應(yīng)急管理財(cái)政政策國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

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提要：由于在應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制存在著“失靈”，致使政府承擔(dān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的責(zé)任勢(shì)所必然。而政府承擔(dān)責(zé)任的背后需要公共財(cái)政的支持，因此公共財(cái)政在有效預(yù)防和迅速處置突發(fā)公共事件、有效開展事后恢復(fù)重建中發(fā)揮著無可替代的作用。目前世界各國都構(gòu)建了應(yīng)急管理財(cái)政政策體系，盡管各國國情不一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制也各不相同，但在法制化建設(shè)、中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分、財(cái)政投入資金的籌集與監(jiān)管、公共風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制等方面，有共同的經(jīng)驗(yàn)和啟示可供借鑒。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急管理；財(cái)政政策；巨災(zāi)保險(xiǎn)

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，突發(fā)公共事件發(fā)生的頻次高、規(guī)模大，影響范圍更加廣泛，其所帶來的后果也越來越嚴(yán)重。如何有效預(yù)防和處置突發(fā)公共事件，并在突發(fā)公共事件之后迅速開展有效的恢復(fù)和重建，是目前世界各國共同面臨的難題和挑戰(zhàn)。為規(guī)避突發(fā)公共事件的發(fā)生，最大限度地減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，世界各國都構(gòu)建了適合本國國情的應(yīng)急管理財(cái)政政策體系。盡管國家的大小不一，體制也不盡相同，但有以下共同的經(jīng)驗(yàn)和啟示可供借鑒。

一、應(yīng)急管理法律體系健全完備，使應(yīng)急財(cái)政資金管理有的放矢、有法可依

“依法應(yīng)急”是許多國家共同的做法。世界上多數(shù)國家均搭建了“基本法+專業(yè)法”的應(yīng)急管理法律制度體系，即首先制定一部全國統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律，成為國家在危機(jī)應(yīng)急管理方面的“基本法”，然后以此作為基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)，制定和細(xì)化危機(jī)應(yīng)急管理其它相關(guān)方面的專業(yè)法律。通過建立這種“基本法+專業(yè)法”的應(yīng)急管理法律體系，不僅規(guī)定了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面的應(yīng)急管理程序，而且對(duì)危機(jī)應(yīng)急管理各參與主體的權(quán)利和責(zé)任加以規(guī)范，特別是對(duì)中央與地方政府處置公共危機(jī)時(shí)的財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)劃分，確保危機(jī)發(fā)生后能夠建立起一個(gè)指揮有序、程序規(guī)范、保障有力、快速高效的應(yīng)急保障機(jī)制。以美國為例，1976年美國制定了國家在公共危機(jī)應(yīng)急管理領(lǐng)域里的基本法———《緊急狀態(tài)管理法》，隨后以該基本法為依據(jù)和準(zhǔn)則，針對(duì)不同的行業(yè)和領(lǐng)域，先后又頒發(fā)了一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的專項(xiàng)法律及其實(shí)施細(xì)則，這其中就包括在預(yù)防和處置公共危機(jī)時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)急管理資金的籌集來源渠道的劃定、中央與地方政府財(cái)政職能的詳細(xì)劃分等內(nèi)容。如1992年頒布的美國《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》、2007年修訂的《斯坦福減災(zāi)和緊急救助法案》等，對(duì)危機(jī)應(yīng)急管理救援資金供給機(jī)制和籌集渠道、應(yīng)急管理儲(chǔ)備基金的設(shè)立等進(jìn)行了明確規(guī)定。此外，美國政府還通過制定完善的應(yīng)急預(yù)案體系，有針對(duì)性地進(jìn)行應(yīng)急救援資源的有效供給和儲(chǔ)備資金的劃撥。再看日本，自1947年頒布了有“防災(zāi)憲法”之稱的《災(zāi)害對(duì)策基本法》起，先后制定了200多部有關(guān)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)，形成了由基本法、災(zāi)害預(yù)防法、緊急應(yīng)對(duì)法、災(zāi)后復(fù)興重建法和災(zāi)后組織管理法五類法律共同組成的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)法律框架體系，這些法律詳細(xì)地規(guī)定了日本政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)財(cái)政支持的相關(guān)內(nèi)容，如日本中央政府對(duì)何種程度的公共危機(jī)給以地方政府財(cái)政資金救助？日本地方政府在遇到重大突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，采取哪種資金籌措方式來籌集危機(jī)應(yīng)對(duì)救援資金？是動(dòng)用防災(zāi)資金積累，還是通過發(fā)行地方公債抑或是向政府金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款?上述的日本由五類法律組成的公共危機(jī)應(yīng)急管理法律框架體系，對(duì)這些問題都給予了詳細(xì)、明確的規(guī)定。特別值得一提的是，上述的日本法律體系還規(guī)定了町村（類似于中國村一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)）一級(jí)財(cái)政在突發(fā)公共事件的預(yù)防①、處置②，以及事后恢復(fù)重建等方面財(cái)政支持的具體內(nèi)容。

