存款保險(xiǎn)制度中道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題反思

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一、引言

2008年次貸危機(jī)發(fā)生后，諸多國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度都進(jìn)行了應(yīng)急的調(diào)整，例如擴(kuò)大承保范圍，提高承保限額等等，對(duì)于抑制危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散和加劇，起到了至關(guān)重要的作用。次貸危機(jī)過(guò)后，各國(guó)認(rèn)識(shí)到存款保險(xiǎn)制度的巨大價(jià)值，紛紛改革或建立存款保險(xiǎn)制度。2015年2月，中國(guó)人民銀行《存款保險(xiǎn)條例》，預(yù)示著經(jīng)過(guò)十多年的研究和爭(zhēng)論，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度終于出臺(tái)。但是，人們?cè)谄毡檎J(rèn)同存款保險(xiǎn)制度對(duì)于維護(hù)金融穩(wěn)定作用的同時(shí)，十分擔(dān)心存款保險(xiǎn)制度會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。各國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，都必然伴隨著降低道德風(fēng)險(xiǎn)的考慮和措施，這似乎已經(jīng)成為了一種放之四海皆準(zhǔn)的公理。2009年6月國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)(IADI)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》，更是將降低道德風(fēng)險(xiǎn)上升為存款保險(xiǎn)制度的核心原則之一。存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，都要優(yōu)先考慮降低道德風(fēng)險(xiǎn)的因素，①似乎對(duì)有關(guān)存款保險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題做了權(quán)威的總結(jié)。我國(guó)許多學(xué)者同樣贊成這一觀(guān)點(diǎn)，絕大多數(shù)有關(guān)存款保險(xiǎn)制度的文章中，都提出了降低道德風(fēng)險(xiǎn)的意義、措施等內(nèi)容。②但是，有關(guān)存款保險(xiǎn)制度和道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，看似必然正確的結(jié)論，仍然有進(jìn)一步探討和研究的必要。道德風(fēng)險(xiǎn)的概念，并非出自銀行法領(lǐng)域，而是來(lái)自保險(xiǎn)法上的概念。要厘清道德風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，可以從三個(gè)層面來(lái)理解。第一個(gè)層次是原始含義，即作為保險(xiǎn)法上的一個(gè)專(zhuān)有名詞。根據(jù)《元照英美法詞典》的定義，“道德風(fēng)險(xiǎn)是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)用語(yǔ)，指由于被保險(xiǎn)人為獲得保險(xiǎn)賠償而損壞其財(cái)產(chǎn)，或放任其被毀壞，使保險(xiǎn)人承受可能的風(fēng)險(xiǎn)”。①在《布萊克法律詞典》中，道德風(fēng)險(xiǎn)是指在保險(xiǎn)領(lǐng)域中被保險(xiǎn)人故意破壞或者放任財(cái)產(chǎn)的毀壞，進(jìn)而獲得賠償，使保險(xiǎn)人遭受損失。被保險(xiǎn)人在燒毀投保財(cái)產(chǎn)時(shí)可能獲得利益也可以成為道德風(fēng)險(xiǎn)。②這一層面的道德風(fēng)險(xiǎn)，并不在本文的討論范圍之內(nèi)。第二個(gè)層次是在銀行法領(lǐng)域中的道德風(fēng)險(xiǎn)。在銀行法領(lǐng)域中，一般的道德風(fēng)險(xiǎn)是指一方采取風(fēng)險(xiǎn)行為或者采取不負(fù)責(zé)的行為，而讓另外一方承擔(dān)由此帶來(lái)的后果。這種情況，在銀行法領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)。股東可以為了追求高額利潤(rùn)，操縱銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，如果發(fā)生損失則由政府來(lái)買(mǎi)單。高管為短期的高額薪酬，不顧銀行的長(zhǎng)期利益。這種層面的道德風(fēng)險(xiǎn)，是由銀行的特殊性所決定的，難以消除。第三個(gè)層次是存款保險(xiǎn)制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)是指存款保險(xiǎn)制度可能產(chǎn)生過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)，促使承保銀行承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)，但是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者自身不必直接承擔(dān)損失，損失由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行填補(bǔ)，因而實(shí)施過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)或過(guò)度危險(xiǎn)行為。③另外，在受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)中存款的存戶(hù)，沒(méi)有動(dòng)力去監(jiān)督債務(wù)人的行為，因?yàn)樗麄兛梢垣@得聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的賠償。④從以上三個(gè)層面的含義來(lái)看，保險(xiǎn)需要研究的是銀行法中的道德風(fēng)險(xiǎn)和存款保險(xiǎn)制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)。正是由于兩者的聯(lián)系緊密，造成了兩者的混同，人們更多地會(huì)將銀行法領(lǐng)域中原生的道德風(fēng)險(xiǎn)，與存款保險(xiǎn)制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)混為一談。因此，研究和分析道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，必須給予明確的界定。然而由于二者的混同，會(huì)造成研究上的困難。

