公共管理的邏輯起點精選(九篇)
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第1篇：公共管理的邏輯起點范文
[關(guān)鍵詞]新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02
隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標(biāo)管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1 新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果，認(rèn)為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強(qiáng)公共行政管理的有效性和科學(xué)性。
第二，個人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經(jīng)濟(jì)人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟(jì)人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個體都是經(jīng)濟(jì)人，其活動的基本動機(jī)和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導(dǎo)向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。
第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗和管理方法，這些經(jīng)驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經(jīng)驗的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、項目預(yù)算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強(qiáng)的實證主義特征，可以較好地推進(jìn)公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進(jìn)一步提升管理效率。
2 新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用
2.1 為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進(jìn)政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。
就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴(kuò)展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當(dāng)代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r值，這為開展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟(jì)人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個體進(jìn)行行為特征分析，同時也對典型的政治團(tuán)體和政府所具有的行為特征進(jìn)行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現(xiàn)實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。
從實踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀(jì)70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的信任危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論包含的方法論極為獨特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時，在應(yīng)用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認(rèn)可了市場價值的積極作用，當(dāng)其被應(yīng)用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論，同時也將管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識有機(jī)結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強(qiáng)公共管理方法的綜合性和廣泛性。
新公共管理方法認(rèn)為，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場化為導(dǎo)向，同時要充分考慮客戶取向，在當(dāng)代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時，充分運(yùn)用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。
相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善?；诠芾硇姓砟畹闹笇?dǎo)，以往的公共行政重視層級節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機(jī)構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進(jìn)行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認(rèn)為，既要對組織內(nèi)部進(jìn)行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進(jìn)行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機(jī)構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實現(xiàn)長足發(fā)展。
基于服務(wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進(jìn)行深入分析，行政管理活動要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當(dāng)代工商管理與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標(biāo)、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現(xiàn)績效評估和競爭機(jī)制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。
2.3 用激勵機(jī)制取代規(guī)制的公共管理方法
一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計進(jìn)行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設(shè)被當(dāng)作基本的邏輯起點，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵取代規(guī)制。
以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進(jìn)行管理時非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計官僚制的有關(guān)制度時，非?？粗匾?guī)則的完整性和詳實度，而且對權(quán)利體系的層級節(jié)制設(shè)計尤為關(guān)注，確保其能夠達(dá)到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠(yuǎn)角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機(jī)，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升，會對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。
新公共管理方法強(qiáng)調(diào)市場的導(dǎo)向作用，認(rèn)為可以通過創(chuàng)建有效的激勵機(jī)制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個邏輯起點，將經(jīng)濟(jì)市場和政治市場里面的個體視為理性經(jīng)濟(jì)人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機(jī)構(gòu)中引入市場機(jī)制，同時創(chuàng)建有效的競爭機(jī)制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標(biāo)，根據(jù)勞動和競爭形成的結(jié)果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機(jī)制中的理性經(jīng)濟(jì)人必然會主動增強(qiáng)工作積極性，做好本職工作。
