新預(yù)算法實(shí)施條例下部門預(yù)算管理淺析

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摘要：2020年《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱：實(shí)施條例）實(shí)施，實(shí)施條例是對政府預(yù)算及部門預(yù)算的約束和監(jiān)督，強(qiáng)化公共財(cái)政資金使用的規(guī)范性，助力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的遠(yuǎn)景目標(biāo)。本文首先從部門預(yù)算視角對實(shí)施條例的重大變化進(jìn)行梳理分析，其次結(jié)合部門預(yù)算管理實(shí)務(wù)歸納出相關(guān)要點(diǎn)及難點(diǎn)，最后提出優(yōu)化部門預(yù)算管理的思路。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法實(shí)施條例；部門預(yù)算管理；探討

一、實(shí)施條例的一些重大變化

1.細(xì)化闡明預(yù)算收支范圍，確保邊界清晰

預(yù)算法對政府的收支行為做了嚴(yán)格控制，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本賬全部納入預(yù)算范圍，但僅在總則中對第一本賬一般公共預(yù)算進(jìn)行表述及范圍界定。新的實(shí)施條例則在第二章預(yù)算收支范圍中大篇幅新增了后三本賬的相關(guān)內(nèi)容，明確界定了后三本賬收支范圍和涵蓋內(nèi)容。通觀整個實(shí)施條例，其中又內(nèi)涵了四本賬之間騰轉(zhuǎn)模式的銜接與調(diào)劑導(dǎo)向，無疑是與近幾年的財(cái)政收支變化密切相關(guān)，同時也為未來的統(tǒng)籌安排留有余地。此外，實(shí)施條例也對政府性基金預(yù)算與相應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)償付的優(yōu)先順序予以規(guī)范。

2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同

預(yù)算法相關(guān)條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立目標(biāo)、原則、預(yù)算編制、下達(dá)時限做出了綱領(lǐng)性規(guī)定，有效地減少了跑部錢進(jìn)的現(xiàn)象，也有利于地方政府統(tǒng)籌安排預(yù)算。然而對轉(zhuǎn)移支付的具體性規(guī)定未予明確，所以在實(shí)施條例出臺之前，涉及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)務(wù)操作，仍以2015年度財(cái)政部修訂的《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（以下簡稱專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法）為指引。實(shí)施條例的修訂，表現(xiàn)在對轉(zhuǎn)移支付的類別范圍、提前下達(dá)比例、違規(guī)追責(zé)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制等方面做出了詳細(xì)規(guī)定和完善。從宏觀目標(biāo)層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化，到中觀管理層面財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和有效性，再到微觀實(shí)務(wù)操作層面的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行、績效、監(jiān)督路徑，實(shí)施條例與預(yù)算法、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法建立深度關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)筑起較為完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。

3.規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范融資風(fēng)險

預(yù)算法為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從發(fā)債主體、用途、規(guī)模、風(fēng)控機(jī)制等方面做出了限制性規(guī)定。新的實(shí)施條例除對預(yù)算法中的余額管理、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)類別等概念定義和范圍限定外，對一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的區(qū)分、轉(zhuǎn)貸債務(wù)的相關(guān)管理、債務(wù)管理權(quán)限和違規(guī)舉債追責(zé)等方面提升了法律層級，堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，著重關(guān)注償債壓力和防控化解債務(wù)風(fēng)險，將地方政府舉債融資引導(dǎo)到健康有序的軌道上。

二、實(shí)施條例下部門預(yù)算管理的要點(diǎn)及難點(diǎn)

