財政支出績效評價質(zhì)量提升路徑探究
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【摘要】建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的績效評價體系，是預(yù)算績效管理質(zhì)量提升的關(guān)鍵，是全面實施績效管理的基礎(chǔ)。文章基于黨的報告提出的“全面實施績效管理”，結(jié)合績效評價實踐工作中發(fā)現(xiàn)的績效評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、指標(biāo)權(quán)重確定不合理、結(jié)果應(yīng)用被動等問題，從績效評價的全過程出發(fā)，分別從準(zhǔn)備、設(shè)計、實施、報告、結(jié)果應(yīng)用五個階段提出績效評價質(zhì)量路徑優(yōu)化建議。
【關(guān)鍵詞】績效評價質(zhì)量；評價指標(biāo)；評價方法；評價報告
一、績效評價質(zhì)量的內(nèi)涵與特征
（一）績效評價質(zhì)量的內(nèi)涵
國際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的ISO9000：2005《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》中對質(zhì)量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。結(jié)合財政支出績效評價的定義，“固有特性”可理解為評價機(jī)構(gòu)、評價人員從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三個方面對財政支出進(jìn)行客觀、公正的評價，提供知識服務(wù)；“要求”則是指所提供的知識服務(wù)能夠滿足委托方的需求，綜合來看，可將績效評價質(zhì)量界定為：評價受托方依據(jù)財政支出績效評價要求所提供的知識服務(wù)滿足評價委托方需求的能力和特性。根據(jù)績效評價工作的開展，可將績效評價質(zhì)量界定為：績效評價過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度。廣義的績效評價質(zhì)量是指績效評價工作的總體質(zhì)量，包括組織管理工作和業(yè)務(wù)工作；狹義的績效評價質(zhì)量是指績效評價工作全過程的質(zhì)量，側(cè)重于設(shè)計、準(zhǔn)備、實施、報告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果。
（二）績效評價質(zhì)量的特征
績效評價質(zhì)量應(yīng)具有客觀性、可靠性、準(zhǔn)確性、適用性、充分性、一致性、及時性等特征。（1）客觀性。一是指評價人員要實事求是地檢查與評價；二是指績效評價的結(jié)論能反映客觀實際情況。（2）可靠性。一是要求評價人員在評價過程中要搜集如實反映績效評價結(jié)論的證據(jù)，且要有可靠的來源渠道；二是要求評價結(jié)果和事實相符。（3）準(zhǔn)確性。一是指評價人員在績效評價過程中一絲不茍、反復(fù)核對財政資金使用情況及產(chǎn)生的效益，定量定性準(zhǔn)確，判斷評價有理有據(jù)；二是指評級結(jié)果有客觀、可靠、充分的證據(jù)支撐，評價結(jié)論實事求是。（4）適用性。一是指績效評價結(jié)果能夠滿足委托方的需求；二是指評價結(jié)論能夠?qū)φ疀Q策或財政支出起到應(yīng)有的作用。（5）充分性。一是指評價人員在評價過程中盡可能地搜集充分的績效評價證據(jù)；二是指績效評價的結(jié)論能充分地反映預(yù)算單位或項目單位的客觀實際。（6）一致性。主要是指評價人員的績效評價工作和評價結(jié)論，均反映了績效評價委托人的需要。（7）及時性。主要是指評價人員的評價工作和評價結(jié)果，均能滿足績效評價委托人或授權(quán)者在時間上的要求，及時提供咨詢報告，為財政決策提供服務(wù)。
二、績效評價質(zhì)量關(guān)鍵影響因素分析
從中央和地方的實踐來看，績效評價從最初的項目支出到部門整體支出，再到政府財政綜合支出，以及目前的財政政策績效評價，預(yù)算績效管理范圍逐步擴(kuò)大，績效評價的資金規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢，但制約績效評價質(zhì)量的績效評價指標(biāo)、評價方法等關(guān)鍵因素依然存在不合理的地方。
（一）績效評價指標(biāo)
績效指標(biāo)體系是績效評價的核心，決定了評價的方向和質(zhì)量，在對財政支出監(jiān)測和評價過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是制約績效評價質(zhì)量提升的根本。雖然財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔[2011]285號）、《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)[2013]53號）兩個文件中對績效評價指標(biāo)框架、共性指標(biāo)體系框架進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，但從績效評價的實踐來看，由于評價對象所涉及的行業(yè)領(lǐng)域、評價目的等存在較大差異，在績效評價指標(biāo)的設(shè)計和選擇上要求也不盡相同，共性指標(biāo)過于籠統(tǒng)，個性指標(biāo)體現(xiàn)不足，評價指標(biāo)可衡量性不夠，與項目匹配度不高，績效評價分類指標(biāo)體系尚未構(gòu)建，進(jìn)而制約了績效評價質(zhì)量的提升。
（二）評價指標(biāo)權(quán)重
