積極性。(2)加強法規(guī)政策宣傳。在切實保護林農(nóng)利益的前提下，林業(yè)部門和有關(guān)部門應(yīng)按規(guī)定要求做好生態(tài)公益林管護落實工作，定期公布公示管護責任人、管護面積、范圍、補助標準、責任和義務(wù)等，接受群眾的監(jiān)督，增加執(zhí)行政策的透明度。同時，做好生態(tài)公益林保護和建設(shè)政策的宣傳工作，積極引導林農(nóng)履行好義務(wù)，鼓勵其支持和參與生態(tài)公益林建設(shè)。

2．確定科學合理的補償標準?？茖W合理的補償標準是整個森林生態(tài)效益補償機制的核心，關(guān)系到林農(nóng)的切身利益，也關(guān)系到生態(tài)公益林能否持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益。考慮到各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、森林生態(tài)效益需求、生態(tài)公益林林分質(zhì)量和管護難度的差異，在確定補償標準時，應(yīng)根據(jù)實際區(qū)別開來。在財政年度預(yù)算補償金額總量不變的前提下，針對不同類型的生態(tài)公益林，以森林生態(tài)效益需求和管護難易度為主要指標，調(diào)整確定不同類別的補償標準。(1)一類補償標準:大氣重污染地區(qū)的生態(tài)脆弱公益林、與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要江河源頭、飲水源頭周圍等重點公益林按高標準補償，提高的補償部分用于公益林的林分修復補植、調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)。(2)二類補償標準:交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山生態(tài)公益林，因區(qū)位劃定前多數(shù)是人工造林，且管護難度相對較大，應(yīng)考慮林地成本投入和管護難度，按中等標準提高林木補償管護比例。(3)三類補償標準:邊遠地區(qū)、人煙稀少的公益林，區(qū)位劃定前多數(shù)是天然林，林地成本投入少，管護自然條件相對較好，按一般標準補償。確定不同類別的補償標準后，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入和生態(tài)效益發(fā)揮評估狀況，相應(yīng)確定合理的補償提高額度、調(diào)整間隔期和地方配套補償額度，讓林農(nóng)堅定對保護和建設(shè)生態(tài)公益林的信心，讓林農(nóng)分享生態(tài)公益林政策紅利，確保生態(tài)公益林持續(xù)得到保護和生態(tài)效益發(fā)揮最大化。

3．拓寬補償基金籌資渠道。生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，森林生態(tài)效益的受益者是全社會，因此，除政府財政資金撥款外，全社會都有責任和義務(wù)承擔補償費用。需要拓寬其他籌資渠道，有效保障森林生態(tài)效益補償基金的足額到位，以緩解財政投入不足、林農(nóng)利益渴望、生態(tài)效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業(yè)發(fā)達地區(qū)對森林資源發(fā)達地區(qū)補償機制。按照受益者合理承擔的原則，分別根據(jù)工業(yè)發(fā)達地區(qū)的GDP增長、PM2.5變化趨勢、財政收入狀況和森林資源發(fā)達地區(qū)的森林資源保護、森林蓄積量情況，由各省級人民政府統(tǒng)一指導要求受益的工業(yè)發(fā)達縣對口補償森林資源發(fā)達縣。(2)建立江河溪流下游對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償機制。江河溪流下游的縣級地方政府要根據(jù)當?shù)厥芤媲闆r安排一定的資金用于上游地區(qū)森林生態(tài)效益的補償。(3)建立受益單位合理的補償機制。規(guī)定可以從森林景觀旅游經(jīng)營收入、水力發(fā)電收入、礦山開采經(jīng)營收入、飲水資源收入中適當提取森林生態(tài)效益補償基金。(4)建立征占用生態(tài)區(qū)林地交納森林資源補償費機制。應(yīng)嚴格控制公路、水庫、電力線路架設(shè)、旅游開發(fā)等項目建設(shè)對生態(tài)區(qū)位林地的征占用，確需征用的，應(yīng)開征森林資源補償費。福建省從2013年1月1日起對征占用生態(tài)區(qū)位和城市規(guī)劃區(qū)林地征收森林資源補償費，生態(tài)公益林補償基金每畝每年提高5元，就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農(nóng)自我補償機制，增加林農(nóng)收入。鑒于生態(tài)公益林直接經(jīng)濟效益受限制，應(yīng)積極引導林農(nóng)充分利用生態(tài)公益林林下資源，開展林下非木質(zhì)利用，提高林農(nóng)自我補償能力，政府在政策和資金上給予扶持。

第3篇：土地征收林木補償標準范文

第一條為加強土地征收管理，規(guī)范土地征收秩序，維護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《云南省土地管理條例》等法律法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地征收是指國家為了公共利益的需要，依法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，并給予補償?shù)男袨椤?/p>

第三條本市行政區(qū)域內(nèi)土地征收適用本辦法。

第四條各縣（市）區(qū)人民政府為土地征收的責任主體，負責組織實施土地征收，對所轄行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作負總責。

市國土資源行政主管部門對全市土地征收工作進行監(jiān)督、管理和指導，其下設(shè)的市國土資源土地征收管理機構(gòu)負責組織開展具體日常工作。

各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門按照縣（市）區(qū)人民政府的安排，代表政府具體負責土地征收的審查報批和組織實施工作。

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會按照縣（市）區(qū)人民政府統(tǒng)一安排做好土地征收相關(guān)工作。

其它相關(guān)職能部門應(yīng)當按照各自的職責，協(xié)同做好土地征收工作。

第二章土地征收程序

第五條土地征收方案依法報批前，縣（市）區(qū)人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當將擬征收土地的用途、位置、補償標準、安置途徑、聽證權(quán)利等，告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；對擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，并與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認。

第六條土地征收方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在的縣（市）區(qū)人民政府組織實施，并在土地征收方案批準文件下發(fā)之日起10個工作日內(nèi)，將批準土地征收的機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積、人員安置途徑和辦理土地征收補償?shù)怯浀钠谙?、地點等，在被征收土地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

第七條被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的地點辦理土地征收補償?shù)怯洝?/p>

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人未如期辦理土地征收補償?shù)怯浀?，其補償內(nèi)容以公告指定的各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準。

第八條被征收土地所在的縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準的土地征收方案，在土地征收公告之日起45日內(nèi)擬訂土地征收補償、安置方案并予以公告。

被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對土地征收補償、安置方案有異議，要求舉行聽證的，應(yīng)當在土地征收補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向被征收土地所在的縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門提出申請。

第九條建設(shè)項目經(jīng)批準征收土地的，由市人民政府委托市國土資源行政主管部門與縣（市）區(qū)人民政府簽訂《**市土地征收責任書》。

第十條用地方應(yīng)當將土地征收的補償安置費用按約定及時足額支付到市國土資源土地征收管理機構(gòu)指定的征收土地費用賬戶專儲，?？顚Ｓ?。

市國土資源土地征收管理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)土地征收工作進度、依照縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門用款計劃和《土地征收補償安置協(xié)議》的約定，及時撥付補償安置費用。

第十一條建設(shè)項目經(jīng)批準征收土地的，市財政部門應(yīng)當按照上年度收繳征地管理費總額的70％安排征收土地工作經(jīng)費等支出預(yù)算，于當年1月份內(nèi)將支出預(yù)算數(shù)的50%預(yù)撥給市國土資源行政主管部門，作為本年度開展土地征收的前期工作經(jīng)費，剩余部分由市財政部門根據(jù)土地征收工作進度及時足額撥付到市國土資源行政主管部門。市國土資源行政主管部門應(yīng)嚴格按有關(guān)規(guī)定，將征收土地工作經(jīng)費及時撥付到市國土資源土地征收管理機構(gòu)和各縣（市）區(qū)國土資源行政主管部門，并對資金的使用進行監(jiān)管。年底由市國土資源行政主管部門與市財政部門進行決算。

第十二條土地征收經(jīng)依法批準，并進行補償安置后，被征收土地方、用地方應(yīng)當在當?shù)乜h（市）區(qū)人民政府和市國土資源土地征收管理機構(gòu)的共同主持下，簽訂《土地移交書》并交付土地。《土地移交書》應(yīng)當加蓋縣（市）區(qū)人民政府及市國土資源土地征收管理機構(gòu)公章。

