財(cái)政預(yù)算績效管理問題及對策

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摘要：2019年財(cái)政部印發(fā)《2019年預(yù)算績效管理重點(diǎn)工作任務(wù)》，擴(kuò)充了財(cái)政預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)，當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政預(yù)算績效管理將成為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。本文通過對財(cái)政預(yù)算績效管理的研究，闡述了加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理的重要意義，分析了預(yù)算績效管理存在的問題，并從四個(gè)方面提出了加強(qiáng)預(yù)算績效管理的有效措施，以提升預(yù)算績效管理水平，保證資金使用安全，滿足社會(huì)公眾需要。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；預(yù)算績效；績效管理

一、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理的重要意義

加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理是建設(shè)創(chuàng)新型、服務(wù)型和學(xué)習(xí)型政府的需要，是做到“六?！薄傲€(wěn)”的必然要求。加強(qiáng)預(yù)算資金全過程績效管理，有利于規(guī)范行為，提升效率，優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用效益和管理水平。因此，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理，充分利用財(cái)政資金，強(qiáng)化財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。

二、財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題

1.預(yù)算績效管理不規(guī)范（1）預(yù)算績效管理范圍不全面。績效目標(biāo)包括基本支出績效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績效目標(biāo)和部門（單位）整體績效目標(biāo)，但目前基本支出采用定員定額方式，并未設(shè)置績效目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全覆蓋。各預(yù)算單位和部門應(yīng)將納入部門預(yù)算管理的全部資金作為預(yù)算績效管理對象，但目前預(yù)算績效管理還處在不斷完善階段。（2）預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)。在預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)定時(shí)，基本都是籠統(tǒng)表述，沒有充分考慮達(dá)到預(yù)期提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需投入的資源、預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)、預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效益和效果、服務(wù)對象或收益人滿意度目標(biāo)。（3）預(yù)算績效管理應(yīng)用不到位。預(yù)算績效管理沒有引起單位的高度重視，尚存在績效評價(jià)方式單一、缺少約束力的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目資金撥付和績效評價(jià)出現(xiàn)相互脫節(jié)的現(xiàn)象。部分單位對發(fā)現(xiàn)的問題沒有整改到位，但依然可以獲得項(xiàng)目資金，績效評價(jià)結(jié)果未能成為衡量預(yù)算單位項(xiàng)目資金使用效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.對預(yù)算績效管理重視不足，預(yù)算績效管理內(nèi)容單一（1）對預(yù)算績效管理重要性認(rèn)識不足。目前單位存在預(yù)算績效管理理念欠缺的問題，其忽視了績效管理工作的重要性，認(rèn)為只要有財(cái)務(wù)部門參與即可，其他業(yè)務(wù)部門沒有參與其中，部門之間缺少溝通。甚至有單位認(rèn)為財(cái)政撥付資金后，只需使用合法合規(guī)即可，不重視預(yù)算的績效管理，預(yù)算績效管理理念有待進(jìn)一步加強(qiáng)和深化。（2）績效管理的廣度和深度不夠。部分單位在開展預(yù)算績效管理工作時(shí)流于形式，在預(yù)算編制時(shí)僅象征性填列財(cái)政部門提供的申報(bào)表，沒有將績效管理很好的融入預(yù)算管理，雖然在投入與產(chǎn)出方面起到了一定的作用，但效果并不理想。（3）預(yù)算績效管理體系單一。在對項(xiàng)目進(jìn)行梳理時(shí)，未能從資金性質(zhì)、預(yù)期收入、支出范圍、實(shí)施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象等角度考慮績效目標(biāo)的設(shè)定?？冃е笜?biāo)單一，未能綜合使用產(chǎn)出指標(biāo)、收益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等指標(biāo)。

