縣委書記履職報(bào)告精選(九篇)

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第1篇：縣委書記履職報(bào)告范文

按照縣委深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的總體部署和階段性要求，目前，我們財(cái)稅黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)學(xué)習(xí)調(diào)研階段的工作已基本完成，即將轉(zhuǎn)入分析檢查階段。經(jīng)黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究請(qǐng)示縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐領(lǐng)導(dǎo)小組同意，決定今天召開這次學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)轉(zhuǎn)段動(dòng)員會(huì)。主要是對(duì)我們學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)第一階段的工作做以簡(jiǎn)要總結(jié),同時(shí)對(duì)學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)第二階段分析檢查階段工作做以安排。

一、學(xué)習(xí)調(diào)研階段活動(dòng)開展情況

按照黨委深入學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)實(shí)施方案的安排，我們學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)自*月*日啟動(dòng)以來(lái)，在縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和督導(dǎo)組的指導(dǎo)下，經(jīng)過廣大黨員干部的積極參與和共同努力，如期完成了學(xué)習(xí)調(diào)研階段的各項(xiàng)任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)和要求。主要做了以下幾個(gè)方面的工作：

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，周密安排部署。黨委把學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)作為當(dāng)前的首要政治任務(wù)來(lái)抓，既負(fù)好總責(zé)，又充分發(fā)揮表率、示范作用，盡可能地把各項(xiàng)準(zhǔn)備工作做在前頭。自3月27日縣委召開深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)動(dòng)員會(huì)后，我們及時(shí)召開專題會(huì)議，及早制訂工作方案，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)精心安排，成立了由我（黨委書記張秀坤同志）任組長(zhǎng)的財(cái)稅黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。研究制定了財(cái)稅黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)實(shí)施方案等文件，確定了“以人為本強(qiáng)素質(zhì)、科學(xué)理財(cái)促發(fā)展、主動(dòng)服務(wù)惠民生”的實(shí)踐載體。4月1日，我們召開了學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)動(dòng)員會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)了縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)動(dòng)員會(huì)議精神，對(duì)我們的開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行了全面動(dòng)員，提出了開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的指導(dǎo)思想、基本原則、具體步驟和總體要求。通過動(dòng)員，使廣大黨員干部認(rèn)識(shí)到學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的重要性和必要性，明確了活動(dòng)的基本原則、目標(biāo)任務(wù)，增強(qiáng)了投身學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的自覺性，為活動(dòng)的順利開展奠定了良好的組織基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

二是認(rèn)真開展了學(xué)習(xí)調(diào)研活動(dòng)。黨委牢牢抓住實(shí)踐性這個(gè)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)特征，圍繞“黨員干部受教育、科學(xué)發(fā)展上水平、人民群眾得實(shí)惠”的總要求，特別是“科學(xué)發(fā)展上水平”這一核心問題，開展了“學(xué)習(xí)、調(diào)研、解放思想大討論”活動(dòng)，形成了抓學(xué)習(xí)、促思考，抓調(diào)研、促實(shí)踐，抓討論、促落實(shí)的良好氛圍。

（一）精心組織，狠抓學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)調(diào)研階段是整個(gè)學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，是分析檢查和整改落實(shí)階段的前提和基礎(chǔ)。為了確保學(xué)習(xí)效果，黨委經(jīng)過認(rèn)真研究，制定并下發(fā)了《學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展活動(dòng)學(xué)習(xí)調(diào)研階段安排意見》，對(duì)第一階段工作進(jìn)行了周密安排。并為每位黨員配發(fā)了學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)讀本，發(fā)放了學(xué)習(xí)筆記本，要求定期記寫學(xué)習(xí)筆記。在學(xué)習(xí)過程中，采取形式多樣的方式開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，扎實(shí)開展了“四學(xué)”，即：領(lǐng)導(dǎo)講座幫助學(xué)、聘請(qǐng)專家輔導(dǎo)學(xué)、討論交流相互學(xué)、上下互動(dòng)自己學(xué)）。廣大黨員干部職工均能記學(xué)習(xí)筆記，寫心得體會(huì)。同時(shí)，我們通過上報(bào)信息、舉辦專欄、廣播電視宣傳、懸掛橫幅等形式，做好了宣傳交流活動(dòng)，著力營(yíng)造學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的濃厚氛圍。

（二）學(xué)踐結(jié)合，注重實(shí)效。結(jié)合實(shí)際深入開展調(diào)查研究，是學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)取得實(shí)效的關(guān)鍵。只有深入調(diào)研，找準(zhǔn)問題，才能確立新的發(fā)展理念，形成新的發(fā)展思路，明確新的發(fā)展目標(biāo)，提出新的發(fā)展措施，切實(shí)達(dá)到“科學(xué)發(fā)展上水平”。黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組要求各單位、股所結(jié)合各自工作實(shí)際，科學(xué)合理的制定符合實(shí)際的調(diào)研課題，并利用一周時(shí)間深入到鄉(xiāng)村開展調(diào)研活動(dòng)，了解掌握在增加群眾收入及在財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政管理中存在的困難和問題，廣泛聽取、收集基層的意見和建議，查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和不足，撰寫了一批針對(duì)性強(qiáng)、應(yīng)用價(jià)值高的調(diào)研報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)班子科學(xué)決策提供了重要的參考，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。其中《目前農(nóng)村綜合改革面臨的問題及對(duì)策》報(bào)送縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

（三）開展討論，廣征意見。學(xué)習(xí)調(diào)研階段能否真正取得實(shí)效，最關(guān)鍵的是要通過學(xué)習(xí)，在學(xué)有所思、解決認(rèn)識(shí)問題上下功夫。我們圍繞“面對(duì)金融危機(jī)，我們財(cái)稅干部該怎么辦”等問題，結(jié)合財(cái)政管理效益年開展了討論活動(dòng)，進(jìn)一步明確了以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)財(cái)稅工作的思路和方向，提出了財(cái)稅工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展大局的措施，初步實(shí)現(xiàn)了“兩不誤、兩促進(jìn)、兩提高”的目的。

總體來(lái)看，我們的學(xué)習(xí)調(diào)研階段進(jìn)展順利、收效良好，達(dá)到了預(yù)期目的，但是，我們也要清楚地看到，目前所取得的成果只是階段性的，學(xué)習(xí)和思考還需要繼續(xù)深化，認(rèn)識(shí)還有待于進(jìn)一步提高，許多深層次的矛盾和問題還需要下功夫認(rèn)真加以解決。今后我們一定要按照縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組的安排部署，在縣委督導(dǎo)組的幫助指導(dǎo)下，學(xué)習(xí)和借鑒其他部門和單位好的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺性和堅(jiān)定性，繼續(xù)把學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)抓緊抓好，抓出新的成效。

二、分析檢查階段工作安排

今天會(huì)議之后，我們的學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)總體轉(zhuǎn)入分析檢查階段。這一階段重點(diǎn)是開好領(lǐng)導(dǎo)班子專題民主生活會(huì)、形成班子分析檢查報(bào)告和組織群眾評(píng)議三個(gè)環(huán)節(jié)。各黨總支、支部要按照黨委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的分析檢查階段安排意見抓好落實(shí)。下面，我再重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：

一是要繼續(xù)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)。我們要把學(xué)習(xí)培訓(xùn)貫穿于整個(gè)活動(dòng)的始終。堅(jiān)持開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，要重點(diǎn)學(xué)習(xí)縣委書記賀韌同志在全縣轉(zhuǎn)段動(dòng)員會(huì)議上的輔導(dǎo)講話以及總書記、李源潮部長(zhǎng)在安塞的重要講話和批示，引導(dǎo)廣大黨員干部不斷深化對(duì)科學(xué)發(fā)展觀理論體系和深刻內(nèi)涵的理解，在發(fā)揮財(cái)稅職能、提高保障能力、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)縣上取得新進(jìn)步，努力使全體黨員干部受教育。

二是廣開言路，深入實(shí)踐。我們要堅(jiān)持群眾路線，通過各種方式，讓群眾參與進(jìn)來(lái)，踴躍諫言，廣泛知情，熱心監(jiān)督。我們還要繼續(xù)通過發(fā)放征求意見表、設(shè)立意見箱、問卷調(diào)查、召開座談會(huì)、個(gè)別談心、深入基層走訪等多種方式，切實(shí)在廣大黨員干部和群眾中開展“三體三問”，即體察民情、體驗(yàn)民生、體會(huì)民意、問政于民、問需于民、問計(jì)于民，認(rèn)真聽取各級(jí)干部群眾對(duì)財(cái)稅事業(yè)科學(xué)發(fā)展的意見和建議，了解干部群眾最現(xiàn)實(shí)、最直接、最需要解決的問題，與干部群眾共商科學(xué)發(fā)展之策，保證學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)取得實(shí)效。黨委要求各黨總支、支部要在做好規(guī)定動(dòng)作的基礎(chǔ)上，開展創(chuàng)新自選動(dòng)作，豐富活動(dòng)內(nèi)容和方式，加大工作力度，確保全面完成09年既定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

三是要突出重點(diǎn)，著力推進(jìn)。各黨總支、支部要在分析檢查問題的基礎(chǔ)上，以全面推行“三問三治三促進(jìn)”為重點(diǎn)，著力推進(jìn)“三查三看三提高”。黨委要求各黨總支、支部要組織廣大黨員干部結(jié)合工作實(shí)際，組織開展好這兩項(xiàng)活動(dòng)。通過“三問三治三促進(jìn)”，即“問責(zé)治散，促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變；問廉治腐，促進(jìn)社會(huì)和諧；問效治庸，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”，推動(dòng)學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的有序開展，推動(dòng)09年各項(xiàng)決策部署的有效實(shí)施。通過“三查三看三提高”，即“查思想，看科學(xué)發(fā)展的意識(shí)濃不濃，提高科學(xué)發(fā)展的理念；查工作，看科學(xué)發(fā)展的思路清不清，提高科學(xué)發(fā)展的能力；查作風(fēng)，看科學(xué)發(fā)展的措施實(shí)不實(shí)，提高科學(xué)發(fā)展的水平”，要結(jié)合工作實(shí)際和干部思想實(shí)際，突出解放思想、在觀念更新上下工夫，突出實(shí)踐特色、在推動(dòng)工作上下工夫，突出黨性修養(yǎng)、在黨員干部受教育上下工夫，保證查找問題實(shí)事求是，保證分析檢點(diǎn)突出，保證分析檢查階段的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)能夠落到實(shí)處。要注意把解決問題貫穿始終，對(duì)于查找出的突出問題，能立即解決的，制定辦法，落實(shí)人員，盡快解決；對(duì)一時(shí)不能解決的，向群眾作出解釋，逐步限期解決。

四是要深刻剖析，凝聚力量。召開民主生活會(huì)是搞好分析檢查的基礎(chǔ)。民主生活會(huì)重在分析問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、明確方向。要深入查找領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀方面以及黨性黨風(fēng)方面存在的突出問題，深刻分析原因，開展批評(píng)與自我批評(píng)。要認(rèn)真做好會(huì)前準(zhǔn)備，采取發(fā)放征求意見表和調(diào)查問卷、設(shè)立意見箱、召開座談會(huì)、個(gè)別談心等形式，廣泛征求領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人在解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，抓好班子、服務(wù)發(fā)展，履職履責(zé)、推動(dòng)工作，服務(wù)群眾、廉潔勤政等方面存在的突出問題，聯(lián)系實(shí)際，準(zhǔn)備發(fā)言提綱，認(rèn)真檢查自己和班子在學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀方面的情況，特別是針對(duì)干部、群眾所提出的意見，逐一對(duì)照檢查，并就存在的問題深刻剖析原因，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。民主生活會(huì)要堅(jiān)持正面教育為主的原則，著力營(yíng)造團(tuán)結(jié)和諧、務(wù)實(shí)創(chuàng)新的良好氛圍。領(lǐng)導(dǎo)班子成員除要參加領(lǐng)導(dǎo)班子專題民主生活會(huì)外，還要以普通黨員身份參加到自己所在黨支部的專題組織生活會(huì)中去。

五是要實(shí)事求是，分析檢查。在開好領(lǐng)導(dǎo)班子專題民主生活會(huì)的基礎(chǔ)上，要充分運(yùn)用學(xué)習(xí)調(diào)研和解放思想大討論成果，認(rèn)真撰寫領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告。這是分析檢查階段的中心環(huán)節(jié)，也是整改落實(shí)的主要依據(jù)。因此，報(bào)告要緊密聯(lián)系財(cái)稅工作實(shí)際，簡(jiǎn)要概述取得的成效，系統(tǒng)梳理并準(zhǔn)確反映存在的問題，深入剖析原因、明晰整改方向、提出具體措施。要突出檢查分析問題、理清科學(xué)發(fā)展思路、明確改進(jìn)措施這三個(gè)重點(diǎn)，避免寫成工作報(bào)告。分析檢查報(bào)告初稿形成后，還要召開有關(guān)會(huì)議，認(rèn)真討論、征求意見、修改完善。各黨支部也要分別召開全體干部職工會(huì)議，對(duì)專題組織生活會(huì)分析梳理出來(lái)的問題進(jìn)行討論，并形成分析檢查報(bào)告。

