英國養(yǎng)老保險體制特點及啟發(fā)

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本文作者：龍玉其 單位：首都師范大學(xué)管理學(xué)院

在一些情況下，“合格年限”可以相應(yīng)減少，比如，在撫養(yǎng)16歲以下的未成年人、照料接受照顧津貼的人每周35小時以上、照顧老弱病殘而不能工作的，可以計入“合格年份”。這一點主要是針對已婚的家庭婦女，但至少需要擁有正常情況下一半的“合格年份”才能領(lǐng)取全額的基本養(yǎng)老金。對有能力工作、愿意工作但沒有工作而領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的時間，可以不繳費，但這期間計算“合格年限”。

針對不同的對象和不同的情況，國家基本養(yǎng)老金主要包括A、B、C、D四類。A類基本養(yǎng)老金主要是針對雇員本人的養(yǎng)老金，完全依靠雇員自己的繳費獲得，實行指數(shù)化調(diào)整，與零售物價格指數(shù)掛鉤。待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)與“合格年限”直接相關(guān)，“合格年限”每少一年，相應(yīng)降低一定的養(yǎng)老金比例，但如果達(dá)不到1/4的“合格年限”，則不能領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金可以推遲領(lǐng)取，每推遲一年，養(yǎng)老金提高7.5%，最多推遲五年。B類基本養(yǎng)老金主要針對那些僅依靠自己的繳費不能領(lǐng)取A類基本養(yǎng)老金者，是繳納國民保險費者的配偶或者前配偶。C類基本養(yǎng)老金從1970年開始實施，主要針對在1948年已經(jīng)達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的老人，是一種免費的養(yǎng)老金，全部由國家財政負(fù)擔(dān)。D類基本養(yǎng)老金又叫高齡養(yǎng)老金，主要針對80歲以上的老年人，從1971年開始實施。此外，國家基本養(yǎng)老金的待遇還包括病殘待遇。

在1972年《公務(wù)員年金法》的基礎(chǔ)上，英國公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險制度不斷改革和完善，迄今為止，已經(jīng)有五類主要的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金制度（見表1），部分制度已經(jīng)不對新公務(wù)員開放。。傳統(tǒng)計劃是基于公務(wù)員退休前最后一年的工資計算的現(xiàn)收現(xiàn)付制職業(yè)養(yǎng)老金計劃，大部分繳費由雇主負(fù)擔(dān)，加入該計劃的成員需要為配偶的未來養(yǎng)老金繳費（1.5%）。2002年9月30日之前，提供給公務(wù)員的養(yǎng)老金計劃僅僅是基本的公務(wù)員基本養(yǎng)老金計劃（PCSPS）（2002年起稱為舒張計劃）。從2002年10月1日起，新參加工作的公務(wù)員不能加入傳統(tǒng)計劃。優(yōu)質(zhì)計劃是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金計劃。2007年7月30日起，優(yōu)質(zhì)計劃不對新加入公務(wù)員隊伍的人開放。繳費由雇主和雇員繳費組成，其中雇主繳費占總繳費份額的大部分，繳費水平由精算師根據(jù)需要支付的養(yǎng)老金數(shù)額決定。個人必須繳費，繳費率為個人收入的3.5%。在產(chǎn)假期間，如果個人的工資減少，雇主仍然按原來的正常工資繳費，個人按減少的工資繳費。如果是高收入者，則對養(yǎng)老金繳費有收入限制（封頂線）。但如果是在1989年6月1日前加入該計劃者，則沒有繳費上限。傳統(tǒng)加值計劃是2002年9月30日前的公務(wù)員基本養(yǎng)老金計劃（PCSPS）(（Classic）和2002年10月1日后優(yōu)質(zhì)計劃（Premium）二者的結(jié)合。在資金籌集方面，2002年9月30日前，個人需要為遺屬養(yǎng)老金繳費，費率為1.5%，從2002年10月1日起，個人繳費增加到3.5%。個人繳費是強制性的，如果在退休時仍然單身，可以退還部分繳費。雇主承擔(dān)大部分繳費，繳費水平由精算師根據(jù)養(yǎng)老金的支出決定。這是在1972年公務(wù)員年金法中的一項法定計劃，是在2004年金融法案下的注冊計劃。適用于2007年7月30日后加入公務(wù)員隊伍的人。在開始工作時，如果自己沒有別的選擇，自動加入該計劃，自己也可以選擇開設(shè)一個伙伴養(yǎng)老金賬戶（后面將介紹）代替該計劃。如果之前參加了一個職業(yè)養(yǎng)老金計劃，可以轉(zhuǎn)入該計劃。如果參加的是個人養(yǎng)老金計劃，也可以轉(zhuǎn)入，或者在為個人養(yǎng)老金計劃繳費的同時加入該計劃，但需要在上崗的前12個月內(nèi)提出?；锇轲B(yǎng)老金賬戶是一種雇主繳費的利益相關(guān)者養(yǎng)老金計劃，個人可以不用繳費。如果個人繳費，雇主將另外最高給予個人收入3%的繳費匹配。這些繳費由計劃的提供者進(jìn)行投資取得收益，退休時個人用積累的資金購買年金計劃，或者在死亡時讓予指定的人。需要開立一個伙伴養(yǎng)老金賬戶，雇主每月將根據(jù)本人的年齡和工資向賬戶繳費，如果個人繳費，雇主最高匹配個人工資的3%。個人可以在55歲~75歲之間領(lǐng)取一次性的免稅退休金。如果個人離開公務(wù)員崗位，可以帶走養(yǎng)老金。

