財政風險下PPP模式理論綜述淺析

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摘要：PPP模式是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，雙方以特許經營權為基礎，以合同來約定和明確各自的權利和義務，最終預期使合作各方達到比單獨行動更為有利的結果。文章從財政風險視角下探討了ppp模式在我國的發(fā)展歷程，深入剖析了PPP模式下財政風險的成因。

關鍵詞：PPP模式；財政風險；公共建設

20世紀80年代，為了提高基礎設施水平，解決公共服務資金不足和公共部門效率低下等問題，英國財政大臣肯尼斯·克拉克首次提出了“公私伙伴關系（PPP）”的概念（即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，英文為PubicPrivateParenership，簡寫為PPP模式），社會資本開始進入公共物品和服務的領域，英國學者對PPP模式的探索和實踐，使英國的PPP模式研究走在了世界的前列并帶動了PPP模式在全世界范圍內的推廣和發(fā)展。我國的基礎設施和其他公用事業(yè)一直由政府機構提供，但政府部門在技術、資本和治理等方面存在一定的局限性，制約了基礎設施和其他公用事業(yè)的發(fā)展。廣東于1984年由BOT投資建設了沙角B電廠。開啟了我國通過社會資本參與基礎設施等公共建設的PPP模式時代。

1財政風險理論基礎

在理論界關于財政風險有兩種不同定義：①指政府不適當?shù)呢斦顒踊蜇斦袨榻o政府本身，或給政府進一步的財政活動以及給社會經濟帶來潛在危害的可能性。②專指財政領域中因各種不確定因素的共同作用導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性［1］。國內外學者在財政風險的研究中從負債和資產負債兩個角度展開。這兩個觀點的代表人物分別為世界銀行高級經濟學家HanaPolackovaBrixi（白海娜）和中國財政科學研究院研究員劉尚希。Hana（1998）率先提出了“或有債務”和“隱性債務”的概念，Hana強調要特別注意政府或有債務的風險，認為財政風險的主要來源是政府隱性和或有負債。在吸收Hana提出的財政風險概念的基礎上，劉尚希（2003）認為財政風險是指政府未來擁有的公共資源不足以履行其未來應承擔的支出責任和義務，從而使經濟、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性［2］。劉尚希認為只有在政府資源不足以承擔政府負債時，才會發(fā)生財政風險。不管是負債角度還是資產負債角度，都與PPP項目中政府未來一系列承諾付款的不確定性產生財政風險不謀而合。PPP財政風險是指直接財政承諾風險下的建設期預付投資補貼風險、持續(xù)性支付風險以及或有負債風險下的特定風險擔保、不可抗力補償、合同終止補償、信用擔保所帶來的相應風險［3］。在PPP模式運用的過程中，如何才能有效地控制規(guī)避財政風險越發(fā)成為眾多學者關注的對象。

2PPP模式相關理論綜述

我國PPP模式發(fā)展時間尚短，但發(fā)展速度快、規(guī)模廣，已經經歷了探索、快速發(fā)展和調整這3個階段。通過對國內外PPP研究的相關文獻分析和歸納，目前PPP模式的研究理論總結如下。

2．1PPP模式發(fā)展研究

Tirole，Maskin（2008）認為，政府通過PPP模式引入社會資本合作參與基礎設施建設，由于PPP模式不計入政府的資產負債表，不但表面上緩解了政府的負債壓力，而且在實踐中彌補了財政資金缺口，這些優(yōu)勢使得PPT模式在發(fā)展中國家快速崛起。李秀輝、張世英（2002）介紹了國外普遍使用的PPP模式，并對其內涵、具體模型和優(yōu)勢進行分析，指出PPP模式在中國具有非常廣闊的應用前景，并對應用中所需注意的問題進行了闡述。賈康、孫潔（2009）對PPP模式做出了明確的定義，指出PPP模式是公共部門與私人部門之間建立合作關系，使私人部門在提供公共產品和服務過程中發(fā)揮自身靈活的資源及優(yōu)勢，進而獲得利益［4］。該模式可以提高公共產品供給效率，提升資源利用率，這個定義的概括得到大多數(shù)學者的認可，開啟了我國學者研究PPP模式的爆發(fā)期。

2．2PPP模式效益研究

Spackman（2002）分析了英國政府在過去十年中實施的PPP模式項目，發(fā)現(xiàn)PPP模式的應用在控制項目成本方面具有非常重要的作用。KhalidFahad（2014）的研究表明，在發(fā)展中國家的公共基礎設施建設項目中使用PPP模式不僅可以減輕政府部門的財政壓力，還可以通過項目的穩(wěn)定收入吸引社會資本進行投資，使項目建設得更好。郭萬莉（2016）討論了基礎設施項目PPP實施的項目投資收益，并提出3個研究方向：投資回報的合理模式選擇、確定適當?shù)捻椖客顿Y回報率、全面衡量投資回報率。

2．3PPP模式風險研究

Tah和McCafer（1993）率先在PPP領域引入了AHP層次分析法，用以識別和評估可能導致PPP項目失敗的風險因素。GrimSey（2002）總結并分析了歷史性PPP項目失敗的案例，并總結了PPP項目運營中的風險。柯永健和王守清（2009）系統(tǒng)地總結了國內PPP項目的風險，并通過實踐案例來研究項目風險并總結了相關的風險因素，提出了更為科學的PPP風險分配原則。王守清（2014）指出，PPP項目風險具體可分為政府信用風險、法律風險、收益和市場風險、建造和融資風險以及不可抗力風險［5］，項目從設計到運營，風險是全生命周期都應當重點考慮的因素。

