城市管理秩序突出問題治理思考

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一、基本現狀：“五種現象”時有發(fā)生

目前，重慶市主城區(qū)城鎮(zhèn)化率已達90.5%，建成區(qū)面積732平方公里，城區(qū)總人口1100萬人，常住人口920萬人，是典型的特大型城市。在全市快速城市化進程中，城市管理秩序方面的許多問題日益凸顯、亟待解決。從調研情況看，以下“五種現象”時有發(fā)生，已成為影響城市秩序和品質的頑疾。（一）占道經營現象時有發(fā)生今年以來，通過開展違法占道經營行為治理行動，對違法經營性占道行為勸阻65.3萬多人次、立案查處近2000件，640多個攤區(qū)、2.2萬多個經營攤販得到有效規(guī)范。但上半年市民投訴主城區(qū)占道經營行為的訴件仍有3159件，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類訴件總量的32.33%，高居首位。流動攤販、門店騎門經營、店外占道經營、店外維修作業(yè)、占道熏肉燒烤等現象，在一些區(qū)域反復存在。尤其是老舊小區(qū)、背街小巷、棚戶區(qū)、臨街門邊、地鐵站出入口、公交站點、商品交易市場、農貿市場、學校醫(yī)院周邊等區(qū)域的占道經營現象比較突出。（二）占道停車現象時有發(fā)生今年以來，通過開展人行道違法停車行為治理行動，共查處亂停放車輛22.9萬多臺次，罰款1900多萬元，發(fā)現移送疑似“僵尸車”線索3395臺次。但今年上半年，市民投訴主城區(qū)人行道機動車亂停亂放行為的訴件仍有1016件，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類訴件總量的10.40%。（三）“五亂”現象時有發(fā)生“五亂”（亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂派發(fā)）主要是指在城市樹木和建筑物、構筑物或者其他設施上亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛宣傳品，在主要道路、商業(yè)集中區(qū)域、景觀區(qū)域、交通集散點以及其他公共場所亂派發(fā)小廣告和各種宣傳品。僅今年5月，第三方機構開展主城區(qū)城市日常管理效果評估時，就發(fā)現公共場所“五亂”問題106處，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類問題的17%。（四）“兩煙污染”現象時有發(fā)生“兩煙污染”主要是指露天焚燒、露天燒烤煙塵污染。今年“藍天行動”春季監(jiān)管執(zhí)法專項行動中，市城市管理執(zhí)法總隊和主城區(qū)、渝西片區(qū)城市管理執(zhí)法支隊勸阻、查處露天焚燒、露天燒烤煙塵污染等違法行為6308件。但由于非指定區(qū)域點多線長面廣，“兩煙”污染行為出現時間、地域有很強的不確定性和不可控性。（五）“三車”現象時有發(fā)生“三車”主要是指渣車、臟車、車窗拋物不文明行為。今年“藍天行動”春季監(jiān)管執(zhí)法專項行動中，主城區(qū)和渝西片區(qū)共檢查工程運渣車輛9.2萬多臺次、臟車入城2.3萬多臺次，查處工程運渣車輛1270臺次。由于缺乏有效的監(jiān)管手段，車窗拋物不文明行為難以控制，廣大市民對此反映比較強烈。

二、原因分析：“四個差距”比較突出