可供選擇的自愿養(yǎng)老金計劃主要包括購買增加養(yǎng)老金計劃、參加額外自愿繳費養(yǎng)老金計劃、參加利益相關(guān)者養(yǎng)老金計劃等。增加的（added）養(yǎng)老金計劃。對那些是傳統(tǒng)計劃、傳統(tǒng)加值計劃、優(yōu)質(zhì)計劃、Nuvos計劃的成員，都可以通過購買增加的養(yǎng)老金來提升養(yǎng)老金水平，增加的養(yǎng)老金在退休后隨著傳統(tǒng)計劃、傳統(tǒng)加值計劃、nuvos計劃的養(yǎng)老金一起支付，在每年的領(lǐng)取前實行指數(shù)化調(diào)整。收益不取決于投資收益，風(fēng)險較小，每年隨零售價格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。購買增加的養(yǎng)老金有最高數(shù)額限制，而且隨著通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。個人繳費可以按月從工資中扣除，也可以一次性繳費。如果按月繳費，可以選擇一個固定的數(shù)量或比例。按固定數(shù)額繳費時，在未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額將減少，因為稅率是根據(jù)年齡進(jìn)行增長的，年齡越大，需要繳費越多。公務(wù)員額外（additional）自愿繳費養(yǎng)老金。有兩個附加自愿繳費計劃的提供者：蘇格蘭寡婦計劃和標(biāo)準(zhǔn)生命計劃（ScottishWidowsandStandardLife），二者提供一系列的投資方案選擇?？梢岳U費至100%免稅收入或者3600英鎊，這些繳費都免稅。額外的自愿養(yǎng)老金計劃養(yǎng)老金可以在55歲（如果在2006年4月6日前擁有一個附加自愿繳費養(yǎng)老金賬戶，則可以是50歲）至75歲之間的任何時候提取，可以領(lǐng)取賬戶基金總額25%的一次性免稅養(yǎng)老金。如果退休前死亡，將支付指定的受益人一次性養(yǎng)老金。利益相關(guān)者養(yǎng)老金計劃（Stakeholder）。利益相關(guān)者養(yǎng)老金是一種個人養(yǎng)老金，向一個養(yǎng)老金提供者繳費建立退休基金,退休時可以用積累的基金購買年金。在養(yǎng)老金提供者那里開立一個利益相關(guān)者養(yǎng)老金賬戶，可以繳費至100%的應(yīng)稅收入或者3600英鎊，雇主不用繳費。利益相關(guān)者養(yǎng)老金提供一系列的投資選擇。如果個人沒有選擇投資方案，則按默認(rèn)的方案進(jìn)行投資。可以在50歲（2010年為55歲）至75歲之間的任何時候領(lǐng)取利益相關(guān)者養(yǎng)老金，不管工作與否?？梢灶I(lǐng)取最高25%的一次性免稅養(yǎng)老金。