二、道德風(fēng)險(xiǎn)的理性認(rèn)識(shí)

正如前文所述，存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)需要不斷分析解構(gòu)，放在不同層面予以探討，而不能模糊混同不同的層面的問(wèn)題。銀行的特殊性是道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，道德風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為了銀行的先天缺陷?；谶@種特殊性，銀行及銀行監(jiān)管的一系列制度，都會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)并不是存款保險(xiǎn)制度建立以后才出現(xiàn)的，道德風(fēng)險(xiǎn)早已存在于銀行體系中。除了上述三個(gè)層次的道德風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵以外，還有其他幾個(gè)方面的原因，可能影響對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)。一是不同人群的反應(yīng)，包括銀行的股東、存款人和管理層，可能產(chǎn)生的影響。二是金融安全網(wǎng)中三大制度———審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險(xiǎn)，對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響。然而，正是不同層次的道德風(fēng)險(xiǎn)、不同的人群和不同的監(jiān)管制度，最終使得道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題成為各方綜合作用的結(jié)果，造成人們難以正確認(rèn)識(shí)道德風(fēng)險(xiǎn)。銀行的審慎監(jiān)管，會(huì)帶給人錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為銀行在審慎監(jiān)管之下必然良好運(yùn)行，造成存款人、債權(quán)人怠于關(guān)注銀行的運(yùn)營(yíng)狀況。而銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為了自身的聲譽(yù)和政績(jī)，不允許銀行出現(xiàn)失敗。一方面放縱銀行，千方百計(jì)為銀行利益服務(wù)，另一方面，當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，又不得不救助銀行。而最后貸款人制度，更是讓銀行的股東認(rèn)為，可以放心從事風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，獲取高額利益，當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，中央銀行必然會(huì)出手救助。此外，不及時(shí)的問(wèn)題銀行處置制度也會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)銀行已經(jīng)損失嚴(yán)重，急于翻盤(pán)之時(shí)，將與賭徒無(wú)疑，必然進(jìn)行極高風(fēng)險(xiǎn)的賭博行為。銀行股東，如其他行業(yè)的股東一樣，對(duì)銀行僅以出資為限承擔(dān)責(zé)任，但是如果銀行獲利，股東的利潤(rùn)在理論上卻是無(wú)限的。股東有強(qiáng)大的動(dòng)力，推動(dòng)銀行進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。無(wú)論有沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度或者是金融監(jiān)管制度，這種推力都一直存在。存款人對(duì)于自身存款的安全無(wú)疑最為關(guān)心，因此問(wèn)題銀行將會(huì)面臨存款人提取存款的壓力，體現(xiàn)出市場(chǎng)對(duì)銀行的約束，進(jìn)而可以促使銀行妥善經(jīng)營(yíng)，避免發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。然而眾多存款人的提款匯集成群體行為，就是所謂的擠兌風(fēng)潮。無(wú)論銀行好壞，由于銀行自身特定的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，都無(wú)法抵御擠兌行為。然而存款人在沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度時(shí)，是否就會(huì)更加關(guān)心銀行的運(yùn)營(yíng)，通過(guò)對(duì)銀行資質(zhì)好壞的判斷來(lái)決定選擇哪家銀行呢?實(shí)踐中難以出現(xiàn)這種狀況。