出現上述現象的原因是多方面的。從本次調研情況看，以下四個方面的短板差距，是比較突出的問題。（一）基礎設施配套規(guī)劃和建設還有差距主城區(qū)現有。9000余個住宅小區(qū)、有解放碑商圈等五大傳統(tǒng)商圈、有大坪商圈等11個新興商圈，但總體上存在商業(yè)商務區(qū)、商品交易市場、農產品集貿市場等配套設施規(guī)劃預留不足、建設總量不夠、分布不均衡等問題。老城區(qū)房屋老舊、道路狹窄、配套設施欠缺、房屋出租率高、停車難買菜難等老大難問題突出，新建城區(qū)也存在停車位缺口、農貿市場配套不夠、臨街門面規(guī)劃設計不合理（如開間小、面積小、功能不配套）等問題。比如，橫跨渝北、江北兩個行政區(qū)的大型普通住宅社區(qū)魯能星城，始建于本世紀初，總占地面積2000余畝，總建筑面積320萬平方米，共分13個街區(qū)，規(guī)劃常住人口7.5萬人。毗鄰重慶火車北站，軌道環(huán)線穿城而過，交通便捷，加之巴蜀小學、巴蜀中學入駐，學位房集聚效應顯著，小區(qū)入住率高、常住人口眾多，但由于硬件設施不健全、相關配套功能設施不完善，導致道路施工擾民、游動攤販占道經營、底商騎門經營、露天燒烤、露天焚燒煙塵污染以及人行道違法占道停車等問題時常發(fā)生，市民經常舉報投訴，嚴重影響了城市形象和市民幸福感、獲得感、安全感。又比如主城區(qū)停車問題，三大因素導致占道停車現象比較突出。一是停車位總量不足。主城區(qū)現有停車位152.2萬個，2018年底主城區(qū)汽車保有量152.5萬輛，按照國際通行1∶1.1~1.3比例測算，停車位總量缺口約30萬個。2019年上半年主城區(qū)汽車保有量達161.3萬輛，平均月增加1.45萬輛，停車泊位總量缺口進一步增大。二是停車位結構不合理。主城區(qū)現有配建停車場、公共停車場、占道停車場泊位分別為142.1萬、5.7萬、4.4萬個，結構性比例為93.4%∶3.7%∶2.9%，而三類停車場合理結構比為（80%~85%）∶（10~17%）∶（3%~5%），公共停車場占比明顯偏低。三是停車位分布不均衡。主城區(qū)按10年以上成片建成區(qū)、10年以內新建成區(qū)、正在開發(fā)建設和尚未開發(fā)區(qū)域劃分為了一、二、三類區(qū)域，目前停車泊位缺口主要集中在一類區(qū)域，也就是老舊社區(qū)。（二）市民文明意識還有差距。市民是城市的主體，市民素質是城市文明的靈魂。城市化和城市現代化要求市民必須具備良好的法治意識、社會公德意識、環(huán)境衛(wèi)生意識、環(huán)境保護意識。當前，城市人口快速增長，且流動性強、構成復雜。市民素質參差不齊，目前客觀上還有相當部分市民的文明意識、文明習慣還需引導養(yǎng)成。以城市下崗失業(yè)人員和農村進城務工人員為例，因受制于自身素質不高和就業(yè)崗位不足，很多人員從事擺攤設點、販賣蔬菜水果、修理服務、開小餐館等職業(yè)?；谥\生的基本需求，當個人利益與一些城市管理秩序要求出現矛盾時，往往優(yōu)先考慮個人利益，亂占亂擺、亂扔亂倒、亂吐亂行等現象在這部分群體中出現得相對較多。同時，由于社會宣傳引導不夠、城市管理秩序共商共建共管共治共享機制不健全等諸多原因，很多市民存在“事不關己、高高掛起”心態(tài)，甚至隨意侵占公共資源、侵害公共利益，把有限的公共空間和公共資源變?yōu)橹\求個人經濟利益的手段，在一定區(qū)域產生從眾心理和破窗效應。（三）構建大城管格局還有差距。一是橫向聯合不緊密。城市管理秩序治理是一項綜合性、系統(tǒng)性、聯動性非常強的工作，涉及規(guī)劃、建設、公安、交通、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等多個部門。由于溝通不夠順暢、銜接不夠緊密、落實不夠有力，存在各自為政的現象，相關部門聯合行文多、聯合行動少，面上配合多、資源整合少，臨時聯動多、長效協作少。二是縱向管理不順暢。