1.部門預(yù)算管理流程

預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要有兩點(diǎn)變化值得重點(diǎn)關(guān)注：一是預(yù)算編制時間提前至6月份；二是項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫管理，建立健全項(xiàng)目入庫評審機(jī)制和項(xiàng)目滾動管理機(jī)制。這就要求部門在預(yù)算編制時，對下一年度的規(guī)劃目標(biāo)落地、所需財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排更前瞻、更全面，對項(xiàng)目的挖掘、研究、論證、評審、選取更審慎、更精細(xì)、更規(guī)范。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的變化也有兩個方面：一是明確了政府財(cái)政部門與各部門單位各自的主要職責(zé)。對今后明晰事權(quán)和責(zé)任，理順政府間財(cái)政關(guān)系具有決定性作用。二是將強(qiáng)化預(yù)算約束，按規(guī)使用資金，合理安排支出進(jìn)度寫入實(shí)施條例。相信隨著績效評價、預(yù)算公開的實(shí)施和完善，必然循著預(yù)算管理的流程鏈條尋根溯源，從而提升預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量。在決算環(huán)節(jié)，則增加了對收支決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性的原則要求。

2.部門預(yù)決算公開

2018年修訂的預(yù)算法首次以法律形式對預(yù)算公開的主體、范圍、時限等進(jìn)行規(guī)定，并要求就政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會關(guān)注重點(diǎn)進(jìn)行了公開說明。新的實(shí)施條例增加了對轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專戶資金、基本支出與專項(xiàng)支出的細(xì)化規(guī)定。需要補(bǔ)充說明的是，預(yù)決算公開的具體內(nèi)容要求、流程方式、細(xì)化程度等涉及實(shí)務(wù)工作的規(guī)定，主要以《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕13號）和地方政府制定的政策文件為指導(dǎo)。限于地方各級政府機(jī)構(gòu)改革的深化程度不同、部門及所屬單位職能差異、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善等諸多因素，導(dǎo)致各地各部門的預(yù)算公開內(nèi)容橫向?qū)Ρ刃圆桓?、縱向連貫性不強(qiáng)，亟待后續(xù)相關(guān)制度的配套完善。

3.部門預(yù)算績效管理

較預(yù)算法而言，實(shí)施條例明確了績效評價的定義，強(qiáng)調(diào)了績效評價結(jié)果的落腳點(diǎn)，即績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。該條內(nèi)容的寫入，貫通了績效評價與結(jié)果應(yīng)用之間的路徑，強(qiáng)化了預(yù)算績效評價結(jié)果的剛性約束力，在提高財(cái)政資金使用效益和優(yōu)化財(cái)政資源配置發(fā)揮積極作用，也為后續(xù)完善問效追責(zé)機(jī)制確立了法律淵源。通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控實(shí)施、績效評價開展整個流程同步嵌入到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算的預(yù)算管理流程中，推動預(yù)算和績效一體化融合，健全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信的預(yù)算績效管理體系，大力提升政府公信力和執(zhí)行力。

4.轉(zhuǎn)移支付管理

一是緊密圍繞當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)、全面建設(shè)小康社會的國家戰(zhàn)略，明確一般性轉(zhuǎn)移支付范圍和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定義，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。二是規(guī)范縣級以上各級政府建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，著力解決部分項(xiàng)目設(shè)立和決策不夠規(guī)范、項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與目標(biāo)設(shè)定偏離、項(xiàng)目清理整合和調(diào)整退出不及時等問題。三是明確轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)比例，便于各級政府部門及時進(jìn)行年度預(yù)算統(tǒng)籌安排，為資金到位以及項(xiàng)目執(zhí)行精準(zhǔn)護(hù)航。此外，實(shí)施條例中對各級政府提前下達(dá)預(yù)算的時間節(jié)點(diǎn)給予了留白，盡管有之前出臺的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法作為補(bǔ)充，還是減弱了下一級政府部門在編制下一年度預(yù)算草案時的預(yù)期性和完整性。目前轉(zhuǎn)移支付管理流程不精細(xì)不規(guī)范、部分項(xiàng)目透明度不高、相關(guān)信息傳遞不及時不對稱、監(jiān)督管理權(quán)被弱化等情形尚有存在，影響了部門對轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的管理水平。