第十三條重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時用地的，應(yīng)當在申請報批建設(shè)項目用地時提出申請，由批準建設(shè)項目用地的國土資源行政主管部門批準，應(yīng)避開基本農(nóng)田保護區(qū)和滇池水體保護區(qū)。

搶險救災(zāi)等急需臨時用地的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。

臨時用地應(yīng)當按照批準的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不得超過兩年。

第三章土地征收補償安置

第十四條土地征收補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

土地征收補償費應(yīng)當依照《云南省土地管理實施條例》規(guī)定的標準或**市土地征收區(qū)片綜合地價標準進行測算。

第十五條土地補償費依法屬于被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟所有，主要用于補助被征收土地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、社會保障、安排富余勞動力就業(yè)以及不能就業(yè)人員的生活補貼。

安置補助費支付給安置單位或被安置人。

地上附著物和青苗補償費支付給地上附著物和青苗所有權(quán)單位或個人。

被征收土地地上建（構(gòu)）筑物拆遷補償費支付給地上建（構(gòu)）筑物所有權(quán)單位或個人。

第十六條在土地征收過程中，各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處、村（居）民委員會、村（居）民小組不得收取國家、省、市政府規(guī)定以外的其它費用。

第十七條凡征地告知后在擬征土地上開挖的魚塘、搶種的青苗、栽插的花草、果樹、林木及搭建的建（構(gòu)）筑物、各類附屬設(shè)施和鋪設(shè)的管線等，不予補償。

第十八條被征收土地的地上建（構(gòu)）筑物需要拆遷的，按照國家、省、市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十九條在五華區(qū)、盤龍區(qū)、官渡區(qū)、西山區(qū)、呈貢縣、安寧市、晉寧縣、嵩明縣，取消土地征收過程中預(yù)留10-15%安置用地的安置方式，由用地方按照被征收土地的法定補償標準或區(qū)片綜合地價標準，將安置用地折算成等值貨幣，支付到被征收土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道辦事處設(shè)立的專戶，?？钣糜诎l(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)、補貼被征收土地農(nóng)民建（購）房、發(fā)展集體經(jīng)濟、安置富余勞動力。

各縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當結(jié)合本地實際，積極拓寬安置途徑，認真探索住房安置、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種安置方式。

社保、財政、農(nóng)業(yè)、國土等相關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責，相互協(xié)調(diào)，盡快建立、完善我市被征收土地農(nóng)民社會保障體系。

第二十條國家和省、市人民政府重點工程項目、大中型水利、水電工程建設(shè)對征地補償和安置標準另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四章土地征收監(jiān)管

第二十一條對土地征收補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準土地征收的人民政府裁決。

土地征收補償、安置爭議不影響土地征收方案的實施。

第二十二條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當建立財務(wù)公開制度，公開征地補償、安置費用分配、支付、使用情況并接受監(jiān)督。

第二十三條被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將土地征收補償費分配和支付清單提供給縣（市）區(qū)人民政府及市國土資源土地征收管理機構(gòu)備案。各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當及時監(jiān)督檢查土地征收補償費的使用情況，確保各項費用及時、足額支付到位。

第二十四條市國土資源土地征收管理機構(gòu)應(yīng)當對征收土地補償安置費用使用和管理進行嚴格監(jiān)管，定期跟蹤、檢查、監(jiān)督和指導，確保?？顚Ｓ茫瑖澜终?、截留、挪用。

第二十五條市國土資源土地征收管理機構(gòu)應(yīng)當對《土地征收補償安置協(xié)議》進行審查備案。

第五章法律責任

第二十六條未按本《辦法》規(guī)定的程序開展土地征收工作的，市國土資源行政主管部門責令其改正；逾期不改正的，由市國土資源行政主管部門會同市監(jiān)察部門依法查處。

第二十七條違反本《辦法》第二十三條規(guī)定，拒不建立財務(wù)公開制度，拒絕提供征地補償安置費用分配和支付清單，不配合政府監(jiān)督檢查工作的，縣級人民政府應(yīng)當責令改正；拒不改正的，依法追究相關(guān)人員責任。

第二十八條違反本《辦法》第二十四條規(guī)定，侵占、截留、挪用征收土地補償安置費用的，依法嚴肅查處；構(gòu)成犯罪的，由司法部門依法追究刑事責任。

第二十九條違反本《辦法》第十二條規(guī)定，簽訂《土地移交書》后，原所有權(quán)人和使用權(quán)人超過時限不搬遷交地的，由縣（市）區(qū)人民政府有關(guān)部門責令限期搬遷交地；逾期不搬遷交地的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十條拒絕、阻礙和破壞征收土地工作的，依法責令改正；情節(jié)嚴重的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十一條實施土地征收的工作人員、、的，依照有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章附則

第4篇：土地征收林木補償標準范文

【關(guān)鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊龋瑒t根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч２⑶?，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上。現(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應(yīng)給與補償和明確相應(yīng)的補償標準，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風險(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當是國家在征收補償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應(yīng)過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補償，也應(yīng)包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家?yīng)當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應(yīng)考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊取Ｖ挥袊覍Ρ徽魇杖说闹苯訐p失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們?yīng)從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進程研究［M］．桂林：廣西師范大學出版社，2004，108．

第5篇：土地征收林木補償標準范文

土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)屬于擔保物權(quán)的范疇，同時，又是土地的他項權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負擔，其具有擔保物權(quán)和土地的他項權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見于上述法律之中，存在許多不科學、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營權(quán)擔保中的若干問題進行探討，以期對將來完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押立法及實踐操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性

中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時中國實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財產(chǎn)范圍之外。筆者認為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會保障體系，而土地實際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實現(xiàn)抵押權(quán)時，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權(quán)時，并不必然導致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現(xiàn)抵押權(quán)時，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當?shù)谋Ｗo，如立法時可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對實現(xiàn)抵押權(quán)時土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經(jīng)濟過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟規(guī)則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規(guī)模進行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財產(chǎn)里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產(chǎn)的價值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財產(chǎn)向金融機構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加速，在今后的幾十年時間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機會，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進程現(xiàn)實的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊含轉(zhuǎn)讓的風險，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，勢必造成農(nóng)民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實現(xiàn)時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應(yīng)對實現(xiàn)抵押權(quán)耗時的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突

土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實時，土地的承包經(jīng)營者失去對承包土地的經(jīng)營權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押，就會產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異，其對抵押權(quán)的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地

在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國家土地行政管理部門批準，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權(quán)人而言是顯失公平的?！稉７ā凡]有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機關(guān)請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經(jīng)營者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。

2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營的土地

依中國現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營的土地：承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時，若承包經(jīng)營的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對抗承包經(jīng)營權(quán)的收回？筆者認為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營權(quán)被收回而導致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權(quán)的保護，故不應(yīng)認為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營期內(nèi)收回承包經(jīng)營權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當優(yōu)先受償，故其收回行為不能對抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業(yè)信譽及維護抵押權(quán)人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男Я?，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)收回的情形時，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。

在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經(jīng)營權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實現(xiàn)呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對該土地再次進行發(fā)包，其所得的承包費應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費；二是抵押權(quán)人可以請求法院對土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔賠償責任。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系

由于中國未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉７ā返?6條規(guī)定：“以依法取得的國有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押，經(jīng)出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營取得的土地使用權(quán)抵押時，是否意味著應(yīng)當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權(quán)是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營權(quán)人為充分發(fā)揮其不動產(chǎn)抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：

首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經(jīng)濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟價值，承包經(jīng)營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現(xiàn)抵押權(quán)時，為了更好的發(fā)揮總體之價值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價值優(yōu)先受償。

其次，中國現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨立的林權(quán)），而是將兩者作為獨立的不動產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。

再次，承包經(jīng)營所獲得的土地使用權(quán)，含有對土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時是通過對土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營權(quán)人并不當然取得經(jīng)營的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對承包經(jīng)營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定?？梢娫诖藘煞N情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經(jīng)營期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現(xiàn)行的法律實行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要價值就是于承包經(jīng)營土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會降低了承包經(jīng)營土地的價值，則會給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。

五、設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押期限制度

中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國的物權(quán)擔保是無抵押期限的。

筆者認為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營剩余年限的減少，其財產(chǎn)的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時行使抵押權(quán)，使抵押物長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權(quán)益，應(yīng)予認可。再次，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權(quán)人及進行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。

由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營權(quán)的最長年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長期限計算。

筆者認為，當事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對外公示，才能對外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當事人之間發(fā)生效力。因為抵押權(quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動的范疇，應(yīng)以法定的方式對外公示才能產(chǎn)生對抗第三人的法律效力[15].

