長短結合提升財政政策質(zhì)效探析
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財政政策是宏觀經(jīng)濟治理的重要手段，通過設定合理的政策目標、選擇恰當?shù)恼吖ぞ?，通過財政收支政策的變化，以及赤字和債務規(guī)模的變化，對沖經(jīng)濟社會運行中的風險而發(fā)揮作用。
一、財政宏觀調(diào)控效應持續(xù)顯現(xiàn)
有效的宏觀調(diào)控是實現(xiàn)經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。在計劃經(jīng)濟體制時期，宏觀上財政通過政府投資規(guī)模和方向等措施調(diào)控經(jīng)濟運行，在微觀上直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等活動。在向市場經(jīng)濟轉變，社會主義市場經(jīng)濟確立時期，財政宏觀調(diào)控逐步形成清晰的政策目標取向、豐富的政策工具組合、適宜的調(diào)控時機選擇、日益健全的組織實施機制等要素組成的宏觀調(diào)控體系。財政宏觀調(diào)控由直接調(diào)控轉變?yōu)殚g接調(diào)控，調(diào)控藝術日益彰顯。黨的十八大以來，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速換擋，從追求增長速度轉向追求發(fā)展質(zhì)量。實施積極財政政策，加強定向調(diào)控、相機調(diào)控，主動預調(diào)微調(diào)。財政宏觀調(diào)控更加注重激發(fā)市場活力、逆周期調(diào)節(jié)、管控風險、調(diào)整結構、管理預期和引導市場行為。階段性政策與制度性安排相結合，減稅降費力度空前；發(fā)行抗疫特別國債，實施保供復產(chǎn)等政策舉措，常態(tài)化實施財政資金直達機制，合理安排政府債務規(guī)模，有效對沖了經(jīng)濟下行、疫情等沖擊，促進經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間。發(fā)揮財政資金引導帶動作用，促進資本及資源向戰(zhàn)略關鍵領域聚焦，推動供給升級，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。我國實施積極的財政政策，有效應對了國際金融危機、經(jīng)濟下行壓力、新冠肺炎疫情等沖擊。我國經(jīng)濟發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強，國家經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，我國經(jīng)濟邁上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路，這些成就的取得印證了我國宏觀經(jīng)濟治理不斷完善，宏觀調(diào)控的思路和方式不斷創(chuàng)新，宏觀政策的自主性不斷增強，財政宏觀調(diào)控的效應持續(xù)顯現(xiàn)。
實現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。在實現(xiàn)內(nèi)涵更為豐富的高質(zhì)量發(fā)展進程中，提升財政政策質(zhì)效，需要注重三個結合。其一，財政政策注重經(jīng)濟效應與社會效應的有機統(tǒng)一。就業(yè)關聯(lián)經(jīng)濟，也關聯(lián)民生。財政政策應著力就業(yè)數(shù)量和質(zhì)量提升。首先，財政政策促進經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就能夠為就業(yè)提供更多增長空間，進而改善勞動力市場的供需結構，提高就業(yè)質(zhì)量，從而穩(wěn)定市場主體的收入預期，改善居民的消費預期。其次，財政政策著眼于滿足城鄉(xiāng)居民的基本公共服務需求，健全養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療衛(wèi)生健康體系，在保障居民基本生活的基礎上，通過民生領域公共消費增長帶動私人消費增長，逐步提升基本公共服務均等化水平。最后，提高全民受教育程度，開展職業(yè)技能和就業(yè)培訓，為人力資本的積累和提高創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，暢通經(jīng)濟和民生的重要連接點，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。其二，注重短期和中長期財政政策相結合。財政政策的類型和目標取向取決于中長期規(guī)劃目標和宏觀經(jīng)濟形勢，短期政策、中長期政策與宏觀經(jīng)濟環(huán)境的合意程度，直接影響財政政策效應的有效發(fā)揮。短期財政政策除了應對外部環(huán)境的沖擊，為市場經(jīng)濟主體紓困，熨平經(jīng)濟波動以外，還應把政策的重點放到穩(wěn)定和改善市場預期方面。保持政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，注重政策的前瞻性和透明度，釋放積極信號，減少經(jīng)濟社會運行中的不確定性，合理引導各方預期。