對(duì)公共財(cái)政理論的再反思研究

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【摘要】隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在世界各國(guó)得到普遍發(fā)展，公共財(cái)政模式也被借鑒和接受。中國(guó)從1998年正式走上公共財(cái)政道路，在各種爭(zhēng)議和討論中，公共財(cái)政對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生了明顯的影響力，但是否能夠繼續(xù)為我國(guó)建立新型國(guó)家治理體系以及構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)揮重要作用，成為必要的研究課題。文章通過(guò)回顧西方財(cái)政職能、時(shí)代特征以及我國(guó)財(cái)政職能的演變過(guò)程，進(jìn)而對(duì)我國(guó)公共財(cái)政進(jìn)行反思，以期對(duì)當(dāng)前現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵、特征、設(shè)計(jì)框架與邏輯重點(diǎn)提供有益的啟示。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政;財(cái)政職能;現(xiàn)代財(cái)政制度

一、引言

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，以張馨(1997)為代表的學(xué)者們首次為“公共財(cái)政”正名，數(shù)百年來(lái)西方財(cái)政學(xué)的發(fā)展特征表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要公共財(cái)政，并且明確了“財(cái)政”與“公共財(cái)政”是完全不同的概念。在1998年年底召開的全國(guó)財(cái)政會(huì)議上我國(guó)正式提出“構(gòu)建公共財(cái)政基本框架”。自此之后，以趙志耘（1998）、郭慶旺（1999）為代表的學(xué)者開始對(duì)其進(jìn)行激烈地爭(zhēng)論與批判，出現(xiàn)了學(xué)術(shù)上的“百家爭(zhēng)鳴”。當(dāng)時(shí)主要爭(zhēng)論的問(wèn)題包括“公共財(cái)政”的譯名和概念、公共財(cái)政論與國(guó)家分配論的關(guān)系、公共財(cái)政論與公共經(jīng)濟(jì)論等，雖然這場(chǎng)爭(zhēng)論并未達(dá)成最終共識(shí)，但是為我國(guó)財(cái)政及財(cái)政學(xué)的發(fā)展奠定了深刻的理論基礎(chǔ)。2013年年底召開的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將在2020年全面建立現(xiàn)代財(cái)政制度。于是，社會(huì)各界圍繞現(xiàn)代財(cái)政制度的概念、特征、職能等各抒己見，然而，與以往不同的是，這一次爭(zhēng)論的焦點(diǎn)更多的是政策導(dǎo)向的解讀和說(shuō)明，將財(cái)政賦予了更多的內(nèi)涵與功能。這一方面說(shuō)明了財(cái)政學(xué)界對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)提到了前所未有的高度，另一方面也暗含了在已有的關(guān)于公共財(cái)政的十幾年研究中，尤其是近年來(lái)隨著國(guó)家治理環(huán)境的變化，對(duì)于公共財(cái)政模式能否在我國(guó)繼續(xù)走下去，這是一個(gè)必須再一次認(rèn)真思考的問(wèn)題。歸根到底，社會(huì)各界傾向于從財(cái)政實(shí)踐出發(fā)來(lái)探討現(xiàn)有的政策體系，缺乏了從財(cái)政及財(cái)政學(xué)的理論源頭來(lái)分析當(dāng)前財(cái)政制度的有效性與可行性。

