基層社會治理存在問題精選(九篇)

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第1篇：基層社會治理存在問題范文

一、當前農村組織存在的問題

社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發(fā)的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉(xiāng)政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉(xiāng)村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了?！边@已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農村組織和農民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發(fā)展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發(fā)展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業(yè)，實現農業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業(yè)組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發(fā)揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業(yè)經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業(yè)產業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發(fā)結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響

國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。

發(fā)揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業(yè)和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉(xiāng)村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農業(yè)、工業(yè)反哺農業(yè)”的農村戰(zhàn)略，國家對農村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農業(yè)稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發(fā)揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。

第2篇：基層社會治理存在問題范文

一、指導思想

緊緊圍繞“平安園區(qū)”建設的總體要求，對公眾安全感測評中出現的突出問題進行集中、全面徹底的整治，有效提高人民群眾對平安建設工作的知曉率、參與率、滿意率，為園區(qū)平安建設、法制建設、和諧社會建設奠定堅實基礎。

二、組織機構

本次活動成立領導小組，組長由園區(qū)辦主任擔任，副組長由園區(qū)辦工會主席擔任，成員由綜治辦、派出所等單位負責人組成。領導小組下設辦公室，由園區(qū)綜治辦主任兼任,園區(qū)各企業(yè)要成立相應機構，有專人負責，結合本單位實際，及時拿出方案，確保工作目標實現。

三、工作措施

(一)深入集中宣傳

1、召開園區(qū)提升公眾安全感工作動員大會。由園區(qū)各企業(yè)主要負責人，園區(qū)各單位負責人，全體機關干部參加。

2、園區(qū)各企業(yè)要認真開展宣傳排查摸底工作，開展好懸掛2條以上橫幅、書寫3條以上永久性上墻標語，刊出1期以上的墻報、黑板報，正面宣傳政法部門抓社會治安綜合治理的舉措及成效，下發(fā)好的公開信。

（二）全面整治打擊

園區(qū)派出所要在現階段深入開展“打黑除惡”打擊“兩搶一盜”，整治“賭博”等專項斗爭和統(tǒng)一行動依法嚴厲打擊各種嚴重刑事犯罪活動，通過嚴打整治專項斗爭提升公眾安全感。同時，公安干警、治安巡防隊要著裝加大巡邏頻率，堅持日夜巡邏，提高見警率，有效震懾犯罪分子，制止和預防犯罪的發(fā)生。

（三）加強治安防范

1、強化矛盾糾紛排查化解，要健全各級矛盾調處機構，強化矛盾糾紛排查調處組織建設，全面落實矛盾糾紛定期排查制度，著力把社會矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)，從源頭上預防和減少矛盾糾紛。

2、加大對社會面的控制力度：一是充分發(fā)揮園區(qū)專職治安巡防隊的作用，加大治安巡邏防治力度，著力提高園區(qū)道路見警率；二是加強“天網工程”建設，有效發(fā)揮工業(yè)園區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)的作用，密織基層社會治安防控網，不斷提升技防水平。

3、加強單位內保和群防群治工作。各企業(yè)要按照“誰主管、誰負責”的原則，健全內保機構，落實經費和措施，提高防控能力，堅決做到“看好自己的門、管好自己的人、護好自己的物、辦好自己的事”。

4、建立健全突發(fā)事件應急機制。各企業(yè)要建立突發(fā)事件應急機制，確保公眾安全。針對可能引發(fā)社會動蕩，危害公共安全的突況，制定完善工作處置預案，建立健全應急處置機制，做到組織機構健全，崗位責任落實，統(tǒng)一指揮，反應靈敏，協調有序，運轉高效。

四、工作要求

1、要加強領導。園區(qū)各企業(yè)務必高度重視加強公眾安全感工作，充分認識進行群眾安全感測評的必要性和重要性。把增強群眾安全感、提高群眾對治安工作的滿意度，作為當前和今后一項重要工作來部署落實，擺上重要的議事日程。各企業(yè)要結合實際，制定實施方案，精心部署，狠抓落實。

第3篇：基層社會治理存在問題范文

關鍵詞：城市社區(qū)　治理　自治　委托-

在我國，社區(qū)建設經歷了這樣的過程：先是單位在社區(qū)管理結構中占據主導地位，政府通過單位控制、推動社區(qū)建設。當單位制解體以后，大量社會職能從單位轉入社區(qū)，政府試圖通過強化基層政權建設來推動社區(qū)建設。當出現“政府失靈”時，就求助于一定程度的社區(qū)自治，出現了一定程度的治理格局。但由于行政力量過于強大，社區(qū)自治機構實際上仍作為準行政機構運行，社區(qū)參與仍處于起步階段，實現我們所憧憬的社區(qū)成員高度自治的社區(qū)管理理想，我們還有很長的路要走。

1.社區(qū)自治——社區(qū)治理的最佳模式

國家與社會的分離，使中國社區(qū)的組織方式和動力機制發(fā)生了深刻的變化。確立起以居民自治為核心的基層民主化主導方向，增強社會力量建立起社區(qū)居民自治體系是我國社區(qū)治理未來的發(fā)展方向，也是克服當今社區(qū)存在問題的有效途徑。

首先，社區(qū)自治是社區(qū)居民自身的動力。社區(qū)產生和發(fā)展的內在必然性，來自社區(qū)這個空間所發(fā)生的巨大社會變化。社區(qū)問題實質上關系居民的切身利益。保護和實現自身利益的強烈要求，是社區(qū)居民自身的動力，而且從這些要求中必然產生自治要求。可以說，這種要求來自“人性”。亞里士多德在創(chuàng)立政治學時，給出一個十分基本的命題：“人類在本性上也正是一個政治動物”。1馬克思在一定程度上肯定了這一命題。人的存在決定了政治的存在，政治是人的內在要求。政治是基于人的發(fā)展這一終極關懷。一個人不僅需要單獨地與一個個“他人”打交道，更需要通過社區(qū)組織，融入集體過好自己的社會生活。居民對社區(qū)自治的需要是社區(qū)內部最根本、最持久的動力。

其次，社區(qū)自治是社會主義民主的新形式，是社會主義民主最廣泛的形式?！白灾问侨藗儗嵤┥鐣顒雍蜕鐣M合的一種形式，也是一種社會關系體制，其特征是自治成員的管理與被管理的身份主體化。2列寧對此也說過，隨著民主的發(fā)展，人民“需要的不僅僅是民主的形式的代表機關，而且要確立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理中起積極作用”，3“除了立刻開始真正的人民自治外，還有其他訓練人民自己管理自己，避免犯錯誤的方法嗎？”社區(qū)自治，標志著社區(qū)民主化的開始，標志著憲法賦予人民的權利向著它真實的全部內涵過渡。逐步實現全體居民群眾真正平等地、真正普遍地參與一切國家事務。

此外，馬克思市民社會理論指出，市民社會與國家的分離是相對的，它們在本質上是同一的。這就構成了政府與社區(qū)自治關系的邏輯起點。簡言之，正在形成中的我國城市社區(qū)，是具有中國特色的市民社會的一種具體樣式。自治是城市社區(qū)恰當的治理模式。俞可平指出：好的治理意味著追求公共利益最大化的過程；是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會之間一種新穎關系，是國家權力向社會的回歸。

2.社區(qū)自治中的委托——問題

盡管城市社區(qū)居民自治組織從確立到今天，已有半個世紀的歷史，但是它遠遠沒有成熟。相反，由于過分承擔了政府托付的工作而在實踐中逐步異化為政府的派出機構、街道辦事處的輔機構。社區(qū)居民自治的組織載體——社區(qū)居民委員會與政府及其職能部門之間存在矛盾。

