存款保險人法律保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)
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為確保存款保險人有效履行其法定職責(zé)，許多國家的存款保險法律和國際組織的相關(guān)指引中都規(guī)定了對存款保險人的特殊法律保護(hù)機(jī)制。分析相關(guān)規(guī)定可見，此種機(jī)制的構(gòu)建主要可分為兩種模式。第一種模式是僅對存款保險人及其職員履行職責(zé)時主觀上為善意的職務(wù)行為給予司法豁免或費(fèi)用補(bǔ)償，其典型代表為加拿大。依據(jù)《加拿大存款保險公司法》第45．1條第(1)款的規(guī)定，(加拿大存款保險)公司、公司董事、公司高級管理人員和雇員，以及以公司名義行事的其他任何人，不應(yīng)為了其在依據(jù)本法規(guī)定，善意履行(DoneinGoodFaith)任何職責(zé)和行使權(quán)力、權(quán)限時的作為或不作為，而對任何成員機(jī)構(gòu)、存款人、債權(quán)人、股東或任何其他人可能遭受或訴求的任何損害、給付、補(bǔ)償或賠款承擔(dān)責(zé)任。此外，阿爾巴尼亞、巴哈馬、摩洛哥、印度、捷克、尼加拉瓜、哥倫比亞、秘魯、薩爾瓦多、墨西哥、牙買加、匈牙利、尼日利亞、菲律賓、土耳其、新加坡、馬來西亞等國均在存款保險法或相關(guān)金融、銀行法律中規(guī)定了對存款保險人的類似法律保護(hù)機(jī)制。此種模式也是現(xiàn)今各國所遵循的主流模式。從前述國家相關(guān)立法字面意義分析，此類保護(hù)模式似乎仍可再細(xì)分為兩類，一為對存款保險人給予司法豁免權(quán)保護(hù)，禁止相關(guān)當(dāng)事人對存款保險人及其職員的善意行為提起訴訟，如加拿大、巴哈馬等。另一類為對存款保險人及其職員提供抗辯費(fèi)用的補(bǔ)償，其典型代表為土耳其、尼日利亞、菲律賓等。但實(shí)質(zhì)上二者并無不同。因?yàn)橄嚓P(guān)當(dāng)事人對存款保險人提起的訴訟總是聲稱存款保險人主觀上存在惡意，而法院僅在審理之后才能確定前述訴求的合理性，因此，所謂“禁止相關(guān)當(dāng)事人對存款保險人及其職員的善意行為提起訴訟”的規(guī)定，最后總會演化成對存款保險人抗辯成功后的費(fèi)用補(bǔ)償問題。第二種模式也是給予存款保險人部分司法豁免權(quán)，但其并非依據(jù)存款保險人的主觀方面，而是依據(jù)存款保險人所行使職責(zé)范圍的不同確定是否給予司法豁免權(quán)保護(hù)，其典型代表為美國。依據(jù)存款保險法理和各國相關(guān)實(shí)踐，存款保險人的職責(zé)最多可包括監(jiān)管職責(zé)、救助職責(zé)、擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人(接管人)職責(zé)以及保險金賠付職責(zé)四類。而依據(jù)美國《1989年金融機(jī)構(gòu)改革、拯救與實(shí)施法》(TheFinancialInstitutionsReform，Recovery，andEnforce-mentActof1989，簡稱FIRREA)第1821(j)條的規(guī)定，“除非是(聯(lián)邦存款保險公司)董事會基于法規(guī)或命令提出請求，否則，法院不得采取任何限制或影響(聯(lián)邦存款保險公司)作為看護(hù)人或接管人行使權(quán)力或履行其職責(zé)的行動”。2010年7月通過的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》第210(e)條也基本延續(xù)了FIRREA的前述規(guī)定。這事實(shí)上是賦予了聯(lián)邦存款保險公司在履行看護(hù)人和接管人職責(zé)時的完全司法豁免權(quán)，而不論其對所實(shí)施的不當(dāng)行為主觀上是否存在過錯。因此，存款保險人的法律保護(hù)機(jī)制事實(shí)上可分為美國式與非美國式兩類模式?？紤]到美國對存款保險人的法律保護(hù)機(jī)制構(gòu)建較早，制度設(shè)計(jì)頗為獨(dú)特，以及其存款保險法制在國際的巨大影響力，加之我國多數(shù)學(xué)者贊同應(yīng)賦予未來的存款保險人復(fù)合職能①，而非僅承擔(dān)保險理賠的單一職能。因而有必要對美國式的法律保護(hù)機(jī)制加以分析檢討，以利于我國存款保險制度構(gòu)建時相關(guān)問題的合理設(shè)計(jì)。
美國存款保險人法律保護(hù)機(jī)制構(gòu)建歷史背景與適用實(shí)踐