3PPP模式應用中財政風險的成因

PPP模式發(fā)展到今天，它的優(yōu)點顯而易見。既可以滿足社會公眾對公共產品日益增長的需求，又可以解決地方政府的巨額債務存量和財政困難等問題。但另一方面，PPP模式的操作和管理不當也容易導致財政風險給政府帶來不確定性。PPP項目具有周期長、資金需求大、項目復雜、風險頻繁等特點，需要更高的監(jiān)控和管理。

3．1法律法規(guī)銜接不暢，保障制度不完善

與PPP模式發(fā)展相關的財政制度正在建設和完善，有效的法律法規(guī)是化解PPP項目運營風險，提高PPP項目運營效率的重要保障。針對如何管控PPP項目的財政風險，我國相關部門在近幾年陸續(xù)出臺了相關的核心配套文件，用于規(guī)范PPP項目發(fā)展。但缺乏行政法規(guī)以上層級的規(guī)范性文件，這些政策性規(guī)范文件散見于中央部委與地方政府之中，由于上位法尚未建立，導致下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象。以財政部和發(fā)改委為例，這兩個部門對PPP模式的關鍵屬性的認識和調整之間存在很大差距，這使得PPP政策制定后期兩個部門的直接結果不一致，阻礙了PPP項目的有效實施。且PPP模式相關的保障制度法律很不完善，項目收益保障相關政策文件尚未闡明。根據《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）的規(guī)定，政府和社會資本合作項目應避免過高或過低的利潤。避免超額利潤的目的是防止社會私人投資者尋求超額利潤［6］。避免低項目收益是為了鼓勵社會私人投資者參與公共服務，并確保投資者獲得一定的利潤，這些利潤可以用來抵消項目實施費用成本。但是，項目的最終收益是過高還是過低，都缺乏定量標準，相關政策文件對這一點也未作明確要求。

3．2PPP模式發(fā)展過快，地方政府認知不足

在中央各部門大力倡導的背景下，PPP模式快速在全國鋪展開來，入庫規(guī)模、落地規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)快速增長，極大地激發(fā)了各地政府拓展PPP項目的激情。但在中國推廣PPP模式的時間仍然很短，政府、社會資本和中介機構等各個主體無法充分把握過去，現(xiàn)在和未來。在實施PPP項目的過程中，目標和實現(xiàn)的結果可能會有偏差，即會出現(xiàn)不確定性。加上地方政府前期準備不足和地方政府對PPP項目了解不夠深入都會增加政府面臨的財政風險。除此之外，PPP項目的前期成本較低，政府傾向于過度投資且無法獲得長期預算，加之政府和社會資本的責任不清等原因都會導致政府不能有效識別和分配財政風險。PPP模型客觀地證明了社會資本的有效性，PPP的實質是充分利用社會對公共產品和服務的需求。但是，如果一些地方政府只是將PPP理解為一種融資手段，以PPP之名行舉債之實去追求經濟增長，盡管PPP項目的發(fā)展看似很快，但如果處理不當，可能會增加地方政府財政風險的潛在風險。

3．3政府與社會資本間信息不對稱

PPP模式的參與主體除了社會資本、項目公司、中介機構、金融機構和公眾等外，還涵蓋了政府的許多方面。在PPP項目的建設和運行過程中，存在著多重受托委托關系，例如公眾委托政府提供公共產品、政府委托社會資本進行建設和運營公共項目、政府委托中介機構競標等。PPP模式的開展以各方主體的協(xié)議為基礎，但協(xié)議的簽訂是基于政府與其他各方之間博弈的結果，但由于政府，社會資本和其他各方在合作中追求自己的利益，雙方都希望合同能使自己受益。這些多重委托代理關系形成的信息不對稱將導致諸如道德風險、逆向選擇、監(jiān)管不到位等多方面問題，進而影響了PPP項目的持續(xù)實施。另外一些地方政府沒有統(tǒng)計其轄區(qū)內的所有財政支出責任，也無法完全識別和計算項目的潛在負債，PPP項目運營績效評價標準和過程未能充分披露，無法確認財政支出效益。一旦PPP項目發(fā)生或有事件，導致財政支出責任增加從而引發(fā)財政風險。

3．4項目執(zhí)行中重建設輕運營

隨著前期PPP項目的推廣，絕大多數(shù)項目在2018年開始進入了執(zhí)行階段，規(guī)范和管理PPP項目的執(zhí)行提上日程，需引起更多的關注。雖然目前政策的轉變已對項目運營有所傾斜，回報機制也從政府付費居多轉變?yōu)槭褂谜吒顿M和可行性缺口補助，但整體上重建設輕運營問題仍然突出。目前，PPP項目大多為可行性缺口補助項目，財金（2018）54號中指出可行性缺口補助是指政府向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足。在實際運營中，一些地方政府在PPP項目中沒有把可用性付費與運營掛鉤，沒有規(guī)范的財評機制。在執(zhí)行過程中使用者付費完全靠臆想，使用者付費的偏差靠調整可行性缺口補助來倒擠，脫離實際情況。PPP項目的本質應該是通過運營讓項目實現(xiàn)收益、提升運營效率、減輕政府財政負擔，項目執(zhí)行過程的不規(guī)范、不恰當?shù)厥褂谜?，引發(fā)了未來的財政負債風險。

4結束語

PPP模式中財政風險的監(jiān)控，可以調整和規(guī)范已實施的PPP項目的運作，確保合法合理的社會資本回收，提高地方政府財政資金的使用效率，避免資金浪費，促進構建健康和諧穩(wěn)定的財政體系。

作者:楊帆 何文琴 單位:廣東證科會計師事務所 東莞理工學院城市學院