以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級節(jié)制，認(rèn)為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認(rèn)真落實各項規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實現(xiàn)公共利益。長此以往，公務(wù)人員不僅會養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，個人的合理利益得到承認(rèn)，競爭機(jī)制和市場機(jī)制被納入政府內(nèi)部，同時績效管理也得以實現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個人利益的關(guān)系有一定促進(jìn)作用。
3 結(jié) 語
新公共管理理論中引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補(bǔ)充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運(yùn)用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
主要參考文獻(xiàn)
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第2篇：公共管理的邏輯起點范文
高校學(xué)生事務(wù)管理創(chuàng)新與新公共管理均等化是以學(xué)生的利益權(quán)為政治邏輯起點的。國外學(xué)者亨利·羅索夫斯基認(rèn)為，學(xué)生是最重要的利益相關(guān)者。按照利益相關(guān)者理論，“利益相關(guān)道路要求經(jīng)濟(jì)組織必須在制定長期投資決策時，努力驗明所有受到?jīng)Q策影響的利益和個人”[1]。對于高校來說，整個服務(wù)過程中，學(xué)生是利益相關(guān)者之一，他們一直參與學(xué)校管理與服務(wù)活動。
借助利益相關(guān)者理論，學(xué)生的切身利益訴求與高校的發(fā)展關(guān)系是互相作用、相互影響的。高校要想獲得有效運(yùn)行的理想狀態(tài)，前提條件就是必須滿足多方利益相關(guān)者的利益訴求，尤其是保障學(xué)生的參與權(quán)。同樣，學(xué)生主體必須盡到義務(wù)，必須主動與高校其他利益主體合作，相互協(xié)商與監(jiān)督，為學(xué)校決策層管理學(xué)校提供可行的建議和意見。學(xué)生的利益訴求主要體現(xiàn)在學(xué)校日常管理工作方面、學(xué)校教育教學(xué)管理、后勤管理以及代表家長、社會與用人單位等相關(guān)主體方面。而新公共管理理論認(rèn)為，“公共管理是公共組織依法運(yùn)用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)，實現(xiàn)其公共利益的過程”[2]。高校作為一種公共組織，它以實現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展和高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)為公共利益目標(biāo)，也將在法律允許的范圍內(nèi)對學(xué)生事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)與控制。因此，在管理過程中，高校學(xué)生事務(wù)管理者應(yīng)充分借鑒新公共管理理論，不斷推進(jìn)學(xué)生事務(wù)管理范式上的公開透明、服務(wù)保障與機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整合，最大化地滿足學(xué)生不同的利益訴求，進(jìn)而達(dá)到利益上的一致。
二、管理者角色定位：學(xué)生事務(wù)管理與新公共管理均等化的關(guān)鍵
（一）管理理念：忽視學(xué)生個性化品質(zhì)的養(yǎng)成
傳統(tǒng)理念是借助“替代父母制”理念，為了維護(hù)自身在學(xué)生的生活和日常事務(wù)中不可動搖的權(quán)威性，高校往往對學(xué)生采取家長制的做法即“管、壓、卡”，學(xué)生只要違反校紀(jì)校規(guī)必將嚴(yán)加懲罰，這種做法在某種程度上忽視了學(xué)生個性化的發(fā)展需要。近年來，學(xué)生與學(xué)校之間的法律糾紛和沖突案件時有發(fā)生，高校疲于應(yīng)付，苦不堪言。深究其里，高校缺乏法治意識、立法技術(shù)運(yùn)用水平以及良好的運(yùn)行秩序。新公共管理的核心思想就是“破除官僚管制主義，它要求公共部門服務(wù)人員特別是政府官員轉(zhuǎn)變角色定位，由官僚者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸?wù)者，有效促進(jìn)政府總體服務(wù)水平和質(zhì)量的提升”[3]。借鑒“服務(wù)顧客至上”理念，學(xué)生事務(wù)管理應(yīng)以生為本，變學(xué)生事務(wù)管理工作的行政職能為服務(wù)職能。公共事務(wù)管理要能夠回應(yīng)時展要求，也必須構(gòu)建服務(wù)型治理與法治型治理。
（二）管理手段：過于單一，方式陳舊
目前，高校學(xué)生事務(wù)管理工作很大程度上還是停留在人治上，沒有一種科學(xué)有效的方法指導(dǎo)，很多觀念難以讓學(xué)生內(nèi)化，不利于學(xué)生自我管理能力的培養(yǎng)，也就很難達(dá)到理想的效果。借鑒新公共管理的理念，“作為高校學(xué)生事務(wù)管理發(fā)展的必然趨勢，管理的終極追求就是自我管理”[4]。學(xué)生事務(wù)管理者要學(xué)會在事務(wù)管理中敢于授權(quán)，確定權(quán)力分配并用好權(quán)力，在努力建立健全各類學(xué)生組織的同時，要學(xué)會放手讓學(xué)生自主地參與管理自身事務(wù)。首先，建立健全各類以學(xué)生為主體的學(xué)生組織機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對學(xué)生事務(wù)管理領(lǐng)域的全覆蓋；其次，充分發(fā)揮學(xué)生組織機(jī)構(gòu)的各項職能，特別是“與學(xué)生發(fā)展和學(xué)生利益密切相關(guān)的管理組織如教學(xué)委員會、學(xué)生事務(wù)發(fā)展中心、后勤管委會等要吸納學(xué)生代表參加，參與到?jīng)Q策、組織、評估等管理活動全過程中，讓學(xué)生擁有更多的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[5]，使學(xué)生真正成為事務(wù)管理的重要力量，并使學(xué)生事務(wù)管理的效率和滿意度大大提高。
（三）管理范式：注重官僚型層級管制
傳統(tǒng)的管理范式不是以互動平等為基礎(chǔ)，相反，更多地要求被管理者自下而上服從。在這樣的管理體系中，學(xué)生較多是被動地服從于學(xué)校對其進(jìn)行的行政管制，它所追求的最終目標(biāo)是學(xué)生不出事，學(xué)校不出現(xiàn)負(fù)面影響。這種管理體制最終的結(jié)果造成了管理成本較大而管理的效果不盡如人意。在新公共管理理念的指導(dǎo)下，高校學(xué)生事務(wù)管理屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，在這一范疇內(nèi)孕育出一個全新的學(xué)生管理模式。在此管理體系下，高校管理者與學(xué)生是平等互助的，學(xué)生可以自主地參與管理學(xué)校事務(wù)，可以對學(xué)校的重大事務(wù)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，高校在滿足學(xué)生利益訴求的同時，也提高了自身管理的效度和滿意度。因此，充分借鑒和運(yùn)用新公共管理理論及方法，在實踐中不斷創(chuàng)新學(xué)生事務(wù)管理的方式、組織架構(gòu)、隊伍建設(shè)等方面，思想政治教育工作將會取得“潤物無聲”的良好效果。
三、后工業(yè)化時代高校學(xué)生事務(wù)管理創(chuàng)新的路徑
后工業(yè)化社會治理中，高校學(xué)生事務(wù)管理創(chuàng)新方式與新公共管理均等化的標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展的，高校學(xué)生事務(wù)管理者在學(xué)生事務(wù)管理與新公共管理均等化建設(shè)中的角色定位也是動態(tài)發(fā)展的。
（一）實現(xiàn)管理與公共利益平衡
