城市建設(shè)下巨災(zāi)保險(xiǎn)制度優(yōu)化淺析

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摘要：保險(xiǎn)可以提升社會和城市的韌性，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度安排則在很大程度上決定了保險(xiǎn)在韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中可發(fā)揮作用的程度?，F(xiàn)行湖北巨災(zāi)保險(xiǎn)制度將巨災(zāi)保險(xiǎn)定位為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控末端進(jìn)行災(zāi)后補(bǔ)償?shù)墓ぞ撸@在承保范圍、分擔(dān)機(jī)制等方面約束了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散。本文基于韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控的理念，深挖巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)發(fā)揮的潛在功能，重新定位保險(xiǎn)在湖北巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控工作中的角色，進(jìn)而構(gòu)建韌性湖北的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理新框架，并提出了相應(yīng)制度優(yōu)化建議，以期將巨災(zāi)保險(xiǎn)的作用貫穿于風(fēng)險(xiǎn)防控全流程，推進(jìn)湖北巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險(xiǎn)；韌性城市；巨災(zāi)全流程

防控湖北省是中國自然災(zāi)害比較嚴(yán)重的省份之一，受到地質(zhì)災(zāi)害、洪水災(zāi)害、氣象災(zāi)害等多種災(zāi)害的困擾。近11年因?yàn)?zāi)致?lián)p總額已高達(dá)2329.35億元。經(jīng)過多年研究與探索，湖北省于2019年5月在武漢市、十堰市、黃岡市和恩施州落地了巨災(zāi)保險(xiǎn)。在此后的兩年實(shí)踐中，巨災(zāi)保險(xiǎn)已為試點(diǎn)地區(qū)的災(zāi)后重建提供了強(qiáng)大的復(fù)原力，有效緩解了當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算和平衡的壓力。但值得注意的是，當(dāng)前“重災(zāi)后補(bǔ)償、輕災(zāi)前災(zāi)中參與”的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已不能適應(yīng)現(xiàn)代多樣化、復(fù)合性的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害情境?！绊g性城市”理念與全流程韌性建設(shè)為優(yōu)化湖北巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、充分挖掘和發(fā)揮其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理效能提供了新思路和方向。

一、韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中的保險(xiǎn)

伴隨著氣候變化、地震災(zāi)害、重大疫情等危機(jī)的頻繁發(fā)生，增強(qiáng)城市韌性成了許多城市應(yīng)對突發(fā)沖擊的策略性選擇。在眾多韌性城市工具箱中，保險(xiǎn)被認(rèn)為是最有效的市場工具之一，它可以有效提高脆弱城市抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的韌性，確保在事件發(fā)生后受災(zāi)主體能及時(shí)獲得融資補(bǔ)償，為恢復(fù)和重建工作提供快速且性價(jià)比高的資源。因此，將巨災(zāi)保險(xiǎn)融入城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控全流程，有利于韌性城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）韌性城市的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控思路

所謂“韌性”，是指從困境中快速復(fù)蘇的能力，這是經(jīng)濟(jì)(或社會)經(jīng)受和適應(yīng)外部沖擊并從中恢復(fù)的能力。東京和紐約是韌性城市建設(shè)的典型代表，其成功的精髓在于，形成“事前預(yù)警—事中防治—事后恢復(fù)”的閉合鏈條。將“事前預(yù)警、事中防治、事后恢復(fù)的管理全流程”進(jìn)行具體內(nèi)容的拆分，韌性城市的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系由四個(gè)模塊組成（如圖1所示），分別是風(fēng)險(xiǎn)研判、防災(zāi)減災(zāi)、融資安排以及災(zāi)后救助與補(bǔ)償。其中，風(fēng)險(xiǎn)研判是指對潛在的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及其相應(yīng)影響進(jìn)行災(zāi)前量化分析；防災(zāi)減災(zāi)是指在災(zāi)前或?yàn)?zāi)中采取的減少災(zāi)害潛在損失的舉措；融資安排是指在災(zāi)前提前為災(zāi)后恢復(fù)重建安排好資金；災(zāi)后救助與補(bǔ)償是指在災(zāi)后以及時(shí)、透明和負(fù)責(zé)任的方式向受損方提供資金支持。這四個(gè)模塊形成了韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，能幫助城市以整體防御應(yīng)對局部惡化、以長期治理化解短期沖擊,對于有效響應(yīng)城市巨災(zāi)事故和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（二）保險(xiǎn)可扮演的多重角色