市、區(qū)縣兩級的城市管理主管部門2017年底才基本整合組建到位，而且在今年又陸續(xù)調整了部分職能職責，造成市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)以及社會單位在上下聯動、形成合力方面不順暢。三是街道社區(qū)管控不到位。街道辦事處作為區(qū)縣政府的派出機構，社區(qū)作為基層群眾自治組織，其基本職能應當是城市管理和服務工作。但街道社區(qū)在城市管理服務工作中的基礎地位沒有充分體現出來，屬地管理作用沒有充分發(fā)揮出來，街道、社區(qū)、物業(yè)公司、社會組織各負其責形成立體交叉管理網絡的格局沒有完全建立起來，城市管理志愿者隊伍不夠壯大，市民參與城市管理的意識、途徑等還有不足，大城眾管氛圍還不夠濃厚。（四）執(zhí)法保障還有差距。一是執(zhí)法人員配備不足。主城區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法人員編制數1697名，占城鎮(zhèn)人口數量的萬分之一點八，明顯低于住房城鄉(xiāng)建設部要求的一般城市“常住人口萬分之三~五”和特大城市“萬分之八”標準，主城區(qū)僅有3個區(qū)達到萬分之三的最低標準。城市管理執(zhí)法人員與執(zhí)法協管人員比例倒掛現象十分突出，主城區(qū)為1︰4.3。二是執(zhí)法裝備配備不足。隨著城市建成區(qū)范圍持續(xù)擴大、執(zhí)法任務不斷增加，城市管理執(zhí)法車輛和裝備配備嚴重不足，甚至影響到工作正常開展。如全市有25個街鎮(zhèn)執(zhí)法大隊與其他執(zhí)法隊伍合用一輛車，有18個區(qū)縣執(zhí)法支隊執(zhí)法記錄儀沒有達到一人一部。以數字城管為基礎的城市管理大格局剛剛起步，數字城管系統(tǒng)與其他部門之間的數據資源共享存在瓶頸，對海量數據的歸集、挖掘、分析還有很大空間。三是聯合聯動機制不健全。市城市管理執(zhí)法總隊、區(qū)縣執(zhí)法支隊和鎮(zhèn)街執(zhí)法大隊三級聯動執(zhí)法機制還不夠順暢，統(tǒng)一指揮、科學調度、上下聯動、形成合力的城市管理執(zhí)法指揮調度功能作用還沒有充分發(fā)揮出來，區(qū)縣城市管理執(zhí)法支隊對鎮(zhèn)街城市管理執(zhí)法大隊的統(tǒng)一指揮調度問題更為突出。城市管理執(zhí)法機構與其他部門執(zhí)法機構聯合執(zhí)法機制也不健全。如基層城市管理執(zhí)法人員反映，違法占用人行道停車問題，既未納入交巡警管理系統(tǒng)，城市管理執(zhí)法又無合法強制手段，當事人認為城市管理執(zhí)法人員“亂執(zhí)法”，拒不接受處罰的情況時有發(fā)生。四是執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。城市管理執(zhí)法對象特殊、成份復雜，矛盾焦點集中，對抗沖突燃點低。2018年全市因城市管理執(zhí)法受阻導致執(zhí)法人員受傷375人，但僅有26名行政相對人受到處理。部分媒體為吸引眼球，也拿“城管”說事，不僅扭曲丑化了城市管理執(zhí)法人員的社會形象，也影響了政府部門的公信力。

三、對策思考：多措并舉綜合治理

加強城市管理秩序突出問題治理，要堅持依法治理、源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結合，堅持問題導向、目標導向、過程導向、結果導向相結合，堅持標本兼治、疏堵結合、條塊結合、長短結合，堅持掛牌督辦、建立清單、整改銷號、動態(tài)管理相結合，堅持市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級聯動，堅持管理、服務、執(zhí)法聯動，明確目標、細化舉措，精準施策、多點突破。