六、結(jié)論

中國的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民的財產(chǎn)里，占有相當大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。

土地的承包經(jīng)營權(quán)在國家征收和發(fā)包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當優(yōu)先受償，收回行為不能對抗抵押權(quán)人。

土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨立不動產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實現(xiàn)抵押權(quán)時，為發(fā)揮總體之價值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。

土地承包經(jīng)營權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營權(quán)長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費，應(yīng)允許當事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。

總之，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實踐操作。

參考文獻

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營土地農(nóng)民的土地使用權(quán)

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條第4款

第6篇：土地征收林木補償標準范文

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；農(nóng)民權(quán)益

隨著國際旅游島建設(shè)項目的逐步展開，不僅帶來高樓大廈的崛起，更意味著海南經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)村經(jīng)濟的整體洗牌，同時，失地農(nóng)民就會越來越多，農(nóng)民將在全新就業(yè)環(huán)境面臨一系列機遇與挑戰(zhàn)，在失去土地之后如何找到適合自己的新的位置，如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，成為失地農(nóng)民最關(guān)心的問題之一。這也是政府在失地農(nóng)民社會保障方面需要解決的問題。

1 海南失地農(nóng)民社會保障基本現(xiàn)狀

海南建省以后，經(jīng)濟社會發(fā)展步伐不斷加快，尤其是近幾年“國際旅游島”戰(zhàn)略的提出，更是將“蠻荒之島”發(fā)展為現(xiàn)如今的“國際旅游之島”，城市化率也有相當大的提高，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計顯示，1978年海南省的城市化率為8.23%，而到了2004年，海南省的城市化率已經(jīng)提升到了40%左右，跟全國平均水平相比有近3.9個百分點的提高，在全國的城市化率排名中處于第13位，2007年及2013年，城市化水平分別為47.2%和53.6%，短短十來年時間，城市化水平有了相當大的提高。海南省政府在《海南城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》中提出到2020年海南城市化水平要有更大的提高，力爭達到60%以上。

海南這幾年大力開發(fā)旅游資源和經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得城市化水平進一步提高，然而海南地理條件決定了海南耕地資源的有限性，也呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢，隨之而來的是失地農(nóng)民數(shù)量的不斷增加。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，自2007年以來海南耕地和國家建設(shè)用地耕地占用每年都呈現(xiàn)大幅反向變化，耕地平均每年減少4527公頃，新增國家建設(shè)用地占用耕地約在3000―5000畝，建設(shè)項目用地也在不斷增加，截至2014年年底，已經(jīng)增加到4萬多畝。以海口市府城鎮(zhèn)為例，在2011年之前的5年時間內(nèi)，全鎮(zhèn)約有18436畝農(nóng)民用地被八百多個組織征用或占用，直接導致全鎮(zhèn)很大一部分農(nóng)民失去或基本失去土地，這部分人群大約為30211 人。失地農(nóng)民的數(shù)量隨著耕地的不斷流失而大量增加。而從全省范圍來看，海南省失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)在2014年年底累計增加到 53萬人之多，從目前的趨勢來看，在未來的很長一段時間失地農(nóng)民的數(shù)量還將會以每年2萬人以上的速度繼續(xù)增加。就全省范圍來看，從性別結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成、文化程度以及技能水平等方面發(fā)現(xiàn)，大量失地農(nóng)民中，男女比例適中，中老年人居多，初中以下文化程度占比較大或無一技之長等突出特點。

2 海南失地農(nóng)民社會保障面臨的主要問題

2.1 失地農(nóng)民的“四無”現(xiàn)象嚴重

近幾年海南的城市快速擴張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，國際旅游島戰(zhàn)略的迅速推進等因素給失地農(nóng)民造成了很大的影響，就失地農(nóng)民的社會保障來看，大量的良田和耕地被政府征收以后，出現(xiàn)了大量的突出問題，比如失地農(nóng)民的基本生活保障，失地農(nóng)民的就業(yè)等，這時候出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民“無地可種、無班可上、社保無證、醫(yī)療無保”的越來越嚴重的“四無”現(xiàn)象。

2.2 失地農(nóng)民處于非農(nóng)非市的尷尬境地

海南省政府規(guī)定將土地補償與失地農(nóng)民的社會保障緊密聯(lián)系起來，以農(nóng)村標準為依據(jù)進行補償。例如，省政府2009年出臺的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》中規(guī)定：“被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險費三方面承擔，政府承擔50%，這部分按規(guī)定納入征地補償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔20%，這部分由土地補償費中支付，農(nóng)民個人承擔30%，這部分安置補助費中支付。”這樣的分配方式和政策措施在實施過程中也出現(xiàn)了一定的問題，在財政壓力不斷增大的情況下地方政府表現(xiàn)往往也不積極，而個人和農(nóng)村集體組織往往也不愿意或沒有辦法按相應(yīng)的比例去參加這樣的保險，最后的結(jié)果是沒辦法真正落實這樣的政策措施。

另一方面，很多失地農(nóng)民對被征50%以上土地才能參保的條件要求不太滿意。而省政府在2013年出臺的政策《海南省被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險辦法》對養(yǎng)老保險的條件等有相應(yīng)的改進，可還是不盡如人意。

一是忽略了年滿16周歲尚處于學習階段的學生及16周歲以下的農(nóng)業(yè)人口等的補貼，該部分農(nóng)業(yè)人口也應(yīng)視為失地人員范疇，雖然這部分人暫時還不涉及養(yǎng)老費用繳納問題，但他們的養(yǎng)老保障隨著土地的喪失也無法享受。

二是在養(yǎng)老繳費補貼標準上不盡合理，他是參照農(nóng)村最低生活水平以征地當期當?shù)剞r(nóng)村居民月最低生活保障等為標準，而失地農(nóng)民失去土地以后已經(jīng)不再是農(nóng)民，他們的生活必須要市民化。最后，在繳費標準上還是將農(nóng)村和城市分開，這樣對海南城鎮(zhèn)化建設(shè)及國際旅游島戰(zhàn)略的推進都有很大影響，是極其不利的。

2.3 征地補償標準低、不到位

海南省政府目前對征地補償費的組成有明確規(guī)定，大致由以下兩個部分構(gòu)成：

一是土地補償費和安置補助費，這兩項費用的計算標準是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值指標。參照此標準，拿?？谑懈擎?zhèn)為例，其年產(chǎn)值為3154元/畝，按照26倍的綜合補償倍數(shù)，應(yīng)該獲得82004元/畝的征地補償費。

二是征地青苗及地上附著物補償費，按照海南征地青苗及地上附著物補償標準執(zhí)行。主要是將水稻這種常見的短期農(nóng)作物作為地上附著物，以此為補償標準，1615元/畝就是該補償價格。還是以?？谑懈擎?zhèn)為例，結(jié)合上面的82004元/畝的補償標準費用計算，如果一個擁有6畝地農(nóng)戶的4個人組成的家庭，倘若這6畝地都是用來種植水稻，將獲得9690元青苗征地補償補償費。加上前一項的征地補償費，該農(nóng)戶一共可以獲得501714元的征地補償費。

而據(jù)國家統(tǒng)計局海南調(diào)查總隊抽樣調(diào)查資料顯示，2010年全省城鎮(zhèn)居民人均消費支出達到10927元，僅靠補償費維持生活更難以持久。在征用土地的過程中，土地征用、轉(zhuǎn)讓補償款不到位、拖欠農(nóng)民征地補償款的情況也時有發(fā)生。截至2008 年上半年，全省拖欠農(nóng)民征地補償款217宗、面積65370畝、金額1.9億元。如原瓊山區(qū)征用江東新區(qū)1萬多畝土地，至2009年年底還拖欠征地補償款4319萬元。

