財政支出事前績效評價探討
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摘要：部門預(yù)算的財政支出事前績效是指根據(jù)預(yù)算部門的績效管理由事后環(huán)節(jié)過渡到事前環(huán)節(jié)進(jìn)行評價，對預(yù)算部門戰(zhàn)略規(guī)劃擬定是否科學(xué)，績效目標(biāo)設(shè)置是否合理，實施方案是否有效可行，預(yù)算結(jié)果能否實現(xiàn)，財政資金是否存在風(fēng)險等問題進(jìn)行評價。文章以政府預(yù)算為研究對象，首先，對政府預(yù)算支出事前績效評價進(jìn)行了基本概述；其次，建立了政府預(yù)算支出事前績效評價體系；最后，對評價過程中遇到的重難點進(jìn)行分析并提出建議。
關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；財政支出；事前績效評價
一、政府預(yù)算支出事前績效評價基本概述
（一）政府預(yù)算支出事前績效評價的相關(guān)概念
1.政府預(yù)算績效管理。在編制預(yù)算、審核、施行和決算期間，在預(yù)算資金產(chǎn)出和成果的指引下開創(chuàng)的新型預(yù)算管理模式，這是政府績效管理的基本內(nèi)涵。2.政府預(yù)算支出績效評價。財政和預(yù)算部門以既定目標(biāo)為依據(jù)，在有效指標(biāo)、科學(xué)流程和方式的支撐下，客觀公正的評判預(yù)算支出成效。3.政府預(yù)算支出事前績效評價。此項工作的具體內(nèi)容為：以財政部門為主題，參照其不同級別單位的預(yù)算規(guī)劃，在執(zhí)行預(yù)算期間，具體評判預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成情況，觀察某些預(yù)算措施是否有利于預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。簡單來講，就是要明確項目投資和開支存在的必要性。
（二）政府預(yù)算支出事前績效評價的理論依據(jù)
1.公共產(chǎn)品理論公眾所需求的產(chǎn)品統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品，無法分割，不存在競爭和不存在排他是其核心屬性。在事前評價政府部門的預(yù)算支出績效的時候，公共產(chǎn)品理論的價值體現(xiàn)在：（1）政府和市場是產(chǎn)品的主要供給者，其中公共產(chǎn)品的供應(yīng)源是政府，私人產(chǎn)品的供應(yīng)源是市場，就政府預(yù)算支出來看，公共物品也屬于其重要組成部分，政府應(yīng)該對這部分資源進(jìn)行優(yōu)化配置和高效整合，需要說明的是，私人物品應(yīng)該被排除在政府預(yù)算之外。（2）公眾是政府預(yù)算資金的供給主體，也是此部分資源的享用主體，政府對公共產(chǎn)品的供應(yīng)，需要重點關(guān)注公眾需求的滿足，始終堅持質(zhì)量至上，成果次之。對政府主體的預(yù)算支出績效進(jìn)行事前評價，能夠從公共產(chǎn)品理論中尋找到有力的支撐。2.委托理論在政府預(yù)算支出事前績效評價中政府作為委托人可以尋找一些專業(yè)的績效評價機(jī)構(gòu)作為方來代替政府進(jìn)行預(yù)算支出事前績效評價。這樣做的好處可以避免政府之間和上下級之間為應(yīng)付檢查的績效造假行為，可以使評價的結(jié)果更真實、有效，更能說明問題。
二、政府預(yù)算支出事前績效評價體系的建立
（一）政府預(yù)算支出事前績效評價的主體與客體
就政府預(yù)算支出事前績效評價工作來看，其承擔(dān)主體是以財政部門為核心的各級預(yù)算單位，財政部門是此項工作的主要擔(dān)責(zé)者，包含了指標(biāo)設(shè)計和篩選，制定和施行規(guī)章制度等工作，對不同預(yù)算部門的工作進(jìn)行規(guī)劃，組織和協(xié)調(diào)，以績效評價結(jié)果為依據(jù)，對次年預(yù)算進(jìn)行編制。預(yù)算部門成為政府預(yù)算支出事前績效評價工作的主要執(zhí)行者。此外，此項工作的完成也離不開財政部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)的配合。事前績效評價的客體政府預(yù)算部門的上、下兩級財政性資金和轉(zhuǎn)移性資金。