由于銀行與存款人的信息不對(duì)稱(chēng)，存款人難以了解銀行的狀況，不可能對(duì)銀行做出挑選。當(dāng)存款人和利益相關(guān)者相信，他們的損失無(wú)論如何都會(huì)得到保護(hù)，并且相信承保銀行不會(huì)倒閉時(shí)，他們就不會(huì)關(guān)心承保銀行的風(fēng)險(xiǎn)行為。而決定存款人是否選擇一家銀行服務(wù)的原因，更多地集中在便利程度和收費(fèi)高低方面。因此，無(wú)論是否有存款保險(xiǎn)制度的存在，存款人都可能漠視銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，而存款保險(xiǎn)制度的建立，只是理論上會(huì)加重這一狀況。正是由于眾多國(guó)家在建立和改革存款保險(xiǎn)制度時(shí)，不能清醒地認(rèn)識(shí)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，籠統(tǒng)地看待由存款保險(xiǎn)制度引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，賦予存款保險(xiǎn)制度過(guò)重的義務(wù)，寄希望于通過(guò)存款保險(xiǎn)制度本身去解決銀行業(yè)全領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，最終的結(jié)果不僅導(dǎo)致存款保險(xiǎn)制度的扭曲，還可能因此引發(fā)負(fù)面效果。探討存款保險(xiǎn)制度引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，很難將存款保險(xiǎn)制度增加的道德風(fēng)險(xiǎn)，與原有就存在的道德風(fēng)險(xiǎn)割裂開(kāi)來(lái)。無(wú)法直接簡(jiǎn)單和量化地得出結(jié)論。因此，不能將銀行體系中固有的道德風(fēng)險(xiǎn)，全部強(qiáng)加于存款保險(xiǎn)制度身上。凡是談及道德風(fēng)險(xiǎn)，都不應(yīng)該將道德風(fēng)險(xiǎn)孤立地放在存款保險(xiǎn)制度中進(jìn)行衡量。存款保險(xiǎn)制度僅僅是在原有的基礎(chǔ)上，增加道德風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量而已，而沒(méi)有改變道德風(fēng)險(xiǎn)的形成。必須用存款保險(xiǎn)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)的增量(incrementalamount)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)，而不能使用總量(absoluteamount)。②完全依賴(lài)存款保險(xiǎn)制度來(lái)抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，本身就是本末倒置。存款保險(xiǎn)制度就是以一定程度的道德風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)，換取金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

三、存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位

存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位，處于一種擴(kuò)大的趨勢(shì)。國(guó)際組織和各個(gè)國(guó)家，似乎希望存款保險(xiǎn)制度承擔(dān)更多重任。對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)和功能，曾經(jīng)服務(wù)于世界銀行的專(zhuān)家吉莉安•加西亞(GillianGarcia)在1996年的研究報(bào)告中進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)主要包括:“

(1)通過(guò)建立立即支付或?qū)⒋婵钊送侗４婵钷D(zhuǎn)賬的機(jī)制為小額存款人提供保護(hù);

(2)通過(guò)建立可嚴(yán)格而迅速地解決問(wèn)題銀行的框架，處理個(gè)別銀行的問(wèn)題以避免危機(jī)的傳播，從而加強(qiáng)公眾的信心和銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定;

(3)增加儲(chǔ)蓄并刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);

(4)確保小銀行和新建銀行能夠與大型銀行或國(guó)有銀行進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng);

(5)限定政府在正常時(shí)期對(duì)失敗銀行所承擔(dān)的損失;