總體來看公務(wù)員和其他群體的養(yǎng)老保險制度存在一些共同的特點，但也存在一些差別，體現(xiàn)出公務(wù)員群體的獨特性。在制度模式上，英國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度體系與其他國民的養(yǎng)老保險體系基本一致，都屬于三層次的制度體系，都屬于“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)養(yǎng)老保險+自愿養(yǎng)老保險”的制度模式，其中職業(yè)養(yǎng)老金屬于“協(xié)議退出”國家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險制度（或者國家第二養(yǎng)老保險制度）的制度。公務(wù)員與其他群體的差別主要通過職業(yè)養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險來體現(xiàn)。就職業(yè)養(yǎng)老保險制度而言，公務(wù)員一般實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而私人部門雇員的職業(yè)養(yǎng)老金大多數(shù)是基金積累制，由個人繳費數(shù)額決定退休金的數(shù)額。從覆蓋范圍來看，目前大約有85%的公共部門雇員擁有某種形式的雇主提供的養(yǎng)老金計劃，私人部門只有約35%，而且絕大部分屬于繳費確定型的基金積累制的職業(yè)養(yǎng)老保險制度。在資金籌集方面，由于公務(wù)員群體的特殊性，其職業(yè)養(yǎng)老金繳費絕大多數(shù)由國家負(fù)擔(dān)，個人繳費相對較少，除了為遺屬領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費部分費用外，個人基本不用繳費。目前公務(wù)員的繳費率為1.5%（2007年以前的公務(wù)員）或3.5%（2007年以后的公務(wù)員）（見表1）。從私人部門職業(yè)養(yǎng)老金的繳費率來看，固定給付型與繳費確定型有所區(qū)別，固定給付型的私人部門職業(yè)養(yǎng)老金的總繳費率要大大高于繳費確定型制度。而且不同規(guī)模的私人部門職業(yè)養(yǎng)老金計劃的繳費率也有所區(qū)別。從2009年私人部門職業(yè)養(yǎng)老金的平均繳費率來看，固定給付型制度的總繳費率為21.7%，雇員和雇主繳費率分別為5.2%和16.5%；繳費確定型制度的總繳費率為10.2%，雇員和雇主的繳費率分別為3.4%和6.8%（見表2）。

從公務(wù)員與其他公職人員及私人部門的養(yǎng)老金待遇水平來看，不同的公職人員養(yǎng)老金領(lǐng)取者領(lǐng)取的數(shù)額有較大的差距。幾乎一半以上的地方政府雇員養(yǎng)老金領(lǐng)取者每年領(lǐng)取不到3000英鎊，而一半以上的退休警察每年最少領(lǐng)取15000英鎊。警察養(yǎng)老金比較平均，大約每年15650英鎊；國民健康服務(wù)系統(tǒng)則差別較大，3/4的領(lǐng)取者每年領(lǐng)取不到9000英鎊，但有1%的領(lǐng)取者每年領(lǐng)取55000以上。從表3可以看出，10%的公職人員養(yǎng)老金每年在1000英鎊及以下，而這些人大多數(shù)在地方政府工作，剩下的大多數(shù)來自公務(wù)員和國民健康服務(wù)系統(tǒng)。有10%的公職人員每年領(lǐng)取17000英鎊以上，其中警察和消防人員較多，占了1/3以上，地方政府較少，不到4%。有1%的公職人員領(lǐng)取每年37000英鎊的養(yǎng)老金，主要分布在國民健康服務(wù)系統(tǒng)，幾乎占了2/3。養(yǎng)老金最高的0.1%和0.01%幾乎都在國民健康服務(wù)系統(tǒng)。大約有1/6的法官領(lǐng)取者領(lǐng)取每年超過67000英鎊，在最高的0.01%的領(lǐng)取者中居第二（見表3）?？梢姡诠毴藛T中，公務(wù)員領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額相對比較低。年度，公務(wù)員領(lǐng)取的養(yǎng)老金平均為6700英鎊；每對夫婦平均的國家養(yǎng)老金收入為11300英鎊，單身男性為7500英鎊，單身女性為7400英鎊。而且，從公務(wù)員與私人部門的工資水平來看，2009年公務(wù)員的平均工資為22850英鎊，而私人部門的平均工資為24970英鎊。相比而言，公務(wù)員比私人部門的平均工資水平低2120英鎊。