二、中央與地方政府間應(yīng)急管理事權(quán)和支出責(zé)任清晰明了，形成了復(fù)雜而有序、有效的激勵(lì)約束相容機(jī)制

世界上多數(shù)國家的中央政府與地方政府之間的事權(quán)以及相應(yīng)的支出責(zé)任劃分比較清晰、明確，建立有多種制度對(duì)應(yīng)急管理的方方面面進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分。從事權(quán)上來看，在突發(fā)事件中，各主體在應(yīng)急管理整個(gè)流程中都有明確的責(zé)任劃分，突發(fā)事件的前期準(zhǔn)備、預(yù)防以及采取措施減少災(zāi)害損失等責(zé)任主要在中央，而突發(fā)事件發(fā)生過程中的應(yīng)急救援和災(zāi)后重建責(zé)任主要在地方。中央一般不會(huì)輕易干預(yù)地方政府履行其相應(yīng)的職責(zé)，除非發(fā)生特別重大的突發(fā)性公共事件，單憑一級(jí)政府能力無法解決的情況下，地方政府才能向中央政府發(fā)出援助請(qǐng)求，此時(shí)中央政府才會(huì)出手相救，由中央政府對(duì)這種超出地方政府處置能力的重大突發(fā)公共事件進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和處理。從支出責(zé)任來看，應(yīng)急管理支出的主體責(zé)任在地方政府，僅當(dāng)公共危機(jī)所產(chǎn)生的應(yīng)急支出超出地方政府承受能力時(shí)，地方政府才會(huì)請(qǐng)求中央政府的支持和幫助。但是，地方不會(huì)過度依賴中央，而中央也只是給予地方一定的資金支持，承擔(dān)地方財(cái)力不足時(shí)的兜底責(zé)任。如美國，其應(yīng)急管理采取的是屬地化管理的原則，因此美國的聯(lián)邦政府及其各州政府以及更下一級(jí)的地方政府之間責(zé)任分擔(dān)非常明確，相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任也有詳細(xì)劃分。以災(zāi)難防御為例，全國層面的災(zāi)難防御體系由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，具體職責(zé)包括防御體系的建立與維持等，相應(yīng)的財(cái)政支出也由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。在災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，則由州與地方政府先行響應(yīng)并采取應(yīng)急行動(dòng)，如果災(zāi)難非常嚴(yán)重且造成的危害很大，所需的公共支出可能超過了各州及地方政府的有效處置能力，此時(shí)由州政府提出援助申請(qǐng)，在收到申請(qǐng)后，聯(lián)邦政府會(huì)依據(jù)相關(guān)法定程序，按照制度規(guī)定采取相應(yīng)的應(yīng)急措施幫助地方政府應(yīng)對(duì)災(zāi)難。