表面上看來，二者關系僅僅是居民自治組織——居委會和政府的關系，這其中隱含著兩個委托－的關系。居委會和街道辦事處都扮演著人的角色，居委會權來自于居民，是居民自治的法定機構。居委會干部是居民選出來代表自己利益的“人”，其權威來源于居民授權。居委會是居民自治后由居民選舉產生的，可以看作是受居民的委托，是由下到上的委托。街道辦事處權來自政府，作為城市的基層組織，是貫徹執(zhí)行國家的各項路線、方針、政策的，這種委托可以看作是由上到下的委托。當政府政策的長遠和整體利益與居民的眼前和自身利益二者發(fā)生沖突時，在現實當中往往表現為居委會與居民之間的沖突。沖突產生的原因在于街道辦事處與居委會兩個人職責不清，角色定位不當，無法協調權力分配關系。

因此，街道辦事處與社區(qū)居委會關系問題實際上是兩個委托－關系中人之間的問題。居委會作為政府和居民間的“中間人”，是要代表居民利益的，但他一旦取得這種“權”,由于其權的有限，一旦與街道辦事處發(fā)生沖突時，居委會更多的是選擇倒戈向政府一方，成為政府在基層的“腿”，這就怨不得居民認為居委會是虛有其名，不起什么作用了，而居委會也是一肚子的委屈。就現實來講，這才是城市社區(qū)中真正的委托－問題所在。

3.社區(qū)自治路徑選擇：理順政府與社區(qū)關系

解決社區(qū)自治中的委托－問題的關鍵在于：合理確定政府行政權力與社區(qū)自治權力邊界，促進治理權力主體多元化。在我國社區(qū)建設和居民自治中，政府始終發(fā)揮著主導作用，城市居民自治屬于政府主導型自治。政府在培育和引導自治過程中，行政權力要逐步從“越位”領域退出來，釋放社區(qū)自治權力空間，但政府權力從社區(qū)退出并不是完全自覺的，應該運用制度化手段確立規(guī)范的政府退出機制，尋找行政權力與自治權力的“平衡點”和“有效邊界”。市場經濟和自治條件下，政府和社區(qū)屬于不同性質的組織，擁有不同的管理手段，所發(fā)揮的作用也不同。政府在社區(qū)治理中應承擔的職能有：第一，指導和幫助社區(qū)組建社區(qū)組織。社區(qū)組織是實現社區(qū)治理的物質載體，因此，要保證社區(qū)組織的完整和社區(qū)組織結構的完善，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)管理體制建設。可由社區(qū)建設委員會、社區(qū)管理委員會、社區(qū)自治組織和專業(yè)服務組織等三個層次組成。第二，為社區(qū)治理提供必要的法規(guī)和政策支持。社區(qū)治理是治理主體在法治的環(huán)境下有序參與社區(qū)活動。因此，政府要在調查研究的基礎上制定有關的法律、法規(guī)來規(guī)范和保護社區(qū)居民的自治活動，實現有序的政治參與，為社區(qū)治理營造良好的外部環(huán)境，引導社區(qū)健康發(fā)展。第三，大力培育社區(qū)服務組織和自治力量?？赏ㄟ^轉制、扶持等措施，將辦事處所屬事業(yè)單位轉變?yōu)樯鐣战M織，社會服務組織承接了街道辦事處和社區(qū)自治組織轉出的服務職能、服務項目，改變了街道過去單純靠行政手段興辦社區(qū)服務的做法，實現了從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉變。第四，幫助社區(qū)提高自我治理能力。衡量自我發(fā)展的能力是個綜合性指標，絕不是你換了一塊社區(qū)牌子，社區(qū)治理能力就隨之提高了。政府在這方面一定要起到宏觀指導作用。

總之，在社區(qū)治理結構中，政府行政管理服務體系與社會自治體系的關系是最核心的關系。我們強調重心下沉，就是要讓政府真正負起社會管理與公共服務的責任。在社區(qū)建設過程中，政府最重要的責任就是為社區(qū)提供高質量的公共服務、公共設施、公共環(huán)境。社區(qū)自治組織切實圍繞居務服務開展工作，實現政社分開、政企分開、政事分開，真正實現政府到位、社區(qū)歸位、市場入位。社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

參考文獻：

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[4]潘小娟.中國基層社會重構：社區(qū)治理研究[M].中國法制出版社，2004．

注　釋：

1.亞里士多德.政治學[M].商務印書館,1965年:第7頁.

第4篇：基層社會治理存在問題范文

關鍵詞：均衡；農村金融；供給；需求：約束

文章編號：1003－4625(2008)02－0074－03　中圖分類號：F832.35　文獻標識碼：A

市場經濟條件下，按照經濟學一般原理和理性經濟人假設，凱恩斯“看不見的手”會促使微觀經濟主體供求雙方漸次達到均衡狀態(tài)，從而實現社會資源的最優(yōu)化配置。而在我國農村市場上，金融作為準政府公共產品，同時具有市場屬性，農村金融供求雙方非均衡發(fā)展的現實，是否說明均衡理論在農村市場不適用，農村金融供求不匹配的根本原因又是什么，本文試就此作一淺析。

一、農村金融市場的需求約束

1　金融需求總量的剛性增長。已有的研究表明，農村金融需求與農業(yè)制度變遷具有顯著的相關性。隨著歷次農業(yè)制度變遷的實現，農業(yè)制度安排的績效很快顯現出來，農村經濟飛速發(fā)展，農村社會生產生活物質產品空前豐富，長期以來潛在的農村金融需求依次加速釋放，社會大變革下的農村金融需求在總量上顯然是剛性的增長。據國家統(tǒng)計局初步測算，到2020年，新農村建設新增資金需求總量約為15萬億元左右。在此基礎上假定基期(或前期)農村金融供求達到(或實現)了相對均衡，需求總量在短期內的單方改變，或者供需雙方在同一時期的非同步增長，都會打破原有的均衡。

2　經濟金融化、貨幣化趨勢對農村金融需求有著硬性約束。世界范圍內的經濟發(fā)展趨勢表明，隨著社會經濟的前進和發(fā)展，經濟金融化、貨幣化的趨勢明顯。就農業(yè)而言，多數經濟學家認為它是一個具有典型性的低貨幣化比率的產業(yè)部門，農業(yè)的弱質產業(yè)屬性制約了其經濟金融化、貨幣化的進程。但就我國農村經濟的縱向發(fā)展來看，在改革開放以前，由于計劃經濟的制度約束，我國農業(yè)的市場化水平和農產品的商品化率都很低，基本上不存在市場交易，農村經濟的貨幣化比率幾乎為零。隨著改革開放以來我國經濟市場化發(fā)展地位的確立和改革進程的加快，日漸融入現代經濟的農村經濟市場化水平和農產品的商品化率都有了極大提高，農村經濟金融化、貨幣化進程都在不斷加快，而經濟貨幣化帶來的“乘數效應”更是放大了農村金融需求，進一步加劇了農村金融供求失衡。

3　農村金融需求多維發(fā)展，可控性越來越差，相應的金融服務政策措施也就滯后。需求的可控性差，也是農村金融供求均衡的一個約束。當前，我國農業(yè)和農村經濟已經進入一個新的發(fā)展階段，相應的農村金融需求也在不斷發(fā)展，日趨復雜化、多樣化，并且需求的層次性、結構性、區(qū)域性等多維特征也漸趨明顯，在實際需求的統(tǒng)計、潛在需求的測度及其真實可靠性方面難以評價，對農村金融需求的研究、分析和預測也越來越困難。因此在農村金融的制度安排、政策措施、機構設置、臨管和調控等方面也相應滯后。

二、農村金融市場的供給約束

1　宏觀層面，現行的農村金融制度安排不完善。農村金融制度安排是指保證相對獨立的農村金融組織體系發(fā)揮功能作用的一系列框架和“游戲規(guī)則”。當前，就我國農村金融制度安排來講，還沒有形成一個符合市場經濟要求的制度環(huán)境和競爭秩序，沒有充分地維護市場經濟優(yōu)勝劣汰的競爭法則，突}J表現在市場準入和退出兩個方面。