保險(xiǎn)能有效提升社會和城市的可持續(xù)性和韌性，被認(rèn)為是韌性城市最有效的市場化工具。將保險(xiǎn)納入韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，可逐步增強(qiáng)城市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警能力以及災(zāi)害事故處理等能力，保障經(jīng)濟(jì)社會的正常運(yùn)行。根據(jù)保險(xiǎn)的功能，經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能在韌性城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系中扮演如下三種角色。1.減損防災(zāi)技術(shù)輸出者。保險(xiǎn)公司在災(zāi)害事故處理方面具備專業(yè)技術(shù)實(shí)力，可有效地在源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛，能有效地維護(hù)社會穩(wěn)定。政府將巨災(zāi)保險(xiǎn)納入城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，利用保險(xiǎn)公司在防災(zāi)減災(zāi)方面的技術(shù)實(shí)力，讓其參與制定、完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方案、建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，可最大化發(fā)揮保險(xiǎn)的社會“穩(wěn)定器”作用。2.災(zāi)害事故處理者。在災(zāi)害損失確認(rèn)、賠付方式、賠付金額以及災(zāi)后總結(jié)等方面，保險(xiǎn)公司也具備其獨(dú)特的優(yōu)勢。將保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)納入災(zāi)后事故處理小組，可通過巨災(zāi)保險(xiǎn)對被保的受災(zāi)群體進(jìn)行及時(shí)賠付，能加速推進(jìn)災(zāi)后重建和恢復(fù)正常生活進(jìn)程，這是保險(xiǎn)社會“減震器”的最佳體現(xiàn)。3.風(fēng)險(xiǎn)承包方。通過立法、制定政策以及設(shè)置準(zhǔn)入條件等形式，充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率、條款對被保方防災(zāi)減損行為和技術(shù)的激勵(lì)約束作用，能有效抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，可規(guī)范巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中參與主體的行為并促使整個(gè)防控體系不斷自我完善和升級。

二、湖北省巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀

（一）建設(shè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的必要性

湖北省是我國知名的農(nóng)業(yè)大省，也是中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省。受多種自然災(zāi)害的影響，湖北省幾乎每年都會遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人身傷亡。如表1所示，2010-2020年湖北因?yàn)?zāi)導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)達(dá)2329.35億元，相當(dāng)于2020年荊州市全年的地方生產(chǎn)總值；受災(zāi)人數(shù)累計(jì)達(dá)1.88億人次，相當(dāng)于每個(gè)湖北人在這11年間人均有過三次受災(zāi)經(jīng)歷；因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)累計(jì)達(dá)671人，相當(dāng)于每年都有60個(gè)人在自然災(zāi)害中死亡。雖然每年各級財(cái)政都為受災(zāi)地區(qū)提供了搶險(xiǎn)救災(zāi)、轉(zhuǎn)移安置和生活救助方面的資金支持，但相對于龐大的直接經(jīng)濟(jì)損失，這些資金顯得非常薄弱。更不用說，災(zāi)后還面臨巨大的重建資金壓力。