如此次病毒肺炎（COVID-19）疫情，在特朗普總統(tǒng)宣布“美國進(jìn)入緊急狀態(tài)”和“紐約州出現(xiàn)‘重大災(zāi)難’”后，聯(lián)邦政府依據(jù)法定程序安排500億美元緊急救助資金，用于援助疫情較為嚴(yán)重的紐約州、加利福尼亞州、伊利諾伊州等各州，及其各地方政府、機(jī)構(gòu)抗擊疫情。日本應(yīng)急管理財(cái)政政策的顯著特點(diǎn)是：地方政府負(fù)主要的支出責(zé)任，而且主要集中在都道府縣層面。當(dāng)然中央政府也進(jìn)行各種形式的支持和援助，但并不是沖在第一位甚至代替地方政府。由此可見，大部分情況下日本地方政府是應(yīng)急管理的主力，與美國情況類似的是，在災(zāi)情比較嚴(yán)重時(shí)，中央政府才會(huì)考慮通過轉(zhuǎn)移支付或者補(bǔ)助的方式向地方政府提供支持，其他手段還包括貸款優(yōu)惠、貼息等，并且這種支持還需要在嚴(yán)格審議的基礎(chǔ)上才得以落實(shí)。與美國同屬海洋法系的英國，制度設(shè)計(jì)也同樣遵循屬地管理的原則。所以突發(fā)公共事件處置，以及之后的恢復(fù)與重建工作均以當(dāng)?shù)氐胤秸疄橹?，在突發(fā)公共事件超出地方政府應(yīng)對(duì)能力而出現(xiàn)力不從心時(shí)，中央政府同樣是基于公共事件發(fā)生地政府的申請(qǐng)，提供相應(yīng)的支持和援助，中央政府對(duì)地方政府常規(guī)應(yīng)急事件中的費(fèi)用支出和保險(xiǎn)支出沒有支出責(zé)任，但是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建資金，由中央財(cái)政提供80%的支持，其余20%的部分由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。地方政府在應(yīng)急管理中，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急規(guī)劃、恢復(fù)重建工作，各郡、市政府都設(shè)有專門的應(yīng)急資金，納入年度預(yù)算，如果資金不足，可向中央申請(qǐng)支持。與美國、日本和英國一樣，印度災(zāi)難管理主要由邦政府負(fù)責(zé)，邦級(jí)相關(guān)部門機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)救災(zāi)管理工作。中央政府規(guī)定各項(xiàng)政策方針，并提供技術(shù)、財(cái)政和物資支持，而地區(qū)行政管理處大多與中央和邦級(jí)相關(guān)部門機(jī)構(gòu)共同開展各項(xiàng)工作。當(dāng)該地政府的災(zāi)難應(yīng)急基金不能滿足該邦自救要求時(shí)，才可向中央災(zāi)難應(yīng)急基金求助。中央政府會(huì)成立專門機(jī)構(gòu)審查各邦的求助條件，并由副總理組成的高級(jí)委員會(huì)進(jìn)一步確認(rèn)，方能批準(zhǔn)實(shí)施。此外，諸如法國、俄羅斯等一些國家情況也是如此。