2.4 失地農(nóng)民就業(yè)難

就目前來看，很大一部分失地農(nóng)民都沒有經(jīng)過相應(yīng)的職業(yè)技能培訓，他們的就業(yè)方式大都以餐飲娛樂、雜工、經(jīng)營小攤小販甚至是臨時務(wù)工等形式，而真正能與企業(yè)簽訂正式的勞動合同更是少之又少。造成失地農(nóng)民就業(yè)難的一個重要原因是大部分失地農(nóng)民學歷水平、文化素質(zhì)都不高。而且有一部分失地農(nóng)民還存在著一種舊思和就觀念，他們認為“土地被國家沒收了，國家就要對自己負責到底”，這樣的思想觀念也嚴重影響了他們的就業(yè)；更有拿到征地補償款后的部分農(nóng)民心情特別高興，不知道如何使用這突如其來的“巨款”而隨意揮霍，任意投資，一段時間后就會更加貧困且影響其生活水平。

2.5 失地農(nóng)民生活水平有所下降

收入完全依靠農(nóng)業(yè)的這部分純農(nóng)業(yè)戶在土地被征用后他們的收入往往會相應(yīng)減少。因為他們只是依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來養(yǎng)家糊口，沒有任何其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動，他們的耕地被征用后收入必然會相應(yīng)降低。而農(nóng)戶的土地被征用后獲得了一部分土地補償款，這在一定程度上可以提高農(nóng)民的生活水平和增加總體收入，但這并不是長久之計。因為固定的補償費終究會慢慢被消費，這時候收入較低的這部分農(nóng)民由于失去土地沒有一技之長又找不到工作，生活變得越來越困難，而且還要負擔子女教育費、醫(yī)療衛(wèi)生費以及養(yǎng)老等各項費用，這會使他們的生活雪上加霜，變成新的失地農(nóng)民貧困戶。

3 完善海南失地農(nóng)民社會保障的措施

3.1 對失地農(nóng)民制定人性化的補償標準

2014年海南省政府調(diào)高了征地補償標準，在七月初批準公布了《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準》和《海南省征地青苗及地上附著物補償標準》。根據(jù)新A征地補償標準，全省各地區(qū)征地土地補償費用的幅度大概是42357元/畝―145600元/畝這樣的范圍內(nèi)。平均水平而言，全省的征地補償費用大概為78768元/畝，大大超出了原來的執(zhí)行標準，超過幅度達68%。此次更新調(diào)整的短期農(nóng)作物、果樹、林木等三大類青苗補償標準與原執(zhí)行標準相比，增幅在62%-75%之間。如水稻、花生、瓜類補償標準分別由原來的1615元/畝、1800元/畝、2100元/畝提高到1663元/畝、1971元/畝、4300元/畝。成果期香蕉、模榔、蔡枝由原來的48元/株、160元/株、319元/株提高到75元/株、266元/株、352元/株。海南省施行新的征地補償標準以后，征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了很大的保障。

3.2 完善失地農(nóng)民社會醫(yī)療保障和法律援助制度

老無所依是失地農(nóng)民的嘆息。從調(diào)研來看，失地農(nóng)民非常希望獲得政府的社會保障，由于各種各樣的原因失地農(nóng)民還不能完全實現(xiàn)就業(yè)，同時完全實現(xiàn)就業(yè)也是不符合市場規(guī)律是不現(xiàn)實的。所以對于失地農(nóng)民要建立完善的社會保障制度。

失地農(nóng)民擔心的“老無所依”來自兩個方面：

一是到?jīng)]有勞動能力或年老時無法自己養(yǎng)活自己，

二是擔心生病的時候沒有醫(yī)療保障。針對這兩方面的問題措施有三點。

第一，要建立完善的基本生活保障制度，對于失地農(nóng)民中比較困難的農(nóng)戶要給予一定的最低生活保障，按月發(fā)放。

第二，要建立完善的社會保障與醫(yī)療保障制度。

第三，對于有條件的政府，可以考慮向失地農(nóng)民提供專用安置住房，讓失地農(nóng)民老有所居。

另外，還存在由于公共利益范圍不清，現(xiàn)行相關(guān)法律卻沒有清晰規(guī)定，有部分失地農(nóng)民對于政府征地補償行為沒有落實到位或者還在落實過程中的政策或做法有相當大的不滿，自己的養(yǎng)老、醫(yī)療、下一代的教育問題等利益得不到保障，還有在征地過程中存在的不合理現(xiàn)象，并且把這種不滿擴散到各個方面，一律歸結(jié)為是政府沒有維護失地農(nóng)民的正當權(quán)益。所以政府應(yīng)當設(shè)置專門的法律援助部門，對失地農(nóng)民的權(quán)益進行合理合法的維護，不僅可以幫助失地農(nóng)民，還為政府與失地農(nóng)民之間架起了一座溝通的橋梁，讓政府有渠道澄清失地農(nóng)民對政府、政策的某些盲點與誤解，直接與失地農(nóng)民對話。

3.3 促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)

第三產(chǎn)業(yè)包括生產(chǎn)性和生活業(yè)等，主要以生產(chǎn)業(yè)為主。它能夠不斷獲得新的資本，因而能不斷擴大生產(chǎn)，規(guī)模并吸收勞動就業(yè)。大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力使工業(yè)部門能以較低工資雇用勞動力就業(yè)，從而現(xiàn)代工業(yè)得以在低成本、高利潤、高積累條件下快速發(fā)展。20世紀中后期，許多發(fā)展中國家，尤其是東亞國家，鄉(xiāng)村工業(yè)得到了飛速發(fā)展，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟中的一支重要力量。鄉(xiāng)村工業(yè)通過其聚集功能推動了小城鎮(zhèn)建設(shè)，并且改善農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，為鄉(xiāng)村城市化、現(xiàn)代化鋪平了道路。

推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)海南經(jīng)濟發(fā)展，提高海南綜合能力的重要著力點。特別在海南島作為國際旅游島，作為中國改革創(chuàng)新的實驗區(qū)，建設(shè)成為世界一流的海島休閑度假勝地，國家給予了海南島一系列優(yōu)惠政策。海南的第三產(chǎn)業(yè)能夠在發(fā)展過程中自覺產(chǎn)生大量的就業(yè)崗位，政府可以加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓，讓失地農(nóng)民適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)中的崗位。這不僅能解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，還可以讓失地農(nóng)民就地上崗，不用背井離鄉(xiāng)。同時也解決了海南省第三產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中用工荒的局面。

4 總結(jié)

伴隨著國際旅游島建設(shè)步伐的逐步推進，海南經(jīng)濟增長迅速，城市化進程快速推進，必須保障大量失地農(nóng)民的各項權(quán)益，不僅能夠快速提升農(nóng)民生活質(zhì)量，而且更能提升國際旅游島建設(shè)的內(nèi)部動力，同時為國家整體經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展做出巨大貢獻，也將惠澤億萬中國農(nóng)民。

參考文獻：

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基金項目：

海南省哲學社會科學規(guī)劃課題，No：HNSK（QN）15-20。

第7篇：土地征收林木補償標準范文

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補償機制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長一段時間內(nèi)，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關(guān)系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個社會或國家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學界認為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x

對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護的經(jīng)濟手段，通過對損害(或保護)環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。

（三）生態(tài)補償機制的意義

生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟補償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。

生態(tài)補償機制調(diào)整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護活動產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場價值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟回報；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟賠償。

生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護補償機制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償,實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡,以達到社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)。

二、我國在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補償中存在的主要問題

目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)研究薄弱

自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態(tài)補償標準和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權(quán)受限者進行合理科學的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權(quán)人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶€要增多。由于國家和政府對在重點保護區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導致當?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。

（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系

缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設(shè)項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導致了權(quán)利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償?shù)膹姸取?/p>

（八）法律法規(guī)體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護等方面?！缎谭ā穼ζ茐淖匀毁Y源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。

2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復的效益量為標準，而生態(tài)影響的定量評估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。

三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權(quán)受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應(yīng)做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權(quán)的虛化直接導致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。

（二）明確補償主體

生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補償需要政府實施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調(diào)法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環(huán)境保護法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護基本法，在環(huán)境保護基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補償制度。補償標準應(yīng)該在國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。

對于建設(shè)項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結(jié)合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準確性、科學性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關(guān)的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態(tài)補償機制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。

1、政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權(quán)利和機會補償。受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補償，是指中央和當?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。

2、連續(xù)補償與一次性補償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)，有一個循序漸進的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結(jié)合。政府補償是由政府提供財政資金或?qū)嵨镞M行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復與建設(shè)的職責所決定的。政府補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結(jié)合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補償方法。