從管理體制的比較來看，公務(wù)員和其他群體的國家基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一由國家就業(yè)與養(yǎng)老金部統(tǒng)一管理。英國公務(wù)員的養(yǎng)老金原來由文官部負(fù)責(zé)，后來文官部的職能并入財政部，由財政部下設(shè)部門負(fù)責(zé)管理公務(wù)員的養(yǎng)老金事宜。有十個大的政府部門，根據(jù)財政部的授權(quán)，負(fù)責(zé)計算和發(fā)放公務(wù)員的養(yǎng)老金。公務(wù)員養(yǎng)老金的發(fā)放和增長，由主計長辦公室負(fù)責(zé)，助理主計長負(fù)責(zé)對公務(wù)員養(yǎng)老金及撥款等進(jìn)行清算[2]。英國對職業(yè)養(yǎng)老金計劃的管理主要由養(yǎng)老金計劃辦公室（PSO）和職業(yè)養(yǎng)老金理事會（OPB）兩個機構(gòu)負(fù)責(zé)，同時設(shè)立養(yǎng)老金督察員。養(yǎng)老金計劃辦公室主要負(fù)責(zé)監(jiān)管各類養(yǎng)老金計劃的收入和資本利得的合法性。職業(yè)養(yǎng)老金理事會主要負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老金計劃對成員利益的保護(hù)，同時向負(fù)責(zé)國家社會保障事務(wù)的國務(wù)秘書提供關(guān)于職業(yè)養(yǎng)老金計劃立法的咨詢建議。養(yǎng)老金督察員則是為了解決私人部門養(yǎng)老金計劃中存在的糾紛而設(shè)立的[1]129-133。

從前面的分析可以看出，英國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)出多層次的特點，英國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度既有與普通國民相同的國家基本養(yǎng)老保險制度，又有與其他群體不同的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險制度，此外，還可以通過購買私人養(yǎng)老保險來提高養(yǎng)老金水平。從整個英國的養(yǎng)老保險制度來看，比較注重公平，并沒有出現(xiàn)公務(wù)員與私人部門在收入和養(yǎng)老金方面的較大差距。但是，公務(wù)員的制度并不是完全與私人部門相同的，而是通過不同的職業(yè)養(yǎng)老金來體現(xiàn)制度的不同。

目前，中國的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已提上議事日程，英國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度為我們提供了有益的參考。從英國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度可以得出幾點啟示：第一，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須與國情相結(jié)合?？紤]我國人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、地區(qū)差異較大等現(xiàn)實國情，既不宜用一個完全同一的制度來考慮不同群體的養(yǎng)老問題，也不宜造成制度的過度分散、獨立和過大的差別，更不能因為待遇水平的過高而給國家財政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成過大的負(fù)擔(dān)。第二，建立和完善多層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度。參照英國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度體系，目前中國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革應(yīng)該在建立與普通國民相一致或接近的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度（第一層次）的基礎(chǔ)上，建立補充性的職業(yè)養(yǎng)老保險制度（第二層次）和國家支持的個人自愿儲蓄制度（第三層次）。第三，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須注意公平與效率的結(jié)合。英國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度較好地體現(xiàn)了公平與效率的關(guān)系，未來在進(jìn)行公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的過程中，要將公平與效率的有效結(jié)合貫穿于改革的始終，既要體現(xiàn)公務(wù)員的職業(yè)特點，體現(xiàn)激勵性，更要注重國民之間的平等性。第四，建立責(zé)任共擔(dān)的公務(wù)員養(yǎng)老保險籌資機制，需要由政府和公務(wù)員個人共同籌集資金。第五，加強公務(wù)員養(yǎng)老保險的法制建設(shè)，需要在《社會保險法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定和完善公務(wù)員養(yǎng)老保險的法律法規(guī)。