市場準入方而，現有制度安排維護了現有金融機構(農村信用社)的壟斷地位，不利于競爭，壟斷金融組織的金融供給難以滿足農村金融需求多樣性和層次性的需要。目前人民銀行推動的商業(yè)性小額貸款公司試點已經在全國5個地市展開，早期由中同社科院杜曉山推動試點的政策性扶貧小額信貸組織也已經運作了多年，然而“出生證”一證難求，并帶來了一系列的問題，試點的組織如何定性、誰來監(jiān)管、風險控制以及治理結構等等諸多問題還有待解決。當前以焦瑾璞為代表的農村金融“增量改革”的實踐，還受制于農村金融市場準入的限制，非正規(guī)金融(民間金融)也存在這一問題。

市場退出方面，農村金融市場退出機制的缺失也不符合市場經濟規(guī)則的要求，目前在農村合作金融改革進程中，還沒有涉及問題金融機構退出農村金融市場的問題。市場退出機制約束的缺失，不可避免地會產生道德風險、經營風險，使得壟斷金融組織的惰性和政策依賴性增強，在現行制度安排下，他們沒有理由去關注和分析農村金融需求及其市場的變化。

2　中觀層面，農村金融組織結構不完善、管理體制不健全。幾十年來，按照漸進式改革路線，我國農村金融在計劃和市場兩股力量的博弈中改革發(fā)展，至目前已初步形成了正規(guī)金融(商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融、郵政儲蓄)、非正規(guī)金融(民間金融、小額信貸組織)分工協作、功能互補的農村金融組織體系。然而事實上各涉農金融組織卻沒有承擔起應有的職能，沒有實現農村金融制度安排的政策意圖和改革初衷。以農業(yè)銀行為主的商業(yè)銀行逐漸撤出農村金融市場，農業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行自成立以來職責定位不斷調整，真正意義上的合作金融尚未建立，郵政儲蓄改革還沒到位，民間金融亟待規(guī)范，農村信用社(農村合作銀行、農村商業(yè)銀行)事實上已經成為主要的、在某些地方甚至是唯一的農村金融機構。農村金融組織結構不完善，組織資源單一和匱乏，金融機構支農功能性弱化甚至缺位，是農村金融供求失衡的一個重要因素。

再就承擔農村金融供給“主力軍”角色的農村信用社來看，管理體制不完善導致其支農效果弱化、與其在農村金融中的重要地位和職責形成偏差，這是制約當前農村信用社發(fā)展的主要原因，也是抑制整個農村金融供給的瓶頸性約束。隨著市場經濟的發(fā)展和農村金融體制改革的深入，農信社管理體制歷經多次變革，但是究竟哪一種管理體制更適應農村金融和農村信用社自身的發(fā)展需要，在理論界還存在爭執(zhí)，新一輪的改革績效如何到目前還沒有定論。然而這次改革卻存在著明顯的兩個矛盾：

(1)信用社市場化改革方向和為“三農”服務的業(yè)務經營政策性導向。李劍閣在研究農村信用社改革問題時曾指出，任何經濟組織一旦具有既承擔政策任務，又追求經濟利益的“兩棲”性質，就一定會成為經營虧損和財政補貼的無底洞。

(2)現行管理模式下，省聯社行使行政管理權(省聯社由各基層社發(fā)起入股成立，各基層社非但沒有對省聯社的控制權，反而接受省聯社的行政管理，交納管理費)，因此出現縣聯社“眼睛”盯住省聯社，而不是當地經濟和農村、農民的金融需求。同時，在現行的行業(yè)管理和監(jiān)管格局下：農信社的法人治理結構(股權控制)問題還是難以得到真正落實；地方政府、監(jiān)管機構、人民銀行對風險處理、救助、損失承擔等責權劃分不對等；內部管理仍然存在問題，基層

信用社經營效率小高，等等諸多問題的根本解決還有賴于管理體制進一步改革。可以想見，在各種力量之間權利與責任的博弈中，作為農村金融供給“主力軍”的信用社，其對整個農村金融的貢獻肯定還有充分發(fā)揮的余地。

3　微觀層面，農村金融市場發(fā)展滯后。經濟發(fā)展的市場化程度決定了金融市場的發(fā)展狀況。我國當前的農村金融市場還處于發(fā)展的初級階段，無法滿足阿羅和德布魯1954年提出的形成帕累托最優(yōu)所需的理想市場條件(信息充分、經濟單位微小而不能影響價格、不存在外部性)。完全競爭市場設想的存在足夠多的買者、賣者和充分的信息，在我國農村經濟體中(即使在東部沿海地區(qū))并不能滿足，農村金融市場還是一個不完全競爭市場。因此在我國農村金融市場上存在著經濟學家們認為的，一旦市場不能導致資源的帕累托有效配置就會出現的市場失靈。

在訂場失靈的經濟體中風險和交易成本都要遠遠高于預期的收益，金融機構都傾向于做大(銀行)和不競爭(保險、中介機構)(佩特?D?斯潘瑟《金融市場結構與監(jiān)管》，2000)，致使在我國農村經濟體中金融深度不夠，金融市場上產品創(chuàng)新不足、金融服務單一、市場競爭不充分，貨幣市場、資本市場、保險市場和中介市場發(fā)展不均衡，金融工具和技術的運用不成熟。存在著“市場區(qū)域”、“局部市場寡占”、“不完全充分競爭”、“市場信息不對稱”、“金融體系與實體經濟之間結構性失調”、“監(jiān)管失效”等缺陷。對種類繁多、發(fā)展迅速的各金融服務主體而言，農村金融市場還是一塊“荒蕪地”、“實驗田”。與城市金融市場相比，農村金融市場不成熟、沒有吸引力，處=F城市金融市場“資金磁場”的邊緣，不但城市資金未能有效地流向農村，實現工業(yè)反哺農業(yè)，反而農村資金大量流入城市。

三、農村金融供求失衡的深層次原因分析

建國以來，我國長期實行以工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為主要內容的“趕超戰(zhàn)略”，使得國民經濟發(fā)展的二元結構特征越來越明，不可避免地產生了農村經濟發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大的非均衡發(fā)展問題。發(fā)展經濟學理論認為，發(fā)展中國家的國民經濟在短期內非均衡發(fā)展，在經濟成長的一定階段和一定限度內是生產力發(fā)展的客觀需要，實際上國民經濟按比例和優(yōu)先次序發(fā)展也是一條客觀規(guī)律，有助于短期內迅速推進一國經濟增長。但是非均衡發(fā)展具有不可持續(xù)性，二元經濟結構發(fā)展到一定時期或一定程度，必定會給整個國民經濟的發(fā)展帶來負面影響。

第5篇：基層社會治理存在問題范文

××市人大常委會《關于交辦<關于市衛(wèi)生局局長×××任職情況的評議意見>的通知》（×人發(fā)[2008]21號）對我履職情況提出了嚴格的要求,并提出了很好的建議，十分中肯，倍受激勵。經過認真思考和局領導班子研究，現對評議意見中指出的四個方面存在問題的整改情況和落實四條工作建議的措施匯報如下:

一、堅持以人為本，緩解社會熱點焦點問題

老百姓“看病難、看病貴”的問題，在我市確實程度不同地存在，并成了社會各界關注的熱點問題。為此，我們已經和正在采取以下措施：

1、規(guī)范醫(yī)療服務收費行為。嚴格執(zhí)行醫(yī)療服務收費價格和藥品統(tǒng)一降價政策，完善醫(yī)療信息公示制度和費用查詢制，實行醫(yī)療違規(guī)收費查實免費制，建立醫(yī)院藥品用量動態(tài)監(jiān)測、臨床用藥超常預警制度和不當處方內部公示點評制度，積極試行住院按單病種限價收費，大型設備檢查和部分檢查項目報告單互認，一、二級醫(yī)院的“藥占比”必須達到規(guī)定要求，市屬醫(yī)院每門診人次平均費用年增幅保持“零增長”，每出院人次平均住院費用年增幅不超過5%。