上世紀(jì)70年末80年代初，為拯救陷入困境的儲貸機(jī)構(gòu)，美國國會通過了FIRREA。為幫助聯(lián)邦存款保險公司和清理信托公司(theResolutionTrustCorporation，即RTC)更迅捷和有效地對倒閉金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行拯救與處理，該法第1821(j)條賦予了聯(lián)邦存款保險公司在履行接管人與看護(hù)人法定職責(zé)時的司法豁免權(quán)。該法通過不久，美國國會又在《住房所有者貸款法》(TheHomeOwners＇LoanAct)中添加了類似條款，其1464(d)(2)(D)條同樣規(guī)定，法院不得限制或影響聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司履行其接管職能。然而，美國聯(lián)邦最高法院不久之后即在考特獨(dú)立合資企業(yè)訴聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司(CoitInde-pendenceJointVenturev．FSLIC)②一案中對前述規(guī)定的適用范圍作出了限制性解釋。該案中，原告指稱被告(一個儲蓄與貸款金融機(jī)構(gòu))違反了貸款協(xié)議，在法院受理該案兩個月之后，被告進(jìn)入破產(chǎn)程序，F(xiàn)SLIC被任命為接管人，替代被告參加訴訟。FS-LIC辯稱自己享有司法豁免權(quán)。然而，聯(lián)邦最高法院卻駁回了FSLIC的抗辯，其在判決中稱，“對債權(quán)人索賠的正當(dāng)性進(jìn)行裁決的權(quán)力超出了FSLIC擔(dān)當(dāng)接管人職責(zé)時的權(quán)力范圍……而且1464(d)(2)(D)條并沒有剝奪法院審理債權(quán)人對那些已被FSLIC接管的金融機(jī)構(gòu)提出索賠的權(quán)力”［1］。由于聯(lián)邦最高法院對何為“FSLIC擔(dān)當(dāng)接管人職責(zé)時的權(quán)力范圍”并未作出解釋，對如何區(qū)分“針對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)本身的索賠與直接針對FSLIC作為接管人身份的索賠”也未作出回答，此種含糊性直接導(dǎo)致存款保險司法實(shí)踐中，不同的美國法院對此一問題給出了不同的回答。
部分法院認(rèn)為，存款保險人僅有有限的司法豁免權(quán)，當(dāng)其行為違反既有立法，且原告并無其他替代性救濟(jì)措施時，法院應(yīng)當(dāng)對存款保險人行為———包括其擔(dān)當(dāng)接管人或看護(hù)人時行為———的合法性進(jìn)行審查。在塞拉俱樂部案(SierraClub，LoneStarChap-terv．FDIC)①中，F(xiàn)DIC將被接管銀行的一塊濕地出售給第三方。原告因此聲稱，作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的FDIC違反了《全國環(huán)境政策法》(TheNationalEnvi-ronmentalPolicyAct，簡稱NEPA)，因此申請地區(qū)法院對此交易發(fā)出禁止令。FDIC以享有司法豁免權(quán)為由上訴到第五巡回上訴法院，但法院卻駁回了FDIC的抗辯，其宣稱，自己注意到了聯(lián)邦最高法院通過對南加州政府訴里根案(SouthCarolinav．Regan)②，垂諾訴特內(nèi)支案(Traynorv．Turnage)③，以及鮑勃•瓊斯大學(xué)訴西蒙案(BobJonesUniv．v．Simon)④的審理，所確立的當(dāng)事人享有司法豁免權(quán)的三項(xiàng)基本規(guī)則:(1)國會在立法中明確地授予其司法豁免權(quán);(2)進(jìn)行司法審判有害于立法目的的實(shí)現(xiàn);(3)原告有其他替代性救濟(jì)措施。法院認(rèn)為，依據(jù)前述規(guī)則，除非國會通過立法清楚而毫不含糊地限制法院的衡平司法權(quán)，否則，地區(qū)法院可享有前述權(quán)力。而國會在1821(j)條中并未表明其將FDIC排除于衡平司法權(quán)管轄之外的意圖。并且，F(xiàn)DIC審核通過對濕地的銷售交易時是以聯(lián)邦存款保險公司的身份作出的決定，而非接管人身份。在羅薩案(Rosav．ResolutionTrustCorp)⑤中，美國聯(lián)邦第三巡回上訴法院則稱:“即便RTC是以看護(hù)人或接管人身份履行職責(zé)，只要原告并無其他救濟(jì)途徑，則1821(j)條的規(guī)定也不能阻止法院對其行為禁止令?！雹?/p>