既要著眼長遠、又要抓好當前，既要登高望遠、又要落細落小，既要雷厲風行、又要久久為功，對易發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)重點區(qū)域或者經過反復治理成效仍不明顯的區(qū)域實行掛牌督辦，切實解決城市管理秩序中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，推動為民服務解難題落地落實。（一）精準發(fā)力，強化專項治理。1.開展違法占道經營行為治理行動。按照“主干道嚴禁、次干道嚴控、背街小巷規(guī)范”原則，規(guī)范非主干道臨時占道經營和食品攤販經營攤區(qū)（點）設置管理；采取“三有、三限、三控”（有經營許可、有垃圾收容器、有防滲漏地墊，限時間、限地點、限經營規(guī)模，控噪音、控油煙、控隱患），設置臨時占道經營規(guī)范管理攤區(qū)（點）；以城市主次干道、核心商圈、交通樞紐為重點，依法查處未經許可的占道經營行為。按照科學規(guī)劃、合理布局、嚴格管理的原則，推進主城區(qū)（含兩江新區(qū)，下同）報刊亭、愛心亭進行提檔升級改造。探索攤區(qū)（點）自律自治方法措施，實現便民利民與維護城市街面秩序有機結合。2.開展違法停車行為治理行動。建立城市管理、公安部門聯合執(zhí)法工作機制，加大城市管理、公安部門對違法占用道路停車行為的聯合執(zhí)法力度，嚴控占用道路停車行為，確需用人行道停車的，嚴格規(guī)劃設置，劃線停放、規(guī)范管理。以核心商圈、廣場公園、交通樞紐、歷史文化街區(qū)、濱江路、主次干道為重點，對擅自設置地樁地鎖、亂停亂放和停放“僵尸車”等違法行為，加大懲戒力度。3.開展城市亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂派發(fā)等“五亂”違法行為治理行動。對在城市建成區(qū)樹木和建筑物、構筑物或者其他設施上亂張貼、亂刻畫、亂涂寫等城市“牛皮癬”現象和亂吊掛、亂派發(fā)等影響城市市容市貌行為進行專項治理。加強與公安、住房城鄉(xiāng)建設、市場監(jiān)管等部門的協調聯動，采取約談、宣傳教育、責令改正、暫停電話號碼使用、警告、罰款等多種方式，引導違法行為人自覺維護良好的市容環(huán)境秩序。結合掃黑除惡專項斗爭，對治理過程中發(fā)現的涉黃涉黑涉惡涉暴等犯罪線索，及時移送公安部門查處，通過探源頭、端窩點、打團伙，增加打擊的威懾性。要借助新聞媒體適時曝光典型案件，警示不法分子。4.開展渣車、臟車、車窗拋物不文明行為等“三車”違法行為治理行動。以規(guī)范城市公共空間秩序、美化城市環(huán)境、提升城市形象為目標，重點對未辦理《建筑垃圾運輸核準證》、未按照核準時間和線路運輸建筑垃圾、未采取密閉措施、未沖洗出場、未有效密閉造成冒裝撒漏、未在指定地點傾倒的建筑垃圾運輸車輛，機動車輛車身、車輪有明顯污跡塵土、有明顯亂張貼亂涂寫亂刻畫以及機動車駕乘人員向車窗外拋灑果皮、果核、紙屑、煙蒂、玻璃瓶（渣）、飲料罐、口香糖、包裝袋（盒）等影響環(huán)境衛(wèi)生、道路運行安全的不文明舉止或者違法行為進行依法查處。通過宣傳教育、整改糾正、依法處理機動車和機動車駕乘人員違法違章行為，有效預防和減少建筑垃圾運輸車輛違法運輸（渣車）、機動車輛車身不整潔（臟車）和車窗拋物不文明行為。5.開展非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販等“三禁”違法行為治理行動。