在現(xiàn)代社會中，保護(hù)一種利益不能以犧牲社會公共利益為代價。在高校與學(xué)生的博弈中，兩個利益主體根據(jù)自身的利益傾向做出利益選擇，并力求實現(xiàn)自身利益的最大化。但往往出現(xiàn)的是，個體理性的選擇，有可能會導(dǎo)致集體的理性或非理性的應(yīng)對。這種“選擇—應(yīng)對”也正是博弈理論道理彰顯所在。博弈論是解決集體非理性的最佳方法，博弈在于雙方調(diào)整行為策略進(jìn)而達(dá)到利益期望的均衡。據(jù)此，高校“既往非理性均衡的打破，往往需要依靠自身策略調(diào)整，也可在期望均衡下，通過施加或改變策略對所有參與方的‘非理性行為’進(jìn)行有效約束，實現(xiàn)多方共贏的‘焦點均衡’”[6]。高校所期望的均衡是以促進(jìn)學(xué)生發(fā)展為目標(biāo)，是一種遵守性與積極性并重的策略組合，必須進(jìn)行有效的機(jī)制設(shè)計。它既包括“良好的高校精神面貌、學(xué)生事務(wù)管理隊伍專業(yè)化，也包括學(xué)生事務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及學(xué)術(shù)人員參與到學(xué)生事務(wù)管理中來的機(jī)制建設(shè)”[7]。唯有如此，才能在真正意義上處理好高校學(xué)生事務(wù)管理中學(xué)生個人利益與學(xué)校公共利益之間的博弈。
（二）健全學(xué)生事務(wù)服務(wù)體系
高效學(xué)生管理的根本任務(wù)是努力構(gòu)建和完善大學(xué)生成長成才的服務(wù)體系。它主要涉及與學(xué)生利益相關(guān)的規(guī)章制度的調(diào)研制定、實施落實與效果反饋，教育管理組織職能定位和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等方面的服務(wù)，解決其在個體發(fā)展階段可能或者必然面臨的實際困難，預(yù)防與防控學(xué)生可能出現(xiàn)的不良行為后果，為學(xué)生的成長成才創(chuàng)造條件和提供發(fā)展平臺。其有三個內(nèi)涵：一是樹立以人為本的理念。高校學(xué)生事務(wù)管理要以學(xué)生的發(fā)展為本，并把這一理念貫穿于構(gòu)建校紀(jì)校規(guī)推動、學(xué)生利益訴求表達(dá)、教學(xué)服務(wù)、權(quán)利保障等服務(wù)體系之中。二是開展第二課堂。讓學(xué)生在課外活動中釋放個性，提高組織服務(wù)與活動參與能力。三是建立多元化學(xué)生事務(wù)服務(wù)組織體系。高校教師可對職業(yè)生涯規(guī)劃、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學(xué)校公共管理與服務(wù)等學(xué)生比較關(guān)注的問題給予有效的指導(dǎo)，進(jìn)而形成教師、學(xué)生各個平等主體之間的協(xié)商、對話、合作、團(tuán)結(jié)的關(guān)系。
第3篇：公共管理的邏輯起點范文
關(guān)鍵詞；官僚體制管理主體新公共管理
世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。
一、自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。
但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：
其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。
其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨立機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。
其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。
其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。
由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴(kuò)展到西方其他國家。
1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運(yùn)動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進(jìn)行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。
繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽(yù)為新公共管理的宣言。
美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”。“戈爾報告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進(jìn)行管理。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。
歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了?！痹俅?，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團(tuán)體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強(qiáng)了西方各個國家對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行競爭的一個重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動力。
三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運(yùn)動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運(yùn)動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。
雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。
生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)換的具體顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權(quán)力運(yùn)行主體，其中心是追求社會秩序的穩(wěn)定，管理的穩(wěn)定性主要是依靠剛性的規(guī)范來維持?？墒牵覀兛梢钥吹?，規(guī)范化對行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關(guān)注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標(biāo)，但是在對行政體系自身的關(guān)注中，目標(biāo)常常被疏遠(yuǎn)、淡化，行政體系自身的存在和運(yùn)行卻異化為行政權(quán)力與行政行為推崇的終極目的，行政權(quán)力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚(yáng)自我的存在。由于傳統(tǒng)的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模太大時需精簡機(jī)構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機(jī)構(gòu)；當(dāng)權(quán)力失控時，則強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機(jī)構(gòu)，而且會增加權(quán)力運(yùn)行的成本從而降低權(quán)力運(yùn)行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環(huán)中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化，即公共管理的社會化。
第4篇：公共管理的邏輯起點范文
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動所依據(jù)的一項重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
第5篇：公共管理的邏輯起點范文
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。 然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事 務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概 括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī) 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行 政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一 個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社 會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最 緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種 公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展 階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的 結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人 都有運(yùn)用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利 去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予 他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的 過程，而這個“主權(quán)者”就是國家。 