而另外一部分法院則堅(jiān)持認(rèn)為，F(xiàn)IRREA第1821(j)條已經(jīng)明確無誤地賦予了存款保險人行使接管人或看護(hù)人職責(zé)時完全的司法豁免權(quán)，即便其行為存在不妥之處，法院也無權(quán)對此進(jìn)行司法審查。在全國歷史遺跡保護(hù)信托基金案(NationalTrustforHistoricPreservationv．FDIC)⑦中，F(xiàn)DIC將破產(chǎn)銀行的一棟建筑物出售給了道馬克投資公司(DalMacIn-vestmentCorporation)，并允許其拆除該建筑物。此間，得克薩斯州歷史遺跡委員會與全國歷史遺跡保護(hù)咨詢委員會都曾向FDIC發(fā)出警告，稱該建筑物有資格列入全國歷史遺跡名錄，但FDIC拒絕停止該項(xiàng)交易。1993年3月，原告向法院起訴FDIC，要求法院判令停止前述交易。但哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院卻未支持原告的訴求。其稱，F(xiàn)IRREA第1821(j)條已為FDIC提供了司法豁免權(quán)保護(hù)。
對美國存款保險人司法豁免權(quán)制度正當(dāng)性的質(zhì)疑
美國法院在就存款保險人得否享有司法豁免權(quán)問題作出判決時，時常將存款保險人的行為區(qū)分為以接管人(或看護(hù)人)身份所實(shí)施的行為，以及以公司身份所實(shí)施的行為，并因此賦予其不同的法律后果。然而，區(qū)分存款保險人基于公司身份所作出的行為與基于看護(hù)人、接管人身份所作出行為的標(biāo)準(zhǔn)為何，法院卻未對此加以明晰。按照美國學(xué)者的解釋，諸如清理問題金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的行為，應(yīng)屬于以接管人(看護(hù)人)身份實(shí)施的行為，而監(jiān)管投保金融機(jī)構(gòu)的健康狀況則屬于以公司身份實(shí)施的行為［2］。從包括前述判例在內(nèi)的一些判決書中對相關(guān)內(nèi)容的表述，以及美國學(xué)者的解釋可見，法院理論上似乎是傾向于將存款保險人履行監(jiān)管職責(zé)的行為(即存款保險人作為聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)關(guān)時所實(shí)施的行為)定性為“基于公司身份所實(shí)施的行為”(ActinginitsCor-porateCapacity)［3］，而將存款保險人履行救助職責(zé)與承擔(dān)破產(chǎn)管理人職責(zé)的行為定性為“基于看護(hù)人或接管人身份所實(shí)施的行為”(ActinginitsConservatororReceiverCapacities)①。但問題在于，存款保險實(shí)踐中，存款保險人前述職責(zé)的履行時常是相互結(jié)合而難以區(qū)分的。例如，當(dāng)存款保險人發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)安全與健康程度不佳，而決定通過自己出資購買該金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的方式對其提供公共資金援助，特別是存款保險公司依據(jù)立即矯正措施的規(guī)定，對其發(fā)現(xiàn)的、不符合資本充足率規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處理、股利分配等營業(yè)行為予以審批，隨后依法對該金融機(jī)構(gòu)實(shí)施接管，并執(zhí)行前述自己參與決定行為時，該行為的性質(zhì)就難以確定。事實(shí)上，迄今為止美國學(xué)者仍未就如何區(qū)分上述兩類行為達(dá)成共識。而包括波斯納在內(nèi)的許多法官也對此一問題感到極為困惑，其彼此之間對區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也存在顯著分歧②，這直接導(dǎo)致司法實(shí)踐中對類似問題的處理上表現(xiàn)出嚴(yán)重的不一致性。