2、改革醫(yī)務人員收入分配機制。加大內部分配制度改革的力度，完善重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關鍵崗位傾斜的分配機制，逐步推行崗位工資制。嚴禁醫(yī)務人員收入與醫(yī)療收費直接掛鉤，堅決取締科室承包、開單提成、小金庫等違規(guī)行為。

3、加快社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設。按照2005—2010年全市社區(qū)衛(wèi)生服務發(fā)展規(guī)劃，以創(chuàng)建省社區(qū)衛(wèi)生服務先進市為契機，年內完成10個建制鎮(zhèn)13所衛(wèi)生院向具備“六位一體”功能的社區(qū)衛(wèi)生服務中心轉型過渡，建成146所社區(qū)衛(wèi)生服務站，并實行鎮(zhèn)村一體化管理，做到“小病不出社區(qū)、不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，為居民提供經濟、便捷、主動的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

4、深化藥品集中招標采購制度。不斷改進藥品、醫(yī)療器械購銷監(jiān)督管理機制，集中招標采購公開化、規(guī)范化，加強藥品配送的組織協調、規(guī)范操作和監(jiān)督管理，試行藥房托管工作，減少流通環(huán)節(jié)，降低流通成本，規(guī)范購銷渠道和藥品市場秩序，有效遏制醫(yī)藥購銷和使用中的違法違規(guī)行為。

5、提高合作醫(yī)療結報比例和封頂水平。逐步提高農村合作醫(yī)療保險人均籌資標準，今年提高到130元，1－8月共籌集資金6718.15萬元，門診、住院補償共6.08萬人次，金額為3074.72萬元，建立穩(wěn)定的籌資機制，擴大人群覆蓋面，完善弱勢人群的醫(yī)療救助制度，解決貧困農民看病就醫(yī)問題?？茖W制訂和調整補償方案，降低報銷起付線、提高補償封頂線。建立老年人個人賬戶，開展70歲以上居（農）民免費健康體檢，減少大病發(fā)生的風險。

二、整合衛(wèi)生資源，提高農村醫(yī)療服務能力。

1、加強農村衛(wèi)生人才隊伍建設。加強對鄉(xiāng)村醫(yī)生的管理，206名社區(qū)現有人員參加省廳舉辦的轉崗培訓，目前已完成了836名鄉(xiāng)村醫(yī)生兩年一次的業(yè)務培訓和年度考核。盡快出臺加快全市農村社區(qū)衛(wèi)生人才隊伍建設的辦法，今年年內完成至少100名全科醫(yī)師培訓。

2、加大衛(wèi)生支農力度。實行市屬醫(yī)院主治醫(yī)師晉升前到衛(wèi)生院支醫(yī)制度，每年市屬醫(yī)院下派10名后備干部到衛(wèi)生院掛職鍛煉，加強對衛(wèi)生院在職人員的業(yè)務培訓，提高業(yè)務水平。采取人員培訓、技術指導、巡回醫(yī)療、雙向轉診、委托（合作）管理等方式，加強對基層社區(qū)衛(wèi)生服務的業(yè)務指導和技術幫助，扶持農村衛(wèi)生院建設發(fā)展。

3、深化人事分配制度改革。完善崗位競聘選聘制度，衛(wèi)技崗位全面實施崗位聘任，專業(yè)技術職務（職稱）實行評聘分開，試行高職低聘、低職高聘，切實執(zhí)行待崗、解聘、辭聘制度，健全競爭激勵機制，充分調動廣大專業(yè)技術人員的積極性和創(chuàng)造性。

4、推動醫(yī)療集團化經營。鼓勵市屬醫(yī)院與建制鎮(zhèn)衛(wèi)生院組建醫(yī)院集團，充分發(fā)揮好市一院、中醫(yī)院醫(yī)療服務集團的作用，雙向選擇，人員互派，從管理、技術到人才培養(yǎng)全方位幫扶。

三、加大執(zhí)法力度，切實保障食品衛(wèi)生安全。

1、全面提升衛(wèi)生執(zhí)法工作水平。加強衛(wèi)生監(jiān)督員隊伍建設，建立獎懲制度，強化依法行政、監(jiān)督和“四五”普法考核，繼續(xù)實行執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯責任追究制度，做到依法行政、依法辦事，簡政提速。嚴格醫(yī)療機構、人員、技術準入和監(jiān)管，規(guī)范衛(wèi)生行政許可行為，實施行政許可“陽光操作”。

2、加大市場監(jiān)管力度。將食品衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督擺在衛(wèi)生綜合執(zhí)法監(jiān)督的重要位置，深入實施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度和“食品放心工程”。加強食品衛(wèi)生監(jiān)督信息網絡建設，建立全市食品生產經營企業(yè)基本信息、監(jiān)管信息、誠信信息、不良記錄信息等信息庫，提高食品衛(wèi)生監(jiān)管水平。

3、強化打擊非法行醫(yī)長效機制。繼續(xù)開展以打擊非法行醫(yī)、非法采供血為重點的醫(yī)療服務市場整頓工作。嚴肅查處醫(yī)療機構超核準診療范圍執(zhí)業(yè)、任用非衛(wèi)技人員從事衛(wèi)技工作、科室對外承包等違法行為，嚴格查處違法醫(yī)療廣告和虛假醫(yī)療宣傳，維護醫(yī)療市場正常秩序，保障群眾就醫(yī)安全。加強個私民營醫(yī)療機構的管理，強化醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)校驗，推進醫(yī)療機構誠信服務等級評定工作。

四、推進行風建設，努力提升衛(wèi)生行業(yè)形象。

1、扎實推進治理商業(yè)賄賂工作。開展治理醫(yī)藥購銷領域商業(yè)賄賂專項工作，對掌握物權、財權等重點崗位人員滿3－5年（科長崗位3年、經辦崗位5年）進行輪崗。運用正反兩方面特別是身邊的典型，深入開展社會主義榮辱觀教育、職業(yè)道德教育、法制教育、紀律教育和警示教育，筑牢思想道德防線。

2、認真開展政風行風評議。狠抓各項工作措施的落實，積極配合市行風評議組做好評議的各項工作。加強行風巡查力度，不斷完善行風建設的長效機制。做好院務、醫(yī)務和黨務、政務公開，規(guī)范公示的內容、渠道和時限，重點公示容易產生不正之風的內容。采取各種措施不斷提高人民群眾對衛(wèi)生工作的滿意度。

3、大力推進衛(wèi)生文明行業(yè)創(chuàng)建。在廣大醫(yī)務人員中開展“德技爭先競賽活動”，各醫(yī)療衛(wèi)生單位今年要創(chuàng)成示范集體（病區(qū)、窗口）各10個，并積極開展文明單位爭創(chuàng)工作。充分整合工青婦和各醫(yī)學團體的力量，組織實施好第十六屆“白求恩杯”各個競賽項目，推進文明單位建設進程，使一批單位文明建設層次得到提升，為創(chuàng)建市文明行業(yè)奠定扎實基礎。

4、積極倡導廉政文化。按照常熟市衛(wèi)生系統(tǒng)廉潔文化建設實施意見，以“自覺守廉、親情助廉、單位崇廉、同行敬廉”為主題，促進黨員干部廉潔建設、衛(wèi)技人員廉潔從醫(yī)，以中層干部會議、個別談話、崗前教育等形式，有計劃、有步驟地開展“廉潔文化進基層”活動，至今已開展49次“四廉”活動，受教育3464人，以及78次“三警”教育活動，受教育698人。

第6篇：基層社會治理存在問題范文

一、當前社區(qū)思想政治工作面臨的新挑戰(zhàn)

當前，社會思想意識的生成特點、表現形式、傳播規(guī)律都發(fā)生了深刻變化，人們的思想觀念、道德選擇、價值取向也發(fā)生了深刻變化，社區(qū)思想政治工作面臨許多新挑戰(zhàn)。