嚴格執(zhí)行《重慶市城市管理局、重慶市公安局、重慶市生態(tài)環(huán)境局、重慶市市場監(jiān)督管理局關于禁止在非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販的通告》（渝城管局〔2019〕62號），廣泛宣傳禁止在非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販的必要性和重要性；充分運用市民投訴舉報、日常巡查發(fā)現等方式收集到的線索，及時查處違法違規(guī)露天焚燒、露天燒烤和食品攤販經營行為；加大與公安、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門聯合執(zhí)法查處力度，提升執(zhí)法效力；嚴格按照法律法規(guī)要求，對合法設置的燒烤攤點加強規(guī)范監(jiān)管，督促落實“三限、三有、三控”措施，督導推廣環(huán)保無煙爐具設備，避免油煙污染空氣。（二）靶向施策，細化具體舉措。1.細化非主干道經營性占道攤區(qū)設置管理措施。依據《無證無照經營查處辦法》《重慶市市政設施管理條例》《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《重慶市食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》等法規(guī)相關規(guī)定，制定印發(fā)《重慶市非主干道臨時經營性占道攤區(qū)設置管理暫行辦法》，規(guī)范非主干道臨時經營性占道攤區(qū)設置管理，打造一批非主干道臨時占道經營示范攤區(qū)。加強城市管理與市場監(jiān)管部門的協作配合，依法查處非法臨時經營性占道。堅持依法行政和嚴格監(jiān)管相結合、教育與處罰相結合、疏導與整治相結合、市容秩序維護與便民利民相結合，逐步實現“坐商歸店、農貿歸市、散攤歸區(qū)、夜市歸點”良好城市管理秩序。2.細化違法人行道占道停車行為管理措施。在各級黨委、政府的統(tǒng)一領導下，進一步強化停車設施規(guī)劃、建設和管理工作，研究制定《停車場信息聯網技術標準》《停車場智能化管理系統(tǒng)技術標準》等停車場智能化的地方技術標準；推進“大城智管”，開展城市停車設施普查，建立停車設施普查數據庫，加快推進“智慧停車”管理系統(tǒng)市級平臺建設，按照1個總控中心+3大應用平臺（行政監(jiān)管平臺、車場管理平臺、公眾服務平臺），實現停車泊位的采集、管理、查詢、預訂與導航服務自動化，切實增強政府、企業(yè)、公眾“三位一體”的綜合服務功能；統(tǒng)籌社會資源，鼓勵引導有停車資源的社會單位實施資源共享，開展“錯時停車”。強化經營性停車場管理，嚴肅查處不按規(guī)定備案、擅自停止使用或改變公共停車場和建筑物配建停車場用途的行為。密切與公安部門的協作，進一步優(yōu)化和調整執(zhí)法力量部署，在城市建成區(qū)聯合開展人行道違法停車整治，加大對擅自設置地樁、地鎖、鐵鏈或其他障礙物侵占路內停車位、禁停區(qū)域違法停放機動車、人行道行駛機動車以及停放“僵尸車”等違法行為的查處力度，形成齊抓共管的治理格局，確保整治成果長久保持，無反彈回潮。3.細化揚塵控制示范道路創(chuàng)建、鞏固工作措施。嚴格落實清洗保潔技術規(guī)范，加大道路沖洗保潔頻次，落實灑水降塵要求，確保道路潔凈見本色。加強城市管理執(zhí)法，加大市政公用設施、園林綠化施工、建筑施工工地、建筑垃圾消納場和建筑垃圾運輸車輛以及假日、工作日夜間等重點部位、重點目標、重要時段的監(jiān)管力度，嚴控臟車入城和建筑垃圾運輸車輛違規(guī)運輸，及時查處違反大氣污染防治法律法規(guī)的突出違法行為。嚴格禁止城市區(qū)域露天焚燒、露天燒烤以及明火熏制腌臘制品等煙塵污染違法行為。每年完成主城區(qū)20條、渝西片區(qū)10條、渝東北、渝東南片區(qū)及萬盛經開區(qū)5條揚塵控制示范道路創(chuàng)建（鞏固）的任務。