二、財(cái)政職能及其時(shí)代性

（一）西方財(cái)政職能的演變

第一，自由資本主義時(shí)期的財(cái)政職能。在十八世紀(jì)自由資本主義時(shí)期，古典自由放任學(xué)派信奉完全的市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)國(guó)家干預(yù)始終持否定的態(tài)度，以亞當(dāng)•斯密為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制是完美的，國(guó)家干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步會(huì)起到反作用，因而應(yīng)該減小政府的活動(dòng)范圍，充當(dāng)“守夜人”的角色。盡管如此，在其著作《國(guó)富論》中，亞當(dāng)•斯密（1776）還是肯定了政府存在的必要性，至少在自由放任的體制下政府被賦予了三項(xiàng)基本職責(zé)任務(wù)：首先是保護(hù)國(guó)家免遭外來(lái)入侵，維護(hù)國(guó)防安全；其次是維持司法制度的權(quán)威，保護(hù)國(guó)內(nèi)居民享受公平的對(duì)待；最后就是基于全國(guó)大部分居民的需要，建立相應(yīng)的公共工程和機(jī)構(gòu)。從早期來(lái)看，國(guó)家在提供公共物品的理念上得到了認(rèn)可，財(cái)政實(shí)際上也就是在市場(chǎng)失靈時(shí)履行了資源配置的職能。第二，壟斷資本主義過(guò)渡時(shí)期的財(cái)政職能。1970年代進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，由于西方國(guó)家自身的階級(jí)矛盾日益尖銳及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷涌現(xiàn)，以“看不見的手”自動(dòng)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)難以為繼。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決外部性，即面臨市場(chǎng)失靈，以及全國(guó)的個(gè)人需要和利益得不到有效滿足時(shí)，此時(shí)依據(jù)一定政治程序建立起來(lái)的國(guó)家開始發(fā)揮重要作用。德國(guó)財(cái)政學(xué)瓦格納（1882）在對(duì)政府職能與財(cái)政支出二者進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，就政府職能而言提出了“政府活動(dòng)擴(kuò)張”法則，并且主張國(guó)家可以采取相應(yīng)財(cái)稅政策來(lái)改善全社會(huì)的福利水平。基于此，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的德國(guó)俾斯麥政府為了穩(wěn)定工人的情緒、維護(hù)自身統(tǒng)治，成為史上第一個(gè)建立完善社會(huì)保障制度的國(guó)家。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（1920）在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中用其嚴(yán)格的數(shù)量邏輯論證了財(cái)政收入分配職能的科學(xué)性與合理性。此后，財(cái)政不僅具有最初的資源配置職能，還增加了一項(xiàng)新的職能即收入分配。第三，混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政職能。1929年及之后的四年間，以美國(guó)為首的經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延，迅速讓整個(gè)世界陷入了經(jīng)濟(jì)大蕭條，讓曾經(jīng)不可一世的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度受到了嚴(yán)重的考驗(yàn)與質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大蕭條將凱恩斯主義推上了歷史的舞臺(tái)，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為挽救資本主義制度的救命稻草，這時(shí)候的政府幾乎成為了全能政府而非有效政府———擴(kuò)大財(cái)政支出、克服有效需求不足、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平等。從所處的環(huán)境來(lái)看，凱恩斯的理論之所以受到政府的歡迎，主要原因是其理論思想代表了政府執(zhí)政的基本理念，可以使國(guó)家充分地發(fā)揮自己擁有的權(quán)力，例如羅斯福新政取得的卓越成績(jī)則進(jìn)一步印證了這一觀點(diǎn)。由此之后，凱恩斯也奠定了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要地位，而政府通過(guò)一系列財(cái)稅手段在干預(yù)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)波動(dòng)、維持經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了積極作用，與此同時(shí)，財(cái)政也蘊(yùn)含了具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的又一職能。綜上所述，馬斯格雷夫在1959年出版的《財(cái)政學(xué)原理———公共經(jīng)濟(jì)研究》一書中最終提出了財(cái)政的三大職能，并強(qiáng)調(diào)該書并不是公共財(cái)政理論研究的延續(xù)，而是由于社會(huì)背景及時(shí)代的變化，對(duì)財(cái)政包含的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。具體來(lái)講，該書是充實(shí)了“公共物品”的基本內(nèi)容。其中財(cái)政三大職能的提出代表了他個(gè)人具有社會(huì)民主的思想，認(rèn)為當(dāng)市場(chǎng)失靈后，政府的有效干預(yù)總能解決存在的問(wèn)題且還能提高全社會(huì)的福利水平。特別是，“滯脹”這一特殊情況于20世紀(jì)70年代在西方經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生，于是以芝加哥大學(xué)盧卡斯（1976）、弗里德曼（1968）等學(xué)者主張的新自由主義對(duì)凱恩斯提出了責(zé)難。這一時(shí)期，盡管他們主張減少國(guó)家干預(yù)，但也不主張無(wú)政府主義，政府還是要扮演好制定規(guī)章制度的角色。到了1990年之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所反對(duì)的只是全能政府所包含的懶散的官僚、權(quán)力的自我膨脹以及腐敗的官員，但各國(guó)依然肯定政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能，尤其在西方國(guó)家經(jīng)歷了世界大戰(zhàn)、十月革命、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、大蕭條等眾多對(duì)經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)的事件之后，財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)還是朝著民主的方向，國(guó)家財(cái)政的三大職能始終沒(méi)有發(fā)生變化，而唯一發(fā)生變化的只是財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的變化。