（二）巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐情況

湖北省發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的初衷是為全省的大宗農(nóng)作物提供相應(yīng)保障。但隨著自然災(zāi)害影響范圍的不斷擴(kuò)大，湖北民眾在人身安全、家庭財(cái)產(chǎn)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)方面也表現(xiàn)出了極大的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障需求。為了“有效保障公共安全、維護(hù)社會穩(wěn)定”，湖北省《省人民政府辦公廳關(guān)于金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（鄂政辦發(fā)〔2018〕46號）中提出了“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、開展大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)”的要求。經(jīng)過多年的研究與探索，2019年5月，湖北省暴雨洪澇巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)正式在武漢市、十堰市、黃岡市和恩施州4地落地。根據(jù)《湖北省巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)方案（試行）》（鄂財(cái)金發(fā)〔2019〕13號，下簡稱《方案》）的規(guī)定，本次試點(diǎn)由省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省應(yīng)急管理廳等七部門聯(lián)合開展，是對試點(diǎn)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)暴雨和洪澇災(zāi)害造成的人身傷亡（失蹤）、農(nóng)房倒損、大宗農(nóng)產(chǎn)品絕收或死亡給予基本經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)、國壽財(cái)險(xiǎn)等8家保險(xiǎn)公司為此巨災(zāi)保險(xiǎn)提供共保。相應(yīng)保險(xiǎn)模式既有傳統(tǒng)模式，即出災(zāi)后保險(xiǎn)公司查勘定損；也有指數(shù)模式，即主要依據(jù)有效觀測站的強(qiáng)降水指數(shù)，無需核災(zāi)，一旦達(dá)到觸發(fā)條件賠款直達(dá)財(cái)政指定賬戶，依據(jù)災(zāi)情統(tǒng)籌使用。傳統(tǒng)模式在十堰市、黃岡市和恩施州試點(diǎn)，指數(shù)模式在武漢市試點(diǎn)。這4個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的政府是唯一投保人，相應(yīng)保費(fèi)也由湖北省和試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政按各地財(cái)力狀況分擔(dān)。具體而言，十堰市、黃岡市和恩施州的貧困縣市區(qū)保費(fèi)由省財(cái)政、縣級財(cái)政按6：4比例分擔(dān)；非貧困縣市區(qū)按5：5比例分擔(dān)；在武漢市，省、市財(cái)政按3：7比例分擔(dān)。當(dāng)約定保險(xiǎn)事故發(fā)生，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)所有人口（含流動人口）發(fā)生死亡（失蹤），每人最高可獲賠10萬元；農(nóng)村居民住宅倒損的，每間全倒房屋賠償6000元，每戶最高可獲賠5萬元；水稻、玉米根據(jù)不同生長階段及受災(zāi)程度分段賠付，每畝最高可獲賠200元，生豬每頭最高可獲賠150元。據(jù)初步測算，4個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)年保費(fèi)支出近1億元，能獲得11.5億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。為更好地承擔(dān)賠付責(zé)任，湖北巨災(zāi)保險(xiǎn)制度還設(shè)立了“商業(yè)保險(xiǎn)+再保險(xiǎn)+巨災(zāi)專項(xiàng)準(zhǔn)備金”的多層分擔(dān)機(jī)制。巨災(zāi)專項(xiàng)準(zhǔn)備金的資金主要來自共保體每年收取保費(fèi)后扣除成本及5%利潤后的全部盈余部分。當(dāng)年度賠款超過共保體和再保險(xiǎn)公司規(guī)定承擔(dān)的損失賠付限額時(shí)，就啟動使用專項(xiàng)準(zhǔn)備金。