指標(biāo)權(quán)重設(shè)置各指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的相對重要程度，指標(biāo)越重要則權(quán)重值越高，反之則越低。權(quán)重的確定有利于評價主體在評價過程中抓住核心問題，提高績效評價的效率和質(zhì)量。因此在權(quán)重設(shè)計過程中對每一個指標(biāo)權(quán)重都需仔細(xì)斟酌，太高或太低都將影響評價質(zhì)量。目前績效評價指標(biāo)權(quán)重確定的方法主要有主觀經(jīng)驗法、AHP法、熵值法等，且財預(yù)[2011]285號文給出了績效評價指標(biāo)的參考性權(quán)重分值。但在實際評價過程中，不同地區(qū)、不同評價機(jī)構(gòu)在同一類項目、同一個階段的評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)計過程中，差異較大，權(quán)重分值設(shè)置較為隨意，權(quán)重分值過度體現(xiàn)項目管理，而對項目績效分配權(quán)重較少，評價結(jié)果不夠客觀，影響結(jié)果的應(yīng)用。
（三）績效評價方法
財預(yù)[2011]285號第21條對績效評價方法做了原則性說明：“績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等?！钡窃诳冃гu價操作過程中，某種方法具體應(yīng)用于哪種情況并沒有明確界定，從而導(dǎo)致評價主體在評價過程中不知該選用哪種方法，最終導(dǎo)致評價結(jié)果不科學(xué)、不準(zhǔn)確。
（四）績效評價標(biāo)準(zhǔn)
評價標(biāo)準(zhǔn)是評價主體在績效評價過程中衡量被評價主體績效目標(biāo)完成情況的參考依據(jù)，財政部制訂的相關(guān)制度提出評價標(biāo)準(zhǔn)包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及其他經(jīng)財政部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。但實踐過程中，在不同的評價目的下，項目類別、項目屬性不同，其評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)該有內(nèi)在規(guī)定，不同指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計應(yīng)該有相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)支持。否則，同一個評價事件，即使采用統(tǒng)一的評價指標(biāo)，因為標(biāo)準(zhǔn)的差異，也會導(dǎo)致評價結(jié)果差異很大，不具有可比性。
（五）績效評價報告
目前，績效評價分為自評和第三方評價兩種形式，在重大項目的評價過程中，大部分地區(qū)引入具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價，第三方評價機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性能夠在一定程度上保證評價結(jié)果的客觀性、真實性，但各地參與績效評價實踐的第三方機(jī)構(gòu)大多數(shù)都是會計師事務(wù)所，對績效理念和績效評價的專業(yè)性認(rèn)識不夠，在績效評價過程中側(cè)重項目管理和財務(wù)管理的合規(guī)性、合法性審查，而對資金使用效益問題關(guān)注不夠，審計痕跡太重，未能體現(xiàn)績效評價以改進(jìn)預(yù)算管理為目標(biāo)的理念和宗旨，評價報告的規(guī)范性、適用性有待加強(qiáng)。
三、績效評價質(zhì)量優(yōu)化路徑
績效評價是全面實施績效管理的核心和關(guān)鍵，高質(zhì)量發(fā)展的績效評價是提升財政管理的內(nèi)在需要，更是現(xiàn)代財政制度改革的重要抓手?？冃гu價的全過程包括績效評價的準(zhǔn)備、設(shè)計、實施、報告、結(jié)果應(yīng)用五個階段，而這五個階段中所涉及的質(zhì)量控制要素較多，也最為關(guān)鍵。筆者結(jié)合績效評價工作實踐從以下幾個方面提出路徑優(yōu)化建議。
（一）準(zhǔn)備階段
目前，財政部門作為績效評價規(guī)則牽頭制定者、組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，在績效評價準(zhǔn)備階段，應(yīng)由財政部門預(yù)先確定績效評價對象，并成立績效評價小組。一般情況下，績效評價小組可選聘有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。因此，在該階段質(zhì)量控制的核心源于兩個方面：一方面是第三方評價機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與能力，要求財政部門通過政府采購形式遴選符合條件的第三方機(jī)構(gòu)作為績效評價的受托方；另一方面是財政部門或預(yù)算部門在第三方機(jī)構(gòu)評價過程中所提供的相關(guān)績效評價資源保障。
（二）設(shè)計階段
績效評價設(shè)計階段包括兩個方面：一是評價工作方案的設(shè)計，以保證按照委托方規(guī)定的時間、任務(wù)高質(zhì)量地完成評價工作，評價工作方案質(zhì)量控制的關(guān)鍵在于評價實施方案是否完整、可行。二是績效評價體系框架的設(shè)計，具體包括評價指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容。這兩方面對績效評價質(zhì)量的提升起著至關(guān)重要的作用。因此，在績效評價指標(biāo)體系設(shè)計過程中：（1）要厘清指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯性，以績效目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)，在指標(biāo)設(shè)計過程中要注意指標(biāo)的科學(xué)性、完整性、可操作性、數(shù)據(jù)的可獲取性等，將績效評價指標(biāo)與部門中長期財政規(guī)劃目標(biāo)以及項目庫建設(shè)相結(jié)合，建立績效評價分類指標(biāo)體系，使評價結(jié)果在共性指標(biāo)方面具有可比性，在個性指標(biāo)方面具有差異性，為評價結(jié)果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。