（二）政府預(yù)算支出事前績效評價的內(nèi)容
評價預(yù)算申報時期的有關(guān)工作是政府預(yù)算支出事前績效評價的核心內(nèi)容。其評價的主要內(nèi)容，一是預(yù)算方案的合理性；二是預(yù)算項目的可行性以及撥款的預(yù)算額度；三是目標(biāo)的實現(xiàn)程度，包括是否能夠達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出和效果等；四是需要評價的其他內(nèi)容。
（三）政府預(yù)算支出事前績效遵循的基本原則
1.科學(xué)規(guī)范原則。在評價政府預(yù)算事前支出績效時，通常需要對定量和定性分析方式進(jìn)行綜合運用定性，對于預(yù)算產(chǎn)出而言，重點關(guān)注其效率和經(jīng)濟(jì)效益，評價工作的開展與執(zhí)行應(yīng)該遵照既定流程。2.公平公正原則。政府預(yù)算支出事前績效評價應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可靠、真實的資料，并且對專業(yè)性評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)委托，確保評價工作具備足夠的客觀公正性，對財政部門內(nèi)部評價進(jìn)行規(guī)避，確保能夠科學(xué)、正確的評價事前績效。3.分級分類原則。不同級別的財政和預(yù)算部門在評價政府預(yù)算支出的事前績效時，需要對評價對象的差異性進(jìn)行關(guān)注，分門別類，有所針對的開展評價工作，切忌一刀切的工作方式。
（四）政府預(yù)算支出事前績效評價的方法
在對政府主體的預(yù)算支出績效進(jìn)行事前評價的時候，評價主體應(yīng)該對被評對象的屬性進(jìn)行重點關(guān)注，篩選合理有效評價方式。1.效益評判法。這種方式下，對比一段時期內(nèi)的支出和收益水平，評判績效目標(biāo)的達(dá)成度，此種評價方式在對績效評價結(jié)果的可靠性要求比較高的項目中彰顯出了極強(qiáng)的適用性。2.比較法。此種方法指的是對績效目標(biāo)作用因子和現(xiàn)實情況進(jìn)行綜合分析，對比各個部門，各種類型的支出，對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行綜合評判。3.因素分析法。該方式指的是對績效目標(biāo)達(dá)成的有關(guān)作用因子，內(nèi)外因素和現(xiàn)實成效進(jìn)行綜合分析，對績效目標(biāo)達(dá)成度進(jìn)行評判。4.最低成本法。此種方式指的是對各個類別，各種對象的成本進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治?，對績效目?biāo)達(dá)成度進(jìn)行評判，此種事前績效評價方式在文化教育，公共事務(wù)和社會保障等領(lǐng)域彰顯出了極強(qiáng)的適用性。5.公眾評判法。此種評價方式指的是，專家借助于抽樣調(diào)查方式對預(yù)算成果和公眾因素進(jìn)行分析，據(jù)此實現(xiàn)對績效目標(biāo)達(dá)成情況的評價。
（五）政府預(yù)算支出事前績效評價的指標(biāo)
政府預(yù)算支出事前績效評價指標(biāo)主要是在預(yù)算支出項目申報和審批過程中用到，從目標(biāo)收益，實施可能性和預(yù)算支出是否必然存在這三個方面展開評價，據(jù)此也提出了相應(yīng)的評價指標(biāo)。其中必要性指標(biāo)主要衡量預(yù)期項目的目標(biāo)及其相關(guān)的政策依據(jù)，可行性指標(biāo)主要是衡量預(yù)算投資狀況與項目實施規(guī)劃，與預(yù)期效益有關(guān)的指標(biāo)用來評判的項目收益水平和經(jīng)濟(jì)成效。