（六）規(guī)范生態(tài)補償管理

1、生態(tài)補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護者有權(quán)利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進行適當?shù)难a償。這里應(yīng)當特別強調(diào)，對于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補償。

2、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權(quán)利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權(quán)變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達地區(qū)”和“欠發(fā)達地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。

3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；?，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)?；?。

2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預(yù)算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應(yīng)的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償，設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設(shè)立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設(shè)立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結(jié)果進行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。

3、建立生態(tài)建設(shè)補償基金。可以由國家涉農(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號召有關(guān)企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。

4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。

5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度

1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標體系。

2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護與治理。為此需建立相應(yīng)科學的考核指標，明確經(jīng)濟主體的權(quán)利和責任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。

3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?/p>

(九)建立生態(tài)保護價值增值的評估機制和評估機構(gòu)

一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術(shù)，建立評估機制和評估機構(gòu)，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。

(十)開展生態(tài)保護補償?shù)脑圏c工程

從目前的情況看，對于生態(tài)保護補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度?？梢韵戎鸩皆谌舾傻貐^(qū)、若干領(lǐng)域先進行試點。

(十一)生態(tài)目標與農(nóng)村發(fā)展目標相結(jié)合

目前，我國政府大力開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和實施生態(tài)補償是符合可持續(xù)發(fā)展的要求，也是適合我國國情的。然而，生態(tài)建設(shè)的重點區(qū)域多在偏遠、貧困的農(nóng)村山區(qū)，有些農(nóng)戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護區(qū)，以至極大地影響了他們的經(jīng)濟收益。鄭易生提出的“剝削農(nóng)民就是破壞生態(tài)環(huán)境”是有其深刻含意的。欲使生態(tài)建設(shè)得以順利進行，就必須得到廣大農(nóng)民的支持。若背離農(nóng)村發(fā)展的目標，完全由政府來進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農(nóng)村發(fā)展的角度，把生態(tài)目標與經(jīng)濟目標結(jié)合起來考慮。

[摘要]生態(tài)補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設(shè)計來修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情形下，應(yīng)當通過生態(tài)補償機制對這類權(quán)利人的受損利益進行補償，以保證國家的生態(tài)治理過程順利實施。

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補償機制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長一段時間內(nèi)，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關(guān)系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個社會或國家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學界認為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x

對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護的經(jīng)濟手段，通過對損害(或保護)環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護自然資源的目的。

我們認為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。

（三）生態(tài)補償機制的意義

生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟補償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。

生態(tài)補償機制調(diào)整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護活動產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場價值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟回報；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)人或恢復生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟賠償。

生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能的運行過程。其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。

因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護補償機制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償,實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡,以達到社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補償機制,不僅能直接受益于每個人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)。

二、我國在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補償中存在的主要問題

目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)研究薄弱

自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態(tài)補償標準和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：

1、補償強度難以貨幣化。要對物權(quán)受限者進行合理科學的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。

2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權(quán)人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。

3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶€要增多。由于國家和政府對在重點保護區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導致當?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。

（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制

補償資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。

（三）征收和使用方式不合理

由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。

（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系

缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設(shè)項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導致了權(quán)利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。

（五）觀念上存在障礙

我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。

（六）資金籌集問題

資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

（七）補償強度問題

一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償?shù)膹姸取?/p>

（八）法律法規(guī)體系不夠健全

就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：

1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護等方面?！缎谭ā穼ζ茐淖匀毁Y源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。

2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復的效益量為標準，而生態(tài)影響的定量評估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。

我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。

三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對策

針對上述問題，我們認為，當自然資源物權(quán)受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應(yīng)做好以下幾個工作。

（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權(quán)的虛化直接導致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。

（二）明確補償主體

生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場主體。[]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補償需要政府實施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。

（三）補償制度法制化

生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調(diào)法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實踐證明“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復和彌補的一種法律手段。

1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進行嚴格的界定。

2、制定與完善我國的環(huán)境保護法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護基本法，在環(huán)境保護基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補償。

（四）確定補償標準

補償標準的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權(quán)限制的行政補償制度。補償標準應(yīng)該在國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。

對于建設(shè)項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結(jié)合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準確性、科學性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關(guān)的工作量，提高工作效率。

賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進行評估。

（五）確定多樣化的補償方式

生態(tài)補償機制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。

1、政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權(quán)利和機會補償。受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進發(fā)展并籌集資金。技術(shù)補償，是指中央和當?shù)卣约夹g(shù)扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內(nèi)容有：補償主體開展技術(shù)服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權(quán)利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。

2、連續(xù)補償與一次性補償相結(jié)合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)，有一個循序漸進的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8年內(nèi)，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉(zhuǎn)型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應(yīng)實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。

3、政府補償和民間補償相結(jié)合。政府補償是由政府提供財政資金或?qū)嵨镞M行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復與建設(shè)的職責所決定的。政府補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結(jié)合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎(chǔ)上訂立的補償方法。

（六）規(guī)范生態(tài)補償管理

1、生態(tài)補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護者有權(quán)利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責任和義務(wù)向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進行適當?shù)难a償。這里應(yīng)當特別強調(diào)，對于生態(tài)治理過程中，其權(quán)利受到合理且必要限制的權(quán)利人的補償。

2、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權(quán)利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權(quán)變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調(diào)“發(fā)達地區(qū)”和“欠發(fā)達地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。

3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

（七）補償資金的融資方式多樣化

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集：

1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設(shè)定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)?；?，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)?；?。

2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱?，即作為生態(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預(yù)算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應(yīng)的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償，設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設(shè)立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設(shè)立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結(jié)果進行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。

3、建立生態(tài)建設(shè)補償基金?？梢杂蓢疑孓r(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，號召有關(guān)企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。

4、優(yōu)惠信貸[]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。

5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。

(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度

1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標體系。

2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護與治理。為此需建立相應(yīng)科學的考核指標，明確經(jīng)濟主體的權(quán)利和責任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。

3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?/p>

(九)建立生態(tài)保護價值增值的評估機制和評估機構(gòu)

一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術(shù)，建立評估機制和評估機構(gòu)，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術(shù)，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，提供數(shù)量化技術(shù)保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調(diào)查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。

(十)開展生態(tài)保護補償?shù)脑圏c工程

從目前的情況看，對于生態(tài)保護補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度?？梢韵戎鸩皆谌舾傻貐^(qū)、若干領(lǐng)域先進行試點。

第8篇：土地征收林木補償標準范文

關(guān)鍵詞：土地保障；集體林地；承包經(jīng)營權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)；法律制度

中圖分類號：DF463文獻標志碼：A文章編號：10085831（2013）05003505一、問題的提出

長期以來，土地在農(nóng)民的生老病死方面發(fā)揮著重要的保障功能，成為農(nóng)民最基本也最為重要的保障依托。一方面，廣大農(nóng)民將自身的勞動力與土地這一生產(chǎn)要素相結(jié)合，獲得了一定程度的就業(yè)保障；另一方面，農(nóng)民通過對土地的耕作經(jīng)營所獲取的經(jīng)營性收入構(gòu)成了農(nóng)民生育、醫(yī)療、養(yǎng)老和喪葬的主要經(jīng)濟來源。

然而，在很長一段時期內(nèi)，人們普遍重視耕地的社會保障功能，而忽視了林地的社會保障作用。實際上，對于“靠山吃山”的山區(qū)農(nóng)民而言，林地在其基本生活保障方面的重要性遠遠超過耕地。在反思林區(qū)生活貧困的現(xiàn)實和借鑒耕地承包經(jīng)營成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年以來，中國各級政府加大力度推進新一輪集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，將土地承包經(jīng)營制度從耕地向林地延伸。新一輪集體林權(quán)制度改革后，集體林地劃分細碎、林地資源浪費嚴重、森林生態(tài)依然脆弱[1]。要解決集體林地資源利用低效和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不強的問題，需要從制度層面上進一步解決制約集體林發(fā)展的問題。