（二）我國(guó)財(cái)政職能的演變

第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政職能。1949年至1977年，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義高度集中的計(jì)劃體制，該體制的重要組成內(nèi)容就是公有制，且社會(huì)主義構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是公有制制度，國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下，分布于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家對(duì)社會(huì)再生產(chǎn)加以組織，并充當(dāng)配置社會(huì)資源主體的角色，在資源配置的范圍內(nèi)國(guó)家計(jì)劃占主導(dǎo)地位，政府通過(guò)計(jì)劃調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，計(jì)劃控制并影響著社會(huì)再生產(chǎn)中的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政依附于國(guó)家計(jì)劃，其基本任務(wù)是協(xié)助政府組織和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，該時(shí)期的財(cái)政也擁有著財(cái)政分配和監(jiān)督的職能。財(cái)政的分配職能主要體現(xiàn)在政府首先要按照財(cái)力的高度集中權(quán)衡之后，再通過(guò)財(cái)政分配到各行各業(yè)之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃—控制—分配”的目的。而針對(duì)財(cái)政的監(jiān)督職能，因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有建立相應(yīng)的有效管理機(jī)制，為了便于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府分配社會(huì)產(chǎn)品過(guò)程中的科學(xué)性與合理性，于是財(cái)政又參與了國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。第二，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的財(cái)政職能。改革開放至1991年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段。黨的十一屆三中全會(huì)確立了未來(lái)工作重點(diǎn)，并圍繞“放權(quán)讓利”啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，如1983年、1985年的“利改稅”改革進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系，具有代表性。因此，該時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革總體上是在放權(quán)讓利的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的，并沒(méi)有真正地針對(duì)原有體制的弊端進(jìn)行解除，“一放就亂、一管就死”是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)面臨的典型特征。相比政府而言，財(cái)政除運(yùn)用控制基本建設(shè)投資和集團(tuán)購(gòu)買力等直接手段外，還通過(guò)深化財(cái)政體制和稅收制度改革以及補(bǔ)貼、貼息等多種間接手段，來(lái)不斷調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，原有的財(cái)政分配和監(jiān)督職能也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了相應(yīng)的變化。一是分配職能縮小。國(guó)有企業(yè)的放權(quán)讓利以及“撥改貸”、稅利分流、承包經(jīng)營(yíng)等改革措施的推行，再加上個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)成分的不斷發(fā)展，國(guó)有企業(yè)不再一統(tǒng)天下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化，而這些企業(yè)的利潤(rùn)、工資分配等都超出了財(cái)政的控制。二是監(jiān)督職能也發(fā)生了新的變化。監(jiān)督職能以分配職能為基礎(chǔ)，分配職能的變化直接導(dǎo)致監(jiān)督職能范圍和內(nèi)容的調(diào)整。第三，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政職能。1992年召開的黨的第十四次全國(guó)人民代表大會(huì)正式確定了改革的目標(biāo)，即要實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這也意味著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不再依靠政府通過(guò)計(jì)劃去組織，而是依靠市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)。針對(duì)新型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其資源配置方式，中國(guó)財(cái)政學(xué)界認(rèn)真研究和討論了財(cái)政職能，最終達(dá)成的共識(shí)是：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政依然具有資源配置、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。這也是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)之父馬斯格雷夫（1959）提出的財(cái)政三大職能?；趯?duì)市場(chǎng)缺陷的認(rèn)識(shí)和財(cái)政自身的壓力，在20世紀(jì)90年代中期，是否應(yīng)該建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政的問(wèn)題引起了社會(huì)各界以及實(shí)踐部門的激烈爭(zhēng)論。最終在1998年召開的財(cái)政會(huì)議上，明確提出公共財(cái)政的基本框架。此后，公共財(cái)政的理論思想也成為了我國(guó)財(cái)稅改革的指導(dǎo)方向。