除前述分類標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確界定外，美國立法中存款保險人司法豁免權(quán)制度的確立還對個人私權(quán)利的保護(hù)造成了嚴(yán)重威脅，有害于其他法律，甚至包括憲法立法目的的實(shí)現(xiàn)，因而明顯缺乏正當(dāng)性。此種立法事實(shí)上是在相當(dāng)程度上賦予了存款保險人不受任何約束的權(quán)力空間，因而勢必導(dǎo)致其任意專斷行為的發(fā)生，進(jìn)而侵害到民眾個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。不僅如此，該制度對其他立法所確立的公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，例如，塞拉俱樂部案中凸顯的環(huán)境保護(hù)政策與全國歷史遺跡保護(hù)信托基金案中顯現(xiàn)的歷史文化遺跡保護(hù)政策。更為嚴(yán)重的是，該種立法的嚴(yán)格遵循將直接威脅到憲法性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。例如，依據(jù)美國憲法第五修正案，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪任何公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而個人私權(quán)遭受存款保險人前述不受限制的權(quán)力濫用行為侵害，并且該受侵害之人并無其他替代性救濟(jì)措施時，如仍賦予存款保險人司法豁免權(quán)，則無異于對個人享有的前述憲法性權(quán)利的剝奪與限制。美國聯(lián)邦最高法院也正是基于此點(diǎn)才對國會通過的法律作了限縮性解釋。
最后，美國國會賦予存款保險人司法豁免權(quán)的決定在邏輯上也存在難以克服的沖突。如前所述，美國國會制定該項(xiàng)制度的目的是，希望幫助存款保險人有效實(shí)現(xiàn)對問題金融機(jī)構(gòu)的拯救與資產(chǎn)處理，防止引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。但存款保險人履行監(jiān)管職責(zé)，特別是及時矯正措施的采取同樣有助于前述目的的實(shí)現(xiàn)，卻為何不賦予其履行此種職責(zé)時的司法豁免權(quán)?此種制度設(shè)計(jì)，更易被解讀為是各方利益博弈的一種實(shí)用性的折衷方案，而非系統(tǒng)性思維指導(dǎo)下的、純粹基于法律因素考量的結(jié)果。正如美國學(xué)者所言，國會總會定期給予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)司法豁免權(quán)，其立法理由各不相同，因而需要逐一探究其立法背景③。這也迫使美國法院不得不對前述各種司法豁免權(quán)法律規(guī)定的適用持謹(jǐn)慎態(tài)度，利用其法律解釋權(quán)(包括憲法解釋權(quán))對前述規(guī)定的適用設(shè)定范圍與前提條件，以限制前述規(guī)定可能帶來的消極影響。
我國存款保險人法律保護(hù)機(jī)制路徑選擇
就我國而言，構(gòu)建存款保險制度的必要性已得到普遍認(rèn)同?？紤]到對存款保險人或其職員的法定保護(hù)可有效降低他們在履行職責(zé)時的自我保護(hù)動機(jī)，特別是在需要其及時決定對某(銀行業(yè))金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取何種破產(chǎn)處置策略時，此種保護(hù)機(jī)制的價值更為彰顯。這種法定保護(hù)可消除行為人的后顧之憂，避免針對問題銀行作出相關(guān)決策的遲延，以及采取策略上的保守性，減少銀行倒閉造成的損失，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。加之《有效存款保險制度核心原則》亦建議各國決策者應(yīng)確立存款保險人法律保護(hù)機(jī)制，因此，我國亦可考慮構(gòu)建此一機(jī)制。
分析各國現(xiàn)行存款保險人法律保護(hù)機(jī)制的運(yùn)作模式可見，其主要可分為兩種，一為依據(jù)存款保險人履行職責(zé)的性質(zhì)不同而賦予其司法豁免權(quán)保護(hù)，二為以存款保險人履行職責(zé)行為時主觀過錯的有無，來確定是否給予其法律保護(hù)。如上所述，美國式法律保護(hù)機(jī)制中存在明顯邏輯沖突，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確界定，因而會導(dǎo)致司法實(shí)踐中此類問題處理結(jié)果的不一致性。尤為重要的是，該制度的構(gòu)建缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，將會造成嚴(yán)重的法律沖突。