林業(yè)作為規(guī)模效益比較顯著的產(chǎn)業(yè)，其資源配置需要充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。通過市場進行資源配置是目前人類認識到的基礎(chǔ)性的資源配置方式。只有讓森林資源在市場上具有足夠的流通性，讓更多的社會資本愿意投入到森林資源的合理開發(fā)和利用中，才能在整體上激活林業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ嫣嵘謽I(yè)生產(chǎn)力和市場競爭力。為了加快林業(yè)發(fā)展，中央要求“加快推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”，通過森林資源的優(yōu)化配置實現(xiàn)林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。但是，鑒于中國集體林地所承擔的社會保障功能，“在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”并“防止農(nóng)民失山失地”便成為林權(quán)制度改革的基本要求。

可見，集體林地在經(jīng)濟功能的實現(xiàn)所要求的林地集中經(jīng)營與林地保障功能所導致的林地分散經(jīng)營之間存在矛盾。這種矛盾也直接導致集體林地流轉(zhuǎn)面臨諸多現(xiàn)實困境，林地分散經(jīng)營的狀況得不到改善，集體林業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展舉步維艱。

1重慶大學學報（社會科學版）2013年第19卷第5期

秦鵬，等土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境與制度完善

二、土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)的困境闡釋

從林地流轉(zhuǎn)的過程考察，欲簽訂有效的林地流轉(zhuǎn)協(xié)議：首先，流轉(zhuǎn)雙方需要具有交易的動機和需求；其次，需要有方便交易的外部條件和環(huán)境；最后，要有規(guī)范的交易程序和方式。但從目前的實踐情況看，在土地保障功能制約下，集體林地流轉(zhuǎn)面臨諸多現(xiàn)實困境。

（一）細碎的林地劃分增加了集體林地流轉(zhuǎn)的成本

在土地保障功能下，對每一位農(nóng)村人口來說，擁有一定數(shù)量的土地就成了其基本生存權(quán)的體現(xiàn)。而在平等思想指引下，每一位村民所擁有的土地不僅數(shù)量要均等，而且土地質(zhì)量也要均衡，這樣農(nóng)戶所擁有的本來就十分有限的承包地，也就被分割成零星的若干小塊。有村級抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：樣本村平均每戶農(nóng)民承包林地的面積為1.867 hm2，平均每戶承包的林地分為4.5塊，細碎化經(jīng)營特征明顯[2]。南方9省（不包括海南?。┘w林業(yè)用地戶均面積0.43 hm2，而且被分成數(shù)塊[3]。林地劃分細碎，單宗林地涉及的轉(zhuǎn)出方就多，要使林地能夠?qū)崿F(xiàn)大面積的集中流轉(zhuǎn)，需要取得各林地轉(zhuǎn)出方的一致同意，這就無疑增加了集體林地流轉(zhuǎn)的交易成本。

（二） 固有的保障理念降低了集體林地流轉(zhuǎn)的意愿

目前，在中國由農(nóng)村集體組織承擔其成員的就業(yè)安置、病殘和養(yǎng)老保險的機制尚未建立，在非農(nóng)就業(yè)崗位不足和就業(yè)收入不穩(wěn)的情況下，廣大農(nóng)民仍把土地作為其安身立命的基本生活資料和外出就業(yè)的最后退路。部分林農(nóng)認為拍賣林地是吃子孫的飯，是“敗家子”的行為。這種固有的保障理念在一定程度上影響了人們的林地流轉(zhuǎn)意愿。大多數(shù)林農(nóng)寧愿使林地荒蕪也不愿意將其流轉(zhuǎn)出去。有研究發(fā)現(xiàn)：家庭人數(shù)較多且平均年齡較大的農(nóng)戶，其流轉(zhuǎn)出林地的意愿很低。這樣的林農(nóng)往往家庭負擔較重，即使林地的產(chǎn)出很低，他們也不愿意轉(zhuǎn)出林地，林地是他們家庭養(yǎng)老防災(zāi)的保障[4]?？傊?，固有的土地保障理念在很大程度上降低了集體林地使用權(quán)人進行林地流轉(zhuǎn)的意愿。

（三）嚴格的保地政策復雜了集體林地流轉(zhuǎn)的過程

在土地保障功能的制約下，“防止農(nóng)民失山失地”便成為集體林地流轉(zhuǎn)政策的基本要求。在嚴格的保地政策下，現(xiàn)行集體林地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)主體資格到流轉(zhuǎn)客體范圍，從流轉(zhuǎn)前的審核批準到流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營利用都設(shè)置了一定的限制條件。例如，在集體林地流轉(zhuǎn)過程中，集體林地家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅需要經(jīng)發(fā)包方同意，而且還要經(jīng)縣級以上林業(yè)行政主管部門審批。有些地方是土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多家部門審批。這種復雜的流轉(zhuǎn)過程，增加了林地流轉(zhuǎn)的交易成本，在一定程度上限制了集體林地流轉(zhuǎn)的順暢進行。學者孟一江等對愿意流出林地的50戶進行調(diào)研顯示，有60%的農(nóng)戶認為流轉(zhuǎn)過程復雜影響了林地流轉(zhuǎn)[5]。

三、土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)困境產(chǎn)生的制度原因

集體林地順暢流轉(zhuǎn)需要具備的基本條件是：集體林地權(quán)屬主體享有處分權(quán)和收益權(quán)。然而，土地保障功能下，集體林地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能受到不當限制，收益權(quán)能又不能充分實現(xiàn)。

（一）集體林地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能受到不當限制

現(xiàn)階段，中國農(nóng)村土地保障功能的實現(xiàn)主要依靠農(nóng)民對土地的直接耕種經(jīng)營，與土地使用權(quán)的享有密不可分。因此，在制度安排上，受土地保障功能的制約，對因林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所造成的“失地”持嚴格的限制立場，林地承包經(jīng)營權(quán)成為一種不穩(wěn)定、不完全和有條件的物權(quán)。

例如，在流轉(zhuǎn)方式上，《土地承包法》第37條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意”。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條更進一步指出“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效”。 可見，在采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)時，發(fā)包方的同意是合同生效的必須要件。

然而，《物權(quán)法》和《土地管理法》在賦予村民委員會等林地所有權(quán)行使代表權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的同時，對所有權(quán)行使主體的權(quán)利、義務(wù)與責任，林地經(jīng)營管理主體的管理對象和目的等并沒有作出明確規(guī)定，從而導致各主體的責權(quán)利邊界模糊[6]。在實踐中，“農(nóng)民集體所有林”演化成“村委會林”甚至“村干部林”，林業(yè)行政管理部門和農(nóng)村基層政權(quán)利用林地管理權(quán)和實際上的林地所有權(quán)的優(yōu)勢地位，在旅游開發(fā)、林地流轉(zhuǎn)等林地權(quán)屬管理活動中與民爭利。

林地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能受到不當限制，這一方面過分強化了以發(fā)包方為代表的林地所有者的實際控制力，為行政權(quán)力和行政手段干預(yù)林權(quán)流轉(zhuǎn)留下了太大余地；另一方面使得林地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性無法彰顯，林權(quán)流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益不明確。林權(quán)流轉(zhuǎn)不暢導致林地的規(guī)模經(jīng)營與集約化利用不能展開，林地經(jīng)營停留在小農(nóng)經(jīng)濟的低效率程度，嚴重制約林業(yè)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。

在市場經(jīng)濟條件下，完善的林地使用權(quán)制度應(yīng)以開放自由的流轉(zhuǎn)機制為核心，林地使用權(quán)可以擺脫所有權(quán)的束縛單獨進入商品市場?，F(xiàn)存的林地經(jīng)營效率低下和林農(nóng)生活依然貧困的問題，表面上看，是因林地擔負了農(nóng)村社會保障功能所致，實際上，是因?qū)α值爻邪?jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制不當所致。

（二） 集體林地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能不能充分實現(xiàn)

林地是一種特殊資源，既具有一定的經(jīng)濟價值，又能產(chǎn)生重大的生態(tài)效益。中國現(xiàn)行立法片面強調(diào)林地生態(tài)效益保護，而淡化林地經(jīng)濟效益的發(fā)揮和林地在民法上的財產(chǎn)屬性，致使林地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能不能充分實現(xiàn)。

隨著國家對生態(tài)建設(shè)的逐步重視，許多地方將屬于集體所有的林地或集體所有由農(nóng)民個人承包經(jīng)營的林地界定為公益林地，并對其權(quán)利行使進行嚴格限制。此外，商品林地經(jīng)營者的財產(chǎn)權(quán)利也受到國家生態(tài)環(huán)境保護政策或制度的限制，免費為社會提供生態(tài)利益。在這些情況下，國家應(yīng)該根據(jù)物權(quán)法規(guī)定對林地權(quán)屬主體的利益損失給予補償。

