新常態(tài)我國失業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新機(jī)制研究
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摘要：本文通過深入分析當(dāng)前就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)基金管理機(jī)制、失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象和范圍確定機(jī)制、失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付和申領(lǐng)機(jī)制、失業(yè)保險(xiǎn)資金使用效率評(píng)價(jià)機(jī)制四個(gè)方面對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行研究，以期更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度保障失業(yè)者基本生活、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的效用，燙平就業(yè)問題帶來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞：就業(yè)；新常態(tài)；失業(yè)保險(xiǎn)；創(chuàng)新機(jī)制
國家統(tǒng)計(jì)局2015年7月公布的上半年我國GDP初步核算為296868億元，按可比價(jià)格計(jì)算，同比增長7.0%，較2014年同期的7.4%，有所回落，經(jīng)濟(jì)增速放緩已成事實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個(gè)奧肯定律：失業(yè)率每高于自然失業(yè)率一個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際GDP將低于潛在GDP兩個(gè)百分點(diǎn)。奧肯定律揭示了經(jīng)濟(jì)增長率與失業(yè)率之間存在著的替代關(guān)系。我國正經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長率從高速到中低速的換擋期，經(jīng)濟(jì)增長率的下降意味著失業(yè)率的增加。經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，失業(yè)率不斷攀升，結(jié)構(gòu)性失業(yè)加劇，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余卻逐年增長，表明我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)上存在缺陷。
一、就業(yè)新常態(tài)的內(nèi)涵
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長，對(duì)就業(yè)形勢(shì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。第一，新增就業(yè)崗位持續(xù)減少。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一大特征是經(jīng)濟(jì)增速放緩。根據(jù)奧肯定律，對(duì)勞動(dòng)力的需求量相對(duì)減少，影響了就業(yè)崗位的增加，造成就業(yè)水平低，失業(yè)率升高。第二，結(jié)構(gòu)性失業(yè)長期存在。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的另一特征。通過技術(shù)進(jìn)步、淘汰落后產(chǎn)能，加速衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，一大批缺少專業(yè)知識(shí)和一技之長的普通勞動(dòng)者從就業(yè)崗位上被“排擠”出來，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將貫穿經(jīng)濟(jì)新常態(tài)全過程。第三，大力支持創(chuàng)業(yè)。我國人口基數(shù)龐大、9億多勞動(dòng)力，每年大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)困難就業(yè)人員、退役軍人逐年增加，人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本的潛力巨大，就業(yè)總量的壓力也很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力主要依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，大力支持創(chuàng)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下解決就業(yè)矛盾的必然選擇。
二、就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
我國失業(yè)保險(xiǎn)制度是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)施，由社會(huì)集中籌措失業(yè)保險(xiǎn)基金，為中斷就業(yè)失去工資報(bào)酬的勞動(dòng)者，提供一定期限的物質(zhì)幫助，以保證基本生活，并通過技能培訓(xùn)、就業(yè)介紹服務(wù)等手段，為其實(shí)現(xiàn)重新就業(yè)創(chuàng)造條件的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心是保障基本生活、預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)新常態(tài)的影響下，我國失業(yè)保險(xiǎn)體系面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
（一）失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余和失業(yè)率攀升并存的困境
近年來，失業(yè)保險(xiǎn)基金迅速增長。2003年滾存結(jié)余為304億元，2013年已達(dá)3686億元，增加了11倍。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)替代率、給付率偏低。我國失業(yè)保險(xiǎn)待遇的確定標(biāo)準(zhǔn)不與參保者失業(yè)前的工資掛鉤，而是以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，加上領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件嚴(yán)格，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)在經(jīng)濟(jì)下行的情況下逐年減少，繳費(fèi)與受益出現(xiàn)嚴(yán)重不對(duì)稱。國家統(tǒng)計(jì)局從31個(gè)大城市調(diào)查失業(yè)率結(jié)果顯示，2015年城鎮(zhèn)失業(yè)率保持在5.1%左右，特別是近年畢業(yè)大學(xué)生失業(yè)率居高不下，部分資源型、裝備制造型較重地區(qū)失業(yè)率很高。失業(yè)保險(xiǎn)基金與失業(yè)率雙增長，失業(yè)金領(lǐng)取上存在“剪刀口”，反映出我國失業(yè)保險(xiǎn)制度沒有達(dá)到帕累托最優(yōu)。
（二）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄與結(jié)構(gòu)性失業(yè)長期存在的窘境
新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整將淘汰一批落后產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)催生的新興就業(yè)崗位需要高技能、高素質(zhì)的勞動(dòng)者，職業(yè)技能和文化素質(zhì)相對(duì)較低的勞動(dòng)者被排擠出來，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將長期存在。而失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上文化素質(zhì)較低的農(nóng)民工和職業(yè)技能欠缺的失業(yè)大學(xué)生，由于戶籍、地域等限制被失業(yè)保險(xiǎn)排除在外，失業(yè)保險(xiǎn)參保率始終差強(qiáng)人意。