這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn) 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約 理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá) 了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動的結(jié)果，社會 是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也 發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域 就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng) 治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。 統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以 社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一 定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在 相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù) 作用。西方新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的 規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會 自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行 自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運(yùn)行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們 應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自 性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這 里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以 下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治 階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公 共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基 礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種 社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng) 治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家 的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這 一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn) 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的 方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利 益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家 的政府改革運(yùn)動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服 務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方 法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服 務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué) 理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會 責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望， 構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)： 其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織 存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨?的刺激作出迅速的反應(yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運(yùn)動所依據(jù)的一項重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納 稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公 共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新 聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共 管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過 程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組 成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性 內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵， 并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科 體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否 推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步 與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保 護(hù)和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好 當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是 “門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
第6篇：公共管理的邏輯起點范文
關(guān)鍵詞 教育公共服務(wù) 供給 政府控制 市場主導(dǎo) 強(qiáng)化服務(wù)
中圖分類號：G462 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
Analysis the Government Orientation in the
Educational Public Service Supplying
LIU Min
（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097）
Abstract In china， the government has been the main body of educational public service supply. The process of government supplying educational public service shows three kinds of tendency， they are the "government controlled" type， the "market oriented" type， and the "service enhanced" type. Under the background of constructing a service-oriented government and promoting the equalization of basic public education service， this paper devotes to the analysis of the three kinds of tendency of government supplying educational public service， thinking and clarifying what kind of educational public service the government should supply.