(6)要求其他銀行分擔(dān)失敗銀行的解決成本?！痹?012年金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)的《存款保險(xiǎn)制度專(zhuān)題報(bào)告》表格“公共政策目標(biāo)”中，匯總了眾多成員方存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)，下表節(jié)選了部分國(guó)家和地區(qū)存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo):從上述研究可以得出結(jié)論，各國(guó)當(dāng)前更多地將存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位為確保金融穩(wěn)定，同時(shí)根據(jù)本國(guó)存款保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)，賦予存款保險(xiǎn)制度一些額外的目標(biāo)。只是由于不同國(guó)家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能不同，有的只承擔(dān)提款機(jī)的功能，只負(fù)責(zé)收取和支出存款保險(xiǎn)金;有的還承擔(dān)一定的金融監(jiān)管和問(wèn)題銀行處置功能，如美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。但是其核心目標(biāo)，都是保護(hù)存款人和維護(hù)金融穩(wěn)定。2009年6月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)聯(lián)合了《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《核心原則》)，共確定了18條核心原則，分為10大類(lèi)。其中的“設(shè)立目標(biāo)”中包括核心原則二“降低道德風(fēng)險(xiǎn)”，即存款保險(xiǎn)制度應(yīng)基于適當(dāng)設(shè)計(jì)并透過(guò)金融安全網(wǎng)相關(guān)要件之配合，確保降低道德風(fēng)險(xiǎn)。2013年5月，國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)《有效存款保險(xiǎn)制度強(qiáng)化指引:降低存款保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)》，全面闡述了國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)有關(guān)降低道德風(fēng)險(xiǎn)的原則、措施和經(jīng)驗(yàn)。而在國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)其他一系列的文件中，隨處都可以看到道德風(fēng)險(xiǎn)的影子。存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位，對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)具有決定性的作用。無(wú)法確立正確的存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)，將會(huì)導(dǎo)致存款保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)中誤入歧途。隨著存款保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展，存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)也在增加。然而，存款保險(xiǎn)制度最初具有的首要目標(biāo)，應(yīng)該作為存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度，源自1933年銀行危機(jī)后的美國(guó)。存款保險(xiǎn)制度最初的目的就在于防止銀行擠兌，增強(qiáng)存款人信心，進(jìn)而防止風(fēng)險(xiǎn)傳遞和蔓延，防范系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。是否應(yīng)該將降低道德風(fēng)險(xiǎn)納入到存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)中，值得商榷。可以肯定的說(shuō)，道德風(fēng)險(xiǎn)必須得到控制，但是不應(yīng)該將這個(gè)問(wèn)題上升到存款保險(xiǎn)制度的首要目標(biāo)。國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)(IADI)認(rèn)為，在正常狀態(tài)(ingoodtimes)下，存款保險(xiǎn)要在維持金融穩(wěn)定和降低道德風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行平衡。兩者不應(yīng)該是并列的，需要進(jìn)行權(quán)衡取舍。降低道德風(fēng)險(xiǎn)，并不是要存款保險(xiǎn)制度去降低已經(jīng)存在于銀行體系中的道德風(fēng)險(xiǎn)，而是應(yīng)該控制道德風(fēng)險(xiǎn)在存款保險(xiǎn)制度建立后的增量。確保存款保險(xiǎn)制度能夠有效運(yùn)行，金融風(fēng)險(xiǎn)不至于積聚和爆發(fā)，維護(hù)金融穩(wěn)定的限度之內(nèi)。