1、城鄉(xiāng)基層社會管理體制發(fā)生重大變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)已成為各類社會群體人員的聚合點，各種社會矛盾和社會問題呈多發(fā)趨勢；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強，城鄉(xiāng)基層管理體制機制和工作方式方法存在諸多不適應不符合的問題。

2、社區(qū)各類矛盾存在一些新動向。無論是企業(yè)轉制，還是城市建設中的動遷，都成為社區(qū)矛盾沖突的糾集點；鄰里矛盾和家庭矛盾，往往打上了利益的烙印，成為“不管不行，管又管不了”的棘手問題；群發(fā)性和突發(fā)性事件是當前社區(qū)矛盾的新走向，在正常情況下可以協商的問題，卻釀成大事件；社區(qū)建設過程中的多樣性和開放性態(tài)勢，使得矛盾的隱蔽性增強；社區(qū)組織的權威性和公信力有待進一步提高，群眾對社區(qū)的歸屬感和認同感亟待提高。

3、社區(qū)群眾自治組織不斷產生、規(guī)模逐步擴大。城鄉(xiāng)基層現行社會管理體制是在計劃經濟條件下形成的，帶有明顯的計劃經濟體制烙印，主要特點是政府管得過寬過多。當前，社區(qū)群眾自治組織的數量和規(guī)模上雖然不斷增長和擴大，但社會自治能力較弱、公共服務滯后，作用沒有得到充分發(fā)揮。

4、社區(qū)思想政治工作對象成分復雜化、流動性增加。總體來說，可以將情況概括為“一變五增”，即“單位人”轉變成“社會人”，并成為社區(qū)居民的主體；新興的多種所有制成分的“無主管”企業(yè)人員增多；外來人員和流動人員的比例增加；下崗失業(yè)人員增多；老齡人口增多。社區(qū)成員在經濟能力、教育程度、以及職業(yè)、年齡、婚姻狀況等方面的差異，必將影響和導致社會行為的差異。

二、當前社區(qū)思想政治工作需要改進的問題

1、工作定位和工作職責不清。一是對社區(qū)思想政治工作的重要性和地位在認識上存在誤區(qū)。由于思想認識上的偏差，導致一些社區(qū)的思想政治工作“說起來重要，忙起來不要”。二是部分社區(qū)對思想政治工作的功能和作用認識不足。政府職能部門、街道對社區(qū)的性質功能缺乏正確認識，把社區(qū)作為政府的派出機構下達指令和行政任務，導致思想政治工作難以正常發(fā)揮作用。三是從整體上看社區(qū)思想政治工作沒有形成全員覆蓋。一些需要接受教育的下崗待業(yè)人員、外來流動人員、個體戶等人群卻基本不參加社區(qū)組織活動，長期受不到教育或很少有機會接受教育。

2、心理疏導方面比較薄弱。一是許多社區(qū)還沒有把心理健康教育納入思想政治工作內容。當前，社區(qū)思想政治工作對多層次的、復雜的心理問題和思想狀況關注不夠、分析不透。二是許多社區(qū)沒有采取個性化的心理疏導方式。在實際工作中，很少有社區(qū)對心理問題高危人群做到分散式、一對一跟蹤式服務，工作銜接不夠、時間延誤，導致負面情緒在一定程度上有所蔓延。三是許多社區(qū)沒有直面居民的利益訴求。當前，居民反映利益訴求的渠道還不十分暢通，一些不滿情緒無人疏導。

3、工作隊伍不穩(wěn)。一是由于社區(qū)是群眾自治組織，社區(qū)干部絕大多數為社會聘用人員，在編制、待遇、出口方面，難以在政策層面作出明確規(guī)定并予以實實在在的扶持與激勵，年輕干部進入少、流出多。二是社區(qū)政工隊伍普遍年齡偏大、文化偏低、身體偏弱。政工干部的年齡大部分在60歲左右，而且大多是退休老職工。三是社區(qū)干部中有很大一部分是企業(yè)下崗職工競聘上來的，他們過去從未做過思想政治工作，因而對社區(qū)思想政治工作十分陌生，甚至存在畏難情緒。一些新選聘的居委會干部也大都欠缺實際經驗，綜合素質不高、能力不強。

4、制度保障不力。一是社區(qū)思想政治工作的領導體制和工作機制不夠協調。在工作中或多或少存在著政府部門服務不到位、街道辦事處指導越位、社區(qū)自治缺位的問題。二是共建體制不順。參與社區(qū)工作的單位較多，缺乏統(tǒng)一協調，資源難以共享；部分社區(qū)居委會與物業(yè)公司之間溝通不夠、存在矛盾，“各自為政”現象突出；社區(qū)自治性不能完全體現。三是社區(qū)思想政治工作缺乏超前性和整體規(guī)劃。有相當一部分社區(qū)思想政治工作基本處于“推著干”的狀態(tài)。部分政工干部只看眼前、單線思維，而不注意苗頭性、萌芽性的思想問題，缺乏應對未來可能發(fā)生問題的預見性。

三、加強和改進社區(qū)思想政治工作的對策

1、出臺相關文件，為社區(qū)思想政治工作提供規(guī)范指導。到目前為止，中央有關部門還沒有出臺過關于社區(qū)思想政治工作的專門文件，社區(qū)思想政治工作缺乏系統(tǒng)的規(guī)范性指導。建議盡快出臺相關文件，對社區(qū)思想政治工作的職責定位、具體任務和內容、領導運行保障體制機制、載體手段方式方法等方面的問題作政策性規(guī)定，用于指導全國社區(qū)思想政治工作的深入開展。

2、強化服務意識、增強服務功能，進一步提高社區(qū)思想政治工作的針對性和實效性。一是拓展服務領域和服務內容。要從單一的扶貧幫困、排憂解難向提高居民生活質量轉變，從單一的物質向物質性和精神并舉轉變，特別是在法律服務、文化服務、就業(yè)服務、醫(yī)療服務、教育科技服務等方面加以延伸。二是完善服務主體和服務方式。在服務的主體上，要積極鼓勵、支持和協調社區(qū)內各種力量在自愿的基礎上提供各具特色的服務。在服務方式上，要建立社會化和產業(yè)化相結合的開放式服務體系。三是健全服務制度和服務規(guī)范。主要是建立服務社區(qū)居民的規(guī)范化組織制度、工作制度和監(jiān)督制度。

3、關注重點人群，做好青少年、困難群體、農民工和流動人口的思想政治工作。一是要結合解決實際困難做好困難群體、農民工和流動人口的思想政治工作。要加強調查研究，掌握這些社會群體的思想動態(tài)，找準工作難點，有針對性地加強思想引導。二是深入開展“黨員結對幫扶”、“黨員聯系戶”、“黨員志愿者服務”活動。幫助孤寡老人家庭、殘疾人家庭、下崗職工家庭等解決實際困難。三是針對青少年特點，重點做好青少年的教育引導工作。要邀請學校優(yōu)秀教師到社區(qū)擔任青少年校外輔導員，積極配合有關部門加強對校園周邊環(huán)境的治理整頓工作，不斷凈化社區(qū)的治安環(huán)境。

4、開展心理疏導工作，培育積極健康的社區(qū)心態(tài)。一是著眼于培養(yǎng)居民正確的價值觀，大力培育和弘揚各具特色、豐富多彩“社區(qū)精神”。二是加強社會情緒調適，防止不良情緒積累惡變。要廣泛開展主題教育活動、社會公益活動、創(chuàng)建共建活動等，讓居民從中愉悅身心、陶冶情操，增強精神力量。三是開展社區(qū)心理健康站點式服務。要在各街道設立心理服務站點，采取專人與招募志愿者相結合的辦法建立工作隊伍，配備必要的心理健康教育輔助器材，開設心理咨詢專線電話，進行咨詢和心理疏導服務。