（三）面臨的不足

從試點(diǎn)實(shí)施效果來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)在落地的第二年就顯現(xiàn)了其重要保障作用。在2020年夏天發(fā)生的暴雨洪澇災(zāi)害中，32個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）有21個(gè)因觸發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)而獲得保險(xiǎn)公司的積極賠付。但從韌性城市四個(gè)模塊的有機(jī)構(gòu)成和功能實(shí)現(xiàn)方面來看，目前湖北的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度至少面臨三個(gè)方面的不足。1.保險(xiǎn)作用局限于災(zāi)后賠償?！斗桨浮方o承保方安排的工作是負(fù)責(zé)制訂保險(xiǎn)方案，收取保費(fèi)，提供承保理賠服務(wù)。雖提及要研究建立湖北省災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺形成湖北災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，但并未有強(qiáng)行和更加具體的要求。這無疑是將保險(xiǎn)的作用僅限于災(zāi)后賠償，無法充分發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)前和災(zāi)中所扮演的“災(zāi)害治理服務(wù)商”功能，使保險(xiǎn)無法全流程地參與韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，進(jìn)而阻礙了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。2.區(qū)域內(nèi)無法有效分散風(fēng)險(xiǎn)。因《方案》推行的巨災(zāi)保險(xiǎn)是為湖北量身定制的，只承保由暴雨洪災(zāi)及相應(yīng)次生災(zāi)害帶來的損失。所以該巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)很難實(shí)現(xiàn)跨地域分散，承保方只能借助跨期積累來平滑災(zāi)害所致?lián)p失。然而，近年來極端氣候發(fā)生頻率已明顯提高，幾乎年年都有巨災(zāi)發(fā)生。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，巨災(zāi)損失的數(shù)額也越來越大。承保方極易遇到承保多年難敵一次巨災(zāi)的情況。這不僅會給承保公司帶來財(cái)務(wù)方面的消極影響，也會極大打擊保險(xiǎn)業(yè)參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的積極性，最終造成巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的萎縮甚至消亡。3.保險(xiǎn)責(zé)任范圍亟待擴(kuò)展。從媒體公布的損失數(shù)據(jù)可知，自然災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會造成的影響主要集中在農(nóng)作物及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、人員傷亡、企業(yè)財(cái)產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民住房及家庭財(cái)產(chǎn)安全四個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)前湖北巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)領(lǐng)域主要放在了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相對集中、市場需求較為迫切的農(nóng)業(yè)、農(nóng)房和人身領(lǐng)域，對轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)家庭財(cái)產(chǎn)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)還未提供相應(yīng)保障，導(dǎo)致很多民眾的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障需求還無法得到滿足。

三、構(gòu)建韌性湖北的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控新框架

為彌補(bǔ)以上不足，滿足韌性城市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，本文認(rèn)為應(yīng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控框架的基礎(chǔ)上優(yōu)化湖北巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。明確巨災(zāi)保險(xiǎn)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中的定位和作用，才能明晰優(yōu)化巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的思路。傳統(tǒng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系主要分為日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、災(zāi)中應(yīng)急救援與災(zāi)后重建三部分，由政府的各部門各自引導(dǎo)運(yùn)行。該體系往往是在災(zāi)害發(fā)生后才被世人想起和重視。保險(xiǎn)僅算作是該體系的一種災(zāi)后補(bǔ)償工具。如圖2所示，與傳統(tǒng)體系的舊框架相比，新框架的本質(zhì)是將巨災(zāi)保險(xiǎn)嵌入防控體系各個(gè)環(huán)節(jié)，以便得到更為專業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)、更明確的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控組織形式、更系統(tǒng)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控過程以及更為精細(xì)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控手段。更重要的是，巨災(zāi)保險(xiǎn)將作為一種內(nèi)在機(jī)制來激勵(lì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系持續(xù)自我優(yōu)化升級。1.從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)方面看，新框架從保險(xiǎn)視角將社會主體、財(cái)產(chǎn)等劃分為合理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)單位，整合分散于各部門及各行業(yè)的有效巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息，建立可疑業(yè)務(wù)篩查模型進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)間、損失大小及影響的監(jiān)測分析；然后，利用專業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況推演、實(shí)驗(yàn)、模擬計(jì)算巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢及對城市經(jīng)濟(jì)社會的潛在威脅，并全場景、全流程地仿真推演管控方案的落地效果。該推演結(jié)果既可以為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖提供精準(zhǔn)預(yù)警信息，也可以為保險(xiǎn)行業(yè)設(shè)計(jì)合理巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及厘定差異化費(fèi)率提供科學(xué)依據(jù)，還能為行政部門提供分級管控方案合理性的預(yù)判。2.從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控主體構(gòu)成來看，新框架是巨災(zāi)保險(xiǎn)的地位抬高，使之成為協(xié)調(diào)政府各部門以及聯(lián)系政府和民眾的紐帶，有助于進(jìn)一步明確巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控中的權(quán)責(zé)邊界和實(shí)現(xiàn)真正的全民參與。畢竟，當(dāng)前國內(nèi)各地的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系都存在責(zé)任主體單一，或者屬于不同體系及遵循不同規(guī)則的問題，防控主體之間也缺乏溝通與整合。社會民眾也覺得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控是政府相關(guān)部門的事，較少擁有參與維護(hù)的自覺性，發(fā)生巨災(zāi)后也容易滋生等政府救濟(jì)的依賴行為。嵌入巨災(zāi)保險(xiǎn)的新框架是以巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品為基礎(chǔ)，讓每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位以及每個(gè)公民都成為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任主體，使其按保險(xiǎn)合同承擔(dān)起災(zāi)前主動防災(zāi)、災(zāi)中積極減災(zāi)的義務(wù)，并幫助社會大眾改掉等待政府免費(fèi)救濟(jì)的陋習(xí)。與此同時(shí)，以巨災(zāi)保險(xiǎn)為協(xié)調(diào)中心的新框架有利于社會形成“人人為我、我為人人”的良好社會風(fēng)氣，有利于和諧社會氛圍的營造。3.從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控過程來看，新框架將原來的三步防控改為了五步防控，具體包括：承保定價(jià)階段，在大數(shù)據(jù)全面分析的基礎(chǔ)上，承保機(jī)構(gòu)根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)單位面臨的具體巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)類型及程度設(shè)計(jì)有針對性的保障條款，并厘定有獎(jiǎng)懲彈性的費(fèi)率水平，讓被保險(xiǎn)人通過保障范圍能了解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控過程中應(yīng)盡的責(zé)任、不能犯的錯(cuò)誤以及可努力的方向；風(fēng)險(xiǎn)研判階段，承保機(jī)構(gòu)可依托空間化的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖+”模式，為社會及每個(gè)保險(xiǎn)單位提供所在區(qū)域巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可視化展示與跨行業(yè)共享應(yīng)用，以幫助被保險(xiǎn)人進(jìn)行精細(xì)化管理以及更早采取更科學(xué)合理的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施；防災(zāi)減損階段，承保機(jī)構(gòu)除向被保險(xiǎn)人提出防災(zāi)減損建議以外，還會在災(zāi)中聯(lián)合社會救援力量及時(shí)提供救援與減損服務(wù)；損失賠償階段，承保機(jī)構(gòu)經(jīng)過快速損失查勘及定損，通過廣覆蓋的賠償渠道向受災(zāi)對象于第一時(shí)間進(jìn)行損失賠償，簡化和加快沖擊后資金支付的進(jìn)程；總結(jié)反饋階段，承保機(jī)構(gòu)根據(jù)損失賠償信息追溯檢查被保險(xiǎn)人的防災(zāi)減損投入及行為，檢視其是否充分履行其防災(zāi)減損責(zé)任，以達(dá)到合理公平分擔(dān)損失的初衷。