四、存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的前提條件

有關(guān)研究表明，雖然許多國(guó)家正在積極努力建立存款保險(xiǎn)制度，但是很多發(fā)展中國(guó)家存在的問(wèn)題是沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)健的銀行系統(tǒng)，這些國(guó)家建立存款保險(xiǎn)制度應(yīng)該緩行(goslow)。只有具備以下條件的國(guó)家才能夠建立存款保險(xiǎn)制度:第一，穩(wěn)健的銀行系統(tǒng);第二，有效的審慎監(jiān)管;第三，充足的保險(xiǎn)基金。存款保險(xiǎn)制度的建立僅僅是一個(gè)開(kāi)始，它對(duì)銀行業(yè)的發(fā)展和制度環(huán)境等因素提出了更高的要求。如果不能滿(mǎn)足一系列的先決條件，存款保險(xiǎn)制度即使建立也不可能帶來(lái)金融的持久穩(wěn)定，反而可能削弱市場(chǎng)約束，加劇道德風(fēng)險(xiǎn)，加重金融系統(tǒng)的脆弱性，效果適得其反。而我國(guó)目前還處在繼續(xù)深化金融改革的階段，有諸多不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)。例如，我國(guó)目前工農(nóng)中建交五大銀行所擁有的資產(chǎn)，甚至超過(guò)銀行業(yè)資產(chǎn)的一半以上，如此嚴(yán)重的集中程度，對(duì)存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)也是一種挑戰(zhàn)。綜合考慮我國(guó)目前的國(guó)情，以下幾個(gè)方面是我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的應(yīng)該考慮的前提條件:第一，改進(jìn)金融安全網(wǎng)制度。金融監(jiān)管是保證金融穩(wěn)定的重要機(jī)制，也是約束銀行過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，降低道德風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)。2010年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)聯(lián)合了《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則———評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，其附件三為“關(guān)于有效存款保險(xiǎn)制度前提條件的評(píng)價(jià)步驟”，要求有效存款保險(xiǎn)制度尚應(yīng)該考慮其他外部因素及先決條件。這些先決條件中雖然很多不屬于存款保險(xiǎn)制度范疇，但是仍然會(huì)直接沖擊存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)作。相關(guān)應(yīng)考慮的項(xiàng)目包括:持續(xù)評(píng)估經(jīng)濟(jì)及金融體系狀況;金融安全網(wǎng)各機(jī)構(gòu)的健全治理;審慎的法規(guī)及監(jiān)理;完善發(fā)展的法制基礎(chǔ)和會(huì)計(jì)披露制度。第二，設(shè)計(jì)問(wèn)題銀行的處置。存款保險(xiǎn)制度的建立被認(rèn)為是問(wèn)題銀行處置的基礎(chǔ)條件。如果沒(méi)有建立起相關(guān)配套制度，存款保險(xiǎn)制度也難以單獨(dú)發(fā)揮效果。然而遺憾的是，我國(guó)多年前已經(jīng)在醞釀銀行破產(chǎn)處置條例，但是至今沒(méi)有出臺(tái)。2012年10月，巴塞爾委員會(huì)修訂的《有效銀行監(jiān)管核心原則》中的核心原則15“及早發(fā)現(xiàn)、立即糾正和處理措施”，認(rèn)為改進(jìn)金融監(jiān)管，完善問(wèn)題銀行處置制度，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和采取措施。以其中的立即糾正行動(dòng)為例，最早是由1991年美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》提出的。這對(duì)于降低道德風(fēng)險(xiǎn)有著重要的作用，當(dāng)銀行沒(méi)有可損失的時(shí)候，就只能拿銀行做賭注。這一點(diǎn)在1980年代的美國(guó)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)中反映得尤為明顯。當(dāng)時(shí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了能夠延續(xù)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的生存，提出了監(jiān)管資本的概念，允許儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)降低了資本充足率，結(jié)果造成處理時(shí)間延誤。