（三）啟示

首先是財(cái)政具有三大職能。從近年研究成果來(lái)看，由現(xiàn)代財(cái)政學(xué)之父馬斯格雷夫在1959年所提出的財(cái)政三大職能，當(dāng)前逐漸得到國(guó)內(nèi)外財(cái)政研究者的支持和贊同。通過(guò)梳理、比較、分析中西財(cái)政的發(fā)展史，顯而易見，財(cái)政三大職能在各個(gè)歷史時(shí)期的作用和地位以及表現(xiàn)形式并不一樣，尤其是前兩個(gè)時(shí)期，財(cái)政的三大職能并不能完全體現(xiàn)，只是到了近代當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展和成熟起來(lái)后，這三大職能才被國(guó)家社會(huì)所認(rèn)可，并通過(guò)政府之手將財(cái)政三大職能更好地運(yùn)用到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。其次財(cái)政職能具有時(shí)代性。從我國(guó)公共財(cái)政到現(xiàn)代財(cái)政制度的演變就可看出，財(cái)政職能并不是一成不變。財(cái)政職能的內(nèi)涵和作用方式由時(shí)代背景所客觀決定，其含有不可忽視的變化規(guī)律。財(cái)政職能隨著社會(huì)資源配置方式、政府職能的轉(zhuǎn)換和國(guó)家社會(huì)所追求目標(biāo)的轉(zhuǎn)變而在不斷調(diào)整；財(cái)政職能的廣度、深度以及其作用的方式隨著時(shí)代的變化而展現(xiàn)出不同的變化。最后財(cái)政職能要適時(shí)調(diào)整。盡管財(cái)政的三大職能得到了各界的認(rèn)可，但是這三大職能的效用強(qiáng)度、地位層次以及作用方式卻都隨時(shí)代的變化而在不斷調(diào)整，這是由社會(huì)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)體制以及國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)等背景所客觀決定的。只有適應(yīng)當(dāng)時(shí)發(fā)展環(huán)境的財(cái)政模式，才能夠使財(cái)政的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮到最優(yōu)，推進(jìn)時(shí)代的進(jìn)步。超前或滯后的調(diào)整財(cái)政職能，都會(huì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)阻礙甚至反作用，因此，必須選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間對(duì)財(cái)政職能加以調(diào)整。

三、對(duì)公共財(cái)政的反思

（一）公共財(cái)政的基本內(nèi)涵

關(guān)于公共財(cái)政的定義，我國(guó)眾多學(xué)者都給出了其個(gè)人的理解和觀點(diǎn)主張，比較有代表性的學(xué)者有安體富（1999）、楊良初（2003）和高培勇（2008）等，他們對(duì)公共財(cái)政的定義內(nèi)容基本相同，并沒(méi)有觀點(diǎn)上的沖突和矛盾，本文不再逐一介紹，在此僅引用財(cái)政部于2011年在《中國(guó)財(cái)政基本情況》一書中對(duì)公共財(cái)政的定義，該定義綜合了上述學(xué)者的觀點(diǎn)：公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政具有公共性、非營(yíng)利性、調(diào)控性、一視同仁性以及法制性的特征。

（二）對(duì)公共財(cái)政的再理解

通過(guò)對(duì)中西方財(cái)政職能的演變和我國(guó)公共財(cái)政內(nèi)涵的梳理，我們不得不承認(rèn)財(cái)政是個(gè)歷史范疇，在其共同的本質(zhì)屬性下，財(cái)政職能是不斷變化的，且這種變化在財(cái)政擁有三大職能的前提下適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從而用較為宏觀抽象的語(yǔ)句來(lái)定義財(cái)政，就會(huì)顯得其理論意義比較偏離實(shí)際。本文認(rèn)為財(cái)政應(yīng)是某個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家（政府）為達(dá)到一定的目標(biāo)，在財(cái)政三大職能的指導(dǎo)下而采取的一系列財(cái)政手段、主張和政策的綜合。由此我們可以將我國(guó)公共財(cái)政的定義歸納為以下內(nèi)容：①將滿足社會(huì)公眾所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為目標(biāo)和基本出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注民生領(lǐng)域，提高民眾的生活質(zhì)量；②公共財(cái)政的活動(dòng)只適合在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用；③財(cái)政活動(dòng)應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；④財(cái)政活動(dòng)不是為了賺取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，其宗旨在于保障最大化的社會(huì)利益；⑤財(cái)政行為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一視同仁，公平對(duì)待，不能因經(jīng)濟(jì)成分、行業(yè)性質(zhì)、身份地位、國(guó)籍、民族等因素而區(qū)別對(duì)待；⑥通過(guò)對(duì)財(cái)政收支的安排，達(dá)到平衡的社會(huì)供求，使得經(jīng)濟(jì)能夠穩(wěn)定增長(zhǎng)；⑦通過(guò)一系列財(cái)稅手段的運(yùn)用，保障收入分配的公平；⑧政府的財(cái)政活動(dòng)和運(yùn)作要遵從法律法規(guī)的約束和規(guī)范，同時(shí)要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。公共財(cái)政已在我國(guó)實(shí)施了十幾年之久，我們既要看到所取得的成果也要面對(duì)當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，也就是以“公共產(chǎn)品”和“市場(chǎng)失靈”為理論基礎(chǔ)來(lái)界定國(guó)家（政府）財(cái)政的職能和活動(dòng)范圍，對(duì)于人口眾多、資源稟賦不均衡的中國(guó)來(lái)講，其僅是一個(gè)“小財(cái)政”，雖是時(shí)展的產(chǎn)物，但它并不能解決我國(guó)財(cái)政中錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。尤其是對(duì)于公共財(cái)政所主張的一些政策和觀點(diǎn)，不論是在過(guò)去的十幾年中，還是在當(dāng)前，我們都不敢完全茍同。