（三）失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)功能薄弱
新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力主要依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，黨的十八大首次把鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)寫入就業(yè)方針，緊接著《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》進(jìn)一步把鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)政策落到實(shí)處，以期創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。但目前《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目僅包括失業(yè)金、職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼；《社會(huì)保險(xiǎn)法》中沒有明確對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金支出范圍的規(guī)定。在具體實(shí)踐中，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)支持的功能十分薄弱。
（四）失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不規(guī)范
失業(yè)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低、基金管理效率不高、投資缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境，在通貨膨脹率較高時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)基金無法做到保值增值，影響失業(yè)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。
三、就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建
通過對(duì)就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個(gè)方面構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新機(jī)制。
（一）失業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金管理機(jī)制
失業(yè)保險(xiǎn)基金作為保障失業(yè)者基本生活的資金，其籌集方式、支付水平和結(jié)余量對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行起著關(guān)鍵作用。失業(yè)保險(xiǎn)基金管理首先是對(duì)基金籌資的管理。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)征收按照企業(yè)單位工資總額和個(gè)人工資來進(jìn)行計(jì)提，由市縣統(tǒng)籌按照企業(yè)2%、個(gè)人1%的比例繳納到失業(yè)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶。由于失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次比較低，使得失業(yè)保險(xiǎn)基金和各項(xiàng)管理制度比較分散，這不利于基金的調(diào)劑使用。建議提高失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，逐步建立中央調(diào)劑金，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，解決因各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡失業(yè)保險(xiǎn)基金盈余有差的問題，確保失業(yè)保險(xiǎn)金普遍性和公平性得以體現(xiàn)。同時(shí)，建立一個(gè)完善的可持續(xù)的基金管理制度，完善業(yè)務(wù)流程，明確職、權(quán)、責(zé)三者的關(guān)系，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行保值增值。
（二）失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象和范圍的確定機(jī)制
失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障對(duì)象指非因本人意愿失去工作、中斷工資收入的勞動(dòng)者。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)”，但失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋率僅有40%左右，失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面過窄，不僅無法保障失業(yè)者的基本生活水平，而且不利于緩解失業(yè)保險(xiǎn)基金不斷增加的壓力。因此，失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象和范圍的確定要遵循“大數(shù)法則”，一是提高法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)納入但尚未參與失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)人員參保率，做到應(yīng)保盡保；二是重點(diǎn)瞄準(zhǔn)進(jìn)城務(wù)工有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體。失業(yè)保險(xiǎn)參保單位不分部門和行業(yè)，職工不分用工形式，不分城鎮(zhèn)、農(nóng)村，解除或終止勞動(dòng)關(guān)系后，只要本人符合條件，都有享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。
（三）失業(yè)保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)和給付機(jī)制失業(yè)保險(xiǎn)金待遇給付和申領(lǐng)機(jī)制主要包括失業(yè)保險(xiǎn)的申領(lǐng)條件、給付標(biāo)準(zhǔn)和給付期限。
1.申領(lǐng)條件。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十五條規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的要求包括：繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿一年的，非因本人意愿中斷就業(yè)，已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記。失業(yè)者必須同時(shí)滿足以上三個(gè)條件才可以享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。而繳費(fèi)滿一年的要求對(duì)于非正規(guī)就業(yè)群體來說過于嚴(yán)格，應(yīng)適當(dāng)縮短非正規(guī)就業(yè)群體繳費(fèi)年限的要求，確定靈活的失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受條件，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)兩類不同受益群體應(yīng)分情況區(qū)別對(duì)待。一類為享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的，包括領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助、喪葬補(bǔ)助，主要根據(jù)參保人員的繳費(fèi)時(shí)間等確定；另一類為享受扶持促進(jìn)就業(yè)的。除領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的參保人員外，參加失業(yè)保險(xiǎn)未失業(yè)但存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的、領(lǐng)取失業(yè)金期滿的、登記失業(yè)但未參保的，以及剛進(jìn)入勞動(dòng)力市場的新勞動(dòng)力等，根據(jù)不同情況為其提供職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹以及創(chuàng)業(yè)支持等不同的就業(yè)服務(wù)。