第2篇：縣委書記履職報(bào)告范文

本文涉及到的楊集實(shí)驗(yàn)的主要人物有由縣委選舉工作指導(dǎo)組的實(shí)際負(fù)責(zé)人，縣委組織部科長(zhǎng)郭勇；既是楊集在任鎮(zhèn)委書記，又是新一屆鎮(zhèn)委書記候選人，還是楊集實(shí)驗(yàn)具體實(shí)施者的晏濤；在任鎮(zhèn)長(zhǎng)萬(wàn)小平；在任鎮(zhèn)委副書記童其忠、和陳維忠；在任人大專職副主席雷維斌等。其中，截至選舉時(shí)的2002年9月，鎮(zhèn)委書記晏濤和鎮(zhèn)長(zhǎng)萬(wàn)小平調(diào)到楊集任職時(shí)間為19個(gè)月，鎮(zhèn)委副書記童其忠在楊集工作時(shí)間超過20年，鎮(zhèn)委副書記陳維忠在楊集任現(xiàn)職已經(jīng)6年。選舉當(dāng)年，晏濤39歲，萬(wàn)小平41歲，陳維忠40歲，童其忠45歲，雷維斌47歲。

在楊集實(shí)驗(yàn)前，楊集發(fā)生過一次“辭職風(fēng)波”。那是在任鎮(zhèn)委書記晏濤調(diào)到楊集來(lái)之前的2001年1月，縣里調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，楊集鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員已經(jīng)多年沒有得到提拔，楊集當(dāng)時(shí)的書記鎮(zhèn)長(zhǎng)均被提拔調(diào)走。書記鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)調(diào)出楊集，以陳維忠為首的楊集鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都認(rèn)為這次總該得到升遷機(jī)會(huì)了。陳維忠也有期待縣里提拔自己擔(dān)任更重要職務(wù)的理由。陳1993年就當(dāng)上廠河鎮(zhèn)委副書記，1996年到楊集任副書記，是全縣任副書記時(shí)間最長(zhǎng)的人之一。陳畢業(yè)于湖北農(nóng)學(xué)院，在職獲得華中農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并不多見的知識(shí)型人才。在1999年，時(shí)任縣委書記找陳談話，擬提拔陳到縣局當(dāng)副局長(zhǎng)，后來(lái)安排他人任副局長(zhǎng)，但暗示一年后提拔陳為鎮(zhèn)長(zhǎng)。

不幸的是，到2001年1月調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子縣委討論人選時(shí)，有人認(rèn)為陳維忠工作比較浮躁，反對(duì)由陳擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)職務(wù)。陳不能升任鎮(zhèn)長(zhǎng)，楊集鎮(zhèn)其他干部也就沒有升遷機(jī)會(huì)?？h委決定不從楊集提拔書記鎮(zhèn)長(zhǎng)而從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來(lái)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)。陳維忠滿腔期待落空了。他當(dāng)時(shí)正在縣里參加政協(xié)會(huì)議，立即以楊集鎮(zhèn)時(shí)任黨政班子成員的名義向縣委起草一份“辭職申請(qǐng)”，說(shuō)“我們現(xiàn)任班子成員整體素質(zhì)不高，工作動(dòng)力不足，良策良計(jì)不多，實(shí)施措施不力，實(shí)屬無(wú)能之輩，慎重向縣委提出集體辭職”，以示抗議和發(fā)泄心中不滿。寫好辭職申請(qǐng)后，陳維忠立即回到楊集請(qǐng)班子成員簽名。陳首先讓副書記童其忠簽字，童覺得事關(guān)重大，不肯簽名，推辭說(shuō)先讓其他班子成員簽名，陳拿給其他班子成員，其他班子成員一一簽名（班子成員中只有童其忠未簽名）。這時(shí)，有人向縣委報(bào)告此事，縣委很緊張，令已調(diào)任縣民政局長(zhǎng)的原鎮(zhèn)委書記回來(lái)處理此事，并且明確說(shuō)不處理好此事，不能再回民政局任局長(zhǎng)。原書記回楊集軟硬兼施，將陳維忠等人還未來(lái)得及交上去的辭職申請(qǐng)要到手，然后交給縣委，縣委派一個(gè)副書記和組織部長(zhǎng)來(lái)?xiàng)罴{(diào)查此事，一時(shí)間全縣大嘩。

辭職事件發(fā)生后，陳維忠的壓力很大。楊集鎮(zhèn)現(xiàn)任鎮(zhèn)長(zhǎng)萬(wàn)小平當(dāng)時(shí)在宋河鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)委副書記，萬(wàn)小平知道陳維忠壓力很大，打電話安慰陳，這是陳維忠收到的第二個(gè)安慰電話。萬(wàn)小平?jīng)]有想到的是，他打電話給陳維忠三天以后，組織找他談話，調(diào)他到楊集當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。在調(diào)萬(wàn)小平到楊集鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的同時(shí)，縣委調(diào)時(shí)任新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)的晏濤到楊集當(dāng)鎮(zhèn)委書記。

以下以楊集實(shí)驗(yàn)為例，分五個(gè)方面討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

一、改革者利益優(yōu)先原則

對(duì)于一場(chǎng)改革性的運(yùn)動(dòng)，最大難題恐怕就是改革者在面對(duì)自己利益可能受到損害時(shí)采取的態(tài)度和行動(dòng)。楊集選舉實(shí)驗(yàn)無(wú)疑是一場(chǎng)改革，在這場(chǎng)改革中，最大困難就是如何讓作為改革者的晏濤真正成為推動(dòng)改革的內(nèi)動(dòng)力。來(lái)自縣委的指導(dǎo)組牽頭人郭勇估計(jì)了因?yàn)楦母镞^程中晏濤利益受到不同影響而出現(xiàn)的四種可能：一是晏濤在第一輪推選即意外排到第三名以外，不能進(jìn)入第二輪推選書記正式候選人的三人名單。晏濤不能進(jìn)入前三名，他就在選舉一開始的時(shí)候即成為楊集選舉的犧牲者，但他仍然是鎮(zhèn)委書記，仍然應(yīng)該由他來(lái)主持接下來(lái)的選舉。這個(gè)時(shí)候晏濤會(huì)認(rèn)真負(fù)責(zé)地主持接下來(lái)的選舉嗎？既使晏濤會(huì)認(rèn)真負(fù)責(zé)地主持選舉，其他人會(huì)接受他這個(gè)失敗者的權(quán)威嗎？

郭勇?lián)某霈F(xiàn)的第二種可能是在第一輪推選中，晏濤雖然進(jìn)入前三名，但得票率不高。以不高的得票率進(jìn)入第二輪選舉，晏濤就會(huì)以自己是選舉主持人的便利強(qiáng)有力地為自己在第二輪的勝出進(jìn)行灰色活動(dòng)，而一旦晏這個(gè)主持選舉的人開始灰色活動(dòng)，選舉就很難做到公開、公正、公平，各種因?yàn)槌绦蚝蛢?nèi)容不公正而引起的麻煩就會(huì)到來(lái)，郭勇的壓力就會(huì)激劇增加。

郭勇?lián)牡牡谌N可能性是晏濤在第二輪推選中意外落選前二名，不能成為書記正式候選人，或得票率不高，雖然在第二輪勝出卻無(wú)當(dāng)選的絕對(duì)把握，而出現(xiàn)或第一種可能或第二種可能的問題。

第四種可能性是晏濤在鎮(zhèn)黨代會(huì)的書記選舉中落選，這個(gè)時(shí)候，因?yàn)樾碌逆?zhèn)委書記已經(jīng)選出，其傳統(tǒng)的戴在書記頭上的權(quán)威即刻產(chǎn)生，這個(gè)新書記應(yīng)可以主持好接下來(lái)的鎮(zhèn)長(zhǎng)和人大選舉。

晏濤自己心里當(dāng)然也沒有底細(xì)。他之所以極力推辭縣委安排的試點(diǎn)，主要原因之一即是擔(dān)心自己的落選。他說(shuō)“所有人都希望民主，但很少有人愿意民主到自己的身上”，最典型地表達(dá)了晏濤推辭的自身理由。晏濤在選舉結(jié)束后對(duì)我們說(shuō)，在選舉前，他認(rèn)為自己只有60%的當(dāng)選把握。是第一輪推選中的高得票率，才讓他感到自己有了90%的當(dāng)選把握，才可以有比較正常的心態(tài)來(lái)主持選舉，才可以比較好地處理裁判、運(yùn)動(dòng)員和代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)三者之間的關(guān)系。晏濤在選舉前認(rèn)為自己只有60%的當(dāng)把握的估計(jì)是有道理的，因?yàn)楫吘箷浿边x在全國(guó)也不多見，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)很大的范圍，選民并不熟悉鎮(zhèn)委書記這個(gè)相對(duì)于村民來(lái)說(shuō)高高在上的權(quán)威。選民會(huì)如何行動(dòng)，與選民不多的接觸會(huì)導(dǎo)致選民的何種選擇，特別是自己剛到楊集18個(gè)月，而楊集土生土長(zhǎng)、工作數(shù)十年的干部比如童其忠等人與楊集幾乎每一個(gè)人每一寸土地都至為熟悉的優(yōu)劣對(duì)比，使晏濤心中無(wú)底。

在第一輪推選前一天，本來(lái)已經(jīng)作好安排，晏濤突然急匆匆找到郭勇說(shuō)要研究第二天的推選工作，認(rèn)為不能這么快就提名，他說(shuō)擔(dān)心推選的人太多，就不好把握。他實(shí)質(zhì)上是擔(dān)心自己在推選中意外得票不高。晏濤是這樣，其他班子成員也是這樣。最后達(dá)成妥協(xié)是將民主測(cè)評(píng)票與群眾推薦票印在一張票上，這是對(duì)所有在任班子成員都有利，所有在任班子成員都贊同并默認(rèn)的變通。二票合一在班子成員內(nèi)部形成了高度共識(shí)，也是與選舉試點(diǎn)精神相違背的一個(gè)共識(shí)。我們調(diào)查期間，沒有一個(gè)原班子成員愿意談及這個(gè)變通，這是他們共守的秘密。這是改革者在面對(duì)共同利益時(shí)通常會(huì)采取的第一個(gè)沉默。這個(gè)有益于所有班子成員的變通，對(duì)于班子成員是公平的，但擴(kuò)大了班子內(nèi)外的不公平。

在第一輪推選結(jié)果出來(lái)，晏濤得到80%以上推薦票，且得票排在第二、三、四位的三位被推薦人陸續(xù)寫申請(qǐng)退出書記競(jìng)選后，晏濤作為被改革者的患得患失終于消除了：當(dāng)選書記的路上，他確信沒有人再可以擋住他最后的勝利，他因此可以作為一個(gè)改革者而不是被改革者，作為裁判而不是運(yùn)動(dòng)員的高姿態(tài)來(lái)說(shuō)話辦事。從郭勇方面說(shuō)，晏濤的屁股終于與自己坐到了一起，晏濤開始不是從個(gè)人，而是從整個(gè)選舉試點(diǎn)意義的高度，從選舉后鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子運(yùn)作效果的高度，從班子每個(gè)成員當(dāng)前及未來(lái)命運(yùn)的高度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的角度，來(lái)計(jì)算選舉的收益，權(quán)衡選舉的利弊，安排選舉的細(xì)節(jié)和主持選舉的進(jìn)行。晏濤一旦感到安全，他就考慮楊集試點(diǎn)也許對(duì)楊集以及對(duì)自己是一個(gè)難得的機(jī)遇，他開始說(shuō)大話，開始唱“成也英雄，敗也英雄”的高調(diào)。他對(duì)我們說(shuō)，他認(rèn)為中國(guó)民主是一個(gè)必然的過程，這個(gè)步伐是必然的，任何人都不可阻擋，只是步伐快慢的問題。他因此認(rèn)為楊集選舉試點(diǎn)是一件神圣的事情。他甚至說(shuō)“不在于我是否當(dāng)選書記，而在于我參與了這個(gè)（民主化的）進(jìn)程”。他又形容自己在發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)時(shí)的心情說(shuō)，“我有一種使命感，認(rèn)為我站在全省和全國(guó)最前列，有一種壯士一去不復(fù)返的感覺，又有一種如履薄冰，誠(chéng)惶誠(chéng)恐的感覺?！标虧€動(dòng)情地說(shuō)，“我們這一代人都對(duì)民主充滿激情和向往。”不理解晏濤在書記競(jìng)選中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)不能真正理解他在選舉中所表達(dá)出來(lái)的這些激情。