3.預(yù)算績效管理專業(yè)水平不足（1）從業(yè)人員能力有待提高。從事預(yù)算績效管理工作的人員，在前期準(zhǔn)備、預(yù)算編制、目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)設(shè)置、審核、跟蹤、評價(jià)和公開等方面都存在能力不足的問題。同時(shí)也存在意識不強(qiáng)的問題，沒有很好地認(rèn)識到預(yù)算績效管理的重要性。（2）對資金的動(dòng)態(tài)管理不足。目前預(yù)算績效管理主要是針對某一單位或者某一項(xiàng)目進(jìn)行管理，忽視了單位之間、項(xiàng)目之間的聯(lián)動(dòng)性，對存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的交叉部分在識別和管理方面存在缺失，不能動(dòng)態(tài)衡量預(yù)算績效管理效果。

4.缺乏有效地監(jiān)督考核機(jī)制（1）績效跟蹤力度不夠。預(yù)算資金雖然按照規(guī)定的程序申報(bào)和下達(dá)，但是在資金撥付之后，后續(xù)資金監(jiān)管不力，沒有很好地關(guān)注項(xiàng)目成果。有些單位沒有對預(yù)算資金支出進(jìn)行全面、有效控制，與專款專用的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重浪費(fèi)與資金流失的現(xiàn)象。（2）績效考核不嚴(yán)?？冃Ч芾黼m然設(shè)定了不同的系數(shù)，也采用百分制進(jìn)行評價(jià)，但未針對不同考核分?jǐn)?shù)設(shè)定獎(jiǎng)懲措施，考核只是一種形式，未能將預(yù)算績效考核嵌入反饋和問責(zé)機(jī)制中。由于考核不嚴(yán)，資金使用單位對財(cái)政部門在績效監(jiān)控中反饋的問題整改不到位，使預(yù)算執(zhí)行與期初目標(biāo)出現(xiàn)偏差。

三、對策及建議

1.構(gòu)建完善的預(yù)算績效管理機(jī)制（1）完善預(yù)算績效管理制度。各級財(cái)政部門和各財(cái)政資金使用單位，都應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算績效管理制度，完善預(yù)算績效管理體系，在實(shí)踐中不斷提高績效評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。將績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算編制，使其成為以后年度編制和審核各單位預(yù)算的重要依據(jù)。（2）規(guī)范預(yù)算績效管理范圍。實(shí)行全口徑預(yù)算管理制度，績效管理應(yīng)覆蓋各級政府的所有財(cái)政資金，包括但不限于預(yù)算法規(guī)定的四本預(yù)算。各單位和部門的資金只要納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全范圍。（3）科學(xué)合理設(shè)定績效指標(biāo)框架。要健全績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定要有明確的指向性，要能細(xì)化量，既有先進(jìn)性又有可行性。要采用科學(xué)合理的評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用定量和定性相結(jié)合的方法，確?？荚u方法、考評指標(biāo)和考評標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理。同時(shí)注重績效考核的連貫性，使各期結(jié)果之間具有可比性。