第7篇：基層社會治理存在問題范文

今年以來，在市委、市政府的正確領導下，在省綜治委安置幫教工作領導小組的精心指導下，我市刑釋解教人員安置幫教工作堅持以“三個代表”重要思想為指導，積極貫徹“幫教社會化、就業(yè)市場化、管理信息化、工作職責規(guī)范化”的工作思路，通過進一步構建和完善分工協作、加強齊抓共管等有力措施，使安置幫教工作水平得到了較大提高，為維護社會穩(wěn)定、構建“和諧平安撫州”作出了積極的貢獻。截止11月底，我市今年共有刑釋解教人員713名，其中刑釋512人，解教201人，幫教率達到98，就業(yè)安置率達到90,重新犯罪率控制在3以下。現將我市安置幫教工作總結如下：一、統(tǒng)一思想，提高認識，建立健全安置幫教工作機制

做好刑釋解教人員安置幫教工作，對進一步加強社會治安綜合防控體系建設，預防和減少重新違法犯罪，化消極因素為積極因素，維護社會政治穩(wěn)定具有十分重要的意義。長期以來，我市各級黨委和政府都高度重視安置幫教工作，做到了：

一是將安置幫教工作作為維護基層社會穩(wěn)定的一項重要內容，納入社會治安綜合治理領導責任制，擺上議事日程，做到了與其他工作一樣年初同步部署，半年開展檢查，平時進行抽查,年底統(tǒng)一考核。

二是加大基層安置幫教工作組織機構建設力度，在及時調整市、縣（區(qū)）安置幫教工作領導小組辦公室的基礎上，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)街道成立了158個安置幫教工作接待站，村、居委會按幫教對象成立了安置幫教小組，建立健全了橫向貫通、縱向聯合的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）安置幫教工作網絡，并落實了專職人員，在領導、組織、人員上抓落實，確保了幫教工作的順利開展。

三是加強了各項制度的落實力度，市、縣（區(qū)）兩級安置幫教工作領導小組辦公室都能充分發(fā)揮組織、領導、協調的作用，重點抓銜接登記、例會、檔案、統(tǒng)計、信息、獎懲制度的落實，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能結合自身實際，有特色地落實各種制度，實行了“必訪制度”、“一人一檔案”、“一幫一結對”等管理制度，如XX縣和XX區(qū)還先后制作《安置幫教工作領導包干、責任到人運作機制》板塊，張貼上墻，使管理責任一目了然，有效地促進了安置幫教工作向規(guī)范化發(fā)展。

四是建立了安置幫教經費保障機制，今年市財政專門立項5萬元用于安置幫教工作，一區(qū)十縣的財政均不同數目地列出經費，保障了工作的開展。

二、齊抓共管，做好銜接，夯實安置幫教基礎

當前，安置幫教工作存在的最大困難就是幫教對象的就業(yè)安置問題，但安置是做好安置幫教工作的重要環(huán)節(jié)，只有安其身，才能穩(wěn)其心。為此我們以抓好銜接為開端，以抓好安置為基礎，形成了齊抓共管的局面，夯實了安置幫教工作的基礎。

一是采取有力措施，認真貫徹落實市綜治委等八家轉發(fā)的中央八部委《關于進一步做好刑釋解教人員促進就業(yè)和社會保障工作的意見》，堅持以就業(yè)防脫管這一工作主線，積極為刑釋解教人員自食其力創(chuàng)造條件。積極聯系勞動社保部門，給符合政策的安置對象落實養(yǎng)老保險，申請最低生活保障待遇。鼓勵刑釋解教人員通過靈活多樣的形式實現就業(yè)，包括非全日制、臨時性、季節(jié)性工作，逐步實現安置就業(yè)市場化、社會化和多元化，并鼓勵安置對象在社區(qū)服務的崗位就業(yè)，比如從事社區(qū)的清潔、綠化、公共設施養(yǎng)護等公益性的工作。

二是重視和發(fā)揮典型的積極示范作用。我市今年注重抓好了對典型的宣傳，今年以來先后多次利用《XX日報》、XX電視臺、《XX晚報》等新聞傳媒，對市安置幫教基地、刑釋人員XXX及XXX等單位和個人進行了宣傳報道，充分發(fā)揮了典型的積極示范作用。

三是認真做好銜接工作，防止脫管、漏管。我們能認真落實四部委《關于進一步做好服刑、在教人員釋放解教時的銜接工作的意見》，市安置幫教辦收到《刑滿釋放人員通知書》、《解除勞教人員通知書》后，能及時登記并下發(fā)給各縣區(qū)安置幫教辦，由他們在一周內通知刑釋解教人員原籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安置幫教工作站，積極協調有關部門解決安置幫教工作中的具體問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安置幫教工作站接到通知后，也能立即通知村（居）委會及刑釋解教人員家屬，動員家屬盡可能將刑釋解教人員接回。同時，我們充分利用今年全市開展的“春節(jié)期間矛盾糾紛大排查”等活動時機，做好對刑釋 人員的排查工作，今年以來對所有幫教對象均進行了一次以上的摸底和調查，做到了底數清、情況明。今年，市安置幫教辦正積極籌備建立市20__--20__年刑釋人員數據庫和20__—20__年解教人員數據庫。

四是多種形式地開展安置幫教工作。我市各級幫教組織不斷加大安置幫教工作力度，將安置幫教工作納入社會治安綜合治理目標考核的重要內容，健全規(guī)章制度，落實安置幫教措施。XX區(qū)各級幫教組織對幫教對象堅持做到“三不”、“四個一樣”，即：不嫌棄、不歧視、不糾纏過去的犯罪；政治上一樣對待、經濟上一樣支持、工作上一樣信任、生活上一樣關心。使幫教對象如同普通正常人一樣工作、學習和生活，增強了他們自食其力，重新做人的信心。XX縣以幫思想為核心，動員全社會力量，建成組織幫、社會幫、家庭幫相結合的聯幫聯教體制。近兩年來，市、縣（區(qū)）兩級幫教工作領導小組，認真做好幫教工作“三個延伸”（即：“向外延伸、向后延伸、向前延伸”），并著重做好安置幫教工作“向前延伸”，今年1月,市幫教小組到景德鎮(zhèn)監(jiān)獄去探望XX籍犯人475人次，并帶去慰問品，送去地方黨委、政府的關心和溫暖。今年以來，市幫教小組還先后協同景德鎮(zhèn)監(jiān)獄的監(jiān)所管教人員對XX地區(qū)刑釋解教人員的改造質量進行追蹤調查，調查人數100余人次，通過調查，監(jiān)所與幫教小組互相聯系，互通情況，既提高了幫教質量，也提高了改造質量。如,我們在調查中了解到XX籍服刑犯XXX非常擔心自己的兒子XX獨自一人在河西小學上學,沒有人照顧,而其妻在剪子口做生意又無暇顧及,市安置幫教領導小組副組長XXX特意指派兩名工作人員到XX區(qū)教委協商解決付峰轉學事宜,最終把XX轉到XX七中就讀,XXX非常感動,表示要安心改造,早日回歸社會。據數據統(tǒng)計，今年我市對刑釋解教人員的幫教率達到98。

五是積極預防和減少重新違法犯罪。為使幫教對象不重新犯罪，我們在注重提高幫教質量的同時，主要是采取抓住重點對象，實施分類幫教的措施，在普遍做好刑釋5年內，解教3年內幫教對象工作的同時，將幫教對象進行分類，一是“三無”人員或回籍后不務正業(yè)、好吃懶做、貪求享樂的；二是外出活動打工的；三是原屬暴力犯罪，現性格粗暴，劣跡較深，思想情緒不穩(wěn)定，易鋌而走險的人員；四是本年度歸正人員。針對不同對象實施多層次教育，抓好幫教重點對象的管控，對其實施嚴密的跟蹤考察，建立檔案，把握活動規(guī)律。通過這些措施，有效地降低了刑釋解教人員的重新犯罪率，據統(tǒng)計今年我市刑釋解教人員重新犯罪率控制在3以下。