楊集選舉試點(diǎn)的好處在于，作為改革者的晏濤雖然一度陷于“改革者與被改革者”的角色混亂，但他很快就從被改革者可能承擔(dān)的代價(jià)中跳出，而回到改革者的角色上面。沒有第一輪推選的高得票率以及具有競(jìng)爭(zhēng)力者的退出，相信楊集選舉會(huì)又是一個(gè)模樣。

改革者利益優(yōu)先原則應(yīng)是或已是改革的常識(shí)。以此常識(shí)觀之，雖然正如晏濤說(shuō)他們一代人充滿對(duì)民主的激情和向往，但我們不能只是從他事后所說(shuō)的充滿激情的話語(yǔ)來(lái)理解改革的動(dòng)力，而要理解他所處的位置。晏濤與萬(wàn)小平，與童其忠，與陳維忠，以及與其他所有參加選舉的楊集干部，他們表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)民主偏向的不同，大多不是因?yàn)樗麄兊拿裰魉刭|(zhì)或政治素質(zhì)，而是他們的角色、位置，及這個(gè)角色和位置的安全程度。郭勇的情況乃至于我們這些旁觀者的情況亦復(fù)如此。這個(gè)意義上，我們必須在諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的制度設(shè)計(jì)上，將改革者與被改革者的角色分開。不然，改革者就會(huì)利用手中的資源來(lái)彌補(bǔ)自己作為被改革者所可能受到的損失。

二、不觸動(dòng)基本利益預(yù)期原則（或深層共識(shí)原則）

若不能理解傳統(tǒng)體制運(yùn)作的深層共識(shí)原則，我們就很難理解2001年1月楊集領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體辭職或晏濤要求調(diào)出部分班子成員再進(jìn)行選舉試點(diǎn)的原因。傳統(tǒng)體制運(yùn)作的深層共識(shí)原則又可以稱為不觸動(dòng)基本利益預(yù)期原則，其核心是在縣鄉(xiāng)體制的長(zhǎng)期運(yùn)作中，在縣鄉(xiāng)復(fù)雜的互動(dòng)過程中，逐步形成的縣鄉(xiāng)默認(rèn)的共識(shí)，這種默認(rèn)的共識(shí)并不見諸文字，但具有約束力，縣鄉(xiāng)任何一方破壞了這個(gè)默認(rèn)共識(shí)，都可能引起另一方情緒性反應(yīng)從而導(dǎo)致危機(jī)的產(chǎn)生。深層共識(shí)原則或不觸動(dòng)基本利益預(yù)期原則因時(shí)而變，但其變化相對(duì)緩慢。當(dāng)諸如選舉試點(diǎn)這樣的表面制度在快速變動(dòng)的時(shí)候，深層共識(shí)因?yàn)樽儎?dòng)緩慢，而可能產(chǎn)生碰撞。

展開深層共識(shí)，即不觸動(dòng)基本利益預(yù)期原則，首要的就是縣要滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷期待。以前述楊集干部2001年的辭職事件為例，因?yàn)闂罴?zhèn)班子成員已有多年未被提拔（有兩種提拔方式，一是通過交流提拔到另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣局機(jī)關(guān)工作，一是在本鎮(zhèn)提拔擔(dān)任更重要的職務(wù)），所有班子成員都期待通過書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的調(diào)動(dòng)，依次將班子成員擔(dān)任多年的現(xiàn)職務(wù)向更重要一級(jí)調(diào)整（比如在班子內(nèi)的排序，擔(dān)任更高級(jí)的職務(wù)或更重要的職務(wù)），這種期待構(gòu)成了楊集班子成員的一個(gè)共識(shí)，一個(gè)共通的基本利益預(yù)期。多年擔(dān)任鎮(zhèn)委副書記的陳維忠對(duì)得到提拔的期待尤其強(qiáng)烈。長(zhǎng)達(dá)八年的副書記經(jīng)歷的確已大大超過了若干年得到一次提拔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的預(yù)期。重要的是，縣鄉(xiāng)為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不斷得到提拔的預(yù)期，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位上設(shè)計(jì)了很多森嚴(yán)的等級(jí)。正如前述晏濤等人經(jīng)歷可以看到的，即便是一個(gè)人由一個(gè)普通的非班子成員（非領(lǐng)導(dǎo)干部）得到提拔成為班子成員，他也大多要經(jīng)歷副鎮(zhèn)長(zhǎng)（或黨委委員）、副書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)委書記這樣四級(jí)，才能到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的頂端，才有了進(jìn)入更高層的資本，而這其中每一步的跨越難度都是非常大的。陳維忠僅僅在副書記職位上即工作八年，他就很難再有升上去的希望了。他在被提拔為副書記時(shí)只有31歲，是年輕干部，是縣里的重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，八年后，他已經(jīng)39歲，即將越過縣里內(nèi)定的不再提拔擔(dān)任正職的40 歲的年齡界限。他還能不著急？

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，要走的路也十分地長(zhǎng)。萬(wàn)小平的經(jīng)歷十分典型地反映了這個(gè)要慢長(zhǎng)地走下去的路。萬(wàn)小平是順利的，因?yàn)樗谶M(jìn)入班子成員后連續(xù)得到了提拔，并最終爬到了陳維忠的前面。晏濤就更加順利。晏濤回顧自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年得到一次提拔的經(jīng)歷，自己都認(rèn)為是奇跡，他的同事和同齡人們也都羨慕得不得了。相比之下，楊集鎮(zhèn)的童其忠和陳維忠也都是胸懷大志的人，他們?cè)谶@個(gè)由一般工作人員沿著森嚴(yán)的等級(jí)向上升遷的時(shí)候，長(zhǎng)期停留在某一等級(jí)上面，一再失望，眼看著沒有了再進(jìn)一步的希望。

2001年1月楊集鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)調(diào)走，不僅讓陳維忠，而且讓所有楊集鎮(zhèn)班子成員看到了向上升的希望。每一個(gè)人向上升一級(jí)或一位，這是現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制專門設(shè)立的森嚴(yán)的等級(jí)，這個(gè)等級(jí)本來(lái)就是為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷預(yù)期而設(shè)立并因此不斷強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷預(yù)期，這個(gè)等級(jí)應(yīng)該不斷地服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的預(yù)期。每個(gè)人都生活在希望之中，也生活在失望之中：因?yàn)檫@個(gè)體制不可能讓每個(gè)人都升遷到最上面一級(jí)，其措施就是將一些人在某一級(jí)多留若干年，造成超過這個(gè)職位上可以提拔的年齡的客觀界限，使這個(gè)人終止在多級(jí)而森嚴(yán)等級(jí)的某一級(jí)上面，被淘汰出進(jìn)一步的序列競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)氣好的人可能步步趕上升遷機(jī)會(huì)，而絕大多數(shù)人都因?yàn)橐徊轿蹿s上，而步步趕不上。

殘酷的淘汰機(jī)制使楊集干部對(duì)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)調(diào)出后空缺下來(lái)的位置極其敏感，只要其中一個(gè)位置由楊集干部來(lái)補(bǔ)缺，其他楊集干部的職位應(yīng)都可以向上移動(dòng)至少一位。陳維忠對(duì)此就更為敏感了，因?yàn)樗粲筛睍浬秊殒?zhèn)長(zhǎng)，就不只是職位向前移動(dòng)普通的一位，而是決定性的性質(zhì)不同了的一位。再不移動(dòng)，陳維忠就會(huì)落入因?yàn)橐徊节s不上而步步趕不上的困局，他就會(huì)被淘汰出局。他因此焦慮萬(wàn)分。

陳想出寫集體辭職信的下策。當(dāng)他聽說(shuō)縣委研究的楊集書記鎮(zhèn)長(zhǎng)人選均為從外鎮(zhèn)調(diào)入的消息時(shí)，他感到是滅頂之災(zāi)，他奮筆疾書寫下集體辭職申請(qǐng)。他在申請(qǐng)書上說(shuō)“由于我們（班子成員）個(gè)人素質(zhì)不高，能力水平有限，楊集鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作相處于全縣中下游水平。……總結(jié)我們多年的工作卻是成績(jī)少、失誤多。我們有愧于縣委、縣政府，有愧于1.5萬(wàn)楊集人民。我們已無(wú)能力勝任現(xiàn)任職務(wù)，特申請(qǐng)辭職”。他甚至在最后一句寫道“以上申請(qǐng)望盡快批準(zhǔn)。”陳維忠有苦不能說(shuō)??！這次再不提拔，就要被淘汰出局，而他還有滿腔的熱情和抱負(fù)未去實(shí)現(xiàn)?。?/p>

除副書記童其忠未簽名以外，其他楊集班子成員都在辭職書上簽了名，所有楊集干部都對(duì)縣委從外面調(diào)入書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法有意見，因?yàn)榭h委的決定破壞了縣鄉(xiāng)共有的不觸動(dòng)基本利益的預(yù)期，這里是沿著多級(jí)的森嚴(yán)的等級(jí)臺(tái)階向上升遷的預(yù)期。

縣委也知道這個(gè)預(yù)期，這是縣鄉(xiāng)之間的深層共識(shí)?？h委或許感到理虧，一旦聽說(shuō)楊集干部寫信集體辭職申請(qǐng)，便作出過度反應(yīng)，不等辭職申請(qǐng)交上來(lái)，就迫不急待地讓原鎮(zhèn)委書記到楊集擺平此事，不然就“不要再到民政局上班了?！痹?zhèn)委書記軟硬兼施將辭職申請(qǐng)搞到手中，交給縣委，縣委立即派主管干部的縣委副書記和組織部長(zhǎng)到楊集來(lái)處理此事，安撫楊集干部?？h委首先對(duì)此事作嚴(yán)厲定性，說(shuō)是非組織活動(dòng)，但很快便借新調(diào)來(lái)黨委書記晏濤的口，從輕處理此事，縣委借晏濤找到了一個(gè)很好的下臺(tái)階，對(duì)一般班子成員未作任何處理，僅給領(lǐng)頭人陳維忠一個(gè)黨內(nèi)警告處分。這個(gè)處分之輕和縣委聽說(shuō)此事后反應(yīng)之過度，形成鮮明對(duì)照。之所以如此，是因?yàn)榭h委首先破壞了縣鄉(xiāng)之間的深層共識(shí)。如前已述，這個(gè)共識(shí)是縣為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性而有意設(shè)置的多級(jí)的森嚴(yán)的等級(jí)升遷機(jī)制。他們必須消除此事可能造成的對(duì)縣委的消極影響，對(duì)縣委在干部升遷上面做得不公正的民眾印象。

縣委在對(duì)待楊集集體辭職事件上的軟弱只是表現(xiàn)了縣鄉(xiāng)深層共識(shí)的一例?？h鄉(xiāng)深層共識(shí)的另外幾例如，在前述晏濤由馬店鎮(zhèn)調(diào)任新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，縣委本擬由晏濤升任馬店鎮(zhèn)書記，但馬店鎮(zhèn)委書記向縣委提出條件，非新市鎮(zhèn)委書記不走。以通常理解的縣鄉(xiāng)關(guān)系，縣委決定調(diào)動(dòng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記應(yīng)無(wú)討價(jià)還價(jià)的余地，但馬店鎮(zhèn)委書記在縣委決定之后，仍然堅(jiān)持自己的苛刻條件（新市鎮(zhèn)是全縣最好的鎮(zhèn)），事實(shí)上是對(duì)縣委擬調(diào)位置不滿意，而采取的反制縣委的辦法。這一招，縣委若硬性地調(diào)走馬店鎮(zhèn)委書記，不是調(diào)不動(dòng)，但這樣的調(diào)動(dòng)會(huì)留下馬店鎮(zhèn)委書記對(duì)縣委的積怨，這樣的積怨僅是一個(gè)馬店書鎮(zhèn)委書記有，縣委可能也不放在眼里，問題是，作為一種機(jī)制，縣委每一次都以硬碰硬，就不只是一個(gè)馬店書記，而是所有下級(jí)都會(huì)對(duì)縣委留下積怨，最終，這個(gè)縣委會(huì)發(fā)現(xiàn)自己成了孤家寡人?？h委在決定調(diào)動(dòng)一個(gè)人的時(shí)候，需要征求這個(gè)人的意見，一般是在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)，而不是不考慮被調(diào)動(dòng)人的個(gè)人意愿及其要求的硬性調(diào)動(dòng)，這是我們想象縣鄉(xiāng)關(guān)系中往往容易忽視的一面。

再如，晏濤在推辭楊集選舉試點(diǎn)時(shí)，要求縣委將自己或其他班子成員交流一些出去，以空出位置進(jìn)行競(jìng)選，這樣可以使原班子成員在競(jìng)選中實(shí)現(xiàn)向上的升遷，縣委雖然最終并未同意晏濤的要求，但完全理解晏濤的要求，也主動(dòng)地表達(dá)了縣鄉(xiāng)關(guān)于干部升遷期待必須滿足的深層共識(shí)。