三、開辟多種應(yīng)急管理財(cái)政資金籌措渠道，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)提供穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障

經(jīng)費(fèi)保障是有效應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件和應(yīng)急管理的前提和基礎(chǔ)。世界上一些國家開辟多種形式的財(cái)政保障資金渠道，籌措應(yīng)急管理救助資金，為應(yīng)急管理提供穩(wěn)定的資金保障。以日本為例，日本應(yīng)急管理財(cái)政投入主要來源于以下幾個(gè)渠道：（1）政府財(cái)政預(yù)算。日本的應(yīng)急管理資金主要來自國家預(yù)算，各級(jí)政府預(yù)算都設(shè)有專門的災(zāi)害預(yù)算，每年都在災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急救援及恢復(fù)重建等方面安排大量的財(cái)政預(yù)算。從中央政府來看，1995年-2004年期間，政府平均每年用于災(zāi)害管理的預(yù)算為4.5萬億日元（499億美元）。2010年用于減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的年度預(yù)算約110億美元，大約是總預(yù)算支出的1%。災(zāi)害管理預(yù)算主要用于科學(xué)技術(shù)研究、災(zāi)害預(yù)防、國土保護(hù)和災(zāi)害恢復(fù)與重建四個(gè)方面。1995年到2004年間，國土保護(hù)項(xiàng)目每年占用的預(yù)算資金平均達(dá)到全國災(zāi)害預(yù)算的48.7%，這些資金用于治理水土流失、河流污染、土壤和海岸線保護(hù)等項(xiàng)目；每年有近四分之一的災(zāi)害管理預(yù)算劃撥用于災(zāi)害預(yù)防，增強(qiáng)通信系統(tǒng)、鼓勵(lì)信息分享、建設(shè)災(zāi)害管理庫使政府集中應(yīng)對(duì)災(zāi)害、編制撤離計(jì)劃和開展救災(zāi)演習(xí)和演練等活動(dòng)；另外四分之一的預(yù)算（26.4%）專門用于災(zāi)害恢復(fù)和重建，主要目的是盡快恢復(fù)災(zāi)民的生活秩序。科學(xué)技術(shù)研究占用的預(yù)算最?。?.3%）。2010年，災(zāi)害管理撥款的首筆國家預(yù)算大約1.2萬億日元，其中科學(xué)技術(shù)研究占0.6%，災(zāi)害預(yù)防占17.5%，國土保護(hù)占62.4%，災(zāi)害恢復(fù)和復(fù)原占19.5%。（2）災(zāi)害救助基金。日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，地方政府每年必須按照當(dāng)?shù)厍?年普通稅收額的0.5%提取災(zāi)害救助基金，最低不能少于500萬日元，并且逐年累計(jì)。以2002年為例，日本地方政府提取災(zāi)害救助基金已累計(jì)達(dá)到110億日元，其中儲(chǔ)存在國家外務(wù)省資金運(yùn)用部和銀行的有60億，另有50億用于事先購買和儲(chǔ)備應(yīng)急物資。（3）政府巨災(zāi)保險(xiǎn)。日本設(shè)立了公私合營(yíng)的保險(xiǎn)制度來支持災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)重建，特別是地震。為了維護(hù)國民的正常生活免受災(zāi)害的影響和沖擊，日本的《地震保險(xiǎn)法》要求政府和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司將符合條件的資產(chǎn)進(jìn)行分類，僅針對(duì)性地提供居民生活用的專用住宅、家庭財(cái)產(chǎn)的專項(xiàng)保障。（4）發(fā)行債券。日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，因受災(zāi)而需要減免稅、費(fèi)時(shí)，地方公共團(tuán)體可根據(jù)受災(zāi)情況，在與災(zāi)情相適應(yīng)的范圍內(nèi)發(fā)行債券，以彌補(bǔ)當(dāng)年財(cái)政收入的不足。另外，對(duì)于總務(wù)省規(guī)定的應(yīng)由地方公共團(tuán)體負(fù)擔(dān)的應(yīng)急管理所需要的相關(guān)費(fèi)用，如災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急處置及災(zāi)后恢復(fù)重建方面的費(fèi)用，地方公共團(tuán)體也可以通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行籌集。

四、建立應(yīng)急管理資金準(zhǔn)備制度，滿足未來應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共危機(jī)對(duì)資金的不時(shí)之需