在此期間，儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)大量從事高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，寄希望于能夠挽救自身，造成的結(jié)果是大量的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)帶來(lái)了無(wú)法彌補(bǔ)的損失，最終導(dǎo)致了整個(gè)行業(yè)的崩潰，也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身被撤銷(xiāo)。遺憾的是，我國(guó)的《存款保險(xiǎn)條例》中，只是提及了早期糾正行動(dòng)，但是對(duì)于具體操作的程序、職權(quán)和啟動(dòng)條件等，卻沒(méi)有具體的規(guī)定。問(wèn)題銀行的處置，對(duì)于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，充分發(fā)揮市場(chǎng)約束和降低道德風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用。同時(shí)，由于銀行本身的特殊性，完善的處置措施，可以將對(duì)市場(chǎng)的沖擊降至最低程度。第三，完善銀行公司治理結(jié)構(gòu)。銀行公司治理不僅在傳統(tǒng)公司治理結(jié)構(gòu)中具有重要作用，對(duì)于公司的運(yùn)營(yíng)效率和秩序也十分重要。同時(shí)，銀行公司治理對(duì)于金融監(jiān)管具備不可替代的作用，銀行公司治理是監(jiān)管制度在銀行中落實(shí)的基礎(chǔ)?！队行сy行監(jiān)管核心原則》其中的第14條核心原則“公司治理”是一個(gè)新獨(dú)立出來(lái)的核心原則，這條原則將原有的與公司治理相關(guān)的評(píng)價(jià)方法中的必要標(biāo)準(zhǔn)整合在一起，并且給予公司治理更多的關(guān)注，將公司治理作為銀行安全和穩(wěn)健運(yùn)行關(guān)鍵因素的全新核心原則在此次修訂過(guò)程中被確立下來(lái)。有效的銀行公司治理可以增強(qiáng)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和公眾對(duì)于個(gè)別銀行和銀行體系的信心。銀行的好壞并不單純依靠銀行的利潤(rùn)多少來(lái)決定，而是銀行的利潤(rùn)要與銀行所承受的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)，即銀行必須管控風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)中尋求平衡，而不是片面地追求利潤(rùn)。無(wú)論設(shè)置多少制度，最終能夠起作用的還是人，尤其是銀行中的股東、高管等。因此，必須在銀行內(nèi)部建立正確的激勵(lì)機(jī)制，而這方面最有價(jià)值的是要建立起正確的薪酬激勵(lì)制度。原有的薪酬制度無(wú)法與銀行的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)，僅與銀行短期業(yè)績(jī)掛鉤，造成高管人員不顧銀行長(zhǎng)期利益，而只關(guān)注短期回報(bào)，忽略銀行風(fēng)險(xiǎn)的累積，甚至對(duì)此不聞不問(wèn)，導(dǎo)致全行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的聚集，最終危機(jī)爆發(fā)。為此，《有效銀行監(jiān)管核心原則》第14條“公司治理”部分，設(shè)置專(zhuān)門(mén)條款規(guī)范薪酬制度。其中第7款規(guī)定，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該確定銀行的董事會(huì)積極審查銀行和銀行集團(tuán)薪酬制度(compensation)的設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)，并且該制度產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募?lì)，與銀行承擔(dān)的審慎風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)。該薪酬制度，以及有關(guān)的業(yè)績(jī)(performance)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該與長(zhǎng)期目標(biāo)和銀行的財(cái)務(wù)狀況相符，并且一旦發(fā)現(xiàn)缺陷就應(yīng)立即修改”。