以上關(guān)于縣鄉(xiāng)深層共識(shí)原則主要講了升遷預(yù)期原則發(fā)揮的作用。此外，還有諸多的縣鄉(xiāng)深層共識(shí)可以討論。透過縣鄉(xiāng)深層共識(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)關(guān)系遠(yuǎn)比我們通常理解的上下級(jí)關(guān)系來(lái)得復(fù)雜?！督谢辍吠高^上級(jí)決策權(quán)和下級(jí)信息權(quán)的博弈展現(xiàn)了另一重縣鄉(xiāng)關(guān)系，但這種博弈關(guān)系不屬于本節(jié)所講的深層共識(shí)原則。

三、最少不滿意原則（最大共識(shí)原則）

楊集選舉試點(diǎn)中最起著作用的一個(gè)因素是年齡。年齡在兩個(gè)層次同時(shí)起著作用，一是要求有一位30歲以下年輕人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子，二是要求參加班子成員競(jìng)選，候選人不超過50歲（婦女不超過48歲），超過50歲就不再參加班子成員的競(jìng)選。在過去縣鄉(xiāng)體制互動(dòng)中達(dá)成的共識(shí)是，縣委一般不再提拔超過40歲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部擔(dān)任正職干部（主要指書記鎮(zhèn)長(zhǎng)），超過 45歲的班子成員一般或調(diào)到縣局工作，或不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而僅僅擔(dān)任一般行政工作。40歲或45歲這兩個(gè)默認(rèn)的年齡界限在實(shí)際的選舉操作中，不方便寫在書面文件上，縣委關(guān)于試點(diǎn)的文件規(guī)定，凡是不超過50 周歲的具有大專以上學(xué)歷的人都有資格參加競(jìng)選。盡管試點(diǎn)文件的年齡規(guī)定為楊集原班子成員中年齡較大的幾位成員（特別是童其忠、陳維忠和雷維斌等人）提供了難得的機(jī)會(huì)，縣鄉(xiāng)關(guān)于年齡的傳統(tǒng)共識(shí)仍然發(fā)揮著作用，由此導(dǎo)致了楊集選舉試點(diǎn)中不考慮關(guān)于年齡的傳統(tǒng)共識(shí)就難以理解的一些現(xiàn)象。

回過頭來(lái)看楊集選舉，最難以理解的一個(gè)矛盾現(xiàn)象是，一方面，晏濤想盡一切辦法讓原班子成員繼續(xù)當(dāng)選班子成員，從而消除不安定因素（比如上訪或不滿）；一方面，晏濤獨(dú)獨(dú)將雷維斌排斥在原班子成員的保護(hù)之外，或明或暗地造成對(duì)雷維斌當(dāng)選不利的氣氛，以至雷維斌次次失敗。比如，在第一輪海推時(shí)，晏濤要求主持選舉的鎮(zhèn)干部將縣委文件規(guī)定的候選人條件中年齡不超過50 周歲改為不超過45周歲，而原班子成員中除有一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)因?yàn)槟挲g已有47周歲且無(wú)大專學(xué)歷而不符合縣委規(guī)定的候選人條件外，只有雷維斌一人超過45周歲。晏濤要求主持第一輪推選的鎮(zhèn)干部反復(fù)宣傳候選人條件包括年齡條件，這樣的反復(fù)宣傳對(duì)雷維斌當(dāng)然是很不利的。雷維斌以及其他原班子成員都感到了這種宣傳對(duì)雷的不公平。在選舉鎮(zhèn)委委員的時(shí)候，同樣因?yàn)槟挲g因素，雷成為鎮(zhèn)委委員選舉中得票最少的原班子成員。而本來(lái)群眾基礎(chǔ)最差的熊煒和夏蘭，因?yàn)槟挲g比較小，或是婦女，而被晏濤等人強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子，而得票很高。

按楊集選舉試點(diǎn)的意圖，選舉前符合縣委要求的原班子成員共有12人，縣委規(guī)定新選出的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員名額為11人。換句話說(shuō)，楊集選舉若安排得好，晏濤書記可以將符合條件的12個(gè)原班子成員中的11個(gè)選為新的班子成員，而僅僅落選一個(gè)人。晏濤經(jīng)過努力，幾乎全部做到了這一點(diǎn)：一直到人大副主席選舉前，沒有一個(gè)非原班子成員當(dāng)選新一屆鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。晏濤在一開始就必須考慮誰(shuí)會(huì)是12個(gè)符合條件的原班子成員中的被淘汰者，誰(shuí)會(huì)是班子成員公認(rèn)應(yīng)該被淘汰者，誰(shuí)被淘汰出班子成員會(huì)阻力最小。一句話，誰(shuí)被淘汰出新的班子會(huì)產(chǎn)生最少不滿意而有原班子成員的最大共識(shí)，從而可以最為平穩(wěn)地將楊集選舉進(jìn)行到底。

先來(lái)看一看在常規(guī)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子如何淘汰多出的一個(gè)人。要將多出的一個(gè)人淘汰出去，必須有一個(gè)客觀的大家都承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，不然這種淘汰就會(huì)引起巨大不滿和反彈，主持改革的人被改革者所仇恨。構(gòu)成客觀標(biāo)準(zhǔn)的最方便指標(biāo)一是年齡二是學(xué)歷。其他諸如政績(jī)、能力等等，都因?yàn)殡y以客觀測(cè)量而引起爭(zhēng)議。楊集的情況是所有12個(gè)班子成員都有大專以上學(xué)歷，剩下的就只有年齡這個(gè)客觀指標(biāo)了。無(wú)論你能力和自身素質(zhì)如何，你年齡最大，已超過縣鄉(xiāng)共識(shí)的45歲的退居二線的年齡線，你就應(yīng)該退下去。來(lái)自縣委組織部的郭勇也對(duì)我們說(shuō)，在壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員時(shí)，一般將年齡最大的成員淘汰退居二線。他強(qiáng)調(diào)年齡指標(biāo)使用起來(lái)比較容易，也少有爭(zhēng)議。年齡最大者從班子中退居二線，不僅爭(zhēng)議少，而且很安全、順利、不破壞傳統(tǒng)規(guī)則。這是一個(gè)客觀的指標(biāo)。

換句話說(shuō)，若沒有楊集選舉的試點(diǎn)，而按常規(guī)體制運(yùn)作，雷維斌就是這個(gè)應(yīng)被淘汰的原班子成員。雷自己當(dāng)然也清楚這一點(diǎn)，因此他更愿意將參加競(jìng)選看作一次意外的機(jī)會(huì)，他若當(dāng)選了當(dāng)然好，不能當(dāng)選也沒有失去什么東西。從原班子成員的情況來(lái)看，雷維斌也就成為最可以被淘汰者，這與雷的能力無(wú)關(guān)，也與他和晏濤的關(guān)系無(wú)關(guān)，而僅與其年齡有關(guān)。

晏濤當(dāng)然知道原班子成員中每個(gè)人的心態(tài)。他在鎮(zhèn)黨代會(huì)召開前和郭勇找每個(gè)原班子成員談話時(shí)，要求每一個(gè)班子成員預(yù)測(cè)誰(shuí)會(huì)落選，幾乎所有原班子成員都提到雷維斌。這種預(yù)測(cè)并不是客觀判斷原班子成員的群眾基礎(chǔ)，而是認(rèn)為誰(shuí)應(yīng)該落選。應(yīng)該：這個(gè)奇怪的詞匯。雷維斌當(dāng)然也知道這一點(diǎn)。而作為年輕人的熊煒的群眾基礎(chǔ)比雷要差得多，夏蘭的群眾基礎(chǔ)也很差。但熊煒和夏蘭年輕著，他們有著強(qiáng)烈當(dāng)選的沖動(dòng)和欲望。當(dāng)在第一輪推選前的談話中熊煒幾乎要崩潰地說(shuō)晏濤最多也只有40%的當(dāng)選把握時(shí)，熊煒明白地向晏濤表達(dá)了自己的強(qiáng)烈感情和期待。晏濤知道這一點(diǎn)，晏濤因此在鎮(zhèn)黨代會(huì)選舉鎮(zhèn)委委員時(shí)，借縣委的要求，著重推薦兩個(gè)實(shí)力最弱的原班子成員熊煒和夏蘭，終于讓他們當(dāng)選了。

為了保證原班子成員當(dāng)選，晏濤與縣委商量，不惜將人代會(huì)一般先選人大主席、副主席的程序改為先選鎮(zhèn)長(zhǎng)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，再選人大主席、副主席。先選鎮(zhèn)長(zhǎng)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，就可以讓四個(gè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人中落選的一位再參加與雷維斌對(duì)人大專職副主席的競(jìng)爭(zhēng)。一般來(lái)說(shuō)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，副鎮(zhèn)長(zhǎng)一職比人大專職副主席的職位重要，讓在副鎮(zhèn)長(zhǎng)競(jìng)選中落選的原班子成員競(jìng)選人大副主席，是一個(gè)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的選擇。晏濤對(duì)這些參加副鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的原班子成員的關(guān)心有多么體貼?。?/p>

不巧的是，在副鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中，不是在鎮(zhèn)委委員選舉中落選的李章雄或詹家茂落選，而是高票當(dāng)選鎮(zhèn)委委員的周樹斌落選。周樹斌當(dāng)選鎮(zhèn)委委員，就已經(jīng)成為班子成員，這樣，不再經(jīng)過人大副主席的選舉，新的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子即有11人，達(dá)到了縣委規(guī)定的班子成員數(shù)。這種情況下，應(yīng)安排落選副鎮(zhèn)長(zhǎng)的周樹斌競(jìng)選人大專職副主席。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的另一個(gè)常規(guī)是一般不由鎮(zhèn)委委員兼任人大專職副主席?；蛘哒f(shuō)，本來(lái)預(yù)計(jì)未當(dāng)選鎮(zhèn)委委員的李章雄或詹家茂落選副鎮(zhèn)長(zhǎng)后再與雷維斌競(jìng)選人大專職副主席的預(yù)計(jì)落了空，雷維斌意外有了再當(dāng)人大副主席的機(jī)會(huì)。因?yàn)闆]有原班子成員來(lái)與雷競(jìng)爭(zhēng)人大專職副主席一職了。

晏濤向縣委匯報(bào)副鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的情況及新班子成員將達(dá)12人時(shí)，縣委同意了晏濤的匯報(bào)。原班子成員中剛好有12個(gè)符合條件的人選，選出12個(gè)新班子成員，晏濤不正可以實(shí)現(xiàn)他一開始就期待的最少陣痛的結(jié)果嗎？

不，晏濤沒有如對(duì)其他班子成員那樣滿腔愛護(hù)的熱情對(duì)待雷維斌，他在安排人大專職副主席的競(jìng)選時(shí)，不再如過去習(xí)慣的那樣操控選舉過程，由人大代表推選出一個(gè)僅僅是陪選的人出來(lái)與雷維斌競(jìng)爭(zhēng)人大專職副主席這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子職務(wù)，而是真正實(shí)現(xiàn)由人大代表民主推選出一個(gè)具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的對(duì)手出來(lái)與雷競(jìng)爭(zhēng)。雷最后一次失敗了。雷終于沒能把握楊集選舉試點(diǎn)這個(gè)意外的機(jī)會(huì)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制的常規(guī)讓縣鄉(xiāng)兩級(jí)不愿意給他這個(gè)機(jī)會(huì)。

晏濤對(duì)原班子成員中多數(shù)人的保護(hù)和對(duì)雷維斌的拋棄之所以并存不悖，是因?yàn)檫@種做合乎傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制在縣鄉(xiāng)兩級(jí)形成的最大共識(shí)原則在發(fā)揮著作用。這種最大共識(shí)導(dǎo)致最少不滿意。雷維斌即使落選了，他也不氣憤難平。其他人當(dāng)選了，也并不以為自己得到了多大特別的好處。正因?yàn)槔拙S斌本人的落選預(yù)期和落選后不會(huì)氣憤難平，晏濤將最后的人大專職副主席的選舉用于實(shí)現(xiàn)由他的另一個(gè)目標(biāo)：提拔非班子成員中最優(yōu)秀者進(jìn)入班子，從而擺平原班子成員與非班子成員之間的關(guān)系。這需要另文分析了。

以上試圖以年齡來(lái)說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的最少不滿意原則。除年齡之外，還可以找到其他的因素來(lái)說(shuō)明之。

四、受環(huán)境制度決定原則（制度整體性原則）

所謂受環(huán)境制度決定原則，是說(shuō)一個(gè)單兵突進(jìn)的外來(lái)制度必須與仍在起著作用的其他制度協(xié)調(diào)，由制度整體而不是僅僅由外來(lái)的一個(gè)制度決定制度中人的行為。