中國1998年修改頒布的《森林法》中原則性地規(guī)定了生態(tài)補償制度，但是沒有專門的法律規(guī)定和系統(tǒng)方法?，F(xiàn)實條件下，中國森林生態(tài)效益補償制度極不完善，具體表現(xiàn)為補償資金嚴重缺乏、補償標準偏低、補償對象不明確、補償范圍不全面。近年來，中國在“退耕還林”及生態(tài)林建設(shè)中，僅對生態(tài)公益林給予每畝5～10元的低標準補償，而通過采伐許可證和木材運輸管理依舊控制著集體林地上木材的采伐和流通，這種產(chǎn)權(quán)約束事實上是社會的生態(tài)公益侵占了林農(nóng)的經(jīng)濟私益，導致集體林地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能不能充分實現(xiàn)。

從林地生態(tài)系統(tǒng)的角度看，林地及其附著物構(gòu)成了一個有機整體，林地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利對象應(yīng)該是多元化的。除了林木等林產(chǎn)品可以作為林地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利對象以外，還有林地景觀等生態(tài)利益。因此，一塊林地的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)可以通過林木的采伐、林地景觀的開發(fā)、生態(tài)利益補償?shù)榷喾N渠道獲取收益。

然而，在中國現(xiàn)階段，林地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能主要是通過對林木的砍伐使之成為木材或獲得其他林產(chǎn)品而實現(xiàn)的。未經(jīng)林地權(quán)利人允許，在林地周圍發(fā)展“農(nóng)家樂”旅游、建樓堂館所等開發(fā)利用林地景觀資源的行為比比皆是。社會主體無償享用集體林地所提供的生態(tài)利益，林地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能因沒有得到法律的全面保障而不能充分實現(xiàn)。林地承包經(jīng)營的預(yù)期收益較低影響了潛在的林地受讓方參與林地流轉(zhuǎn)的積極性。

四、土地保障功能下促進和規(guī)范集體林地流轉(zhuǎn)的制度完善

在中國目前經(jīng)濟社會條件下，由農(nóng)村土地承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會保障的雙重功能還具有歷史合理性和現(xiàn)實必要性，無視土地保障功能而推行農(nóng)村社會保障制度的建立既不符合當下國情也不具備普遍意義，因此穩(wěn)定現(xiàn)有土地保障的基本架構(gòu)長期不變是必然的制度選擇。在這一制度前提下，既要實現(xiàn)集體林地資源要素向市場的逐步釋放，又要妥善解決林農(nóng)社會保障問題，唯一方法就是將集體林地利用與土地保障相分離，實行集體林地資源有償使用與自由流轉(zhuǎn)，由集體林地所有權(quán)來承擔土地保障功能。

（一）由集體林地所有權(quán)承載集體林地保障功能

目前，以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系初步形成。但是，中國龐大的農(nóng)村人口基數(shù)和低下的農(nóng)民收入水平?jīng)Q定了農(nóng)村社會保障基金的籌集是最大難題。土地是農(nóng)村最大的財富，如果能夠?qū)⒅D(zhuǎn)化為市場流通下的土地資產(chǎn)狀態(tài)，讓農(nóng)民得以以土地所有權(quán)收益作為社會保障費用，則有望為各地農(nóng)民提供長期、穩(wěn)定、公平的社會保障，同時能夠極大地減輕政府的公共財政支出壓力。

就集體林地制度而言，進一步落實農(nóng)民對農(nóng)村集體林地的所有權(quán)，建立完善的集體林地使用權(quán)有償出讓市場，然后成立農(nóng)村社區(qū)保障組織或者聘請專業(yè)化的資產(chǎn)管理機構(gòu)對所有權(quán)的財產(chǎn)性收入即社保基金進行運作，根據(jù)安全、保值增值的原則運營，所得收益和利息全部歸入基金。農(nóng)民集體林地所有權(quán)的財產(chǎn)性收入包括林地使用權(quán)的有償出讓金、林地征收補償金和森林生態(tài)補償金等一起構(gòu)成集體林區(qū)林農(nóng)社會保障的資金來源。

只要農(nóng)民不喪失本集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，就能夠獲得以集體林地收益為支撐的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療和再就業(yè)培訓等社會保障。如果農(nóng)民因就業(yè)、遷徙、土地征收等因素放棄了本集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，則考慮納入城鎮(zhèn)居民社會保障的范疇。對主動放棄集體成員權(quán)的林農(nóng)，給予其適當?shù)呢泿叛a償，鼓勵農(nóng)民向城市分流。

（二） 保障集體林地所有權(quán)收益權(quán)能的充分實現(xiàn)

憑借集體林地所有權(quán)產(chǎn)生的財產(chǎn)性收益來形成集體林區(qū)林農(nóng)社?；?，這是一種間接的、與農(nóng)民的土地所有權(quán)價值相聯(lián)系的保障方式，其實現(xiàn)途徑取決于農(nóng)民對集體林地所有權(quán)的價值實現(xiàn)程度。在目前情況下，農(nóng)民集體林地所有權(quán)的實現(xiàn)受到兩個方面的威脅：一是來自地方政府借口“公共利益”與開發(fā)商相勾結(jié)肆意以征地為名侵犯農(nóng)民林地權(quán)益；二是來自村委會無視村民利益主動或被動迎合有關(guān)林地流轉(zhuǎn)需求，而林地流轉(zhuǎn)后又肆意截留本來較低的流轉(zhuǎn)價款。

就中國農(nóng)村目前的現(xiàn)實而言，為集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)另行設(shè)置一種方式，不僅制度成本過高，而且難以操作?？尚械淖龇ㄊ?，利用現(xiàn)有的政治資源，將集體土地所有權(quán)的內(nèi)容有機地融入其中[7]，通過發(fā)展民主政治、增強農(nóng)民集體自決權(quán)來消除集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的障礙，確保農(nóng)民集體土地權(quán)益的真正實現(xiàn)。

當務(wù)之急是制定村民自治基本法。該法不僅要體現(xiàn)村民自治的民主精神和自決理念，而且要對村民自治所涉及的基本要素加以明確規(guī)定。在諸如集體成員資格的得失變更、自治事務(wù)的確定、自治權(quán)的內(nèi)容和救濟、自治組織的產(chǎn)生和運行等方面作出更具操作性的規(guī)定。當集體林地管理組織的行為偏離集體林地所有權(quán)主體的意志和設(shè)立目的時，可通過村民自治來糾正；當公權(quán)力對集體林地所有權(quán)進行不當限制和非法侵害時，也可通過村民自治來對抗。只有這樣，集體林地所有權(quán)的本來意義和價值才能實現(xiàn)。

此外，集體林地還能夠產(chǎn)生巨大的生態(tài)利益，承載著巨大的生態(tài)價值。長期以來，集體林地生態(tài)價值被社會無償或低償占用，集體林地所有者并沒有得到與林地生態(tài)價值相對應(yīng)的經(jīng)濟利益。因此，通過立法明確林地所有者對森林生態(tài)利益的所有權(quán)，并構(gòu)建生態(tài)利益市場交易機制，這樣既保障了生態(tài)建設(shè)者的經(jīng)濟利益又滿足了社會公眾的生態(tài)利益需求，還緩解了政府購買生態(tài)利益的財政壓力，是實現(xiàn)林地經(jīng)濟與生態(tài)價值和諧的制度保障。在賦予市場主體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的同時，還必須賦予市場主體對森林資源的生態(tài)產(chǎn)權(quán)[8]。在德國，通過建立“生態(tài)賬戶”的形式，合法經(jīng)營產(chǎn)生的生態(tài)林效益可以銷售[9]。在哥斯達黎加，政府將國內(nèi)林業(yè)碳匯的總量進行統(tǒng)計，將額外的碳匯資源作為國家的碳匯儲備，適時地賣給一些外國企業(yè)，所得收入的大部分都用來補償給林主[10]。這些做法，對中國保障集體林地所有權(quán)收益權(quán)能的充分實現(xiàn)具有重要的借鑒意義。

（三）促進集體林地使用權(quán)自由且規(guī)范地流轉(zhuǎn)