由于美國系屬普通法司法體制，而聯(lián)邦法院又擁有憲法解釋權(quán)，因而前述缺陷可在相當(dāng)程度上通過判例法予以矯正，但對于可歸屬于大陸法系的我國而言，法官應(yīng)嚴(yán)格遵守既定成文法的法律規(guī)定與傳統(tǒng);法律解釋權(quán)歸屬于全國人大常委會的法律體制，以及法院司法審判水平與經(jīng)驗(yàn)不足的客觀事實(shí)都使得其無法對一旦采納前述規(guī)定可能造成的巨大消極影響施加有效控制，因而我國應(yīng)當(dāng)采納《有效存款保險制度核心原則》第十三條的建議，規(guī)定存款保險人以及就職于該機(jī)構(gòu)的任何個人無須為其在履行職責(zé)時基于善意(GoodFaith)而作出的決策與行為承擔(dān)法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)鼓勵存款保險人積極履行職責(zé)與防止其濫用職權(quán)之間的有效平衡，應(yīng)當(dāng)對“善意”的外延作一限定?？紤]到存款保險人(包括其職員)在對金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)進(jìn)行接管后，其職責(zé)首先類似于金融機(jī)構(gòu)的董事與高管。而依據(jù)我國《公司法》第一百五十三條和《證券法》第六十九條的規(guī)定，公司董事與高管對公司股東承擔(dān)的責(zé)任為過錯責(zé)任(包括故意、重大過失，以及一般過失)，對公司債權(quán)人承擔(dān)的責(zé)任以重大過失與故意為限。其次，存款保險人此時的職責(zé)又屬于履行破產(chǎn)管理人職責(zé)。其承擔(dān)的責(zé)任依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，類似于專家責(zé)任，主要屬于過錯責(zé)任(包括故意、重大過失，以及一般過失)范疇。因此，宜將存款保險人的善意限定為非基于故意與不存在重大過失，此一標(biāo)準(zhǔn)既能體現(xiàn)為存款保險人及其職員提供法律保護(hù)的初衷，又與我國現(xiàn)行立法實(shí)現(xiàn)了有效對接。而所謂存款保險人及其職員存在重大過失的情形包括但不限于以下方面:(1)非故意的未能遵循適當(dāng)?shù)谋苊饫鏇_突規(guī)則，例如，存款保險機(jī)構(gòu)高級職員在負(fù)責(zé)處理金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)時，未經(jīng)批準(zhǔn)，自行購買該金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，或以其近親屬名義購買該資產(chǎn)。(2)非故意的未能遵循事先確定的存款保險機(jī)構(gòu)工作人員行為準(zhǔn)則，如保守秘密規(guī)定，泄露其履行職責(zé)中獲悉的金融機(jī)構(gòu)商業(yè)秘密。(3)存款保險機(jī)構(gòu)及其工作人員不具有必備的專業(yè)知識;但此種必備專業(yè)知識不應(yīng)解釋為作出特定決策所必需的全部專業(yè)知識。(4)存款保險機(jī)構(gòu)及其工作人員未能獲取在當(dāng)時情形下可以獲取的信息而徑行作出了事后被證明為不當(dāng)?shù)臎Q定。
為有效實(shí)現(xiàn)此種保護(hù)機(jī)制的立法價值，我國應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性法律文件中明確指明此種保護(hù)機(jī)制所針對的對象。作者認(rèn)為，此種保護(hù)機(jī)制不應(yīng)僅向存款保險機(jī)構(gòu)的董事以及高級管理人員提供，還應(yīng)擴(kuò)展至存款保險機(jī)構(gòu)的一切人員，包括存款保險機(jī)構(gòu)本身、存款保險機(jī)構(gòu)的現(xiàn)任與前任雇員、董事、高管以及人，只要這些人是由于在履行職責(zé)過程中的非故意或非重大過失行為與疏忽而遭受法律索賠。在該種機(jī)制的保護(hù)內(nèi)容上，至少應(yīng)包括受保護(hù)對象因遭受索賠而需承擔(dān)的律師費(fèi)用和其他專家服務(wù)費(fèi)用、其他抗辯費(fèi)用，以及受保護(hù)對象購買諸如忠誠保證保險之類的費(fèi)用，但這些費(fèi)用必須被限制在合理的范圍之內(nèi)。當(dāng)前述受保護(hù)對象遭受索賠時，該機(jī)制所提供的前述法律抗辯費(fèi)用保護(hù)應(yīng)當(dāng)不附加任何先決條件地自動適用于受索賠人。但如果事后證明，該受索賠人在做出遭受索賠的行為時，主觀上是故意或存在重大過失，則其應(yīng)向提供補(bǔ)償方返還前述補(bǔ)償費(fèi)用。依照IADI的《構(gòu)建存款保險體系法律保護(hù)制度指引》提供的數(shù)據(jù)，已構(gòu)建此種保護(hù)機(jī)制的國家中有90%是由存款保險人來承擔(dān)前述費(fèi)用的預(yù)付職責(zé)的，我國亦可采取此種做法。（本文作者：馬寧 單位：西北政法大學(xué)民商法學(xué)院）