在楊集的選舉試點(diǎn)中，“兩推一選”書記鎮(zhèn)長(zhǎng)及其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員的方案中有諸多與傳統(tǒng)制度不一樣的規(guī)定，這些不一樣的規(guī)定為那些在傳統(tǒng)制度中缺少機(jī)會(huì)的人們提供了行動(dòng)的理由，但是，這些在傳統(tǒng)制度中缺少機(jī)會(huì)的人們?nèi)匀皇艿街贫日w的決定，仍然謹(jǐn)小慎微地協(xié)調(diào)著制度與制度之間的關(guān)系。

童其忠的行動(dòng)可以說(shuō)是體現(xiàn)了制度整體性原則發(fā)揮作用的典型。

鎮(zhèn)委副書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)之間雖然職位排序很接近（鎮(zhèn)長(zhǎng)在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中排序列第二，鎮(zhèn)委副書記分列三、四位），但只有鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)正職，是由縣委重點(diǎn)考慮安排退路的領(lǐng)導(dǎo)干部，而副書記僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部，是縣委非重點(diǎn)考慮安排退路的一般干部，而具有極大的差異。能否由鎮(zhèn)委副書記提拔為鎮(zhèn)長(zhǎng)，是一個(gè)沿著行政升遷之路向上走的人的人生關(guān)鍵一步，是一個(gè)極大的跨越。

童其忠今年45歲，45歲已經(jīng)超出了由鎮(zhèn)委副書記提拔為鎮(zhèn)長(zhǎng)的常規(guī)年齡界限，童其忠心平氣和等著再過幾年縣委安排到縣局作一個(gè)一般工作來(lái)安度晚年了。他對(duì)于自己一生能夠上升到鎮(zhèn)委副書記已經(jīng)很知足了。他因此拒絕了2001年陳維忠領(lǐng)頭集體辭職的政治冒險(xiǎn)。童其忠因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)體制常規(guī)中有著清晰的命運(yùn)，而心情寧?kù)o，寧?kù)o致遠(yuǎn)，他因此不會(huì)如陳維忠那樣沖動(dòng)。

問題是新來(lái)的“兩推一選”試點(diǎn)方案中，參加書記鎮(zhèn)長(zhǎng)競(jìng)選候選人的條件與傳統(tǒng)的常規(guī)條件大有不同，決定性的一條是方案明文規(guī)定，凡是年齡不超過50周歲且具有大專以上學(xué)歷的人都可以作為候選人參選。45周歲離50周歲還有五年,這五年使童其忠有著足夠運(yùn)籌帷幄的時(shí)間。童其忠又剛好有競(jìng)選鎮(zhèn)長(zhǎng)甚至?xí)浀慕^好條件，這就是他在楊集工作20多年，是土生土長(zhǎng)的楊集人，在楊集的人緣很好，楊集干部群眾的評(píng)價(jià)較高。童其忠有著豐富的長(zhǎng)期的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，具有擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)乃至?xí)浰枰膸缀跻磺心芰蜅l件。童其忠發(fā)現(xiàn)自己一生以為不再會(huì)有的機(jī)會(huì)突然間來(lái)到。童其忠寧?kù)o的心情被打破，他期待抓住這個(gè)千載難逢的機(jī)會(huì)。他是萬(wàn)事俱備啊！

萬(wàn)事俱備的童其忠首先構(gòu)成了對(duì)晏濤威脅，晏濤焦慮的相當(dāng)部分就來(lái)自童其忠的優(yōu)勢(shì)。晏必須將童排除出去。童因此感到了來(lái)自各方面的或明或暗的壓力，童對(duì)他的朋友說(shuō)這簡(jiǎn)直是他一生中最痛苦的決策，他不得不選擇退出。他第一步退出書記競(jìng)選，不然他就構(gòu)成了與晏濤的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這個(gè)激烈競(jìng)爭(zhēng)會(huì)深深傷害晏濤這個(gè)改革者與被改革者角色兼具者的感情。晏濤還通過縣委給童打了招乎。童選上書記了當(dāng)然好，選不上書記，童的日子還會(huì)好過嗎？童難道不是希望通過擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職來(lái)謀得一個(gè)更好的將來(lái)的退路嗎？得罪了縣委，既使當(dāng)上書記，縣委會(huì)安排一個(gè)好的退路嗎？

童無(wú)奈地退出與晏濤的書記競(jìng)選。但他希望把握第二次機(jī)會(huì)。他在退出書記競(jìng)選的申請(qǐng)書中專門加上一句“退出書記競(jìng)選，但參加鎮(zhèn)長(zhǎng)競(jìng)選?！标虧?yàn)橥渲彝顺鰰浉?jìng)選而長(zhǎng)舒一口氣，萬(wàn)小平因?yàn)橥渲乙?jìng)選鎮(zhèn)長(zhǎng)而備受壓力。

童其忠競(jìng)選鎮(zhèn)長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)是太明顯了，幾乎所有人都看到了童的優(yōu)勢(shì)。按照“二推一選”的游戲規(guī)則，童占盡好處。但是，有人不愿意讓童得到這些好處，因?yàn)橥玫竭@些好處過于意外，而在任鎮(zhèn)長(zhǎng)萬(wàn)小平在新規(guī)則中的處境令人同情。童在新規(guī)則中失敗了，他僅僅是沒有得到好處，而萬(wàn)在新規(guī)則中失敗了，他就失去了已經(jīng)得到的好處。讓已經(jīng)得到的好處再失去掉，對(duì)人的心理打擊該有多大！晏濤雖然因?yàn)橥渲彝顺鰰浉?jìng)選而感激童，晏濤又希望平衡萬(wàn)小平的壓力，晏因此期待童在與萬(wàn)的競(jìng)爭(zhēng)中是否再高風(fēng)亮節(jié)一次。不僅晏濤這樣希望，縣委也這樣希望。這是傳統(tǒng)體制常規(guī)下最為完滿的結(jié)局。雖然“兩推一選”是新規(guī)則，作為規(guī)則可能受益人的童其忠尤其喜歡且擁護(hù)這個(gè)新規(guī)則，但他周邊都是些滿腦子舊思維的人，這些人仍然在傳統(tǒng)規(guī)則中尋求平衡：有人通過各種渠道告訴童，是否可以再退一次。

再退一次等于拱手放棄千載難逢的機(jī)會(huì)，童痛苦啊。我們?cè)谂c童的接觸中感受到了他的這種痛苦。童一再說(shuō)我一切服從組織安排。童的朋友說(shuō)童一生中最艱難的決策是這次選舉中進(jìn)退的決策。童無(wú)疑是整個(gè)楊集選舉試點(diǎn)中最痛苦的一個(gè)人。他成了一個(gè)受人尊敬的人，萬(wàn)小平當(dāng)選后對(duì)童說(shuō)，童書記，你是我的好大哥。晏濤也感激他?？h委也認(rèn)為童的組織原則性強(qiáng)。但是，童失去了向上升的機(jī)會(huì)，他在從鎮(zhèn)委副書記位置上退下來(lái)的時(shí)候，他是否會(huì)如傳統(tǒng)體制常規(guī)運(yùn)作中僅在縣局安排一個(gè)一般性職務(wù)？他能否因?yàn)檫@些選舉中的高度自律表現(xiàn)而被縣委安排到一個(gè)本來(lái)只是書記鎮(zhèn)長(zhǎng)才應(yīng)該安排的重要位置上去？

按一般規(guī)則，縣委不可能將童在退下來(lái)時(shí)按書記鎮(zhèn)長(zhǎng)退下來(lái)的規(guī)格進(jìn)行安排。但是，童若堅(jiān)持自己競(jìng)選書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的行動(dòng)，他即使選上書記鎮(zhèn)長(zhǎng)，縣委就一定會(huì)在將來(lái)按書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的規(guī)格安排童退下來(lái)的待遇嗎？若競(jìng)選下上，事情不是更加麻煩嗎？童擔(dān)心本來(lái)已經(jīng)得到的，也可能在選舉中失去。偷雞不成反蝕一把米的例子難道還少嗎？

童退出書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的競(jìng)選是理性的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)認(rèn)為童競(jìng)選書記鎮(zhèn)長(zhǎng)具有不正義性，這種不正義地競(jìng)選當(dāng)上書記鎮(zhèn)長(zhǎng)會(huì)被縣委在后來(lái)的安排中不予考慮。而且選舉本身仍然是有風(fēng)險(xiǎn)的。

換句話說(shuō)，童的行為僅從“兩推一選”的制度安排是難以理解的，但從“兩推一選”制度是在傳統(tǒng)體制中運(yùn)行這一背景來(lái)看，又是完全合理的。

在“兩推一選”尤其是在最后鎮(zhèn)長(zhǎng)競(jìng)選中，縣委明顯偏袒萬(wàn)小平時(shí)，陳維忠不僅不上訪，而且很快就理解了縣委的行動(dòng)，就阻止了自己的震驚，就重建了與萬(wàn)小平的關(guān)系，其原因就是陳清楚“兩推一選”只是一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的意外，意外之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)體制會(huì)仍然有力地運(yùn)行下去。陳從辭職風(fēng)波中吸取了從政的經(jīng)驗(yàn)，變得成熟起來(lái)。成熟是指按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)出牌。成熟的人應(yīng)該得到好處。我們?cè)跅罴x舉試點(diǎn)結(jié)束一個(gè)月后再到楊集調(diào)查，就已經(jīng)有了提拔陳維忠到另一個(gè)鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的消息。這是一個(gè)縣鄉(xiāng)體制常規(guī)有力運(yùn)作的及時(shí)的消息。

五、選擇權(quán)越小自主性越低原則（選擇權(quán)與自主性相匹配原則）

一個(gè)人所面臨的選擇機(jī)會(huì)越多，就越是具有選擇的自主性，也就越是可以保持自己的選擇個(gè)性。具體到楊集選舉試點(diǎn)，缺少在體制外就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)者更為關(guān)注競(jìng)選的可能結(jié)果。競(jìng)選的可能結(jié)果有二，一是落選，但仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)就業(yè)。二是當(dāng)選甚至在更高位置上當(dāng)選。原班子成員的落選是他們福利的凈損失，但他們?nèi)匀豢梢詮捏w制內(nèi)獲得就業(yè)的好處；在更高位置當(dāng)選則是他們福利的凈收益。因?yàn)槿鄙倨渌@得福利的機(jī)會(huì)，原鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員具有強(qiáng)烈的抓住機(jī)會(huì)行動(dòng)的動(dòng)機(jī)，但因?yàn)樾袆?dòng)受到環(huán)境制度的制約，這些行動(dòng)者的實(shí)際行動(dòng)會(huì)十分謹(jǐn)慎，而不超出一定界限，以免行動(dòng)失敗使本來(lái)在體制內(nèi)可以獲得的就業(yè)也不能再有。

換句話說(shuō)，在楊集選舉試點(diǎn)中，一方面參加競(jìng)選的原鎮(zhèn)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員因?yàn)槿狈υ隗w制外選擇就業(yè)的機(jī)會(huì)，而更加渴望從競(jìng)選中獲得升遷這個(gè)凈福利或避免落選這個(gè)福利的凈損失。另一方面，也因?yàn)樵I(lǐng)導(dǎo)班子成員缺乏在體制外選擇就業(yè)的機(jī)會(huì)，而更加不敢于在競(jìng)選中不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)，僅憑借選舉方案中有利于自己的制度作破斧沉舟的一擊，而會(huì)為自己留下繼續(xù)呆在體制內(nèi)的空間。簡(jiǎn)單地說(shuō)，鎮(zhèn)班子成員因?yàn)槿鄙僭隗w制外選擇就業(yè)的機(jī)會(huì)，而具有強(qiáng)烈抓住于已有利規(guī)則的動(dòng)機(jī)，卻少有真正去抓住于己有利規(guī)則的膽量，更不用說(shuō)行動(dòng)。

