財政投資項目事前績效評估探討

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一、事后績效評價導致的問題

(一)預(yù)算績效目標的設(shè)定流于形式

現(xiàn)階段，較多預(yù)算單位依然站在自身利益的角度，存在多爭取資金或者“謀求立項”的目的，預(yù)算申報環(huán)節(jié)難以抑制投資項目申報的沖動。加上科學評估方法的缺失，過于簡單的設(shè)定方式無法讓項目單位嚴肅認真地確定績效目標，主觀隨意性較大。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)壓力較小，常常“花財政的錢，辦自己的事”，對目標熟視無睹，同時缺乏內(nèi)在的投資控制和風險約束機制，無法保證項目績效目標的實現(xiàn)，影響財政資金效益的充分發(fā)揮。

(二)容易造成財政資金的浪費

現(xiàn)階段來看，財政投資項目只注重事后績效評價，事前評估的相對缺乏不能及時分析資金投向是否正確。以東部某省份為例：為改善環(huán)境，改變農(nóng)村“臟亂差”的生活局面，國家選取部分縣試點建設(shè)農(nóng)村生活垃圾和污水收集處理設(shè)施，并每年撥付部分補助資金。但是作為試點之一的某縣級市，經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)村自然條件存在特殊性，農(nóng)民長久以來隨處傾倒污水垃圾的生活習慣難以改變，短時間內(nèi)無法實現(xiàn)定點傾倒，垃圾、污水的收集達不到處理設(shè)施運行要求。因補助資金又無法隨意改變使用方向，建成的污水收集管網(wǎng)、垃圾回收站多數(shù)閑置。類似現(xiàn)象的存在造成了財政資金的極大浪費，“把錢花到刀刃上”也成了一句空談。

二、事前績效評估的重要意義

(一)促使項目投資決策更加科學

事前績效評估就是將“做正確的事”放在首位。財政部門提前介入項目的可行性研究、初步設(shè)計等論證工作，結(jié)合實際評估必要性，在源頭上遏制績效評估不良的項目進入實施階段,可以更大范圍地減少投資失誤，把握財政資金使用方向的正確性,使財政支出決策更科學、更合理。

(二)提升財政資金的使用效率

在大多數(shù)事后績效評價工作中，會要求項目部門對財政資金的使用情況進行整改，即便如此，也往往是亡羊補牢，效果遠不如在項目開工前對績效目標進行評估。在項目開工之前引入評審，砍掉不具備實施條件、沒有具體實施方案的子項、雜項，剔除項目造價中涉及虛報工程量以及價格明顯過高的水分，評估開工程序是否合理、即將發(fā)生的支出是否合規(guī)，督促項目單位完善實施計劃，增強項目實施與預(yù)算的可協(xié)調(diào)性，有利于財政部門從“被動買單”轉(zhuǎn)為“主動服務(wù)”，優(yōu)化財政資金的支出結(jié)構(gòu)，進一步提升財政資金的使用效率。

(三)約束項目實施過程中發(fā)生的偏離績效目標的行為

目前財政投資項目實施過程中發(fā)生的變數(shù)較多，項目主體以各種理由追加投資，造成項目支出隨意性較大。通過事前評估對財政支出預(yù)期效益和績效目標的論證,可以圍繞評估結(jié)果加強全過程監(jiān)管，對專項資金的運行過程實施有效制約和監(jiān)督，有效控制財政資金效益，對預(yù)算執(zhí)行進行剛性約束。

(四)促進財政預(yù)算管理的公開化和透明化

事前績效評估本身就對項目的可行性、必要性，目標設(shè)置的合理性和項目預(yù)算的科學性進行客觀、公正的評價，由內(nèi)部操作變成透明運作，由一對一談判變成了公開民主評判，加上圍繞績效目標的全過程控制糾偏，可以使項目建設(shè)的全過程公開化，有效促進預(yù)算管理的透明化。

三、事前績效評估的重點

(一)建立科學的第三方評估方法和機制

首先要選取績效管理服務(wù)水平較高的社會第三方中介機構(gòu)，保證參與績效評價的專家隊伍有較強的獨立性和足夠的勝任能力，理順管理制度，強化績效研究能力，確保第三方評價更加專業(yè)、客觀和公正。其次在評估指標的設(shè)計上，要按照不同部門所處領(lǐng)域不同、職能屬性不同，分別制定具有行業(yè)特征的個性化指標，既要考慮到以量化為基礎(chǔ)，全面、科學地對財政投資項目預(yù)算支出績效進行評估，又要兼顧某些為社會公眾提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的無法量化性，將項目相關(guān)性、績效目標的可實現(xiàn)性、實施方案的有效性、預(yù)期績效的可持續(xù)性、財政資金投入的可行性及風險五方面融入事前評估的全過程。

(二)強化評估結(jié)果的應(yīng)用

事前績效評估的結(jié)果可以作為完善財政政策、科學安排預(yù)算和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。將績效評價的結(jié)果直接運用于預(yù)算決策之中，可將一些存在于決策階段的問題消弭或者改進于萌芽狀態(tài)，起到改進部門預(yù)算決策、優(yōu)化預(yù)算安排、增進施政責任的作用。而且事前績效評價在體現(xiàn)資金撥付與資金使用效果掛鉤的正向激勵原則方面優(yōu)勢明顯，評估分數(shù)較高的部門，可獲得財政資金的優(yōu)先支持；評估結(jié)果一般的部門，需要根據(jù)評估意見對項目實施方案進行修改完善，并經(jīng)審核后才能獲得財政資金支持；評估分數(shù)較低的部門，需重新擬定實施方案及績效目標，且需要再次評估，通過后方可獲得資金支持。

(三)圍繞事前績效評估結(jié)果，加強事中跟蹤評

“事中有效監(jiān)控”，需要及時跟蹤記錄項目預(yù)算執(zhí)行中的有關(guān)績效數(shù)據(jù)，總結(jié)項目績效完成進度情況。當預(yù)算執(zhí)行績效與事前評估的績效目標發(fā)生偏離時，及時采取矯正措施，嚴控項目實施過程中預(yù)算變更的隨意性，確?？冃繕说捻樌麑崿F(xiàn)。

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作者：劉晗 單位：山東省聊城市財政局