（三）對(duì)公共財(cái)政的反思

首先，公共財(cái)政的內(nèi)在矛盾性。公共財(cái)政的職能范圍是通過(guò)“市場(chǎng)失靈”的理論推導(dǎo)出來(lái)的，要求財(cái)政活動(dòng)限制在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域中，為財(cái)政職能的發(fā)揮劃定了一個(gè)邊界，同時(shí)，公共財(cái)政還具有財(cái)政應(yīng)有的三大職能，涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，這一職能的范圍必然要大于“市場(chǎng)失靈”這一領(lǐng)域。可見公共財(cái)政的職能與職能范圍出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中的不匹配，直接對(duì)有效發(fā)揮財(cái)政職能產(chǎn)生了影響。其次，財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域尚早。財(cái)政應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中逐漸地退出，這一方向是值得肯定的，但結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，至少在現(xiàn)今及之后一段時(shí)期內(nèi)還不能實(shí)現(xiàn)。一是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)架還有待完善，由于市場(chǎng)的逐利性，僅通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)整是做不到的，必須通過(guò)財(cái)政的資源配置職能對(duì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。二是在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)依然是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，這些企業(yè)的轉(zhuǎn)型仍需要較長(zhǎng)的一段時(shí)間，尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府全面干預(yù)所形成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”企業(yè)。三是對(duì)于民航鐵路、郵電通信和城市公共交通等一些自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)，其為社會(huì)提供著最基本的生產(chǎn)和生活條件。政府對(duì)這些企業(yè)的干預(yù)和控制，是對(duì)受益區(qū)居民提供的一種社會(huì)福利，也是財(cái)政作用于資源配置公平與效率的重要領(lǐng)域。更重要的是，中國(guó)近十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的周期縮短，尤其是在經(jīng)濟(jì)蕭條的階段，政府不得不通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，這就難免進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。因此，財(cái)政活動(dòng)真正退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域還為時(shí)尚早，實(shí)質(zhì)上這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)渡階段。再次，財(cái)政營(yíng)利亦有其合理性。眾所周知，由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，公共產(chǎn)品的消費(fèi)過(guò)程中便會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的情況，這也就是說(shuō)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)加以提供是一種“虧本”行為，而以獲利為目的的私人部門就不會(huì)參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，這便形成市場(chǎng)失靈區(qū)域。由此公共財(cái)政論者認(rèn)為政府只能從事非營(yíng)利性活動(dòng)，應(yīng)以社會(huì)利益最大化為宗旨，可惜這種主張出現(xiàn)了“現(xiàn)實(shí)不能支持理想”的現(xiàn)象。整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈是由國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的，且國(guó)家要為鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供保障，那么財(cái)政作為政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的代表，必然要體現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量，但是，依據(jù)公共財(cái)政論者的觀點(diǎn)，公共財(cái)政只能進(jìn)入非營(yíng)利領(lǐng)域，就意味著國(guó)有經(jīng)濟(jì)是非營(yíng)利的經(jīng)濟(jì)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)主體是虧損的不良資產(chǎn)，這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際不相符，與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用更加不匹配。最后，一視同仁政策的不合理性。一是市場(chǎng)主體不會(huì)接受一視同仁的財(cái)政政策。我國(guó)分別實(shí)施了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在每個(gè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家政策對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)成分和市場(chǎng)主體的政策都是不同的，如私有經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)經(jīng)歷了壓制、鼓勵(lì)、大力支持的過(guò)程，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)的歷程剛好相反。從“國(guó)進(jìn)民退”到“國(guó)退民進(jìn)”，各類企業(yè)的發(fā)展是嚴(yán)重不平衡的，如果實(shí)施一視同仁的財(cái)政政策，則這些企業(yè)就處于起點(diǎn)的不公平，從而為公平的待遇帶來(lái)不公平的競(jìng)爭(zhēng)。二是一視同仁的財(cái)政對(duì)待政策，限制了財(cái)政的調(diào)控作用。依靠市場(chǎng)自發(fā)的調(diào)節(jié)作用來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化存在很大難度，需要通過(guò)政府對(duì)財(cái)政資金的配置進(jìn)行引導(dǎo)。而一視同仁的財(cái)政對(duì)待政策，將導(dǎo)致政府使用財(cái)政資源時(shí)不能偏向任何一方，進(jìn)而使得財(cái)政不能通過(guò)“區(qū)別對(duì)待”來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制了財(cái)政調(diào)控作用的發(fā)揮。而當(dāng)前我國(guó)存在著嚴(yán)重不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對(duì)此現(xiàn)象，必須要通過(guò)“政府之手”對(duì)財(cái)政資源在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行差別配置，而使其在較短的時(shí)間內(nèi)趨向合理化?？梢姡皡^(qū)別對(duì)待”的財(cái)政政策在某些情況下也是對(duì)“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域的彌補(bǔ)。三是國(guó)內(nèi)企業(yè)拒絕一視同仁的財(cái)政政策。與國(guó)外相比，我國(guó)的企業(yè)在管理水平，技術(shù)配套，人才資源等方面還有差距，如果采取無(wú)差別的財(cái)政對(duì)待，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的下降，更無(wú)法保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康的發(fā)展。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)還處于新常態(tài)階段，但我們可以在財(cái)政上給予國(guó)內(nèi)企業(yè)更多的支持和保護(hù)，來(lái)培育和促進(jìn)其成長(zhǎng)，增加其與外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。此時(shí)，財(cái)政的政治影響也是不可忽視的，絕不能顧此失彼。