四、韌性湖北的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

優(yōu)化建議在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控新框架的構(gòu)想中，巨災(zāi)保險(xiǎn)角色由簡單的賠付工具轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤╋L(fēng)險(xiǎn)防控全流程的機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度至少需要在以下四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)。

（一）提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的地位

國內(nèi)所有巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的運(yùn)行基本上都是“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的方式。政府在這里是起中心協(xié)調(diào)和統(tǒng)管作用的。這既會增加政府的工作量，也對政府協(xié)調(diào)工作的專業(yè)化提出了更高的要求。在新的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，承保機(jī)構(gòu)代替政府成為防控體系的調(diào)整中心，綜合協(xié)調(diào)和整合各方面的工作，改變了以往“大事小事、前事后事政府一股兜”的不利局面，能最大限度地做到“能交給市場的就交給市場”。在具體的巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行方案中，可將參與風(fēng)險(xiǎn)防控的多方主體組織成一個(gè)多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。巨災(zāi)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)就是該多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的中心，在其中主要起關(guān)鍵的鏈接和引領(lǐng)作用。在日常風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，通過承保機(jī)構(gòu)的市場化調(diào)節(jié)，能有效提高整個(gè)區(qū)域的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理效率，消除各參與主體間的溝通壁壘，形成科學(xué)合理的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，督促落實(shí)分級防控舉措，為社會提供應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)全方位的保障。一旦事故發(fā)生，多元主體各司其職，能夠有效、迅速地對事故做出反映，減少事故損失，盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活。