Key words educational public service； supply； government controlled； market oriented； service enhanced
1 教育公共服務(wù)
19世紀(jì)的英國政論家白哲特（Walter）談到“民族是什么”時說：“你要是不問，我們都知道它是什么；但要馬上對它做出解釋或定義，卻是不能”。①研究教育公共服務(wù)問題時，界定“教育公共服務(wù)”是邏輯起點，白哲特的話在此同樣適用。通過考察教育公共服務(wù)的定義，筆者發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域教育公共服務(wù)還沒有比較完整或統(tǒng)一的定義，有的學(xué)者是從公共產(chǎn)品的規(guī)定性來界定教育公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵，而有些學(xué)者界定教育公共服務(wù)的定義大多借助或套用公共服務(wù)的概念。盡管界定教育公共服務(wù)的內(nèi)涵有不同的視角，但存在一點共識，即政府在提供教育公共服務(wù)的過程中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。教育公共服務(wù)是隨著政府公共服務(wù)職能的日益凸顯而在公共教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一個新命題，公共管理理論和公共服務(wù)實踐的發(fā)展也催生了教育公共服務(wù)相關(guān)理論。20世紀(jì)中葉以來，歐美發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的公共部門管理模式發(fā)生了一系列變革，大致經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的范式轉(zhuǎn)變與發(fā)展歷程，我國在學(xué)習(xí)和借鑒歐美公共管理理論的過程中，政府治理和改革也表現(xiàn)出類似的發(fā)展歷程。當(dāng)前世界各國政府都在努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府，我國政府的主要職能也逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，教育是公共服務(wù)領(lǐng)域中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在公共服務(wù)理論歷經(jīng)的“老公共行政”、“新公共管理”和“新公共服務(wù)”三種主要范式的演變中，我國政府在提供教育公共服務(wù)的過程中也表現(xiàn)出“政府控制型”、“市場主導(dǎo)型”和“強(qiáng)化服務(wù)型”三種鮮明的傾向。
2 政府供給教育公共服務(wù)的表現(xiàn)傾向
2.1 政府控制型
教育的公益性決定了政府應(yīng)該提供教育公共服務(wù)。不過，由于時代的不同，政府的主要職能和工作重心存在差異，其所提供的教育公共服務(wù)也表現(xiàn)出不同形態(tài)。從建國到現(xiàn)在，我國政府一直是教育公共服務(wù)提供的主體，受官僚階層制和權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向的老公共行政理論的影響，政府直接向社會提供教育公共服務(wù)，政府既是教育服務(wù)的決策者和付費者，也是教育的提供者和生產(chǎn)者，政府在提供教育公共服務(wù)的過程中表現(xiàn)出包攬一切的控制和自我服務(wù)色彩。政府壟斷教育公共服務(wù)的供給，能夠在更大范圍上提供教育服務(wù)和產(chǎn)品，能夠推進(jìn)教育公平、推動教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，但需要注意的是，在這種傳統(tǒng)的教育管理模式中，政府使自己背上了沉重的負(fù)擔(dān)，忽視了服務(wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，這也在一定程度上影響了教育公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量以及忽視了學(xué)生與家長多樣化的需求。
2.2 市場主導(dǎo)型