（四）小結(jié)

總之，公共財(cái)政是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而建立的財(cái)政模式，這是基于當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，它擁有公共性、非營(yíng)利性、調(diào)控性、一視同仁性和法制性五項(xiàng)特征，意在將公共財(cái)政的資金安排和政策主張進(jìn)行規(guī)范化與合理化。本文對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行再理解，將其歸納為八項(xiàng)政策主張的綜合，當(dāng)然這些歸納只是對(duì)公共財(cái)政核心內(nèi)容的提煉，并不能涵蓋公共財(cái)政的所有內(nèi)容。然后從四個(gè)方面對(duì)公共財(cái)政的一些政策主張進(jìn)行了反思，我們發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政的一些內(nèi)容不能滿足我國(guó)當(dāng)今和今后一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展要求，也不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，且發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控職能更加困難。但不可否認(rèn)的是，公共財(cái)政理論確實(shí)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了一定的成效。我們不能因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制將財(cái)政職能的范圍界定得過(guò)于寬泛，避免陷入極端，而把財(cái)政的范圍限制在“市場(chǎng)失靈”的狹小領(lǐng)域內(nèi)。當(dāng)前，我們需要在公共財(cái)政的基礎(chǔ)上繼續(xù)開拓出適應(yīng)時(shí)展需要的財(cái)政模式，進(jìn)而提出了一種完全嶄新的財(cái)政模式———現(xiàn)代財(cái)政制度，它不是破空而出的，是在公共財(cái)政的基礎(chǔ)上加以修正、完善以及創(chuàng)新，從而服務(wù)于當(dāng)前時(shí)展需要的新型財(cái)政。

