財(cái)政暫付款風(fēng)險(xiǎn)管控思考探析

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摘要：近年部分縣市財(cái)政暫付款過(guò)大問(wèn)題表現(xiàn)突出，使用財(cái)政資金墊款開展項(xiàng)目，違背了財(cái)政預(yù)算管理的原則，給財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。暫付款擠占了預(yù)算資金，給地方財(cái)政帶來(lái)了沉重包袱和隱患，導(dǎo)致正常項(xiàng)目落實(shí)受阻，人員工資發(fā)放拖后。隨著財(cái)政收支矛盾增大，重點(diǎn)民生項(xiàng)目甚至無(wú)法得到保障，可謂功在當(dāng)代、“損”在千秋。本文從市縣級(jí)財(cái)政暫付款面臨的風(fēng)險(xiǎn)入手，通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)管控中存在的問(wèn)題，思考控制風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，以促進(jìn)地方財(cái)政的健康運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：財(cái)政暫付款；消化；風(fēng)險(xiǎn)管控

財(cái)政暫付款反映的是在預(yù)算安排之外借給本級(jí)預(yù)算單位或其他單位臨時(shí)急需的墊付款項(xiàng)，年底前應(yīng)及時(shí)收回。財(cái)政暫付款能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行解決一些難點(diǎn)和急迫事項(xiàng)，但部分暫付款未及時(shí)收回或未按程序轉(zhuǎn)列支出，形成歷史掛賬已經(jīng)成為事實(shí)上的呆賬、壞賬。部分地方暫付款規(guī)模長(zhǎng)期居高不下，甚至越積越多，給當(dāng)?shù)刎?cái)政運(yùn)行造成了不利影響，資金安全隱患大。加強(qiáng)財(cái)政暫付款管理，是國(guó)務(wù)院深化預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要部署，當(dāng)下已經(jīng)成為一項(xiàng)十分重要和緊迫的財(cái)政工作。

一、財(cái)政暫付款過(guò)大面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政暫付款游離于預(yù)算之外，占用了國(guó)庫(kù)資金，形成歷史掛賬，加劇了財(cái)政國(guó)庫(kù)資金調(diào)度的難度，嚴(yán)重沖擊著財(cái)政預(yù)算的正常運(yùn)行。地方財(cái)政存在國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余或者代管資金等暫存款項(xiàng)，充足的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金帶來(lái)了可用財(cái)力大的假象，于是毫無(wú)顧忌的開展預(yù)算未安排的項(xiàng)目，導(dǎo)致上級(jí)專項(xiàng)資金被暫付款擠占。庫(kù)款保障水平降低，遇到稅收不理想或者大額專項(xiàng)支出時(shí)，保工資、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)等基本性保障支出難以保證，加大了支付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政資金安全是財(cái)政管理的一條重要生命線。由于暫付款管理不規(guī)范，部分暫付款產(chǎn)生時(shí)未明確還款責(zé)任人、還款年限和途徑等，加大了借款收回的難度，很容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。用于支持企業(yè)發(fā)展的資金，遇到企業(yè)破產(chǎn)的情況，沒(méi)有了收回的途徑便會(huì)化為泡影；借款單位會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，未在應(yīng)付款項(xiàng)清晰反映負(fù)債，主動(dòng)還款更無(wú)從談起?？梢?jiàn)暫付款過(guò)大問(wèn)題也是資金安全的問(wèn)題，財(cái)政部門有必要增強(qiáng)資金安全防控意識(shí)，健全內(nèi)部控制制度，建立資金安全防控長(zhǎng)效機(jī)制。

二、財(cái)政暫付款風(fēng)險(xiǎn)管控中存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)有暫付款消化進(jìn)度慢（1）舊賬責(zé)任主體不明確，暫付款清理內(nèi)生動(dòng)力不足。開展暫付款清理工作，前提是理清資金的來(lái)龍去脈，對(duì)暫付對(duì)象、項(xiàng)目用途、責(zé)任主體、還款途徑等了解清楚。資金涉及部門多，政策性強(qiáng)，覆蓋領(lǐng)域廣；涉及的各部門經(jīng)辦人、審批領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)已經(jīng)更換。財(cái)政部門身單力薄，倘若沒(méi)有其他部門的積極配合，僅憑一己之力無(wú)法準(zhǔn)確把握具體情況，導(dǎo)致清理工作無(wú)從下手。找誰(shuí)來(lái)“算舊賬”，如何調(diào)動(dòng)“無(wú)關(guān)人員”的積極性。以往暫付款管理不夠精細(xì)，責(zé)任主體不明確，追還借款由誰(shuí)來(lái)做是清理工作面對(duì)的首要難題。主導(dǎo)借款的政府負(fù)責(zé)人調(diào)離崗位，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不清楚情況，導(dǎo)致催收力度不夠，積極性不高。（2）部分大額暫付款短期內(nèi)無(wú)法清理。往年未納入年初預(yù)算的臨時(shí)性項(xiàng)目，因歷年財(cái)力不足形成的掛賬資金數(shù)額較大，在當(dāng)下稅收形勢(shì)不景氣的情況下，通過(guò)財(cái)力轉(zhuǎn)列支出短時(shí)間內(nèi)無(wú)法消化，需要考慮未來(lái)剛性支出同時(shí)制定消化計(jì)劃分步實(shí)現(xiàn)。土地城建項(xiàng)目借款時(shí)間長(zhǎng)，涉及國(guó)土部門的土地收儲(chǔ)成本墊款，需要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展辦結(jié)相關(guān)手續(xù)，待上級(jí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)才能列支，而項(xiàng)目工期一般較長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法清理。