20世紀(jì)后半葉以來，老公共行政管理模式及其指導(dǎo)理論不斷受到來自實踐和理論的雙重挑戰(zhàn)，這種模式過分強(qiáng)調(diào)等級、集權(quán)、計劃和直接控制主義，針對傳統(tǒng)政府行政模式的弊端，80年代初西方國家掀起了新公共管理運(yùn)動，其核心內(nèi)容是力圖將私營部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門，很快新公共管理風(fēng)靡全美乃至全世界。我國的公共部門在此理論和實踐的影響下也實施了很多積極的變革，同時教育領(lǐng)域也掀起了一場以市場化、民營化為主題的新公共管理運(yùn)動。在新公共管理理論的滲透下，我國教育領(lǐng)域中產(chǎn)生了以市場為基礎(chǔ)的管理范式的革命，政府提供的教育公共服務(wù)引入了市場機(jī)制、實行教育分權(quán)、實施績效管理和強(qiáng)化顧客導(dǎo)向，政府不再是教育公共服務(wù)唯一的提供者和生產(chǎn)者，私營企業(yè)或者非營利性組織成為教育服務(wù)產(chǎn)品的供給者和生產(chǎn)者，政府向市場和公民社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移公共教育權(quán)力， 把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育交由市場和公民社會提供。②政府提供的教育公共服務(wù)更多表現(xiàn)出市場主導(dǎo)型色彩，這有利于調(diào)動各種社會力量參與辦學(xué)，使學(xué)校享有較大的辦學(xué)自，有利于極大豐富教育公共服務(wù)的供給，提高教育供給水平和效率，增強(qiáng)對學(xué)生和家長需要的回應(yīng)力。然而，當(dāng)市場介入教育領(lǐng)域，教育公共服務(wù)的公益性遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，市場化運(yùn)作的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)天然地追求私人利益的滿足和利潤的最大化，注重教育效益至上，致力于滿足“顧客”的需求，這必然會忽視其它一部分學(xué)生和家長，加重了教育的不公平現(xiàn)象，有可能將那些因社會和地理位置的原因而被邊緣化的群體排除在競爭新機(jī)制之外，③這必然會在深層次和廣范圍內(nèi)為教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展埋下隱患。
2.3 強(qiáng)化服務(wù)型
當(dāng)新公共管理思想指導(dǎo)下的教育公共服務(wù)出現(xiàn)公平責(zé)任和價值訴求的缺失時，新公共服務(wù)作為一種基于公共利益、民主治理的全新觀念，通過對新公共管理價值的反思，以為人民服務(wù)來促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)，致力于使公共管理中那些具有價值性的理念重新回歸，并在實踐中通過構(gòu)建服務(wù)型教育政府來不斷完善政府責(zé)任，在一定程度上彌補(bǔ)了新公共管理的不足。④將新公共服務(wù)理論應(yīng)用到教育管理中，我國政府在提供教育公共服務(wù)時注重強(qiáng)化服務(wù)，而不是力圖壟斷、控制或引導(dǎo)方向，重新重視政府責(zé)任、公民權(quán)、公共利益和公共性在公共管理和教育管理中的作用，強(qiáng)調(diào)公民、社會、市場和政府資源的互融和協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府和市場這兩種資源配置方式的效力，而不是純粹地將管理手段和方法運(yùn)用到教育公共服務(wù)的供給中，也不用效益或效率來作為其目標(biāo)和績效評價的首要標(biāo)準(zhǔn)，這有利于促進(jìn)實現(xiàn)教育公平和基本公共教育服務(wù)均等化。
3 我們需要什么樣的教育公共服務(wù)供給
較之老公共行政理論和新公共管理理論，新公共服務(wù)理論以全新的理論視角在指導(dǎo)政府供給教育公共服務(wù)的過程中更能實現(xiàn)公共性和服務(wù)性。當(dāng)前我國政府確立的行政體制改革目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，自2005年政府工作報告中明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)已歷經(jīng)10年，而發(fā)展教育公共服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)涵中的一項重要內(nèi)容，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確提出了“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此雙重大背景下，我國政府在提供教育公共服務(wù)的同時需要從自身的職責(zé)出發(fā)，不斷優(yōu)化教育公共服務(wù)的供給。