三、政府預(yù)算支出事前績效評價存在的問題及解決對策
（一）我國政府預(yù)算支出事前績效評價存在的問題
在國內(nèi)范圍內(nèi)，評價政府預(yù)算支出的事前績效時，一般都會涉及相當(dāng)廣泛的領(lǐng)域，內(nèi)容相對豐富，評價難度有所提升。評價政府預(yù)算支出績效不可避免的會遭受重重阻礙，具體為以下方面。1.政府預(yù)算支出事前績效評價的相關(guān)制度不全面當(dāng)前階段，在對政府預(yù)算支出績效進(jìn)行事前評價的時候，科學(xué)、完善的評價機(jī)制尚未在國內(nèi)得到建立，法律約束力不強(qiáng)。我國很多政府在預(yù)算支出事前績效評價中沒有統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，比如預(yù)算支出事前績效評價的對象、內(nèi)容和方法等都沒有具體的規(guī)定，這就造成了預(yù)算支出事前績效評價的不科學(xué)性和不規(guī)范性。2.政府預(yù)算支出事前績效評價的指標(biāo)體系不完善在對政府預(yù)算支出績效進(jìn)行事前評價時，指標(biāo)的重要性不可忽視，因為預(yù)算支出績效的事前評價目標(biāo)成效由此得到反映。我國政府預(yù)算事前支出所要實現(xiàn)的目標(biāo)是多元化的，這樣就要求評價的指標(biāo)不能一成不變，需要不斷地去適應(yīng)這種變化。3.政府預(yù)算支出事前績效評價的結(jié)果運用不充分我國政府預(yù)算支出事前績效評價的結(jié)果與預(yù)算的編制結(jié)合度不太高，尤其是資金作用上的評價結(jié)果很少對財政資金的運用發(fā)揮作用。再者，預(yù)算支出績效的事前評價，質(zhì)量和可信度都相當(dāng)?shù)停纱税l(fā)現(xiàn)，預(yù)算支出績效的事前評價結(jié)果無法得到充分運用。
（二）推進(jìn)政府預(yù)算支出事前績效評價的有效途徑
在預(yù)算效率提升，編制部門項目的時候，政府預(yù)算支出績效的事前評價，具備極高的現(xiàn)實價值。針對以上事前績效評價存在的難題，應(yīng)該從以下方面進(jìn)行解決。1.建立健全政府預(yù)算支出事前績效評價的制度對于政府部門而言，需要圍繞預(yù)算支出績效事前評價工作制定有關(guān)法律規(guī)范，以法律為依據(jù)，對預(yù)算支出績效的事前評價進(jìn)行規(guī)范，為有關(guān)工作的開展和實施，打下堅實根基。2.完善政府預(yù)算支出事前績效評價的指標(biāo)體系指標(biāo)體系的規(guī)劃和構(gòu)建工作應(yīng)該由合適的主體來承擔(dān)，除了政府部門之外，其它專業(yè)人員也可參與到指標(biāo)體系構(gòu)建工作中來，指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該注重其專業(yè)性和豐富性。與此同時，應(yīng)該對不同指標(biāo)進(jìn)行合理分配，科學(xué)調(diào)配各個指標(biāo)的項目占比，評價預(yù)算支出的事前績效時，不能運用單一指標(biāo)。3.加強(qiáng)政府預(yù)算支出事前績效評價結(jié)果的運用運用評價結(jié)果時，該結(jié)果的可靠性和真實性必須要得到保證，政府應(yīng)該將第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入進(jìn)來，具體評判其預(yù)算支出的事前績效。財政部門和預(yù)算部門可以利用真實、可靠的數(shù)據(jù)來指導(dǎo)預(yù)算的修訂和完善，減少政府投資的失誤，提高財政資金的使用效率，達(dá)到理想的效果。
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作者：陳召然 魏巍 單位：山東科技大學(xué)泰山科技學(xué)院