（二）預(yù)算管理水平不足當(dāng)前財(cái)政收支矛盾加大給預(yù)算管理帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟(jì)下行，再加上房地產(chǎn)調(diào)控、去產(chǎn)能和減稅降費(fèi)等政策影響，往年稅收迅猛增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)不在，財(cái)政收入甚至不增反降。同時(shí)，財(cái)政剛性支出不斷增加，民生支出“擴(kuò)面提標(biāo)”、改革支出兜底等財(cái)政必保事項(xiàng)增多，大大增加了地方財(cái)政支出壓力。然而部分地區(qū)缺乏長(zhǎng)期性的發(fā)展規(guī)劃和全局統(tǒng)籌收支大盤的戰(zhàn)略眼光，忽視預(yù)算管理的權(quán)威性，不把預(yù)算編制目標(biāo)定位到科學(xué)合理預(yù)測(cè)收支規(guī)模上，盲目追求增長(zhǎng)率，執(zhí)行預(yù)算隨意性強(qiáng)，部分地區(qū)的暫付款項(xiàng)越積越多。

（三）控制增量尺寸難把握近年來(lái)的暫付性款項(xiàng)主要用于應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件、墊付土地收儲(chǔ)成本、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)有企業(yè)注冊(cè)資金、解決國(guó)有企業(yè)改制破產(chǎn)等歷史遺留問(wèn)題、墊付養(yǎng)老金等社保資金以及補(bǔ)充預(yù)算單位人員工資或保運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口等。以上種種借款類型中，目前只有應(yīng)對(duì)較大突發(fā)事件一種情況是當(dāng)前政策允許的，可謂限制性極強(qiáng)。在某種情況下，面對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)際情況，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定似乎弊大于利。存在墊款就存在風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)又和機(jī)會(huì)并存，墊款與否的判斷主觀性較強(qiáng)，要綜合考慮、科學(xué)決策并不容易。例如在現(xiàn)實(shí)操作中，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政府大力開展招商引資，工業(yè)園區(qū)、傳化物流等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入多。對(duì)于未能納入預(yù)算的，要保證工程施工順利，只能墊付大量建設(shè)資金來(lái)保證項(xiàng)目盡快發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。另外隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，地方征地拆遷涉及土地補(bǔ)償款的項(xiàng)目，農(nóng)民拿不到補(bǔ)償款不簽字便無(wú)法辦理相關(guān)手續(xù)，墊款情況不可避免。

（四）暫付款管理信息化水平低隨著財(cái)政信息化建設(shè)，電子化支付、會(huì)計(jì)集中核算、自助柜面和電子差旅網(wǎng)上報(bào)銷等應(yīng)運(yùn)而生，強(qiáng)大的技術(shù)支撐提高了財(cái)務(wù)工作效率，也在一定程度上保證了資金安全。但是信息化建設(shè)在財(cái)政暫付款管理方面仍是空白，暫付款撥付流程簡(jiǎn)單內(nèi)控不嚴(yán)，明細(xì)信息記錄需要自制表格錄入。補(bǔ)全暫付款臺(tái)賬，需要翻閱大量歷史憑證和報(bào)告，逐字逐句從中提取暫付款的有效信息。

三、財(cái)政暫付款風(fēng)險(xiǎn)管控的具體措施

（一）政府牽頭、分類施策，消化往年暫付款地方政府將暫付款清理工作列入年度任務(wù)清單，明確負(fù)責(zé)部門和責(zé)任人，分年度設(shè)定清理目標(biāo)，使清理工作受到政府的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。目標(biāo)設(shè)定的前提是摸清底細(xì)，要進(jìn)一步建立健全了財(cái)政暫付款總臺(tái)賬和明細(xì)檔案。相關(guān)部門通過(guò)翻閱歷史報(bào)告、撥款憑證等資料，召開研討會(huì)，復(fù)核借款用途、還款途徑等信息，深入排查可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的暫付款項(xiàng)目。重新認(rèn)定明確責(zé)任主體，然后分類施策，結(jié)合借款類型采取不同的消化方式，具體相應(yīng)計(jì)劃和措施。具備回收條件的下達(dá)催款單到責(zé)任單位；需要本級(jí)財(cái)力解決范圍的，按程序履行手續(xù)經(jīng)本級(jí)政府同意后，優(yōu)先使用收回的存量資金予以核銷；上級(jí)?？钗聪逻_(dá)的，協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊辦理手續(xù)；研究政策，能和當(dāng)年安排的預(yù)算資金掛鉤的，及時(shí)按程序轉(zhuǎn)列支出；存在債務(wù)糾紛的，提請(qǐng)司法部門介入解決。