政府的服務(wù)宗旨決定了其必然是一個責(zé)任政府，在教育行政管理中，政府工作的一切出發(fā)點和歸宿要立足于為公民和社會提供優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)，政府若不能正確地履行責(zé)任會造成服務(wù)異化，⑤這就要求政府要做到以下幾點：首先，對教育利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。政府和教育行政主管部門面對教育利益相關(guān)者不同的利益訴求，需要用教育的公益性這根準(zhǔn)繩將這些利益主體緊緊地團(tuán)結(jié)在一起，促進(jìn)不同利益相關(guān)者之間進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而使這些利益相關(guān)者的利益得到平衡。其次，對維系社會公平與正義負(fù)責(zé)。隨著社會的轉(zhuǎn)型，教育對個人前途的作用日益提升，當(dāng)今社會受教育的過程和結(jié)果在一定程度上造成了社會分層，加重了社會的不公平現(xiàn)象。政府提供的教育公共服務(wù)在維護(hù)社會的公平與正義方面具有基礎(chǔ)且關(guān)鍵性的作用，⑥這就要求政府提供的教育公共服務(wù)應(yīng)該跨越區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群的差異，關(guān)注到任何應(yīng)該享受服務(wù)的對象，要求政府努力提高教育公共服務(wù)的普惠性和可及性，從而為受教育者的機(jī)會公平和以后的生存、發(fā)展奠定基礎(chǔ)，以確保社會的公平與正義得到真正的落實。最后，對改革和完善相關(guān)配套機(jī)制負(fù)責(zé)。在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時，教育公共服務(wù)的發(fā)展還不適應(yīng)廣大人民群眾日益增長的教育需求，甚至在一些發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育需求旺盛而供給不足的矛盾，因此政府需要在體制、機(jī)制方面進(jìn)行深刻的變化，以保障優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)。盡管當(dāng)前公眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求更加迫切，對政府提供公共教育服務(wù)的要求日益提高，但目前政府最需要做的還是進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。此外，在教育公共服務(wù)的供給機(jī)制方面，要建立起政府、市場和非營利機(jī)構(gòu)的多元化供給體系，教育的公益性要求政府在教育公共服務(wù)供給中的主體地位不容改變，同時政府不應(yīng)該直接回應(yīng)公眾所有的利益需求，政府應(yīng)該合理地界定市場的供給能力和范圍，在保障教育的公益性和社會穩(wěn)定的前提下，對以個人選擇為主的教育服務(wù)需求，應(yīng)合理運(yùn)用市場機(jī)制來配置教育資源；對于特殊的個人教育需求、特別是各種學(xué)歷后的培訓(xùn)需求，應(yīng)充分利用市場機(jī)制從全社會要素中配置資源，以充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，⑦針對教育領(lǐng)域面向社會自主開展服務(wù)的非營利性機(jī)構(gòu)非常少，需要政府在轉(zhuǎn)變管理方式的過程中讓渡權(quán)力和利益空間，以促進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。⑧
注釋
① 柏良澤.公共服務(wù)研究的邏輯和視角[J].中國人才，2007（5）：28-30.
② 何鵬程，宋懿琛.教育公共服務(wù)的理論探討[J].教育發(fā)展研究，2008（9）：39-43+48.
③④田華.從新公共管理到新公共服務(wù)：服務(wù)型教育政府的構(gòu)建[J].中國教育學(xué)刊，2006（8）：6-9.
⑤ 江賽蓉.服務(wù)型政府背景下的教育公共服務(wù)性[J].現(xiàn)代教育論叢，2009（12）：24-27.