促進集體林地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，需要修改現(xiàn)行集體林地流轉(zhuǎn)立法中不合理的限制性規(guī)定。在目前集體林地流轉(zhuǎn)實踐中，地方政府部門以規(guī)范林地流轉(zhuǎn)為名限制或變相限制林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。實際上，只要不拋荒林地，農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，以何種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村林地承包經(jīng)營權(quán)，都應(yīng)由農(nóng)民自主決定，農(nóng)民的意愿必須得到尊重。因此，在集體林地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)方面，應(yīng)修改現(xiàn)行立法中不合理的限制性規(guī)定，不能通過統(tǒng)一交易市場、評估前置程序、一律實行變更登記等手段加大交易成本，侵害廣大市場主體在集體林地流轉(zhuǎn)方面的自由權(quán)利。

促進集體林地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，需要完善集體林地流轉(zhuǎn)的社會化服務(wù)體系。完備的社會化服務(wù)體系是林地流轉(zhuǎn)順利進行的重要保證。林地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)是林地流轉(zhuǎn)雙方聯(lián)系的紐帶。只有中介服務(wù)機構(gòu)的建立和健全，才能構(gòu)建有序的林地流轉(zhuǎn)市場，克服林地流轉(zhuǎn)雙方在林地流轉(zhuǎn)過程中信息不對稱的弊端。但目前，集體林地流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)評估機構(gòu)不規(guī)范、中介組織欠完善等社會化服務(wù)方面的問題嚴重制約了集體林地的有效流轉(zhuǎn)。為有效保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，必須建立林業(yè)法律咨詢、技術(shù)培訓、資產(chǎn)評估、資金籌措擔保等林業(yè)中介服務(wù)組織。目前在利用政策機制培育林地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的同時，還需要利用法律手段規(guī)范中介服務(wù)行為，防止因供求雙方的信息不對稱沒有得到有效解決而影響集體林地流轉(zhuǎn)的效率，也防止中介機構(gòu)借林地流轉(zhuǎn)之機非法獲利行為的發(fā)生。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段農(nóng)民集體財產(chǎn)主要體現(xiàn)在集體土地上，對該財產(chǎn)的支配是村民自治的主要內(nèi)容之一。將林地的社會保障功能負載于林地所有權(quán)之上，同時促進集體林地自由且規(guī)范地流轉(zhuǎn)，既是為了更好地解放林地使用權(quán)，體現(xiàn)林地使用權(quán)的物權(quán)屬性，發(fā)揮林地的生產(chǎn)要素功能，也是為了進一步完善村民自治，促進集體林地所有權(quán)的價值實現(xiàn)。這種變革不是通過諸如“以土地換社?！钡葘⑥r(nóng)民土地財產(chǎn)與城市社會保障簡單兌換的形式，而是將農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會保障制度結(jié)合起來，為農(nóng)民自身發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展機制。如果能夠使集體林地流轉(zhuǎn)既滿足市場經(jīng)濟的客觀要求，又照顧中國土地保障的現(xiàn)實國情，那么這一輪集體林權(quán)制度改革就可以說取得了成功，而這種成功又必將為下一輪農(nóng)村耕地制度的改革提供有益的借鑒。

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第9篇：土地征收林木補償標準范文

創(chuàng)新自然資產(chǎn)管理制度。健全林業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)。一是資產(chǎn)登記造冊。山、水、林、田、湖是一個生命共同體，必須對各類自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一的用途管制，為此，需摸清家底、確權(quán)登記?？沙浞掷煤矛F(xiàn)有的“十二五”森林資源二類調(diào)查結(jié)果，在全縣建立起以鎮(zhèn)（街）為單位的森林資源清單，建立立體三維可視化森林分布圖。二是落實管護責任。完善農(nóng)村林業(yè)生態(tài)公共綠化資產(chǎn)統(tǒng)一交由當?shù)劓?zhèn)（街）實行常態(tài)養(yǎng)護的管理機制，突出鎮(zhèn)（街）的主體責任，細化標準，嚴格考核。三是完善監(jiān)管體制。明確林業(yè)自然資源的“主人”，通過主體利益的驅(qū)動，促進林業(yè)自然資源監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營權(quán)有效發(fā)揮。

可構(gòu)建起縣、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的資源巡查機制、森林火災(zāi)監(jiān)測撲救機制、案件查辦機制，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，以鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果。

創(chuàng)新資源有償使用制度。實行資源有償使用制度，以市場調(diào)節(jié)為杠桿，向使用自然資源的單位和個人收取自然資源使用費，是合理配置自然資源、實現(xiàn)資源利用效率最大化的必然途徑。一是嚴格生態(tài)補償基金計征基數(shù)。從今年1 月1日起，全縣生態(tài)補償基金計提標準由45 萬元/ 公頃提高到了90萬元/公頃，要嚴格計征基數(shù)，確保足額征收。

同時進一步完善《長沙縣建立生態(tài)補償機制辦法》，堅持使用資源付費和“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費”的原則，并針對目前占用林業(yè)資源的成本過低問題，研究應(yīng)對措施。二是建立吸引社會資本投入林業(yè)生態(tài)的市場化機制。在不改變林地集體所有性質(zhì)、不改變林地用途、不損害農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)益的前提下，鼓勵林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，科學經(jīng)營林地，提高森林質(zhì)量和綜合效益。對通過林權(quán)流轉(zhuǎn)來發(fā)展林下經(jīng)濟的企業(yè)、個人給予貼息貸款。通過建立起政府、企業(yè)、林業(yè)社會組織、民眾合作互動的機制，實現(xiàn)林業(yè)管理部分職能社會化，吸引更多的社會資本投入到林業(yè)中來。

創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補償制度。生態(tài)補償作為一種利益平衡機制，是市場經(jīng)濟條件下保護資源環(huán)境的重要制度保障。要繼續(xù)將生態(tài)補償基金用于林業(yè)生態(tài)項目納入全縣年度財政預(yù)算，重點用于生態(tài)公益林補償、植樹造林、護林隊伍建設(shè)、飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護、林業(yè)生態(tài)修復等五個方面。一是生態(tài)公益林補償。全縣已將各級生態(tài)公益林每年每公頃補償提高到450 元且納入政策保障，推動建立縣域間橫向未納入到生態(tài)公益林范疇但已到期需砍伐森林的生態(tài)補償制度，建立生態(tài)公益林補償標準與經(jīng)濟發(fā)展共同增長的補償機制，讓林農(nóng)享受到更多的發(fā)展紅利。二是植樹造林。著力推動以三年造綠大行動為重點的“十大綠色工程”，堅持以項目推動工作，將項目資金納入財政預(yù)算。三是村級護林員隊伍。除按規(guī)定在生態(tài)公益林管護經(jīng)費中提取部分外，要穩(wěn)定經(jīng)費投入，建立長效機制，確保生態(tài)建設(shè)成果不受破壞。四是飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護及補償。研究建立濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償機制。五是林業(yè)生態(tài)修復。完善林業(yè)生態(tài)修復制度，用制度保護林業(yè)生態(tài)環(huán)境。

創(chuàng)新生態(tài)承載預(yù)警制度。重點從嚴格主體功能區(qū)定位和劃定林業(yè)生態(tài)紅線上著力。一是嚴格主體功能區(qū)定位?？h委、縣政府提出“六大功能區(qū)”概念，即國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(先進制造業(yè)區(qū))、高鐵和會展經(jīng)濟區(qū)、行政中心和中央商務(wù)區(qū)、臨空經(jīng)濟區(qū)、兩型生態(tài)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)六個功能區(qū)。六大功能區(qū)是對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分工的科學安排，在功能定位上更加精準，在空間布局上更加到位，在發(fā)展目標上更加明確，有利于推動縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，形成強大區(qū)域帶動力，并使本功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到更好的保護。二是劃定林業(yè)生態(tài)紅線?？h委、縣政府已在《長沙縣實施三年造綠行動方案》中明確提出，到2016 年末，全縣要實現(xiàn)有林地面積凈增5334 公頃以上，森林覆蓋率由48.07% 提升到50% 以上，建成區(qū)綠化覆蓋率由43.5% 提升到45%（含濕地），人均公共綠地面積由12.7平方米提升至15 平方米，交通道路綠化率達到95%，活立木蓄積量達到390 萬立方米的目標。