建立應(yīng)急管理資金準(zhǔn)備制度，就是在深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估未來一定時(shí)期的突發(fā)性公共危機(jī)支出的基礎(chǔ)上，對(duì)未來可能發(fā)生的突發(fā)公共事件而需要的財(cái)政支出資金進(jìn)行事先的安排和儲(chǔ)備。它側(cè)重的是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)狀態(tài)時(shí)的特殊資金安排，每年編制（但不是在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)才編制的），以后逐年滾動(dòng)修改，在形式上屬于滾動(dòng)式預(yù)算的范疇，但不是單純的年度間、連續(xù)性的銜接。目前，國外許多國家都建立有應(yīng)急管理資金準(zhǔn)備制度，不斷加強(qiáng)突發(fā)公共事件儲(chǔ)備性的財(cái)政資金支出安排，不僅滿足了突發(fā)性公共事件預(yù)警系統(tǒng)搭建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平提高等方面預(yù)防性財(cái)政資金需求，而且也為緊急處置突發(fā)公共事件及事后恢復(fù)重建提供了較為充足的資金保障，增強(qiáng)了公共領(lǐng)域防御能力，最大限度地降低和減緩了突發(fā)性公共事件的破壞性。美國在《斯坦福減災(zāi)和緊急救助法案》（RobertT.StaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceAct）的授權(quán)下，設(shè)立了聯(lián)邦政府賑災(zāi)基金（TheDisasterReliefFund，DRF），該基金相當(dāng)于我國中央政府的應(yīng)急資金，與我國每年財(cái)政預(yù)算計(jì)提的預(yù)備費(fèi)有相似之處，但與我國不同的是，美國聯(lián)邦政府賑災(zāi)基金由專門的、綜合性的應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FederalEmergencyManagementAgency，F(xiàn)EMA）進(jìn)行管理。與聯(lián)邦政府相對(duì)應(yīng)，美國各州政府和地方政府為處置突發(fā)公共事件，積極、有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)，也依據(jù)本地的災(zāi)難救助法設(shè)立了相關(guān)的應(yīng)急救災(zāi)基金。與美國相類似，日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》也明確規(guī)定，地方政府每年必須設(shè)置一定的災(zāi)害救助基金，其計(jì)提的依據(jù)是當(dāng)?shù)厍叭甑胤狡胀ǘ愂疹~的千分之五，最少不能低于500萬日元，并逐年累積，積累的資金除了儲(chǔ)存在外務(wù)省資金運(yùn)用部和銀行外，還用于事先購買和儲(chǔ)備應(yīng)急物資。與美國、日本一樣，印度政府也制定了詳細(xì)的災(zāi)害救助基金政策，根據(jù)過去10年邦政府災(zāi)害救助與恢復(fù)的支出情況確定災(zāi)害救助基金的規(guī)模，制定全國救災(zāi)基金的5年預(yù)算計(jì)劃，并明確規(guī)定基金的分配和使用原則。地方層面上，邦政府建立了災(zāi)害救濟(jì)基金（TheStateDisasterResponseFund，SDRF），用于對(duì)災(zāi)民的緊急救助，這是目前印度政府在預(yù)防、處置突發(fā)公共事件過程中所需經(jīng)費(fèi)支出的主要資金來源，由中央和邦政府共同籌資，中央政府出資比例為75%（一般類別的緊急情況）和90%（特殊類別的緊急情況），剩下的25%或10%由各個(gè)邦出資，遇到緊急突發(fā)公共事件，邦政府可以自由動(dòng)用該基金。中央層面上，印度設(shè)立了國家災(zāi)害應(yīng)急基金（NationalCalamityContingency-Fund，NCCF），其來源是征收額外稅收款項(xiàng)，其用途是用來彌補(bǔ)各邦政府在緊急處置突發(fā)公共事件時(shí)出現(xiàn)的資金缺口，其實(shí)質(zhì)是印度中央政府對(duì)全國各邦政府進(jìn)行管理的災(zāi)害救濟(jì)基金（SDRF）的一種補(bǔ)充和后備。

五、借助政府巨災(zāi)保險(xiǎn)建立多層次的突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，減輕政府應(yīng)急財(cái)政壓力，熨平政府財(cái)政支出的波動(dòng)，增強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性