第7篇：公共管理的邏輯起點范文
這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開,則是作為國際社會科學(xué)前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學(xué)知識體系的變革,說明這樣一個觀點:作為公共管理的治理理論,她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng),是現(xiàn)代政治學(xué)本來就應(yīng)該是的樣子。
一
從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論,這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī),反映在治理話語中,則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會,國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力,也難于預(yù)測自己的行為后果,甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策;并受落后的思想束縛,不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化,地位危機(jī)、社會一致性分裂和文化分裂,公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想,公眾的心靈世界碎片化,行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減,并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān),中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效;科層系統(tǒng)陷入了的怪圈,公共政策無力承受大量社會需求,無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決,超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機(jī),治理話語走向了積極的知識重建:在文化上返古希臘之本,在政治上重開自由主義之源,在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),在技術(shù)上親和于管理主義,從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。
從知識論的角度來看,治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認(rèn)識轉(zhuǎn)折與制度突破,在一定意義上,包括近代以來在內(nèi)的一切政治學(xué)知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合,無論是在事實上還是在判斷上,政治學(xué)知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題,由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向:
第一,從高級政治向低級政治變遷。一般而言,高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動,如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定,如號召種族或集團(tuán)一體化,或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革,如私人產(chǎn)業(yè)國有化,或者對政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型,這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革,它涉及次要性的決策,如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行,一般屬于官僚政治行為,功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進(jìn)行的活動。在國內(nèi)層次上,低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī);決定提高最低工資和社會福利標(biāo)準(zhǔn);對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進(jìn)等等?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二,從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現(xiàn)政治目的,那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位,但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反,規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治,比如談判、協(xié)商、立法、集體討價還價,經(jīng)濟(jì)、社會、文化和科學(xué)合作或激烈的競爭。當(dāng)然,前提是這種競爭是普遍接受的,并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
第三,從等級政治向復(fù)合政治變遷。等級政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的,由等級政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級單位從屬于上級單位,每個等級社會當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威,但這一權(quán)威并不一定總是合法的,權(quán)威的下屬是各級權(quán)力層次,每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級次層次,這一系統(tǒng)最后通到普通公民,最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認(rèn)。與之相反,復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系,在這種關(guān)系當(dāng)中,社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成,這些政治單位對維護(hù)自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度,然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利,同時也是整個社會的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進(jìn)一步推斷,復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競爭性的教育和信息系統(tǒng),該系統(tǒng)無需依賴于對大眾傳媒介實行壟斷性控制,而等級政治的目的是通過發(fā)動具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學(xué)知識要具有真理性,她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律,但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開,真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的,只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時,政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成,使得政治學(xué)知識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實公共政治生活危機(jī)中的治理理論,它之所以能引起政治學(xué)知識的轉(zhuǎn)向,根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷,體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時,治理—生活的政治才真正有利于市場秩序,政府制度才會內(nèi)生于市場秩序。應(yīng)該說這才是民主政治本來應(yīng)該有的樣子,換言之,主流民主政治學(xué)長期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。
二
從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實踐戰(zhàn)略來看,新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng),那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論,治理和新 公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此,割裂這兩者之間的關(guān)系,不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì),減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實問題時的力度,而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國外有些學(xué)者認(rèn)為,新公共管理之所以和治理理論有關(guān),是因為“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們認(rèn)識這一點。
作為新公共管理內(nèi)容的主體,它有兩個基本學(xué)術(shù)支持:管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理,以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中,通過新的激勵制度安排削減官僚機(jī)構(gòu),通過承包和準(zhǔn)市場的運(yùn)作方式實現(xiàn)更有效的競爭以及消費者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府,以企業(yè)家精神的政府推動服務(wù)提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民;(2)推崇市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制;(3)驅(qū)動政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命,而不是文本的規(guī)則和規(guī)定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者,并且為它們提供選擇的機(jī)會;(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡單地提供事后服務(wù);(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上;(7)實行分權(quán)制度,主張參與式管理;(8);公民評估自己的者的績效時,關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供,還包括激勵所有的部門和公? ?，为金q鏊巧縟褐寫嬖詰奈侍獠扇⌒卸O勻唬鹿補(bǔ)芾淼惱廡┕勰詈偷圖墩?、箣芰T渭案春險味脊匭木赫?、手C ⑾顏咭約敖峁膊棵盼普廡魈獾淖渚褪峭牙臚持握蔚?、更小祼俐府，而另噎h(huán)矯嬖蚴歉嗟鬧衛(wèi)懟?/P>
三
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式,以便在經(jīng)濟(jì)的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的增長,治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢政治理論話語,支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本,修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論,并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實業(yè)家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時,我們深感這對重構(gòu)中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區(qū)域之間競爭的可持續(xù)性來看,治理理論資源合法充足的利用,應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度,開始研究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎(chǔ)性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點達(dá)成共識:
首先要對政治學(xué)的知識類型的實行轉(zhuǎn)換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態(tài)與實證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學(xué)知識在現(xiàn)代社會中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會而不是意識形態(tài)。因為治理模式的選擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴,而一個社會知識的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學(xué)派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識,其結(jié)果就會形成社會的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
第8篇：公共管理的邏輯起點范文
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊瑑A向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
第9篇：公共管理的邏輯起點范文
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉專肮钡闹形暮x為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊瑑A向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