四、建立現(xiàn)代財(cái)政制度

（一）現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵

關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵，到現(xiàn)在仍然沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)一的界定，學(xué)者們對(duì)此都有自己不同的觀點(diǎn)。高培勇（2015）認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政與公共財(cái)政是一脈相承、相互聯(lián)系的一個(gè)整體，二者是不存在矛盾的。王慶（2014）認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政與公共財(cái)政包括三點(diǎn)區(qū)別即現(xiàn)代財(cái)政是指財(cái)政的發(fā)展問(wèn)題而非本質(zhì)問(wèn)題，核心是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化而非滿足公共性，以及提出現(xiàn)代財(cái)政是要提升國(guó)家的組織能力而非與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型相匹配。楊志勇（2014）指出現(xiàn)代財(cái)政制度是有著特定財(cái)政管理機(jī)構(gòu)與治理技術(shù)的、與國(guó)家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的、且集民主與法治于一體的制度。趙云旗（2016）認(rèn)為必須要全面認(rèn)識(shí)現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政的關(guān)系，不能把公共財(cái)政與現(xiàn)代公共財(cái)政等同起來(lái)，一定要正確處理現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政兩者的關(guān)系，以服務(wù)于現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。段炳德（2016）表明現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該包含稅收、預(yù)算、法治財(cái)政方面的制度以及有關(guān)政府間財(cái)政支出責(zé)任的財(cái)政制度。綜上所述，現(xiàn)代財(cái)政并不是憑空捏造的一種完全嶄新的財(cái)政模式，而是在公共財(cái)政的基礎(chǔ)上加以修正、完善和創(chuàng)新，從而服務(wù)于當(dāng)前時(shí)代和社會(huì)發(fā)展需要的新型模式。第一，現(xiàn)代財(cái)政建立的基礎(chǔ)是我國(guó)尚不成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人口眾多、資源稟賦差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡等錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)背景；第二，現(xiàn)代財(cái)政的三大職能依然是資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。應(yīng)充分有效發(fā)揮其前兩項(xiàng)職能，以促進(jìn)社會(huì)公平，并通過(guò)財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和總量進(jìn)行干預(yù)和控制，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。第三，從滿足社會(huì)需求的角度出發(fā)，對(duì)財(cái)政的“缺位”與“越位”進(jìn)行糾正?！叭蔽弧焙汀霸轿弧笔且粋€(gè)相對(duì)的內(nèi)容，隨著時(shí)代和社會(huì)需求的發(fā)展變化，兩者的內(nèi)容是在調(diào)整的，不能以“市場(chǎng)失靈”作為唯一的依據(jù)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況確定“缺位”與“越位”的內(nèi)容，進(jìn)行恰當(dāng)合理的調(diào)整。第四，應(yīng)針對(duì)我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)面臨的問(wèn)題，制定相應(yīng)的政策主張。財(cái)政要解決的問(wèn)題不只包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等多個(gè)領(lǐng)域，需要全方位考慮和部署，做到統(tǒng)籌兼顧。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政的現(xiàn)代化與國(guó)家治理的現(xiàn)代化緊密相連。我們急需結(jié)合現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵和當(dāng)前全面深化改革的設(shè)計(jì)思路，建立以“現(xiàn)代性”為取向的財(cái)政制度基本框架。要政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及中央與地方的關(guān)系展現(xiàn)在現(xiàn)代財(cái)政制度基本框架的安排中，構(gòu)建科學(xué)合理的稅收制度與高效公開化的預(yù)算管理制度，并逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政法制化建設(shè)，為國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而促進(jìn)我國(guó)新一輪全面深化的改革進(jìn)程。