三、優(yōu)化部門預(yù)算管理的思路

1.健全預(yù)算法律法規(guī)政策體系

在國家宏觀治理的戰(zhàn)略框架內(nèi)，發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向功能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是財(cái)政政策制定并實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府預(yù)算作為財(cái)政政策實(shí)施的重要手段，規(guī)范政府收支行為，統(tǒng)籌公共財(cái)政資源的協(xié)調(diào)使用、承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力保障。深化預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)對各級地方政府的預(yù)算宏觀指導(dǎo)，需要建立健全現(xiàn)代財(cái)政體制，完善預(yù)算法律法規(guī)政策體系。

2.貫徹落實(shí)制衡機(jī)制

就預(yù)算管理職權(quán)而言，分權(quán)制衡監(jiān)督是具體的制約模式。預(yù)決算的決策權(quán)屬于人大及其常委會，預(yù)決算的編制權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)屬于政府部門，預(yù)決算的監(jiān)督權(quán)則涵蓋了各級人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督、政府各部門監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。其中全國人大、地方各級人大具有本級預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，全國人大常委會、地方各級人大常委會具有本級預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、預(yù)算調(diào)整和決算的審查批準(zhǔn)權(quán)。如何強(qiáng)化相應(yīng)權(quán)責(zé)，不因具體操作程序方式的不完善而被虛化弱化，需要分權(quán)制衡機(jī)制在全過程預(yù)算管理中得以貫徹和落實(shí)。

3.加強(qiáng)部門內(nèi)部控制建設(shè)

部門內(nèi)部控制建設(shè)是保障權(quán)、職、責(zé)規(guī)范高效運(yùn)行的機(jī)制與手段。良好的部門預(yù)算管理依賴于良好的內(nèi)部控制建設(shè)。部門應(yīng)當(dāng)提高對內(nèi)部控制，以及預(yù)算收支業(yè)務(wù)管理的重要性認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)主體責(zé)任，合理配置崗位與權(quán)責(zé)，明確權(quán)責(zé)運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做好預(yù)算管理編制、執(zhí)行、決算與評價等工作。同時，建立健全議事決策、崗位責(zé)任、溝通協(xié)調(diào)、內(nèi)部審計(jì)等機(jī)制，確保內(nèi)部管理生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)行。

4.強(qiáng)化部門預(yù)算管理

一是保持內(nèi)部預(yù)算管理人員的執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)，及時更新學(xué)習(xí)國家、省、市、縣各級預(yù)算相關(guān)政策，綜合預(yù)決算公開、績效管理、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、政府投資等規(guī)定，在實(shí)踐工作中熟練運(yùn)用并融會貫通。二是加強(qiáng)項(xiàng)目支出的全過程管理，側(cè)重項(xiàng)目的編制環(huán)節(jié)和評價環(huán)節(jié)。其中編制環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)，經(jīng)過可行性研究、科學(xué)論證、專家評審、集體決策等程序方可納入項(xiàng)目庫管理；評價環(huán)節(jié)需要強(qiáng)化問題導(dǎo)向和結(jié)果應(yīng)用，并與問效追責(zé)機(jī)制建立緊密關(guān)聯(lián)。三是完善內(nèi)部信息溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，提升部門預(yù)算管理能力與能效。隨著預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制、政府采購、政府購買服務(wù)深度嵌入預(yù)算管理流程，部門預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)部門全體人員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理全程跟蹤的綜合性事務(wù)，確保信息在部門內(nèi)部、部門與外部之間及時傳遞和充分溝通尤為重要。在獲取完整政策信息的基礎(chǔ)上，有效開展部門協(xié)調(diào)合作，推動各項(xiàng)工作的科學(xué)決策、合理執(zhí)行，保障部門正確高效履職。

四、結(jié)語

面對復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，財(cái)政政策及預(yù)算管理更需要富有前瞻性和針對性。預(yù)算法實(shí)施條例的修訂，是完善國家治理體系、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅金融體制的重大立法成果，為推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化奠定法治基石，有助于發(fā)揮財(cái)政政策間的關(guān)聯(lián)協(xié)同，對政府預(yù)算以及部門預(yù)算的精細(xì)化管理具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

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作者:殷海琴 單位:海寧市價格監(jiān)測中心