事前風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具可以彌補(bǔ)突發(fā)公共事件導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，通過提前支出、提前計(jì)劃的方式熨平政府預(yù)算支出的波動(dòng)，減少事后特定時(shí)點(diǎn)政府籌資的需求，并且使政府預(yù)算更加可預(yù)測(cè)。事前風(fēng)險(xiǎn)融資的最佳手段就是巨災(zāi)保險(xiǎn)。巨災(zāi)保險(xiǎn)不僅能補(bǔ)償突發(fā)公共事件帶來的損失，分擔(dān)政府應(yīng)急救援的財(cái)政支出壓力，而且它理賠時(shí)間短、速度快，可以第一時(shí)間為政府籌措應(yīng)急資金以解燃眉之急，尤其重要的是它可以熨平政府財(cái)政支出的波動(dòng)，增強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性。目前，世界上建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國家有10多個(gè)，其中在政府主導(dǎo)型和公私合作型（政府和市場(chǎng)合作）這兩種模式下，政府均以不同的方式參與了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建構(gòu)。盡管這兩種模式略有不同，但都體現(xiàn)了政府積極介入和多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建構(gòu)的共同特質(zhì)，并且在通過補(bǔ)償災(zāi)害損失而分擔(dān)政府應(yīng)急救援財(cái)政支出壓力，以及通過熨平政府財(cái)政支出波動(dòng)而增強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定性等方面發(fā)揮了十分重要的作用。美國采取的是政府主導(dǎo)型的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，目前已經(jīng)形成了多層級(jí)的、健全完備的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度框架體系。該制度框架體系針對(duì)不同巨災(zāi)分別進(jìn)行立法規(guī)范，比如針對(duì)洪水災(zāi)害而制定的國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP），針對(duì)農(nóng)作物災(zāi)害而頒布的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃（MPCI），如此等等。這些巨災(zāi)保險(xiǎn)均由私人組織和機(jī)構(gòu)設(shè)立，但主要由國家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并扮演再保險(xiǎn)人的角色。美國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：（1）多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于巨災(zāi)保險(xiǎn)往往賠付數(shù)額巨大，為了確保巨災(zāi)保險(xiǎn)的支付能力，在各類保險(xiǎn)計(jì)劃中往往都采取多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以此規(guī)避單一賠付金額過大的風(fēng)險(xiǎn)。在保險(xiǎn)市場(chǎng)以外，美國的巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃在必要時(shí)還能通過政府的財(cái)政支持進(jìn)行融資，還有通過把保險(xiǎn)產(chǎn)品證券化的方式進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)的做法。（2）政府介入并積極發(fā)揮作用。美國的金融體系和資本市場(chǎng)雖然很成熟，但是巨災(zāi)保險(xiǎn)因“市場(chǎng)失靈”的存在而不能完全交由市場(chǎng)來運(yùn)作，政府必須介入。美國政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的方式有三種：一是強(qiáng)制要求參加巨災(zāi)保險(xiǎn)，以此來解決巨災(zāi)保險(xiǎn)需求不足的問題。二是政府提供啟動(dòng)資金以及融資渠道。巨災(zāi)保險(xiǎn)建立初期，往往受困于融資不足，通過政府參與，增加項(xiàng)目信用評(píng)級(jí)，幫助保險(xiǎn)計(jì)劃融資。三是政策支持。巨災(zāi)保險(xiǎn)有其公益性質(zhì)，因此為了促進(jìn)市場(chǎng)建立和發(fā)展，各類巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目往往可以享受政府稅收減免，個(gè)別項(xiàng)目甚至享有財(cái)政補(bǔ)貼。與美國略有不同的是，日本實(shí)行的是公私合作的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，而相同的是，日本巨災(zāi)保險(xiǎn)也有多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的過程中，也發(fā)揮著分擔(dān)政府應(yīng)急技援財(cái)政支出壓力、熨平政府財(cái)政支出波動(dòng)、增強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定性等的積極作用。以日本住宅地震保險(xiǎn)制度為例，住宅所有人直接向各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司購買地震保險(xiǎn)，地震一旦發(fā)生并造成住宅受損，保險(xiǎn)公司按照事先約定進(jìn)行賠付，因此第一層保險(xiǎn)關(guān)系是在保險(xiǎn)人與各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司之間以商業(yè)原則建立的。由于日本具有地震多發(fā)的地質(zhì)特征，地震保險(xiǎn)賠付的概率高、理賠的金額大，這會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力帶來巨大影響和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為避免保險(xiǎn)公司因賠付能力不足而出現(xiàn)的償付風(fēng)險(xiǎn)，日本構(gòu)建了相應(yīng)的再保險(xiǎn)以及轉(zhuǎn)再保險(xiǎn)體系來逐級(jí)分散風(fēng)險(xiǎn)。因此第二層保險(xiǎn)關(guān)系建立在保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間，仍然是商業(yè)性關(guān)系為主。為體現(xiàn)政策支持，日本政府對(duì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在融資方面給予支持，同時(shí)在保險(xiǎn)體系所有儲(chǔ)備用完之后，政府承擔(dān)余下的超額清償責(zé)任。因此第三層建立在再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系是以政策性和財(cái)政性為主的。