中長期財政政策應聚焦于現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，著眼于滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務需求，服務于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和全面現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。其三，注重相機抉擇政策與自動穩(wěn)定器政策相結合。相機抉擇的財政政策在應對金融危機沖擊、經(jīng)濟下行、疫情沖擊等方面發(fā)揮了積極的逆周期調(diào)節(jié)作用。隨著政府債務與赤字水平的攀升，財政政策空間進一步收窄。由于政策調(diào)整頻繁，也加大了政策的不確定性，政策碎片化或政策的系統(tǒng)性不夠，不利于穩(wěn)定市場預期和政策有效性的發(fā)揮。要提高政策有效性和可持續(xù)性，在具體實踐中，應將相機抉擇政策與自動穩(wěn)定器政策相結合，提升財政政策的系統(tǒng)性與可預期性。進一步優(yōu)化改革稅收制度與社會安全網(wǎng)體系，加強財政自動穩(wěn)定經(jīng)濟社會活動的實際效果。根據(jù)宏觀經(jīng)濟指標建立一套財政自動穩(wěn)定器規(guī)則體系，并在政策實踐過程中持續(xù)迭代優(yōu)化。制定合理的政策觸發(fā)與退出規(guī)則，以制度化管理實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長的調(diào)控目標。
三、應對三重壓力的四個要點
我國“十四五”開局良好，2021年我國經(jīng)濟總量突破110萬億元，實際經(jīng)濟增速達到8.1%，經(jīng)濟韌性強，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中向好、長期向好的基本面保持不變。全球經(jīng)濟逐步復蘇，我國一系列穩(wěn)字當頭的政策安排等為我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展奠定了有利條件。但是，經(jīng)濟恢復動能不穩(wěn)，經(jīng)濟發(fā)展仍面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力。一是消費不振，投資增長乏力，需求仍現(xiàn)收縮態(tài)勢。綜合2021年數(shù)據(jù)看，消費有所改善，但仍未恢復至疫情前水平，2021年全國居民人均消費支出兩年平均實際增長4.0%?；ㄍ顿Y的復蘇態(tài)勢仍較為緩慢，1-12月份廣義基建同比增速為0.21%，兩年復合增速1.8%。房地產(chǎn)開發(fā)投資持續(xù)回落。二是大宗商品價格持續(xù)高位，供應鏈受打壓，供給受到?jīng)_擊。三是預期仍然偏弱。一系列保供穩(wěn)價、助企紓困政策的落地實施，短期預期有所改善，但供需兩端不確定增加，全球疫情蔓延的較大不確定性和國內(nèi)疫情的點狀暴發(fā)，預期仍然偏弱。應對三重壓力，宏觀政策要穩(wěn)健有效。財政政策的要點有四個方面：其一，總體財政政策延續(xù)積極基調(diào)，引導預期改善。在財政收入端，實施更大力度減稅降費。2016年至2021年新增減稅降費累計超8.6萬億元，宏觀稅負已由2012年的18.7%預計降至2021年的15.2%左右。持續(xù)的減稅降費政策在降低市場主體的成本、修復市場主體盈利能力、激發(fā)市場主體活力等方面發(fā)揮了有效作用。為幫助企業(yè)紓困，增強市場主體活力，除了落實落細已經(jīng)出臺的各項減稅、緩稅和降費政策之外，針對重點主體和重點行業(yè)實施更大力度的減稅降費。在財政支出端，擴大財政支出規(guī)模，保證適當?shù)呢斦С鰪姸取Ｍ晟曝斦Y金直達機制，加快支出進度。其二，強調(diào)政策的精準性和財政政策效能的提升。在稅收政策方面，新的減稅降費政策強化對中小微企業(yè)、個體工商戶等抗風險能力弱的市場主體的持續(xù)支持，強化對制造業(yè)等重點行業(yè)的支持，階段性政策與制度性措施相結合。在支出政策方面，突出對科技攻關、生態(tài)環(huán)保、基本民生、區(qū)域重大戰(zhàn)略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點支持，突出對國家“十四五”規(guī)劃重大項目的重點支持。在預算制度上，加強預算績效管理，注重財政支出政策效果。加快預算管理一體化。將資產(chǎn)、債務、績效、政府采購等按照一體化管理要求融入預算管理主體流程。其三，注重可持續(xù)。充分發(fā)揮積極財政政策效應的同時，兼顧中央和地方政府的財政可承受能力。財政赤字保持在合理水平，保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定。支出上，優(yōu)化財政支出結構。保障基本民生等重點支出，加大財力下沉力度，兜牢“三?！钡拙€；壓縮政府一般性支出，控制行政運行成本。債務管理上，合理安排地方政府專項債券，優(yōu)化債券使用方向，保障在建項目后續(xù)融資和重點項目建設。強化債務風險管控，堅決遏制新增地方政府隱性債務。其四，加強跨周期調(diào)節(jié)，發(fā)揮好政府投資的引導作用。適當增加中央基建投資，優(yōu)化投資結構。統(tǒng)籌年度間專項債管理，統(tǒng)籌政府基建投資與專項債券，做好政策銜接，適度超前開展基礎設施投資，政府基建投資支出和專項債向跨年度重大戰(zhàn)略項目傾斜。發(fā)揮政府投資的引導帶動作用，鼓勵和引導民間資本參與市政、交通、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)等補短板項目建設，擴大有效投資，促進內(nèi)需擴大。
作者:石英華 單位:中國財政科學研究院