三、積極探索，認真總結，及時推廣典型經驗

今年以來，我們積極探索安置幫教工作的規(guī)律，認真總結安置幫教工作的經驗，深入挖掘，培育和樹立了一批先進個人和先進單位的典型，形成了全社會關注和支持安置幫教工作，幫教對象積極重新做人的良好氛圍。我們利用各種新聞媒體，先后宣揚了市安置幫教基地(XX鎮(zhèn)興業(yè)建材有限公司)等單位的先進經驗，樹立了一批積極改造的個人典型，并充分利用全市安置幫教典型XXX、XXX的先進事跡現身說法，有效地帶動了刑釋解教人員安置幫教工作向深層次發(fā)展。

四、存在問題：

1、有些部門、單位的領導對做好刑釋解教人員安置幫教工作的重要性認識不足，重視不夠。

2、有些刑釋解教人員銜接工作還不能真正到位。如有的刑滿釋放和解除勞教通知書寄到市、縣（區(qū)）安置幫教辦公室，有的寄到縣（區(qū)）公安局，有的直接寄到刑釋解教人員居住地派出所，從而給日常管理和幫教工作帶來銜接上的困難。

3、刑釋解教人員流動不斷加大，人戶分離現象越來越多，不少人員根本不回籍，不申報戶口或去向不明，直接脫離監(jiān)管視線，使安置幫教工作無法及時跟上，也無疑給社會治安穩(wěn)定帶來隱患。

第8篇：基層社會治理存在問題范文

一、我國社會組織發(fā)展的基本情況

（一）數量和結構

改革開放以來，我國社會組織發(fā)育呈現出加速發(fā)展的態(tài)勢。尤其是近年來，我國各類社會組織數量穩(wěn)定增長，質量有所提升。截至2011年底，全國共有正式登記注冊的社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%；其中社會團體25.5萬個，比上年增長4.0%，占全部社會組織的55.19%；民辦非企業(yè)單位20.4萬個，比上年增長3.1%，占44.15%；基金會2614個，比上年增長18.8%，占0.66%。從目前我國社會組織發(fā)展數量和結構來看，基金會發(fā)展得最快，基數很小，社會團體和民辦非企業(yè)單位發(fā)展較快，基數較大。其中，民辦非企業(yè)單位相比2001年數量增長了150%，增速最快，發(fā)展?jié)摿^大；社會團體增長了97.7%。

目前的官方統(tǒng)計只針對三類正式登記注冊的社會組織，對備案制社會組織的情況缺乏全國性的統(tǒng)計數據，對在工商部門注冊的社會組織類型，以及既不登記、也不備案而實際運行的社會組織情況更是缺乏掌握，所以遠不能體現出我國社會組織的實際發(fā)展情況。據專家預測，目前我國約有300萬社會組織未登記，近九成社會組織處于非正規(guī)狀態(tài)。按此規(guī)模估算，我國社會組織總量約在400萬家左右。

從社會組織從事的行業(yè)結構看，2011年，全國社會團體中，農業(yè)及農村發(fā)展類、社會服務類社團在整個社會團體結構中所占比例持續(xù)保持較高水平，分別占20.43%和13.33%。民辦非企業(yè)單位中，教育類占比最高，占到51.4%，社會服務類和衛(wèi)生類其次，分別占比15.6%和10.6%。全國共有公募基金會1218個，占46.6%；非公募基金會1370個，占52.4%；境外基金代表機構26個，占1%。非公募基金會的占比首次超過公募基金會，并且呈現出較猛的發(fā)展勢頭。

（二）社會貢獻

近年來，我國社會組織從業(yè)人員數量、固定資產金額、增加值及其比重均呈上升態(tài)勢，有效保障并提升了社會組織提供社會服務、參與社會管理的綜合能力。2007—2011年，社會組織從業(yè)人員數從456.9萬人增至599.3萬人，增長31.2%；固定資產總值從682億元增至1885億元，增長1.76倍；社會組織增加值從307.6億元增至660億元，增長1.15倍，占第三產業(yè)比重保持在0.32%左右。社會組織在經濟領域呈現出日益活躍的發(fā)展態(tài)勢。

（三）分布情況

無論是社會組織總體，還是三種不同類型社會組織，在我國省域間的分布都非常不均衡，呈現出很高的空間集中度，少數省份擁有著較大部分的社會組織。根據赫芬達爾—赫希曼指數（IHH）①，民辦非企業(yè)單位的地理集中程度最高，然后分別是基金會和社會團體。我們將每十萬人擁有社會組織個數作為衡量地區(qū)社會組織密度的指標，根據圖1、圖2能夠清晰地反映出民辦非企業(yè)單位在各省的密度分布差距較大，社會團體的省際密度分布較為平緩。

社會組織在省域內的數量分布與人口規(guī)模、經濟發(fā)展水平、城市化率、市場化程度相關。如果不考慮其他因素的影響，社會組織的數量與人口規(guī)模存在顯著的正相關，人口規(guī)模越大的省份，各類社會組織的數量和總體數量都越多，相關性達到0.859。各地社會組織的數量與GDP之間存在非常高的正相關關系，說明經濟發(fā)展水平越高的省份，各類社會組織的數量也越大。

二、社會組織發(fā)展存在的問題

（一）缺乏社會理念和環(huán)境基礎

首先，社會共治理念尚未培育起來。我國計劃經濟體制下形成的政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想與行為。政府部門對社會組織參與社會管理仍然心存疑慮，不敢放手讓渡社會管理和社會服務空間；同時，政府對社會的長期全面介入，導致社會公眾對政府依賴心理根深蒂固，對政府之外的其他主體參與社會管理和服務缺乏基本的認同和信心。其次，社會組織與政府部門及事業(yè)單位的關系尚未理順。許多社會組織都是在政府職能部門的主導下建立起來的，或者掛靠部門是政府機關，成為“官辦社會組織”，很大程度上依附于政府，難以自主運作。同時大量民辦的草根社會組織的生存空間狹窄，與官辦社會組織在資源獲取上存在不平等競爭。第三，社會組織成長發(fā)育的制度環(huán)境尚存在障礙。社會組織在稅收政策、投融資、土地和場所、人才隊伍等多個資源獲取環(huán)節(jié)缺乏順暢的制度保障，甚至存在制度掣肘，社會組織發(fā)展步履維艱。

（二）缺少政策指導和法律支撐

法律法規(guī)是社會組織發(fā)展的制度保障。目前我國社會組織發(fā)展缺乏制度層面的頂層設計，政策、法律上的支撐作用落后于現實需要，甚至出現空缺。對于社會組織的規(guī)范，主要依據國務院頒布的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，以及相關的實施辦法。這三個條例立法層次比較低，制定或修訂時間都較早，有關規(guī)定及其內容已不能適應實踐發(fā)展需要。這就使得我國的社會組織培育發(fā)展依然存在著一定程度的隨意性和盲目性，就整體而言仍處于發(fā)展的初級階段，一些基本的問題至今還未得到很好地解決。比如各地政府運用財政資金以及福利彩票公益金購買社會組織服務，至今還未見統(tǒng)一的法律條款加以明確規(guī)范，有些地方甚至尚未制定明確的購買機制就急于撥付財政資金，很容易出現政府資金使用目標不清晰，非但不能推進社會組織能力建設，還會引發(fā)社會組織不公平競爭或者向政府尋租等新問題。

（三）社會組織管理體制存在問題

我國現有的社會組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負責”。在計劃經濟體制下，國家在對社會團體歸口管理是出于滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關風險需要，而不是以促進社會組織的發(fā)展為目標的。對于社會組織來說，這種管理體制大大限制了其發(fā)展，產生兩個問題：一是大量的社會組織因找不到合適的業(yè)務主管部門或達不到登記條件而無法依法登記，并因此成為非法社會組織；二是業(yè)務部門對所管理的社會組織的行政干預。目前除登記、備案的社會組織以外，在工商登記或者以非法身份進行運行的社會組織數量眾多，管理部門不掌握這部分組織的基本情況，缺乏必要的監(jiān)管，使得社會組織的健康發(fā)展受到影響，而且監(jiān)督環(huán)節(jié)和評估環(huán)節(jié)的行政化管理痕跡明顯。