六、嚴(yán)格應(yīng)急管理財(cái)政投入的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，保障應(yīng)急管理財(cái)政資金安全、有效使用

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件需要大量的應(yīng)急管理財(cái)政資金支持，應(yīng)急管理財(cái)政資金在具體申請(qǐng)、撥付和使用的過程中，不僅涉及到各級(jí)政府及其相關(guān)部門、企業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等群體，而且覆蓋應(yīng)急管理的預(yù)防、響應(yīng)和事后恢復(fù)重建等各環(huán)節(jié)，并受種種因素的影響，資金的使用過程中難免出現(xiàn)挪用、貪腐和低效等問題，鑒于此，世界上許多國家對(duì)應(yīng)急管理財(cái)政投入的資金，實(shí)行多形式、分層次、全方位的監(jiān)督和管理；與此同時(shí)，一些國家還開展了對(duì)應(yīng)急管理財(cái)政投入資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，以保障應(yīng)急管理財(cái)政投入資金安全、有效的使用。如美國，政府對(duì)應(yīng)急管理財(cái)政投入資金的監(jiān)督管理就包括：司法監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等多種形式。第一，司法監(jiān)督。這主要是指美國司法部門對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急資金的監(jiān)管和審查，當(dāng)然只有在接到投訴或起訴的情況下司法部門才介入調(diào)查，一般情況下，應(yīng)急管理資金使用的監(jiān)管是由審計(jì)職能機(jī)構(gòu)來履行。第二，議會(huì)監(jiān)督。這是指由議會(huì)通過質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、不信任表決權(quán)以及彈劾權(quán)等形式，對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急資金實(shí)施監(jiān)管，避免應(yīng)急管理資金在使用過程中出現(xiàn)亂用和貪腐行為，以確保資金安全、有效使用。第三，審計(jì)監(jiān)督。這是指由聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署對(duì)應(yīng)急管理資金實(shí)施的審查和監(jiān)督，聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署有權(quán)對(duì)聯(lián)邦應(yīng)急管理局及下屬辦事處在防災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建各環(huán)節(jié)的任何應(yīng)急資金進(jìn)行審計(jì)，其審計(jì)結(jié)果帶有實(shí)質(zhì)的強(qiáng)制性。再如印度，邦災(zāi)害應(yīng)對(duì)基金（SDRF）由邦執(zhí)行委員會(huì)（SEC）負(fù)責(zé)管理，該委員會(huì)由各邦代表組成。為規(guī)避用這種方式管理可能帶來的應(yīng)急管理支出超支①的問題，印度通過《財(cái)政委員會(huì)報(bào)告》，重點(diǎn)監(jiān)督各邦的救災(zāi)超支情況。同時(shí)，印度根據(jù)政府的知情權(quán)政策相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制要求編制說明受益人詳細(xì)情況和救災(zāi)數(shù)量和質(zhì)量的清單，并將其提供給鄉(xiāng)村自治委員會(huì)和市政當(dāng)局的地方代表，將其張貼在鄉(xiāng)村自治委員會(huì)和市政當(dāng)局辦公室；然后逐級(jí)上報(bào)，由各上級(jí)政府管理部門進(jìn)行匯總、合并清單，并將這些匯總后的表格清單再張榜公示于普通大眾，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外，英國、澳大利亞、加拿大等國還強(qiáng)化績(jī)效考核，重視發(fā)揮應(yīng)急資金績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管作用，運(yùn)用投入產(chǎn)出和成本效益分析等方法，加強(qiáng)應(yīng)急管理財(cái)政資金的評(píng)價(jià)，并注重實(shí)施績(jī)效問責(zé)；同時(shí)還借助社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)急管理財(cái)政資金實(shí)行公允性、客觀性評(píng)價(jià)，讓應(yīng)急主體自覺接受社會(huì)監(jiān)督，來達(dá)到防止挪用、杜絕貪腐的目的。

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作者：王敏 單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院