盡管有各種傳聞，幾乎所有觀察者都承認(rèn)，楊集選舉試點(diǎn)進(jìn)行得相當(dāng)有序。郭勇和晏濤一再在各種場(chǎng)合宣講不能有任何賄選行為，一旦發(fā)現(xiàn)賄選，不僅取消參選資格，而且會(huì)作更為嚴(yán)厲的處理比如開除公職或黨籍。晏濤為了防止鎮(zhèn)長(zhǎng)舉中出現(xiàn)賄選以及其它拉票行為，在選舉前十天，每天將幾個(gè)主要競(jìng)選當(dāng)事人召集在一起開會(huì)，有事沒事也要坐到晚上十一點(diǎn)以后，從而使競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)事人沒有拉票活動(dòng)的機(jī)會(huì)。在楊集選舉中，沒有人公開站出來(lái)為難縣委工作組，為難作為主持人的鎮(zhèn)委書記晏濤，有的只是各位參加競(jìng)選的原班子成員個(gè)人性地反復(fù)向郭勇和晏濤訴說(shuō)自己的特殊境況。楊集選舉不是向下動(dòng)員選民而是向上活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)，這是楊集選舉有序進(jìn)行的一個(gè)重要特點(diǎn)。不僅如此，在楊集鎮(zhèn)黨委委員選舉和鎮(zhèn)長(zhǎng)副鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中，縣委有意識(shí)不公平的引導(dǎo)，比如在鎮(zhèn)委委員選舉中，強(qiáng)調(diào)年齡因素和性別因素，在鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中明顯袒護(hù)原鎮(zhèn)長(zhǎng)萬(wàn)小平等，雖然引起了利益受損者的不快，利益受到損害者并沒有因此產(chǎn)生激烈情緒，而是默認(rèn)了這些行為。楊集選舉中，也很少有參加競(jìng)選的原班子成員利用賄選與一般競(jìng)選界限不清的邊界來(lái)公開拉票活動(dòng)（這些拉票活動(dòng)與賄選有本質(zhì)區(qū)別，無(wú)論是郭勇還是晏濤，事實(shí)上無(wú)法將一般性的公開拉票稱作賄選，這也是他們自己承認(rèn)的）。在整個(gè)楊集選舉中，參加競(jìng)選的原班子成員盡管每個(gè)人都希望從這次選舉中獲得福利，起碼不讓己有的福利受到損害，而有各種各樣或多或少的活動(dòng)，但沒有一個(gè)原班子成員采用了激烈的方式去活動(dòng)，也沒有一個(gè)原班子成員將試點(diǎn)方案中于己有利的方面充分展開，即使雷維斌這個(gè)選舉中受損害最大的原班子成員也沒有公開指責(zé)晏濤在年齡上對(duì)自己的不公平（如前已述，試點(diǎn)方案允許50歲以內(nèi)的人參加競(jìng)選，而雷才47歲），而僅僅是在我們面前抱怨晏濤偏袒年輕人。

從理論上分析，在體制外缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)的人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中的第一要?jiǎng)?wù)是仍然保留在體制內(nèi)的就業(yè)，不至于因?yàn)橘V選等激烈參選導(dǎo)致開除黨籍甚至公職的處分，這個(gè)機(jī)會(huì)成本實(shí)在太大。在保證不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的情況下，缺乏在體制外就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)者會(huì)更急于把握競(jìng)選的機(jī)會(huì)，來(lái)獲得選舉產(chǎn)生的凈福利。因此，這些體制內(nèi)的缺乏體制外就業(yè)機(jī)會(huì)的人，是一群動(dòng)機(jī)很強(qiáng)卻膽子很少的人，是一群想法很多卻行動(dòng)很少的人。楊集選舉正是如此。

楊集選舉如此，并不代表其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也會(huì)如此。構(gòu)成以上楊集選舉有序進(jìn)行的兩個(gè)前提，一是體制內(nèi)的原班子成員普遍缺乏在體制外就業(yè)的機(jī)會(huì)，他們不敢于越出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)，來(lái)充分利用新規(guī)則中于己有利的方面展開競(jìng)爭(zhēng)；二是體制外的競(jìng)爭(zhēng)者沒有參與進(jìn)來(lái)。若楊集選舉沒有以上兩個(gè)前提，楊集選舉還會(huì)有序進(jìn)行嗎？郭勇和晏濤還有能力控制住楊集選舉嗎？

如果體制內(nèi)的原班子成員中的一些人可以在體制外容易地獲得就業(yè)，他們當(dāng)然會(huì)充分利用選舉試點(diǎn)的新規(guī)則來(lái)為自己獲得選舉的凈福利而努力。他們會(huì)如村委會(huì)選舉中通常出現(xiàn)的利用規(guī)則指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法，指出選舉某個(gè)環(huán)節(jié)違法，指責(zé)領(lǐng)導(dǎo)意圖干擾選舉等等。他們還會(huì)放手發(fā)動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)利用一般競(jìng)選與賄選之間模糊不清的界限來(lái)廣泛拉票從而服務(wù)于自己當(dāng)選的目的。他們更傾向于去實(shí)踐新規(guī)則，利用新規(guī)則去動(dòng)員選民，讓新規(guī)則服務(wù)于自己的目的，而不是向領(lǐng)導(dǎo)申述自己獨(dú)特的遭遇。他們會(huì)抓住這個(gè)千載難逢的在體制內(nèi)獲得升遷的機(jī)會(huì)，他們認(rèn)為，與其在一個(gè)不重要的體制內(nèi)職位上長(zhǎng)期呆著，不如放手一搏，即便失敗，也能夠在體制外找到就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，這些在體制外容易獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)者是一群敢于行動(dòng)的人，是一群愿意大膽利用機(jī)會(huì)置傳統(tǒng)體制常規(guī)于尷尬處境的人。在這種容易獲得體制外就業(yè)機(jī)會(huì)的地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，舊規(guī)則就更加容易被拋棄，新規(guī)則就更加容易引入并生長(zhǎng)起來(lái)。

另一個(gè)如果是楊集選舉中一開始即有非體制的成員進(jìn)入到競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)，情況也會(huì)大不相同，非體制成員參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，他們當(dāng)選就獲得了極大的凈福利，失敗了福利也沒有損失。他們當(dāng)然會(huì)利用所有新規(guī)則中于己有利的方面來(lái)謀取當(dāng)選，他們甚至?xí)门f規(guī)則中于己有利的方面。體制外的競(jìng)爭(zhēng)者利用一切機(jī)會(huì)來(lái)尋求當(dāng)選，必然造成體制內(nèi)規(guī)則的失效。晏濤可以在選舉前將參加選舉的體制內(nèi)成員召集在一起每天開會(huì)到晚上11時(shí)，他卻不能控制體制外的競(jìng)選者。他因此也應(yīng)不再可能控制體制內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者。如楊集目前一樣有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也就不再可能。體制內(nèi)外不同競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)，很快便將傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)沖擊得七零八落，再想恢復(fù)常規(guī)的努力就會(huì)相當(dāng)艱難，新規(guī)則因此也就生長(zhǎng)起來(lái)，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)遲早也會(huì)到來(lái)。

楊集選舉試點(diǎn)是在一個(gè)中部地區(qū)進(jìn)行的，具有特定民眾基礎(chǔ)的選舉。中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)的官員普遍缺乏在體制外獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)，沒有人或極少有人敢于冒著被清除體制的風(fēng)險(xiǎn)。楊集選舉中之所以缺乏激烈的把握選舉機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)，原因即在于此。楊集選舉又是在湖北荊門這類所謂“缺乏分層與缺失記憶”鄉(xiāng)村進(jìn)行的選舉，體制外的具有競(jìng)爭(zhēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位的高大威猛的精英人物太少，從而不能在新規(guī)則到來(lái)時(shí)把握住機(jī)會(huì)。楊集選舉因此成為一些缺乏在體制外就業(yè)機(jī)會(huì)者的體制內(nèi)成員之間的競(jìng)爭(zhēng)，正是這種背景塑成了楊集選舉的前述面貌。

主要參考文獻(xiàn)：

孔飛力：《叫魂》，上海三聯(lián)書店1999年版。

應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版。

第3篇：縣委書記履職報(bào)告范文

根據(jù)縣委安排，縣政協(xié)組織縣規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)三個(gè)部門有關(guān)人員和部分政協(xié)常委、委員，就我縣農(nóng)民建房開展專題調(diào)研。調(diào)研組先后深入馬坳、大橋等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過聽取匯報(bào)、實(shí)地察看、召開鎮(zhèn)村干部、機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)人和群眾代表座談會(huì)等形式，深入了解我縣農(nóng)民建房現(xiàn)狀和存在的問題，認(rèn)真剖析問題的根源，積極探討加強(qiáng)農(nóng)民建房管理的有效途徑。調(diào)研組還分別赴我省武寧縣、河南省蘭考縣、安徽省肥東縣、宿松縣等地，考察學(xué)習(xí)他們?cè)谵r(nóng)民建房方面的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、全縣農(nóng)民建房主要特點(diǎn)

（一）農(nóng)民居住條件持續(xù)改善。改革開放以來(lái)，隨著農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和生活水平的提高，全縣農(nóng)民居住條件得到了極大改善。根據(jù)調(diào)查了解，全縣農(nóng)民人均住房面積已由改革開放前不足20平方米增加到現(xiàn)在的45平方米。馬坳鎮(zhèn)10082戶農(nóng)民、征村鄉(xiāng)4409戶農(nóng)民中，有90%以上的農(nóng)民都在改革開放后新建了住房，其中60%以上新建于近20年。同時(shí)，農(nóng)民建房品位也不斷提升。上世紀(jì)八十年代農(nóng)民建房以滿足生活基本需求為主，九十年代建房以居住改善為主。進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)戶建房已進(jìn)入到居住和享受共發(fā)展的階段，越來(lái)越重視戶型設(shè)計(jì)、風(fēng)格品位、內(nèi)在質(zhì)量等，并投入大量的資金用于房屋的裝修，并逐步向庭院式、別墅式方向發(fā)展。近兩年，上杭鄉(xiāng)、馬坳鎮(zhèn)等部分村民新建住房都是二三層新式樓房，每棟花費(fèi)資金都在20萬(wàn)元以上。

（二）農(nóng)戶建房投資持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)縣農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查顯示，近年來(lái)，全縣農(nóng)民建房投資呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。20__年以來(lái)，全縣農(nóng)民建房投資連續(xù)4年保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查，征村鄉(xiāng)和馬坳鎮(zhèn)在近兩年，分別新建住房328戶、245戶，戶均投資近14萬(wàn)元。農(nóng)村建房對(duì)于農(nóng)村拉動(dòng)建材、家電等市場(chǎng)消費(fèi)的作用十分明顯。較多農(nóng)戶在搬進(jìn)新居后配置數(shù)字電視、冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)等家用電器，享受型消費(fèi)在農(nóng)村已逐步發(fā)展。根據(jù)大橋鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)前正在建房的農(nóng)戶調(diào)查，新建房投資裝修戶均在5萬(wàn)元左右、配置家用電器和家具達(dá)3萬(wàn)余元。

（三）農(nóng)民建房需求持續(xù)提升。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)改善居住條件的意愿明顯增強(qiáng)，許多上世紀(jì)八九十年代建的簡(jiǎn)易二層磚混結(jié)構(gòu)樓房都進(jìn)入了翻建期。加上新農(nóng)村建設(shè)村莊改造、移民扶貧等實(shí)施，當(dāng)下農(nóng)村到處都有建新房、蓋新居的場(chǎng)景。今年，上杭鄉(xiāng)農(nóng)民新建房屋106棟，大橋鎮(zhèn)有176戶農(nóng)民申請(qǐng)新建住房，馬坳鎮(zhèn)今年申請(qǐng)建房的農(nóng)民有50多戶，還有860余戶建房于上世紀(jì)八十年代的村民有拆舊建新的想法。在農(nóng)民人均住房面積大為改善的情況下，提高住房品質(zhì)仍將成為我縣農(nóng)民今后建房的主要需求。

二、存在問題

（一）建房選址散亂。在宅基地調(diào)換和土地流轉(zhuǎn)不暢的情況下，加之長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃缺失，農(nóng)民建房隨意選址行為普遍存在。有的“追”公路建房，采取亂占責(zé)任田地、私自買賣集體土地等辦法，傍鄉(xiāng)村公路而建，甚至建在公路紅線內(nèi)；有的居民點(diǎn)布局零散，哪里地勢(shì)好、“風(fēng)水好”、交通方便，住宅就建到那里，傍山切坡建房、侵占河道建房、“開天窗”建房等勢(shì)頭難以遏止；有的村莊呈“環(huán)狀擴(kuò)張”，新房不斷向延伸，四周新房林立，村內(nèi)破破爛爛，建新不拆舊，形成“空心村”。白嶺鎮(zhèn)在桃樹河綜合治理中，就有20多戶因侵占河堤建房被拆除，造成極大浪費(fèi)。大橋鎮(zhèn)禮源村陳家大屋30多戶農(nóng)民,在村莊四周建新房后，老屋堂僅剩3戶住戶，大多空房已成破房、危房，卻無(wú)法拆除，象這類外新內(nèi)破的“空心村”,全縣到處都存在。建房選址散亂造成農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，公共基礎(chǔ)設(shè)施配套難以到位，村容不整潔，“只見新房、不見新村”，或“只見新村，難有新貌”，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