五、道德風(fēng)險(xiǎn)與存款保險(xiǎn)具體制度設(shè)計(jì)

雖然存款保險(xiǎn)制度的前提條件，對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的成敗意義重大，但是存款保險(xiǎn)制度本身的設(shè)計(jì)同樣重要，一旦具體制度的設(shè)計(jì)不當(dāng)，將會(huì)嚴(yán)重影響存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果。在目前眾多的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，可以達(dá)成共識(shí)的主要有兩點(diǎn):顯性存款保險(xiǎn)制度和事前設(shè)立存款保險(xiǎn)基金。第一，應(yīng)該設(shè)立顯性存款保險(xiǎn)制度，而不是隱性存款保險(xiǎn)制度。顯性存款保險(xiǎn)制度是指有明確的法律法規(guī)規(guī)定的存款保險(xiǎn)制度，而隱性存款保險(xiǎn)制度是不存在明確的法律規(guī)定，但是政府會(huì)在銀行倒閉之時(shí)償付存款人的存款。隱性存款保險(xiǎn)制度弊端太多，目前主流意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)該建立顯性存款保險(xiǎn)制度。第二，應(yīng)該事前設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，而不是事后設(shè)立存款保險(xiǎn)基金。事前設(shè)立存款保險(xiǎn)基金可以增強(qiáng)存款人信心，加強(qiáng)存款保險(xiǎn)制度的可確定性。而事后設(shè)立存款保險(xiǎn)基金存在不確定性，并且可能存在處置的延遲性。事后籌措資金還可能帶來(lái)好銀行向壞銀行補(bǔ)貼，并且在籌措資金時(shí)可能存在困難。然而其他一些制度，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，被認(rèn)為存在缺陷，無(wú)法達(dá)成目的。有些曾經(jīng)被認(rèn)為可以降低道德風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)市場(chǎng)約束的制度，最終也不得不改變。這方面共同保險(xiǎn)(co－insurance)是一個(gè)典型的例證。許多國(guó)家都曾經(jīng)采用共同保險(xiǎn)這一制度，即在存款保險(xiǎn)限額范圍內(nèi)，存款保險(xiǎn)只提供部分保護(hù)，而存款人要承擔(dān)剩余部分的可能損失。無(wú)論存款保險(xiǎn)制度的承保額的高低，存款人都必須有部分的損失自己承擔(dān)，例如某存款人的存款為3萬(wàn)歐元，則其中90%由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保，不會(huì)發(fā)生損失，另外10%由存款人自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生損失，將得不到補(bǔ)償。這種制度的初衷，就是為了要求存款人能夠關(guān)注銀行本身的狀況，不要漠視銀行的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)存款人的行為，來(lái)約束銀行的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。但是，先不提存款人是否有能力、有意愿、有動(dòng)力承擔(dān)市場(chǎng)約束的作用，僅僅是這小小的一部分損失，對(duì)于存款人的心理和行為的影響，就可能使制度設(shè)計(jì)的目的被扭曲。實(shí)際上，存款人根本無(wú)法接受自身存款的任何一點(diǎn)損失，不要說(shuō)是本金的一個(gè)比例，即使是存款的利息損失，存款人也不愿意接受。甚至是，即使最終可以獲得本金，但是要拖延一段時(shí)間，要經(jīng)由處置機(jī)構(gòu)的確認(rèn)和手續(xù)之后，才可拿到全額存款;即便這種情況，存款人也根本無(wú)法接受。那么，存款人的最優(yōu)選擇，就是一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，便在第一時(shí)間到銀行提現(xiàn)。這種行為將會(huì)形成群體效應(yīng)，直接形成存款保險(xiǎn)制度要極力避免的擠兌風(fēng)潮。然而實(shí)際上，要讓存款人發(fā)揮市場(chǎng)作用，就會(huì)產(chǎn)生這種擠兌的風(fēng)險(xiǎn)。共同保險(xiǎn)帶來(lái)的效果，與存款保險(xiǎn)制度的目的相左，因此共同保險(xiǎn)的實(shí)際價(jià)值就大大降低了。正因?yàn)槿绱耍?guó)在2007年取消了金融服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制(FSCS)中的共同保險(xiǎn)機(jī)制。金融穩(wěn)定委員會(huì)對(duì)次貸危機(jī)的教訓(xùn)總結(jié)后認(rèn)為，應(yīng)該取消共同保險(xiǎn)。另一種制度是限制承保限額。其目的是希望銀行的存款人，能夠發(fā)揮市場(chǎng)約束的作用，控制銀行的高風(fēng)險(xiǎn)行為。但是這一設(shè)想的實(shí)現(xiàn)，面臨三大困難:第一，大多數(shù)存款人，但凡有一點(diǎn)存款可能損失，就會(huì)參與銀行擠兌，讓存款人發(fā)揮市場(chǎng)約束的作用，可能會(huì)誘發(fā)存款人進(jìn)行擠兌，進(jìn)而威脅金融穩(wěn)定;第二，多數(shù)的中小存款人，缺乏相應(yīng)的能力和信息以發(fā)揮市場(chǎng)約束的作用;第三，公司存款人有能力發(fā)揮市場(chǎng)約束作用，但是這么做的成本太高，阻礙了他們?nèi)绱俗鳛?。