（2）合理確定指標(biāo)權(quán)重，目前評價機(jī)構(gòu)在權(quán)重確定過程中主要采用主觀經(jīng)驗法，該方法簡單、易操作，但隨意性較大，因此在權(quán)重設(shè)計過程中盡量采用定量方法較為客觀。（3）選擇合適的評價方法。評價方法的選擇要與指標(biāo)的設(shè)計對應(yīng)起來，績效評價過程中，可能不同類型的指標(biāo)所涉及的方法也不一樣，如在分析效益性指標(biāo)時，成本效益法、公眾評價法可能更為合適，在分析經(jīng)濟(jì)性時，比較法、因素分析法更為合適。因此，在評價過程中，可結(jié)合評價指標(biāo)特點(diǎn)確定主要方法，這樣才能保證評價結(jié)果的質(zhì)量。（4）評價標(biāo)準(zhǔn)和評分標(biāo)準(zhǔn)的制定。在評價標(biāo)準(zhǔn)制定中，優(yōu)先適用國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其次是計劃標(biāo)準(zhǔn)或歷史標(biāo)準(zhǔn)，另外標(biāo)準(zhǔn)的制定要緊密結(jié)合外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化；而評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計需要在指標(biāo)業(yè)績值測算類型的基礎(chǔ)上設(shè)置詳細(xì)的評分規(guī)則，以利于評價工作的開展。
（三）實施階段
實施階段的核心任務(wù)是調(diào)查、搜集與評價項目相關(guān)的證據(jù)資料，以支撐評價結(jié)果。評價工作組可根據(jù)具體情況采用現(xiàn)場勘察、面訪、座談會等方式，與利益相關(guān)方進(jìn)行深度交流，取證、核實有關(guān)資料信息，并進(jìn)行分析、打分，初步形成評價結(jié)論。該階段質(zhì)量控制的核心在于績效評價證據(jù)搜集做到充分且適當(dāng)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實、可靠。因此，要求評價小組按照評價原則，依據(jù)績效管理目標(biāo)和績效評價指標(biāo)兩個方面，通過相關(guān)證據(jù)與數(shù)據(jù)支撐，合理打分評級，并做好評價過程記錄，確保評價結(jié)論客觀、真實。
（四）報告階段
評價報告質(zhì)量是整個績效評價質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)，該階段會依據(jù)設(shè)計階段的評價指標(biāo)、評分標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行非常明確而詳細(xì)的評價，并最終得出評價結(jié)論，為委托方提供管理咨詢建議。報告階段的質(zhì)量需從外在和內(nèi)在兩個方面進(jìn)行控制，外在角度需從報告形式對評價報告進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，衡量報告在體例格式、文字和數(shù)字使用方面是否合規(guī)，結(jié)構(gòu)是否合理，以及報告的交付與合同約定是否一致等；內(nèi)在角度需從報告內(nèi)容對評價報告進(jìn)行考核，包括報告對預(yù)算資金來源、資金支出結(jié)構(gòu)等介紹是否清楚，績效目標(biāo)實現(xiàn)、績效指標(biāo)分析是否到位，效益描述是否客觀全面，評價結(jié)論是否客觀公正，提出問題是否有針對性，提出建議是否合理可行等。
（五）結(jié)果應(yīng)用階段
績效評價的目的是為了提高財政資金的使用效益，其評價結(jié)果的應(yīng)用是檢驗預(yù)算績效管理工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，因此，績效評價作為改進(jìn)預(yù)算管理的工具和手段，在結(jié)果應(yīng)用階段，質(zhì)量控制的核心在于評價結(jié)果的反饋、問題整改和結(jié)果公示三個層面。首先，在受托方向委托方提交最終評價報告之后，預(yù)算部門要對評價結(jié)果進(jìn)行及時反饋，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)控制反饋意見的真實性、合理性；其次，預(yù)算部門要對評價報告中提出的問題進(jìn)行整改，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)考查整改問題是否與評價結(jié)論一致，問題整改是否有效；最后，評價結(jié)果的公示，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章要求，評價結(jié)果要通過一定的方式和渠道向利益相關(guān)者公示，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注評價結(jié)果公示范圍、方式、內(nèi)容等是否合規(guī)、準(zhǔn)確。全過程績效評價質(zhì)量控制體系的構(gòu)建，是確保公共資金使用效率、提升績效管理質(zhì)量的重要措施，有助于我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。但制約績效評價質(zhì)量的環(huán)節(jié)和因素很多，為加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的績效評價體系，財政支出績效評價質(zhì)量提升需從績效目標(biāo)設(shè)置開始，構(gòu)建事前、事中、事后全過程的質(zhì)量控制體系，以更好地滿足委托方及利益相關(guān)者的要求，規(guī)范績效評價行業(yè)的發(fā)展，為全面實施績效管理，推動政府績效管理改革，建立現(xiàn)代財政制度提供重要支撐和保障。
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作者：江書軍 單位：河南理工大學(xué)財經(jīng)學(xué)院