（二）建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本框架

盡管距離十八屆三中全會(huì)首次提出現(xiàn)代財(cái)政制度的概念已經(jīng)有三年多時(shí)間，無(wú)論是從理論還是實(shí)踐都充分證明了在當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性和必要性。更為關(guān)鍵的是，關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度的核心與重點(diǎn)，社會(huì)各界都對(duì)此展開了深入地研究與分析，具體而言，萬(wàn)家瑞等（2016）基于我國(guó)目前財(cái)政制度存在的問(wèn)題，提出應(yīng)從加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理編制及促進(jìn)預(yù)算透明化以加快財(cái)政法制建設(shè)、努力加快稅收立法并健全稅收體系等方面，推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建。岳軍等（2015）指出現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建，首先要實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政，并努力加強(qiáng)預(yù)算公開透明度，建立合理的稅收體系。賈康、龍小燕（2015）、白彥鋒等（2015）在“財(cái)政全域國(guó)家治理”理論框架下，鼓勵(lì)對(duì)預(yù)算制度與稅收制度現(xiàn)代化，同時(shí)大力支持建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制以及創(chuàng)新財(cái)政投入的機(jī)制，進(jìn)而服務(wù)于現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。還有些學(xué)者們?nèi)珏X巨炎（2017）等從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)等五大發(fā)展理念，全面推進(jìn)小康社會(huì)與依法治國(guó)等多個(gè)角度進(jìn)行有關(guān)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的研究。由此，本文認(rèn)為，主要從四個(gè)方面簡(jiǎn)述建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本框架：1、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度。高培勇（2013）表明現(xiàn)代預(yù)算制度是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。許安拓（2014）認(rèn)為預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心和基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須首先進(jìn)行預(yù)算制度得改革。國(guó)家權(quán)利的核心之一就是預(yù)算權(quán)利，應(yīng)該在立法與審計(jì)機(jī)關(guān)、政府和政府財(cái)政職能部門等各組織機(jī)構(gòu)間對(duì)預(yù)算權(quán)力進(jìn)行合適的分配，以促進(jìn)權(quán)利相互制約運(yùn)作體系的產(chǎn)生。要樹立正確的預(yù)算管理理念，促進(jìn)預(yù)算效率的提高，同時(shí)要擴(kuò)大社會(huì)公眾在預(yù)算管理過(guò)程的參與度，促進(jìn)預(yù)算的民主性和透明度。同時(shí)，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2、建立科學(xué)合理的現(xiàn)代稅收制度。稅收即是政府收入的基本方式，也是進(jìn)行國(guó)家宏觀調(diào)控和收入調(diào)節(jié)分配的重要手段。當(dāng)前我國(guó)需要進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，將國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的稅收分配關(guān)系整理清楚，進(jìn)一步促進(jìn)有利于社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅制體系的構(gòu)建，使得市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用更有效的發(fā)揮。同時(shí)要繼續(xù)全面推進(jìn)增值稅改革，使房產(chǎn)稅的立法和改革進(jìn)程加速，完善個(gè)人所得稅征管體制以及國(guó)稅和地稅征管體制等各項(xiàng)稅制，補(bǔ)充和完善相關(guān)稅制的法律建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)的稅收法定原則，保證稅收的穩(wěn)定性和持續(xù)性，促進(jìn)稅收調(diào)節(jié)與資源配置作用的最大化發(fā)揮。3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。劃分事權(quán)是財(cái)政改革和轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵，也是使得現(xiàn)代財(cái)政制度能夠有效發(fā)揮的重要先決因素。張學(xué)博（2016）認(rèn)為應(yīng)清晰的界定中央與地方的事權(quán)，同時(shí)對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制加以合理的強(qiáng)化。樓繼偉（2013）指明當(dāng)前在政府職能“不缺位、不越位”的前提下，對(duì)政府的事權(quán)范圍與各級(jí)政府間的支出責(zé)任進(jìn)行清晰的界定，構(gòu)建中央、省、市縣三級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任體系，使各級(jí)政府的事權(quán)能夠承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。借鑒以往財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，徹底劃清各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任，需要以法律規(guī)范作為保障。4、完善立法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政法制化。馬驍、周克清（2014）指出現(xiàn)代財(cái)政制度的推進(jìn)需要制定財(cái)政基本法、政府間財(cái)政關(guān)系法，同時(shí)對(duì)實(shí)體性和程序性的財(cái)稅法律制度體系加以完善。劉劍文（2017）認(rèn)為要靠法治方式來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。不管改革有多么的睿智，要是沒(méi)有法律來(lái)提供保障，其只能成為歷史進(jìn)程中的一顆流星，細(xì)數(shù)當(dāng)達(dá)國(guó)家的發(fā)展史，無(wú)不將法治建設(shè)作為國(guó)家治理的重要工具。盡管我國(guó)在財(cái)政改革的過(guò)程中也對(duì)建設(shè)法律制度有所強(qiáng)調(diào)，但立法工作相對(duì)較慢，從而沒(méi)有建立完備的法律體系，無(wú)法做到有法可依。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立關(guān)系到全面深化改革戰(zhàn)略部署的實(shí)施，務(wù)必將法律法規(guī)的完備和建設(shè)擺在工作的重中之重。實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化，不僅要實(shí)現(xiàn)稅收的法定主義，而且要實(shí)現(xiàn)預(yù)算法定主義、事權(quán)劃分的法定主義，將財(cái)政法治建設(shè)作為今后一個(gè)時(shí)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，將有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的依法治國(guó)理念認(rèn)真貫徹落實(shí)到改革的過(guò)程中。

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作者:方鑄 王敏 單位:云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院