全額保障在處理銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的恐慌性擠兌和維持穩(wěn)定金融方面，具有良好效果。全額保障對(duì)抵抗系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)是有效工具，但卻存在極高的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此是一種危機(jī)階段的過(guò)渡性措施。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，次貸危機(jī)期間，大量的國(guó)家采取全額承保(blanketguarantee)的做法。2008年10月2日美國(guó)國(guó)會(huì)表決通過(guò)《穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)緊急法》(TheEmergencyEconomicStabilizationActof2008)，并于10月3日經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)簽署生效。該法將美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)承保最高額度，由10萬(wàn)美元(本金加利息)提高為25萬(wàn)美元，此項(xiàng)暫時(shí)性保障期限為一年(美國(guó)國(guó)會(huì)于2009年5月修訂，延長(zhǎng)4年至2013年底止)。另外，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以向財(cái)政部借貸的金額，在2009年底前可無(wú)限制提高，以確保聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的流動(dòng)性足以應(yīng)對(duì)銀行倒閉時(shí)支付儲(chǔ)戶(hù)的存款。這一做法眾所周知，必然會(huì)帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)的增加，可是，在危機(jī)時(shí)期，這一做法確實(shí)對(duì)于維護(hù)存款人信心，確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定，起到了重要的作用。2010年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)聯(lián)合的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則———評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》附件四“存款保險(xiǎn)在危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)中的角色”中指出，存款保險(xiǎn)制度在危機(jī)時(shí)的目標(biāo)十分簡(jiǎn)單，即保護(hù)存款人和維持金融穩(wěn)定。在這次金融危機(jī)的過(guò)程中，存款保險(xiǎn)所具有的促進(jìn)金融穩(wěn)定的角色，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地優(yōu)先于降低道德風(fēng)險(xiǎn)的考慮。由以上分析可以得出結(jié)論，存款保險(xiǎn)制度自身的設(shè)計(jì)同樣十分重要。對(duì)于存款保險(xiǎn)具體制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)該考慮是否會(huì)增大道德風(fēng)險(xiǎn)，尤其不能起到適得其反的作用。國(guó)際社會(huì)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和研究，形成了一系列有效的制度經(jīng)驗(yàn)。這些都值得我國(guó)充分的借鑒和吸收。

六、結(jié)束語(yǔ)

存款保險(xiǎn)制度必將會(huì)使中國(guó)的金融制度改革進(jìn)一步深化，也必將推動(dòng)中國(guó)金融業(yè)建立起更加市場(chǎng)化的規(guī)則。但是我國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，必須充分考慮我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，同時(shí)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑符合我國(guó)需求的制度。第一，應(yīng)正視我國(guó)銀行市場(chǎng)中，大型國(guó)有銀行相對(duì)集中，所占市場(chǎng)份額巨大的現(xiàn)實(shí)，充分考慮可能帶來(lái)的負(fù)面影響;第二，我國(guó)應(yīng)確立正確的存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)，堅(jiān)持防止銀行擠兌為核心目標(biāo);第三，應(yīng)該理性看待降低道德風(fēng)險(xiǎn)，一方面，通過(guò)完善銀行監(jiān)管和銀行公司治理等前提條件，限制道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，另一方面，在存款保險(xiǎn)具體制度中，借鑒有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)考慮降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

作者：顏蘇 單位：北京工商大學(xué)