（二）完善巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任

在以承保機(jī)構(gòu)為核心的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，巨災(zāi)保險(xiǎn)的責(zé)任需要進(jìn)行如下擴(kuò)充才能確保整個(gè)體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，具體包括：1.擴(kuò)大保障范圍。在巨災(zāi)保險(xiǎn)已承保基本人身亡、農(nóng)房倒塌和農(nóng)作物損失的基礎(chǔ)上，將承保范圍擴(kuò)展至城鎮(zhèn)家庭財(cái)產(chǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施等災(zāi)害損失方面，使更多人可以享受到巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障。這些新的保障內(nèi)容可設(shè)置為自愿購買，既可以培養(yǎng)民眾的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識，又能減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2.增加附加服務(wù)。為明確承保機(jī)構(gòu)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控各階段的工作，可在巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行方案中增加共保體的服務(wù)內(nèi)容。比如，參考深圳、上海，將每年巨災(zāi)保費(fèi)的一定比例提取出來做為防災(zāi)防損公共支出；與氣象部門、地質(zhì)部門聯(lián)合定期出具災(zāi)情趨勢報(bào)告等。主要是將工作重心從災(zāi)后理賠向?yàn)?zāi)前防預(yù)方向拓展。

（三）設(shè)置靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

1.嘗試跨區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分散。當(dāng)前承保的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)種類單一、發(fā)生概率高，且4個(gè)試點(diǎn)城市的風(fēng)險(xiǎn)具有高度相關(guān)性。容易出現(xiàn)一損俱損的局面，也存在巨大的償付能力不足危機(jī)。如果能與其他存在較大風(fēng)險(xiǎn)差異的省份或城市進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合作，就可以有效提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性，降低保費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。比如與云南合作，因兩地的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是相互獨(dú)立的，極少概率會出現(xiàn)洪水與地震同時(shí)發(fā)生的情況。這樣，兩地的保費(fèi)可以實(shí)現(xiàn)對沖，承保方的償付壓力會小很多，甚至還可能降低保險(xiǎn)費(fèi)率，因?yàn)闃O端損失風(fēng)險(xiǎn)減少了。2.預(yù)設(shè)賠付回調(diào)機(jī)制。當(dāng)前的賠付責(zé)任由商業(yè)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)及巨災(zāi)專項(xiàng)準(zhǔn)備金共同承擔(dān)。如果在試行初期就出現(xiàn)巨額損失，有可能以上三層分擔(dān)都無法承擔(dān)所有損失，最終仍需政府兜底。所以，可借鑒四川的作法，在規(guī)定三層分擔(dān)之余再設(shè)置一個(gè)明確賠付回調(diào)邊界。當(dāng)試點(diǎn)區(qū)域的年度總賠款超過直保和再保險(xiǎn)公司賠償限額與巨災(zāi)專項(xiàng)準(zhǔn)備金余額總和時(shí)，可自動啟動賠付比例回調(diào)機(jī)制。承保機(jī)構(gòu)就可以按照巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制總償付能力與總保險(xiǎn)損失的比例，進(jìn)行比例賠償。這既降低了承保機(jī)構(gòu)的償付壓力，也避免了政府承擔(dān)無限兜底責(zé)任。

（四）建立事后問責(zé)追償機(jī)制

當(dāng)前巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失除了給政府增加災(zāi)后救助負(fù)擔(dān)之外，還存在受災(zāi)方的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如果在巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行方案中增加相應(yīng)事后問責(zé)追償機(jī)制，即被保險(xiǎn)方或相關(guān)責(zé)任方如果因?yàn)樽陨碓蚨率箵p失擴(kuò)大的，承保方在賠付巨災(zāi)損失后應(yīng)向責(zé)任人追償賠償費(fèi)用。該機(jī)制的建立一是可以預(yù)防職責(zé)部門玩忽職守，增強(qiáng)其責(zé)任心，并使所有行使同樣職權(quán)的人吸取教訓(xùn)；二是弘揚(yáng)公平正義的價(jià)值觀，避免職能部門失職導(dǎo)致的事故損失由無辜民眾買單；三是追償部分賠款還可以在一定程度上減輕理賠資金的負(fù)擔(dān)。

作者:高俊 邢宏洋 單位:湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融學(xué)院