（二）合理編制年初預(yù)算，約束預(yù)算執(zhí)行落實(shí)零基預(yù)算編制模式，杜絕盲目追求預(yù)算收支增長(zhǎng)率。提高預(yù)算編制的前瞻性，充分考慮收支影響因素，較上年確實(shí)減收的相應(yīng)調(diào)減預(yù)算，避免預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生財(cái)力不足的問(wèn)題發(fā)生，影響重要項(xiàng)目的支出。收入方面，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，聯(lián)合稅務(wù)部門準(zhǔn)確測(cè)算收入，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和合理性。支出方面，量力而行，既要保證預(yù)算項(xiàng)目完整性又要分清項(xiàng)目輕重緩急，積極推進(jìn)財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和項(xiàng)目庫(kù)的信息對(duì)接；落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，節(jié)約成本，提高資金使用效益。預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短收的情況，應(yīng)當(dāng)通過(guò)減少支出、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等方式實(shí)現(xiàn)收支平衡。促增長(zhǎng)的建設(shè)和重點(diǎn)民政等新增項(xiàng)目支出應(yīng)當(dāng)按規(guī)定通過(guò)調(diào)整預(yù)算、預(yù)算調(diào)劑、盤活財(cái)政存量資金等方式解決。加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，明確立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、支出計(jì)劃，設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算控制規(guī)模內(nèi)擇優(yōu)對(duì)具有良好社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目開展建設(shè)。

（三）明確責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)管控制度嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不折不扣地落實(shí)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政支出預(yù)算，依法規(guī)范本級(jí)國(guó)庫(kù)資金管理。除需發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件臨時(shí)急需款項(xiàng)外，財(cái)政不得對(duì)企業(yè)和未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金。尤其是不得以臨時(shí)周轉(zhuǎn)為由墊付財(cái)政資金用于一般性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方政府主導(dǎo)的重大建設(shè)項(xiàng)目以及土地收儲(chǔ)成本等較長(zhǎng)期限投資行為。對(duì)于預(yù)算單位提交的借款申請(qǐng)，要嚴(yán)格遵循審批程序，財(cái)政部門應(yīng)綜合考慮資產(chǎn)負(fù)債和預(yù)算執(zhí)行情況，提出建議報(bào)本級(jí)人民政府。政府常委會(huì)充分論證借款必要性，并進(jìn)行機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確還款責(zé)任人、批準(zhǔn)借款責(zé)任人，還款方案等。完善暫付款收回保證機(jī)制，必要時(shí)依法采取財(cái)政暫付款的保全措施。財(cái)政部門應(yīng)專門設(shè)置制式審批表和臺(tái)賬，詳細(xì)記錄用途、形成時(shí)間、暫付金額、暫付對(duì)象、暫付期限，責(zé)任人等內(nèi)容，以便跟蹤、監(jiān)督資金情況。財(cái)政對(duì)外借款實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，相關(guān)責(zé)任人未按規(guī)定程序辦理對(duì)外借款以及因?qū)徍瞬粐?yán)等造成財(cái)政資金損失的追究其責(zé)任。對(duì)于大額借款和風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)，上級(jí)財(cái)政部門有必要進(jìn)行把關(guān)，嚴(yán)控規(guī)模，從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（四）提高信息化管理水平，完善監(jiān)督預(yù)警機(jī)制首先，要充分利用信息技術(shù)。為實(shí)現(xiàn)暫付款精細(xì)化管理，可在財(cái)政一體化平臺(tái)增加暫付款管理模塊，實(shí)現(xiàn)借款的提交、審核、信息記錄、跟蹤、收回的閉環(huán)管理，有利于規(guī)范借款流程和落實(shí)責(zé)任分工。其次，要實(shí)行監(jiān)督預(yù)警機(jī)制。加大監(jiān)督力度，結(jié)合財(cái)政大數(shù)據(jù)設(shè)置若干條預(yù)警規(guī)則，具體包括：上傳的審批資料不全，未錄入責(zé)任人，到期未還款，清理進(jìn)度不達(dá)標(biāo)，累計(jì)暫付款規(guī)模占庫(kù)款比例過(guò)大，新增暫付款規(guī)模占支出比例超標(biāo)準(zhǔn)等。若干預(yù)警規(guī)則的設(shè)定能有效促進(jìn)各級(jí)財(cái)政和各部門的財(cái)政暫付款管理工作，在風(fēng)險(xiǎn)管控中勢(shì)必發(fā)揮重要作用。

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作者：朱永華 單位：滄州市新華區(qū)財(cái)政局