2.給付標(biāo)準(zhǔn)。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”。即在同一省、自治區(qū)、直轄市，失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)是相同的，參保者繳費(fèi)的多少與失業(yè)后領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金額無關(guān)，“高繳費(fèi)，低收益”的可能性，引發(fā)勞動(dòng)者與用人單位逃避繳費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。建議我國采取薪資比例制，確定失業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)，以失業(yè)者繳費(fèi)期內(nèi)的平均工資和繳費(fèi)金額為基數(shù)，確定一定比例，控制上限和下限，結(jié)合失業(yè)者的家庭贍養(yǎng)系數(shù)，確定失業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)金。
3.給付期限。
我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》按照參保人繳費(fèi)年數(shù)確定領(lǐng)取失業(yè)金的時(shí)間，將其分為三個(gè)檔次：繳費(fèi)者累計(jì)繳費(fèi)滿1年者，給付最多12個(gè)月；滿5年者，給付最多18個(gè)月；滿10年者，給付最多24個(gè)月。這樣的計(jì)量方法過于籠統(tǒng)，無法體現(xiàn)繳費(fèi)者權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的關(guān)系。應(yīng)建立靈活的失業(yè)保險(xiǎn)金給付周期，綜合考量失業(yè)者的參保時(shí)間、失業(yè)者的年齡、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和失業(yè)狀況。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限還應(yīng)把失業(yè)者在失業(yè)期間是否積極就業(yè)作為參考指標(biāo)之一，建立失業(yè)保險(xiǎn)金遞減機(jī)制，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間越長，單位時(shí)間所領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)額越少。這既能保障失業(yè)人員正常生活，也避免了失業(yè)人員過分依賴失業(yè)保險(xiǎn)金，有利于提高其再就業(yè)的積極性。
（四）失業(yè)保險(xiǎn)金使用效率評(píng)價(jià)機(jī)制
長期以來，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度側(cè)重于保障失業(yè)者的基本生活需求，在預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)方面有所忽視，這造成失業(yè)保險(xiǎn)基金在支出時(shí)“重生活”而“輕效率”。建立失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率評(píng)價(jià)機(jī)制，著重要實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金從“授之以魚”到“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。
1.預(yù)防失業(yè)。
預(yù)防失業(yè)的對(duì)象主要是參加了失業(yè)保險(xiǎn)，目前未失業(yè)但存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的群體。建議對(duì)存有經(jīng)營危機(jī)等情況下未裁員的企業(yè)，從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支部分資金用于職工培訓(xùn)和工資補(bǔ)貼；對(duì)于長期未發(fā)生裁員行為的企業(yè)，適當(dāng)降低其失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率或?qū)⑵渌U納的部分失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用于職工培訓(xùn)，以調(diào)動(dòng)企業(yè)的參保積極性，提高職工技能水平，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。
2.促進(jìn)就業(yè)。
失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中對(duì)促進(jìn)就業(yè)的支出主要體現(xiàn)在職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)介紹兩個(gè)方面。目前職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹往往采取訂單式培訓(xùn)的方式，通過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)推薦給用人單位，然后根據(jù)推薦失業(yè)者的再就業(yè)率，發(fā)放職業(yè)介紹補(bǔ)貼。然而，盲目的培訓(xùn)不符合失業(yè)者職業(yè)發(fā)展的需求，達(dá)不到職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)有的效果，上崗后容易出現(xiàn)新一輪的失業(yè)。可將眾多失業(yè)者進(jìn)行細(xì)分，根據(jù)失業(yè)者自身需求加以培訓(xùn)。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入職業(yè)培訓(xùn)行業(yè)，對(duì)促進(jìn)失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。
3.支持創(chuàng)業(yè)。
在就業(yè)新常態(tài)下，對(duì)失去工作尋求創(chuàng)業(yè)的參保人，可通過營業(yè)執(zhí)照、創(chuàng)業(yè)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)、完稅證明等憑證，發(fā)放“自主創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可分為“創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”和“崗位開發(fā)補(bǔ)貼”，前者對(duì)首次領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照并正常經(jīng)營1年以上的創(chuàng)業(yè)者，給予創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)；后者對(duì)創(chuàng)業(yè)者新創(chuàng)辦企業(yè)吸納登記失業(yè)人員并與其簽訂1年以上的勞動(dòng)合同，為其繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的，根據(jù)創(chuàng)造就業(yè)崗位的吸納人數(shù)，給予崗位開發(fā)補(bǔ)貼。通過“自主創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”替代傳統(tǒng)的失業(yè)金，從而鼓勵(lì)失業(yè)人群中的自主創(chuàng)業(yè)者。
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作者：陳楚楚 黃建美 單位：南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院