（二）違建現(xiàn)象嚴(yán)重。由于管理缺位、監(jiān)管缺失，農(nóng)民違規(guī)違章建房現(xiàn)象比較突出。有的未批先建，不申請(qǐng)、不報(bào)批，不辦任何手續(xù)，偷建、搶建、突擊建行為大有人在。大橋鎮(zhèn)朱溪村和馬坳鎮(zhèn)十甲村因申請(qǐng)建房審批難，便紛紛不經(jīng)報(bào)批在柯龍線兩旁突擊建房,有的少批多建，多占超建。相關(guān)法律法規(guī)和縣里有關(guān)文件明確規(guī)定，農(nóng)民建房每戶占用非農(nóng)用耕地不得超過 200 平方米，占用原宅基地和村內(nèi)空閑地的不得超過180平方米，占用農(nóng)用地建房不得超過 120 平方米。但實(shí)際中普遍超標(biāo)，甚至出現(xiàn)“做三分田的房要占用一兩畝”現(xiàn)象。有的違法侵占田地建房，大量的良田好地被擅自改作宅基地使用。大橋鎮(zhèn)墨田村在20__年有耕地1500畝，去年統(tǒng)計(jì)剩下1200畝，除少數(shù)拋荒外基本被占用建房?！耙荒晖谔痢⒍暝詷?、三年拋荒、四年建房”，大橋鎮(zhèn)農(nóng)民的順口溜，形象地描述了農(nóng)村蠶食耕地建房的的現(xiàn)狀。有的“一戶多宅”，大橋鎮(zhèn)禮源村672戶農(nóng)民中，約有 65%村民擁有兩處以上宅基地。違法違章建房現(xiàn)象致使大量耕地被蠶食侵占，違反了國(guó)家土地政策法規(guī)，損害黨和政府在群眾中的形象。

（三）質(zhì)量參差不齊。前些年，縣規(guī)劃部門編制了《新型農(nóng)村住宅圖集》，并免費(fèi)供農(nóng)民建房選擇，但受觀念、資金等因素影響，我縣農(nóng)民建房普遍樣式單一、戶型簡(jiǎn)易，大多為磚混結(jié)構(gòu)的“火柴盒”式平頂房。加上農(nóng)民建房管理監(jiān)督相對(duì)滯后，缺乏技術(shù)指導(dǎo)，致使房屋結(jié)構(gòu)不盡合理，防災(zāi)抗震能力較弱。當(dāng)前，我縣農(nóng)民建房沒有實(shí)行施工許可制度，農(nóng)村個(gè)體工匠絕大部分是“土瓦匠”， 沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，建筑知識(shí)缺乏、質(zhì)量意識(shí)淡薄，施工過程中既無(wú)規(guī)范設(shè)計(jì)圖紙、也無(wú)質(zhì)量監(jiān)管程序，都是憑經(jīng)驗(yàn)施工，造成施工質(zhì)量難以保障，建筑品位和檔次普遍較低下。

三、農(nóng)民建房管理難的主要原因

（一）村莊建設(shè)規(guī)劃滯后。一是村莊建設(shè)缺規(guī)劃。

各地鎮(zhèn)村干部和職能部門相關(guān)負(fù)責(zé)人均反映，由于絕大多數(shù)村莊沒有編制建設(shè)規(guī)劃，建在哪？哪里能建？哪里不能建？怎么樣建？村民無(wú)從知曉，建房無(wú)章可循，致使農(nóng)民建房隨心所欲，違規(guī)違章建房時(shí)有發(fā)生。二是現(xiàn)有規(guī)劃欠科學(xué)。20__年實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)政策以來(lái)，縣委、縣政府曾啟動(dòng)了以行政村為單元的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃編制，但沒有完成。已修規(guī)劃編制由于沒有充分考慮農(nóng)民建房需求，許多村莊周邊沒有預(yù)留建房用地；有的由于過度超前，不切合農(nóng)民從事生產(chǎn)生活實(shí)際而難以實(shí)施。同時(shí)，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃雖經(jīng)過修編，但由于與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制不同步，致使土地利用規(guī)劃情況與農(nóng)民建房用地需求矛盾時(shí)常突顯。土地利用總體規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地，可能農(nóng)民不愿接受；符合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃且農(nóng)民又愿意建的，而土地利用總體規(guī)劃上卻為禁止建房的基本農(nóng)田。兩個(gè)“規(guī)劃”無(wú)法有效銜接，使規(guī)劃的引導(dǎo)作用并不明顯。三是規(guī)劃執(zhí)行落地難。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村莊雖在新農(nóng)村建設(shè)中有規(guī)劃，而實(shí)際建設(shè)卻并不按規(guī)劃執(zhí)行。規(guī)劃掛在墻上成裝飾，喪失了在建設(shè)指導(dǎo)中的權(quán)威性。

（二）管理失位缺位越位。一是縣鄉(xiāng)管理失位。20__年1月1日，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施。20__年8月1日，《江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》頒布實(shí)施。兩個(gè)法規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施和責(zé)任管理主體都有明確規(guī)定。但近些年，我縣在具體實(shí)施中存在重城鎮(zhèn)、輕村莊的傾向，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府沒有將村莊規(guī)劃建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局來(lái)組織實(shí)施。近兩年雖制定頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》（修府發(fā)[20__]10號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作的意見》（修府辦發(fā)[20__]4號(hào)）、《修水縣農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》（修府辦發(fā)[20__]17號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房的管理辦法》等相關(guān)政策文件，但貫徹執(zhí)行不得力，監(jiān)督檢查不到位，問責(zé)機(jī)制不健全，管理存在失位。二是部門職責(zé)缺位。20__年，國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，農(nóng)民建房只收取證照工本費(fèi)。因此，國(guó)土、規(guī)劃等相關(guān)職能部門出于利益追求，忽視和放松了對(duì)農(nóng)民建房的管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)“無(wú)錢可收、無(wú)利可圖”，也畏難推諉；其他相關(guān)部門則事不關(guān)己、袖手旁觀。加上規(guī)劃、國(guó)土等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所管理力量薄弱，專業(yè)人才嚴(yán)重緊缺，監(jiān)管力不從心，部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，也致使管理難以到位。目前，縣國(guó)土局在全縣設(shè)有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心所，每個(gè)中心所要負(fù)責(zé)周邊四五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地管理。如大橋鎮(zhèn)土管所僅4名工作人員，管轄范圍涉及大橋、余段、水源、上衫等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)龐大的建房戶申請(qǐng)需求無(wú)法進(jìn)行有效的審批指導(dǎo)，也根本無(wú)法實(shí)施有效的建房用地監(jiān)管。去年，我縣曾在幾個(gè)中心集鎮(zhèn)設(shè)立規(guī)劃所，但除太陽(yáng)升鎮(zhèn)外，人員或沒有到位，或被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借用，無(wú)法人盡其專，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理也就形同虛設(shè)。三是村級(jí)組織越位。對(duì)農(nóng)民建房亂象，有村干部形象指出：“村干部是揣著明白裝糊涂，鎮(zhèn)干部是揣著糊涂裝明白。”許多村級(jí)組織對(duì)發(fā)生在眼皮底下的農(nóng)民違建現(xiàn)象，不僅置之不理，還以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對(duì)集體土地的所有權(quán)，擅自將農(nóng)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成了農(nóng)村用地秩序紊亂。少數(shù)村組干部越權(quán)批地，引起群眾的誤解，以為建房不收費(fèi)，只要村組同意，就可以按照自己的意愿建房，不需辦理報(bào)批手續(xù)。

（三）用地供需矛盾突出。受國(guó)家耕地保持政策限制，20__年農(nóng)民新增用地建房實(shí)行年度計(jì)劃管理以后，省市下達(dá)我縣農(nóng)民建房新增用地計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，近年來(lái)基本沒有安排。加上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民建房用地指標(biāo)受城市規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)的制約較大，在化解供地需求時(shí)，存在重城市、重項(xiàng)目、輕農(nóng)村、輕農(nóng)民的現(xiàn)象，農(nóng)民建房需求與土地供求有限的矛盾日益突出。部分有建房需求、符合條件的農(nóng)民，在審批不到宅基地的情況下，便冒險(xiǎn)違規(guī)違章建房。

（四）群眾法律意識(shí)淡薄。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政策法規(guī)宣傳普及不夠，農(nóng)民對(duì)建房是否要規(guī)劃、設(shè)計(jì)、報(bào)建、驗(yàn)收等，均缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)規(guī)劃了解不夠。當(dāng)前，很大部分村民還存在著土地“誰(shuí)耕種、誰(shuí)所有”的觀念，認(rèn)為土地的所有權(quán)是自己的，自己想怎么建都行，進(jìn)而也就導(dǎo)致占用農(nóng)用地建房、以及非法占用土地的現(xiàn)象嚴(yán)重。加上受傳統(tǒng)封建思想和傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，農(nóng)民建房歷來(lái)有由“風(fēng)水先生”決定房屋朝向、方位和結(jié)構(gòu)的習(xí)慣，缺少科學(xué)建房、依法建房的觀念。調(diào)研中，馬坳、征村等地群眾反映，目前農(nóng)民建房審批牽涉的部門多、手續(xù)較繁雜、審批的流程復(fù)雜、手續(xù)繁瑣，這也嚴(yán)重影響了農(nóng)民依法報(bào)批的積極性。

四、外地加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

調(diào)研組通過赴外縣考察學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)民建房管理的模式雖不盡相同，但他們?cè)谡毓芾?、村莊土地整理流轉(zhuǎn)以及拆遷安置和管理機(jī)制創(chuàng)新等方面的探索，為我們加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理提供了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)是加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的關(guān)鍵所在。武寧、蘭考、肥東、宿松四縣都把科學(xué)編制村莊建設(shè)規(guī)劃，放在加強(qiáng)農(nóng)民建房管理的首要位置。武寧縣在20__年啟動(dòng)村莊建設(shè)規(guī)劃編制，利用兩年時(shí)間，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為編制主體、以自然村為規(guī)劃單元，全面完成了全縣1871個(gè)自然村莊規(guī)劃，規(guī)劃編制率達(dá)92%以上，做到“沒有規(guī)劃絕不允許建設(shè)”。肥東縣在20__年和20__年，先后開展了新農(nóng)村規(guī)劃和“百村規(guī)劃”，完成了全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共263個(gè)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，提出規(guī)劃中心村、改造集鎮(zhèn)村、整治自然村、建設(shè)園邊村、培植特色村、合并弱小村等六種規(guī)劃建設(shè)形式，為農(nóng)村建房提供了科學(xué)依據(jù)。

（二）強(qiáng)化履職問責(zé)是加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的根本保障。武寧縣在出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)《江西省村鎮(zhèn)建房規(guī)劃審批辦法》的實(shí)施意見》后，陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房等活動(dòng)的通知》、《武寧縣違法（章）建設(shè)行為責(zé)任追究處理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）房屋建設(shè)批后監(jiān)管的通知》等相應(yīng)配套文件，使全縣農(nóng)民建房做到有法可依、有章可循、違規(guī)必查、失責(zé)必究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理指導(dǎo)站，配備管理人員，所長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，并將農(nóng)民建房管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)管理考評(píng)。蘭考縣成立由縣委書記為組長(zhǎng)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)民建房納入同計(jì)生、維穩(wěn)同樣重要的位置來(lái)抓。在全面完成村莊建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)率行開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并走在全市前列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職和分管副職優(yōu)先提拔重用 ；對(duì)按規(guī)劃建新房累計(jì)達(dá)到70%以上或受到市級(jí)以上表彰的村，村支部書記工資提升3倍。宿松縣明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理主體的管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村鎮(zhèn)服務(wù)站，履行規(guī)劃執(zhí)行、建房審批、手續(xù)辦理等職責(zé)，縣財(cái)政連續(xù)4年每年拿出500萬(wàn)元進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

（三）突出機(jī)制創(chuàng)新是加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的活力之源。肥東縣以土地整治為抓手，通過用地置換、增減掛、整村推進(jìn)等項(xiàng)目，有效破解了新村建設(shè)中資金籌措、土地利用、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)等難題。大力推進(jìn)中心村建設(shè)，20__年來(lái)共實(shí)施39個(gè)村莊建設(shè)項(xiàng)目，4549戶搬入新村，累計(jì)新增耕地103002畝。該縣運(yùn)用土地整治產(chǎn)生的資金收益，即對(duì)閑置廢棄的宅基地復(fù)墾成耕獲得每畝8萬(wàn)元補(bǔ)償，再整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金，對(duì)農(nóng)民拆除舊房按房屋結(jié)構(gòu)給予每平方米100至240元補(bǔ)償，對(duì)進(jìn)入規(guī)劃區(qū)集中建房的村民，新建一層、二層的分別給予10000元和15000元獎(jiǎng)勵(lì)，從而極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民集中建房的積極性。武寧縣、蘭考縣用活新農(nóng)村建設(shè)、移民扶貧、危房改選等政策，整合惠農(nóng)涉農(nóng)資金，重點(diǎn)用于新村或新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)農(nóng)民新建房屋、拆除舊屋、耕地復(fù)墾等給予獎(jiǎng)補(bǔ)，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。蘭考縣還采取整合流轉(zhuǎn)土地、合并遷建、商業(yè)化運(yùn)作等模式，集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