（四）社會組織自身能力較為薄弱

一是資金匱乏。相當一部分社會組織財力薄弱，資金來源依賴政府財政，自主籌資水平普遍較低，資金來源持續(xù)性差。與歐美發(fā)達國家相比，我國企業(yè)、個人捐贈額少，社會捐助不足的問題短期內難以解決。二是人才匱乏。特別是缺少從事社會工作的專業(yè)專職人員，其次是缺少年輕人才和高學歷人才。三是部分社會組織治理機制不健全。缺乏必要的組織架構、財務制度、運行規(guī)范等，管理和運營隨意性大，成長力不足。四是缺乏必要的組織目標和公益理念。由于缺乏資金等必要資源，一些社會組織逐利傾向明顯，或者對政府財政資金過分依賴而喪失組織發(fā)展目標，長期則導致組織公信力不足，發(fā)展難以為繼。

三、政策建議

（一）推進思想觀念轉變

推動政府部門及全社會解放思想，轉變觀念，逐步適應社會組織參與社會管理和服務的基本格局。推動建立“大市場、強社會、精政府”的社會結構和形態(tài)。推動政府部門加快思想觀念轉變，逐漸從重經濟建設向重社會建設轉變，從重經濟管理向重社會管理轉變，由側重社會控制向注重社會服務轉變，從凡事親力親為向引入社會力量、多方參與、共同治理轉變，樹立統(tǒng)籌兼顧、協商協調的理念，充分調動人民群眾的積極性，形成社會管理合力。

加快研究、盡快出臺國家層面推進社會組織發(fā)展的政策意見，明確和強調社會組織在社會建設中的積極作用。鼓勵各地出臺符合當地實際情況的針對社會組織發(fā)展和管理的政策方案和實施辦法。推進社會組織分類發(fā)展，嚴格規(guī)范管理互益型社會組織，重點培育發(fā)展公益性社會組織，扶持發(fā)展慈善公益類組織，積極發(fā)展“孵化器”型組織，倡導、培育公益性社區(qū)社會組織。鼓勵社會組織分工協作，推動形成由資源籌集—服務提供—能力培養(yǎng)—第三方評估等不同類型社會組織形成的多層次、全功能的社會組織生態(tài)鏈條。鼓勵地方探索社會組織管理體制和方式的改革。

（二）加快推進相關立法

研究并制定一部社會組織的基本法，將各種類型的社會組織置于一個統(tǒng)一的法律框架下，推動形成由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章等構成的社會組織法律體系。對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經費來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內部自律等做出明確規(guī)定。推動各項法律法規(guī)的銜接和整合，確保社會組織依法規(guī)范和健康發(fā)展。加快修訂社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三個登記管理條例。在修法之前，夯實法律實施的基礎。從法律上明確社會組織財產的公益屬性并加大保護力度。從法律上明確社會組織參政議政、表達合理訴求的渠道。在人大代表、政協代表中增設社會組織代表界別，適當增加比例和數量。有關部門在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標準、研究相關領域改革發(fā)展的重大決策時，聽取社會組織的意見和建議，促進社會組織參與政府決策。

（三）改革登記管理制度

改革社會組織登記管理體制。建立統(tǒng)一登記、協調監(jiān)管、分類指導、重點支持的社會組織管理和發(fā)展新體制。逐步推動部分具備條件的社會組織實現向民政部門直接登記，業(yè)務主管部門由必要條件變?yōu)樽赃x條件。建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案制度，推動達不到法人登記標準的社會組織到所在地的縣（市、區(qū)）級民政部門備案，日常活動由所在村或社區(qū)居委會指導和監(jiān)督；社會組織成員跨村（社區(qū)居委會）的，其日?；顒佑伤卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）指導和監(jiān)督。對于長期不開展活動名存實亡的要予以撤銷登記。建立部門之間協調配合的監(jiān)管體系，針對社會組織的不同類別建立分類指導的制度形式。

（四）加強自身能力建設

加快推進政社分開，確立社會組織的獨立地位。依附于黨政部門的社會組織，尤其是對于事業(yè)法人、社團法人雙法人登記的社會組織，盡快與政府部門實現徹底脫鉤，確保社會組織獨立行使決策、人事、財務、分配等方面的自。

完善社會組織治理結構。推動社會組織建立健全組織章程和組織架構，明確組織目標和發(fā)展理念，堅持社會組織的非營利原則。建立社會組織信息披露制度，規(guī)范各類服務收費，開展行業(yè)自律和他律，提高社會公信力。

加強社會組織人才隊伍建設。廣泛宣傳社會工作者的職業(yè)概念，大力推動專業(yè)社工在社會組織從業(yè)者中的比重。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評價、流動和激勵機制，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會組織留住人才。推動建立社會組織管理和服務人員培訓制度，實行持證上崗，實現社會組織與職業(yè)學校、高等院校的聯合培養(yǎng)，建立專業(yè)化隊伍與志愿者隊伍相結合的服務機制。

推動孵化器型社會組織的發(fā)展。鼓勵支持性社會組織發(fā)展，為廣大社會組織提供資金、培訓、管理和服務等多方位的支持，實現社會組織領域的多樣性、差異性，并形成分工合作的局面。

（五）創(chuàng)造有力政策環(huán)境

推進社會組織財政稅收制度改革。鼓勵各地制定政府購買服務的實行辦法和相關目錄，明確購買主體、購買對象、購買范圍、實現機制以及統(tǒng)一的購買平臺。將政府購買服務資金納入財政預算，并逐年增加比例。拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導民間力量投入社會組織，暢通社會捐贈渠道，推動社會捐贈資金下沉到基層社會組織。鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品，為符合條件的社會組織提供信貸服務。開展非營利組織免稅、公益性捐贈稅前扣除等資格認證，實現政府購買服務資金免稅政策，保障社會組織依法享有稅收優(yōu)惠待遇。

按照突出重點、分類實施的原則，在工商經濟、社會福利、公益慈善和社區(qū)社會組織等近期重點發(fā)展領域的優(yōu)先扶持項目中進行試點，設立扶持社會組織發(fā)展專項經費，用于社會組織從事社會管理和公共服務工作?！?/p>

注：

第9篇：基層社會治理存在問題范文

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區(qū)公共權力結構發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區(qū)組織的出現使得傳統(tǒng)的農村社會組織形式發(fā)生巨大的轉變，促使農村社會結構發(fā)生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發(fā)展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執(zhí)行行政任務，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發(fā)現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規(guī)定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。

2.1村委會的權利偏離

就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規(guī)定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。

2.1.1權利的缺失

村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：

第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業(yè)的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發(fā)展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。

第二，財務權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經常通過以下幾種方式對村級財務進行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務收支進行全面監(jiān)控。

第三，人事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權利的僭越

村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作?！边@就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢姡迕翊頃h是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，

這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。

2.村委會僭越集體經濟組織的權利

依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區(qū)公共權力執(zhí)行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。

在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區(qū)組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區(qū)公共權力執(zhí)行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發(fā)展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經濟的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利?；谶@樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發(fā)達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業(yè)內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。

2.2村委會的義務偏離

村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務

實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數量與結構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關于村莊公益事業(yè)

關于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的關于公益事業(yè)達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養(yǎng)起承擔公益事業(yè)組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業(yè)建設中效果差和形象工程多的重要原因。

2關于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。

三對村委會職能偏離現象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規(guī)則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規(guī)定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規(guī)定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關制度規(guī)定還是相反？其行動依據是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執(zhí)行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監(jiān)督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴格監(jiān)督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務而疏忽村務了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。

先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡

平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業(yè)承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統(tǒng)中，人獲得權利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。

在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務公開還只是村民對村干部進行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。

最后，在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。

四結論