2.豐富預(yù)算績效管理內(nèi)容（1）增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識。將績效管理融入預(yù)算管理全過程，構(gòu)建事前、事中、事后的預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。各級財(cái)政部門應(yīng)全力推進(jìn)預(yù)算績效管理，并深入貫徹這一管理理念。（2）強(qiáng)化預(yù)算績效管理。對不按規(guī)定進(jìn)行預(yù)算績效管理的單位和部門，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照從嚴(yán)從緊的原則處理。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)增設(shè)績效管理這一要素，將績效目標(biāo)作為預(yù)算資金使用的前置條件，這樣可以更好地從源頭上提高財(cái)政資源配置的效率和效果。在績效實(shí)施過程中，應(yīng)加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程序和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的管理，即實(shí)現(xiàn)“雙監(jiān)控”。（3）建立層次豐富的預(yù)算績效評價(jià)體系。豐富預(yù)算績效評價(jià)體系，可以綜合使用多種績效評價(jià)方式，如采取自評和外部評價(jià)相結(jié)合的評價(jià)體系。這樣可以從多個(gè)角度多個(gè)層次對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及效果進(jìn)行評價(jià)。建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，以結(jié)果為導(dǎo)向，充分發(fā)揮績效評價(jià)的督促引導(dǎo)作用，通過考評結(jié)果促進(jìn)資金的使用。（4）建立預(yù)警機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，開展績效監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正績效運(yùn)行中存在的問題。通過優(yōu)化財(cái)政一體化信息系統(tǒng)中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，自動(dòng)對預(yù)算項(xiàng)目績效管理進(jìn)行預(yù)警，減少人為因素干擾，提前發(fā)現(xiàn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)預(yù)算人員的素質(zhì)培養(yǎng)（1）提高預(yù)算績效管理工作準(zhǔn)入門檻。在工作實(shí)踐中，既要保證有高質(zhì)量的人才進(jìn)入預(yù)算績效管理隊(duì)伍，又要重視人員的后期培訓(xùn)。通過開展定期或不定期的培訓(xùn)，提高預(yù)算績效管理人員的理論知識和業(yè)務(wù)水平，為更好地開展績效管理工作提供人力保障。（2）建立培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制。通過加強(qiáng)相關(guān)人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，提高預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。建立考評激勵(lì)機(jī)制，提高預(yù)算會(huì)計(jì)管理人員的工作積極性和主觀能動(dòng)性。建立定崗定責(zé)的崗位責(zé)任制度，以制度的形式規(guī)范預(yù)算管理工作人員的行為。通過制度的完善，不斷增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作人員的學(xué)習(xí)能力、業(yè)務(wù)能力、創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力和服務(wù)能力。（3）完善審核小組和專家?guī)?。一般?xiàng)目主要由財(cái)政部門層層審核，財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室應(yīng)結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用要求對預(yù)算單位報(bào)送的申報(bào)表進(jìn)行審核，提出審核意見并反饋預(yù)算單位，預(yù)算單位結(jié)合反饋意見做出相應(yīng)調(diào)整后，財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室和績效目標(biāo)審核小組應(yīng)對預(yù)算績效目標(biāo)編制進(jìn)行復(fù)核。對于重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)采取財(cái)政與專家聯(lián)合審核方式，保證績效目標(biāo)編制內(nèi)容翔實(shí)完整。復(fù)核確認(rèn)的預(yù)算績效目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施、績效跟蹤、績效評價(jià)、財(cái)政監(jiān)督和績效審計(jì)的重要依據(jù)。

4.健全和完善預(yù)算績效考評體系（1）強(qiáng)化預(yù)算績效責(zé)任約束。強(qiáng)化預(yù)算績效考核約束力，將預(yù)算績效考評結(jié)果與預(yù)算單位的資金使用情況掛鉤，對于考核較好的單位或項(xiàng)目優(yōu)先配置資源，對低效無效的資金予以削減或取消，以此強(qiáng)化績效考評工作對財(cái)政資金使用的推動(dòng)作用。（2）建立績效問責(zé)制度。對預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及績效管理情況進(jìn)行監(jiān)督，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”機(jī)制。在評價(jià)中如發(fā)現(xiàn)有虛報(bào)項(xiàng)目內(nèi)容騙取財(cái)政資金，或是在使用財(cái)政資金過程中出現(xiàn)截留、挪用、資金嚴(yán)重浪費(fèi)等各種財(cái)政違法行為的，追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員相關(guān)責(zé)任。（3）完善預(yù)算績效公開制度。加大績效公開力度，大力推進(jìn)績效目標(biāo)和評價(jià)結(jié)果的報(bào)送、公示工作。健全預(yù)算績效管理公開機(jī)制，建立預(yù)算績效信息向同級政府和人大報(bào)告制度，并與預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整、決算草案同步向社會(huì)公開。通過信息公開，不斷增強(qiáng)財(cái)政資金使用透明度，以信息公開促進(jìn)預(yù)算績效管理質(zhì)量提升。

四、結(jié)語

綜上所述，不論是各級財(cái)政部門還是各預(yù)算資金使用單位，都應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識加強(qiáng)預(yù)算績效管理的重要意義，針對預(yù)算績效管理存在的問題，提出合理的建議和改進(jìn)措施，構(gòu)建完善的預(yù)算績效管理體系。

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作者：湯美華 單位：湯美華丹陽市財(cái)政集中支付中心