（四）注重以人為本是加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的重要基礎(chǔ)。無(wú)論是規(guī)劃建設(shè)、戶型選擇、項(xiàng)目實(shí)施等方面，四縣都尊重群眾意愿、廣泛聽取意見、發(fā)動(dòng)群眾參與，讓群體當(dāng)主體、唱主角、得實(shí)惠。武寧縣規(guī)劃和國(guó)土所實(shí)行限時(shí)辦結(jié)承諾制，全程幫助村民代辦各種建房審批證件手續(xù)，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)取信于民。宿松縣財(cái)政連續(xù)4年每年拿出500萬(wàn)元對(duì)農(nóng)民建房進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。特別注重對(duì)個(gè)體工匠的培訓(xùn)，提高個(gè)體工匠的實(shí)用技能，做到持證上崗，有效保證建房風(fēng)格統(tǒng)一和質(zhì)量安全。以人為本贏得了村民的最大支持，依法依規(guī)建房逐漸成為村民的自覺行動(dòng)。

五、加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的建議

（一）規(guī)劃先行，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)龍頭作用。一方面，科學(xué)編制村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊規(guī)劃是確保農(nóng)村有序建房的依據(jù)和基礎(chǔ)。針對(duì)我縣村莊數(shù)量點(diǎn)多面廣、規(guī)劃技術(shù)力量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，根據(jù)村莊規(guī)模大小、基礎(chǔ)條件、地理位置等不同情況，要按照“能進(jìn)縣城的不留集鎮(zhèn),能進(jìn)集鎮(zhèn)的不留村組，能集中居住的不分散安置”的布局走向,突出“注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，有序推進(jìn)；合理用地，適度集中；生態(tài)優(yōu)先，突出特色”的村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和“一個(gè)保持、兩個(gè)突出、三個(gè)不搞、三個(gè)配套”的規(guī)劃編制原則（即保持修水農(nóng)村傳統(tǒng)文化特色；突出人與自然和諧，突出農(nóng)村田園風(fēng)光；不推山、不填塘、不砍樹；水、電、路配套，公共服務(wù)設(shè)施配套，房屋設(shè)計(jì)配套），以自然村為主體分類編制好村莊建設(shè)規(guī)劃，既彰顯前瞻性，又要因地制宜、量力而行，注重現(xiàn)實(shí)可行性。政府要加大投入，按照“縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)，編制單位出一點(diǎn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)籌一點(diǎn)”的辦法，切實(shí)解決規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)規(guī)劃全覆蓋。另一方面，狠抓規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)。在充分考慮農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和未來(lái)需要的前提下，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，避免村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相脫節(jié)、相矛盾，保持規(guī)劃的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。村莊規(guī)劃編制中充分尊重和體現(xiàn)廣大村民的意見，發(fā)揮村民理事會(huì)作用，增強(qiáng)農(nóng)民執(zhí)行規(guī)劃的自覺性和嚴(yán)肅性。建立健全保障規(guī)劃實(shí)施的配套措施，實(shí)行村鎮(zhèn)規(guī)劃公示制度，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況的全程監(jiān)督、全方位管理。

（二）明責(zé)確權(quán)，建立齊抓共管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是健全機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。切實(shí)提高對(duì)農(nóng)民建房管理重要意義的認(rèn)識(shí)，成立以縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，部署、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查農(nóng)民建房管理各項(xiàng)工作。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理原則，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)民建房管理的責(zé)任主體。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)分局或站所，核定全額撥款副科級(jí)事業(yè)編制，業(yè)務(wù)分別歸口縣規(guī)劃局和建設(shè)局管理，所長(zhǎng)或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，具體負(fù)責(zé)協(xié)同國(guó)土所做好農(nóng)民建房的批前審核、批后監(jiān)管和建設(shè)管理等工作，確?！坝腥俗鍪拢袡?quán)管事”。建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組三級(jí)監(jiān)管巡查網(wǎng)絡(luò)，形成齊抓共管的新格局。二是強(qiáng)化制度保障?？h委縣政府盡快研究制定關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民建房管理的政策性文件，著重研究“一戶一宅”政策落實(shí)、農(nóng)民建房審批程序簡(jiǎn)化、農(nóng)村宅基地管理辦法、違法（章）建房查處及責(zé)任追究等有較強(qiáng)操作性的政策意見，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)民集中建房、土地平整、舊村和空心村改造等項(xiàng)目。三是嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。完善政績(jī)考核制度，將農(nóng)民建房管理工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)管理考評(píng)內(nèi)容，把農(nóng)民建房管理納入與計(jì)劃生育、維穩(wěn)同等重要的位置。落實(shí)責(zé)任追究制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門及相關(guān)責(zé)任人的瀆職、失職行為將依法依規(guī)進(jìn)行查處。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，破解農(nóng)民建房制約難題。按照“創(chuàng)新思路、完善機(jī)制、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌發(fā)展”的工作思路，積極探索建立健全農(nóng)民建房政策激勵(lì)和利益導(dǎo)向機(jī)制，著力解決 “房在哪里建、地從哪里來(lái)、錢從哪里籌、人往哪里走”等關(guān)鍵難題，促使農(nóng)民統(tǒng)一規(guī)劃建房。

一是政府主導(dǎo)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)，因地制宜推進(jìn)村莊改造。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村即將迎來(lái)第三批建房熱潮的現(xiàn)狀，要根據(jù)“規(guī)劃先行、節(jié)約集約、尊重民意、循序漸進(jìn)”的原則，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，試點(diǎn)實(shí)施舊村舊房和“空心村”整體改造工程，著力推進(jìn)村容村貌整治，配套實(shí)施水、電、路等美化環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村莊改造遵循“以點(diǎn)連線、以線連片、分層推進(jìn)”的工作方式，先從城郊、公路沿線開始做起，逐步輻射到邊遠(yuǎn)山區(qū)；先從有條件、有基礎(chǔ)、群眾有熱情的村莊開始，再輻射到經(jīng)濟(jì)較薄弱的村莊。以財(cái)政扶持資金為引導(dǎo)，建立政策激勵(lì)機(jī)制。縣財(cái)政設(shè)立村莊改造專項(xiàng)資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)申請(qǐng)改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社區(qū)，分類分檔給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)農(nóng)民按照規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)改造驗(yàn)收合格并拆除舊房到位的，給予一定的資金補(bǔ)貼。

二是土地整理、有償調(diào)劑，統(tǒng)籌解決建房用地需求。以農(nóng)村土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”相結(jié)合為核心，在調(diào)整現(xiàn)有存量土地上做文章，通過農(nóng)村土地整治，挖掘潛力，增加耕地面積。大力開展農(nóng)村宅基地整理，允許以房屋置換建房指標(biāo)，探索建立宅基地有償退出和調(diào)劑的機(jī)制。對(duì)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”項(xiàng)目的新增用地,實(shí)行全縣統(tǒng)籌安排，由縣土地儲(chǔ)備中心按價(jià)予以收購(gòu)或出讓,形成的土地收益，全部用于農(nóng)村村莊與危房改造等項(xiàng)目建設(shè)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的積極性。充分發(fā)揮土地整理作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)的平臺(tái)作用,把土地整理與農(nóng)村住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái),統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整治。對(duì)村莊改造、移民安置和危房改造的村莊,可采取“先建新房、后拆舊房,先補(bǔ)償、再拆除”的政策,建一批、搬一批、拆一批、復(fù)墾一批,以利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。在符合土地利用規(guī)劃和年度使用計(jì)劃的前提下,適當(dāng)優(yōu)先安排農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造用地計(jì)劃指標(biāo)。對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造中涉及的新增建設(shè)用地,在年度土地利用計(jì)劃中安排5%用地指標(biāo)予以保障。

三是整合資金、拓寬渠道，加大農(nóng)民建房資金扶持。堅(jiān)持以縣鄉(xiāng)政府為主導(dǎo)，創(chuàng)新資金整合機(jī)制。在加大財(cái)政投入和土地整理收益獎(jiǎng)補(bǔ)的基礎(chǔ)上，按照“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、縣級(jí)統(tǒng)籌使用”原則，在維持各類支農(nóng)資金投向相對(duì)穩(wěn)定的前提下，最大限度地將各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中用于村莊改造、危房改造、集中建房等項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持以受益農(nóng)民為主體，創(chuàng)新民間投入引導(dǎo)機(jī)制。發(fā)揮村民理事會(huì)作用，把農(nóng)民建房、村莊整治交給村民理事會(huì)決定，引導(dǎo)村民積極投入，努力探索“資金民籌，方案民出，支出民審，管理民營(yíng)”的民建民管新路子。堅(jiān)持以社會(huì)力量為補(bǔ)充，創(chuàng)新社會(huì)共建機(jī)制。積極動(dòng)員 企業(yè)和社會(huì)各界人士，參與到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”中來(lái)，通過捐資捐物等形式，幫助開展集中建房、村莊整治、危房改造等項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度，實(shí)行貼息或無(wú)息貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民通過林權(quán)抵押、聯(lián)保貸款、住房抵押等形式緩解資金壓力。同時(shí)按照“能免則免、能減則減”的原則，實(shí)行涉農(nóng)建房項(xiàng)目稅費(fèi)按最低標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用減免政策。在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一建房的農(nóng)戶，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、實(shí)物補(bǔ)貼的方式給予一定補(bǔ)助。對(duì)采用新戶型建房的，通過補(bǔ)助減輕農(nóng)民建設(shè)資金的壓力，促使農(nóng)民選用新戶型建房。

四是培育典型,以點(diǎn)帶面，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。緊緊抓住市縣重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)契機(jī)，把農(nóng)村住房改造與集鎮(zhèn)、中心村建設(shè)相結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化村莊布點(diǎn)，積極引導(dǎo)農(nóng)民往縣城、集鎮(zhèn)和中心村集聚。重點(diǎn)鼓勵(lì)和扶持有條件的村莊，依托移民扶貧、災(zāi)后重建、地質(zhì)災(zāi)害安置、危房改造等政策，采取“統(tǒng)一規(guī)劃，村民自建或聯(lián)建”的方式，大力推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)和中心村建設(shè)試點(diǎn)，把不太適合人居住的村莊聚集到更適宜人居住的地方，把分散農(nóng)戶逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，把小村逐步并入大村，讓農(nóng)村實(shí)現(xiàn)聚集發(fā)展。通過典型引路、以點(diǎn)帶面，逐步培育一批特色鮮明、配套完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心村。積極探索戶籍制度改革，按照政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、政策激勵(lì)的原則,鼓勵(lì)和支持有條件的農(nóng)村居民到集鎮(zhèn)建房或進(jìn)城購(gòu)買商品住房。集鎮(zhèn)建房或進(jìn)城農(nóng)民可保留農(nóng)村田地山林承包權(quán)不變，享受涉農(nóng)優(yōu)惠政策；進(jìn)城購(gòu)買商品住房的農(nóng)村居民,自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)并不再申請(qǐng)宅基地的,由宅基地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)實(shí)際情況給予每戶(一宅)一次性獎(jiǎng)勵(lì)，原承包土地和宅基地由村集體組織收回,統(tǒng)一安排使用；對(duì)進(jìn)城購(gòu)買商品住房落戶的農(nóng)村居民,在就業(yè)、子女入學(xué)、社會(huì)保障等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇。

（四）整疏結(jié)合，規(guī)范農(nóng)民建房管理措施。

一是全面清理建檔。開展一次全縣農(nóng)村住房建房情況普查，摸清底數(shù)，對(duì)全縣農(nóng)村每戶人口、年齡結(jié)構(gòu)、宅基地位置、占地面積、建筑面積、房屋結(jié)構(gòu)、新舊程度和用地審批等實(shí)行嚴(yán)格登記造冊(cè)，完善宅基地臺(tái)賬登記管理，為 “一戶一宅 ”政策的嚴(yán)格執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。完善農(nóng)村宅基地登記發(fā)證制度，對(duì)于符合農(nóng)村村民個(gè)人建房條件，符合土地利用總體規(guī)劃及農(nóng)村宅基地建房許可條件的，未辦理建房手續(xù)已建房戶，按程序申請(qǐng)補(bǔ)辦審批手續(xù)。

二是規(guī)范審批程序。嚴(yán)格執(zhí)行村民申請(qǐng)、村（居）委會(huì)公示、規(guī)劃建設(shè)管理站所和國(guó)土所初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議研究、報(bào)縣職能部門審批以及批后公示、規(guī)劃放線等程序，依法依規(guī)審批管理農(nóng)民建房；農(nóng)民建房竣工后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭組織相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收。嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)民建房“一書一證”制度，凡不符合村莊規(guī)劃要求的不予審批。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門轉(zhuǎn)變重管理、輕服務(wù)的觀念，積極探索便捷的農(nóng)民住宅建設(shè)和管理審批辦法。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門便民服務(wù)窗口，受理農(nóng)民住宅建設(shè)申請(qǐng)，提高審批效率，減輕農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)。