4.細化車窗拋物等不文明和違法行為管理措施。按照部門聯動、共創(chuàng)文明的原則，將宣傳引導、輿論監(jiān)督和教育處罰有機融合，大力宣傳車窗拋物不文明行為和違法行為的危害、法律后果，以及開展專項治理的重要意義。引導出租車、公交車、貨車、私家車等安裝配置垃圾箱（袋）等垃圾收集設施。持續(xù)推進“車窗拋物”有獎舉報工作，倡導市民監(jiān)督舉報，開展“拒絕車窗拋物”隨手拍公益活動，鼓勵、動員社會力量參與曝光、舉報車窗拋物不文明行為。加強對車窗拋物等不文明和違法行為的教育處罰。對車窗拋物治理典型案例進行集中曝光，增強集中治理行動的社會影響力和法治震懾力。5.細化城市管理秩序重點地區(qū)掛牌督辦制度落實措施。指導督促區(qū)縣認真落實重慶市城市管理局印發(fā)的《重慶市城市管理秩序重點地區(qū)掛牌督辦制度》，按照工作部署和排查標準，以社區(qū)為單位梳理一批重點地區(qū)；按照“一事一策”制定綜合治理方案，明確綜合治理責任單位、責任領導、責任人，依法依規(guī)綜合治理重點地區(qū)存在的突出問題，切實治理一批城市管理秩序突出問題，積極回應人民群眾的訴求和期待。建立完善重點地區(qū)綜合治理管控體系和長效管理機制，實行項目化管理，以問題清零為目標，確保綜合治理效果不反彈。（三）綜合治理，優(yōu)化保障措施。1.加強統(tǒng)籌領導。堅持把城市管理秩序突出問題治理作為城市提升行動的重點任務之一，納入各區(qū)縣和相關市級部門重點工作，加強組織領導和統(tǒng)一部署。結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，聚焦城市管理秩序五類突出問題，列出清單、建立臺賬，逐條研究、逐項整改，科學謀劃、統(tǒng)籌推進城市管理秩序突出問題綜合治理。同時，加強部門、區(qū)縣的上下左右聯動，健全完善長效協作機制，從教育引導、習慣養(yǎng)成、宣傳輿論、社會監(jiān)督、執(zhí)法處罰等方面同向發(fā)力、綜合施策，構建城市管理秩序共治共管格局。2.健全精細化管理體系。區(qū)縣、街道、社區(qū)逐級構建嚴密完善的城市公共空間秩序管理體系，加大統(tǒng)籌協調、督查指導力度；區(qū)縣城市管理執(zhí)法支隊、鎮(zhèn)街城市管理執(zhí)法大隊要為街道社區(qū)的屬地管理提供執(zhí)法保障，形成區(qū)縣城市管理局管總、城市管理執(zhí)法支隊管線、各鎮(zhèn)街管片、社區(qū)小區(qū)管點的立體型、網絡化管理格局，構成橫向到邊、縱向到底的工作督查落實體系，提高城市管理秩序精細化、標準化、規(guī)范化水平。3.策劃組織城市管理秩序監(jiān)管執(zhí)法專項行動。市城市管理執(zhí)法總隊、區(qū)縣城市管理執(zhí)法支隊結合全市和區(qū)縣實際情況，在重點區(qū)域、重點路段、重點時段，科學策劃、精心組織、適時開展各類監(jiān)管執(zhí)法專項行動，有針對性地治理城市管理秩序突出問題。4.加強城市管理執(zhí)法隊伍建設。按照住房城鄉(xiāng)建設部“強基礎、轉作風、樹形象”三年行動2019年“制度化法治化建設年”部署，結合重慶市城市管理局黨組“作風強化年”“基層建設年”“能力提升年”安排，發(fā)揮重慶市城市管理執(zhí)法總隊示范作用，帶動全市城市管理執(zhí)法隊伍建設。通過加強教育培訓、強化崗位歷練等途徑，全面提高全市城市管理執(zhí)法隊伍政治素質、法治素養(yǎng)和業(yè)務水平，打造一支政治堅定、作風優(yōu)良、紀律嚴明、依法履職、人民滿意的新時代城市管理執(zhí)法隊伍，為推動城市管理秩序突出問題治理提供堅實的組織保障和人才支撐。

作者:盧鵬飛 單位:重慶市城市管理綜合行政執(zhí)法總隊