文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的財政政策

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一、支持文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的財政政策存在的問題

(一)財政政策扶持重點不突出

近年來，各地紛紛出臺促進文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，但對文化創(chuàng)意產業(yè)的范圍界定不統(tǒng)一，大都較寬泛，包括了北京、上海、深圳等文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展較快的城市。這在一定程度上反映了區(qū)域間文化資源的差異，也體現了各地的不同傾向。但文化創(chuàng)意產業(yè)范圍界定過寬，使財政政策支持的重點不突出。按照《北京市文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展指標目錄》，文化創(chuàng)意產業(yè)的范圍相當廣泛，甚至一些群眾性文化事業(yè)、電子信息產業(yè)也列入其中。由于范圍過大，扶持項目中，個別項目屬文化產業(yè)，但創(chuàng)意性不足，有些項目創(chuàng)新性較強，但缺少文化內涵。從調查看，融資困難、知識產權保護不力、房租壓力大是文化創(chuàng)意企業(yè)面臨的三大難題。知識產權保護屬于管理體制方面的問題，知識產權是文化創(chuàng)意產品的核心，沒有完善的知識產權保護制度，文化創(chuàng)意產業(yè)就難以實現大發(fā)展。融資困難是中小企業(yè)的通病，中小文化創(chuàng)意企業(yè)由于經營成果難以把握，盈利來源不穩(wěn)定，融資更是難上加難。文化創(chuàng)意企業(yè)對房租異常敏感，北京市幾個自發(fā)形成的文化創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)，如798藝術區(qū)、宋莊畫家村等，其初期集聚的主要原因在于房租成本較低，便于創(chuàng)業(yè)者的進入。但大城市往往寸土寸金，辦公用房的購買和租用成本往往使中小企業(yè)難以承受。因此，財政資金要發(fā)揮引導性和杠桿作用，找準重點，在促進文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展中起到四兩撥千斤的作用，解決制約文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的關鍵性問題。財政政策支持范圍過寬也容易助長產業(yè)雷同現象。國家越來越重視文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展文化創(chuàng)意產業(yè)的積極性大大提高，紛紛制定發(fā)展規(guī)劃，明確主導產業(yè)。由于區(qū)域間缺乏協(xié)調，導致各地區(qū)創(chuàng)意產業(yè)結構存在趨同現象。以北京市和相鄰的天津市、河北省為例，就有9個文化創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展動漫產業(yè)。財政政策應支持具有區(qū)域比較優(yōu)勢的產業(yè)，如果對所有的文化創(chuàng)意產業(yè)都進行扶持，會使優(yōu)勢產業(yè)的競爭力得不到有效提升，而劣勢產業(yè)本無競爭優(yōu)勢，政策投入也可能是無效的。

(二)財政政策針對性不夠

各地區(qū)現有支持政策基本上采取“一刀切”模式，即采取一定標準，入圍的企業(yè)就可以得到支持，這種支持模式更多地起到的是“錦上添花”而不是“雪中送炭”的作用。在一系列的標準之下，入圍企業(yè)多是規(guī)模相對較大、發(fā)展相對成熟的企業(yè)，而小微企業(yè)以及處于發(fā)展初期的企業(yè)則很難得到扶持。但前者具有一定的競爭力，政策扶持要么是錦上添花，要么會使企業(yè)形成“等靠要”的思想，不利于其在市場競爭中成長;而后者競爭力薄弱，容易在市場競爭中夭折，應是政策扶持的重點。財政支持政策缺乏針對性也與對文化創(chuàng)意產業(yè)內部結構認識不清有關，且現有政策對不同特點的文化創(chuàng)意企業(yè)的區(qū)分不夠。文化創(chuàng)意產業(yè)是一個產業(yè)體系，包括若干子產業(yè)，它們雖然都具備文化創(chuàng)意產業(yè)的本質特征，即創(chuàng)新性、文化性和產業(yè)性，但在市場結構、組織方式、市場績效、外部性強弱等方面仍然存在很大差距。如，廣告策劃和電影制作，前者適合中小企業(yè)的組織結構，后者則適合規(guī)模較大的企業(yè);新聞出版和建筑設計，前者具有較強的外部性，后者基本上沒有外部性。正因為各產業(yè)具備不同的特點，所以制定財稅支持政策要體現足夠的區(qū)分度。

(三)對財政補貼風險的認識不深入

在市場經濟體制下，政府干預能夠在一定程度上彌補市場失靈，但在市場有效的情況下，政府的干預就有可能干擾市場配置資源的信號，使市場出現人為的失靈。如，原創(chuàng)性環(huán)節(jié)、技術含量高的行業(yè)需要政府資金支持，投資風險大的行業(yè)需要政府資金擔保。而對一些市場化程度較高的行業(yè)如廣告業(yè)、印刷業(yè)等，依靠市場調節(jié)就可良好發(fā)展，無需政府作為重點產業(yè)來扶持。政府干預的兩面性，意味著對文化創(chuàng)意產業(yè)的財政政策支持如果不加以選擇和優(yōu)化，容易產生消極后果，如，有的文化創(chuàng)意企業(yè)可能更關心如何獲得財政支持而不是去吸引客戶關注，有些文化創(chuàng)意企業(yè)在未能形成有效盈利途徑的情況下，過度依賴政府扶持，可能出現層層外包、坐吃財政補貼的問題。

二、完善扶持文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的財政政策的建議

(一)明確財政政策支持的范圍與重點

1.明確界定財政政策支持的范圍，按特定標準適當縮小政策覆蓋面，合理界定文化創(chuàng)意產業(yè)范圍。應緊扣文化創(chuàng)意產業(yè)的創(chuàng)新性和文化性的屬性，剔除不具備這兩個基本屬性的產業(yè)。這并不意味著要拋棄這類產業(yè)，而是沒有必要對它進行特殊扶持。應遵循商品市場、要素市場的供求機制來發(fā)展壯大文化創(chuàng)意產業(yè)。文化創(chuàng)意產業(yè)與文化產業(yè)緊密相關，它源于文化產業(yè)，但又超越文化產業(yè)。文化創(chuàng)意產業(yè)是文化產業(yè)與高科技相結合的新興產業(yè)。文化創(chuàng)意產業(yè)具有三個基本特征:一是文化性。文化創(chuàng)意產業(yè)是文化產業(yè)的一部分，其產品是附加創(chuàng)意的文化產品。如果沒有一定的文化底蘊，文化創(chuàng)意產業(yè)便是無源之水。二是創(chuàng)新性。創(chuàng)新性是文化創(chuàng)意產業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)文化產業(yè)的本質特征。如果缺少創(chuàng)新性，即使該產業(yè)具有文化特征，也難以成為文化創(chuàng)意產業(yè)。三是產業(yè)性。一些應歸于“文化事業(yè)”甚至不屬于“文化產業(yè)”的行業(yè)不應歸入其中。如，文化保護和文化設施服務、群眾文化服務屬于公益性文化事業(yè)，應由財政予以保障，而不應享受產業(yè)性政策。產業(yè)性要求文化創(chuàng)意產業(yè)應與公益性文化事業(yè)區(qū)別開來，同時生產某種物質或精神產品的主體應與其他主體有明確的界限。如，北京市的文化創(chuàng)意產業(yè)指導目錄中，有些行業(yè)具有公益性或半公益性，并不適合進行產業(yè)化發(fā)展，如博物館、紀念館、一般性廣播與電視服務、衛(wèi)星傳輸服務、文化性社會團體等;有些文化創(chuàng)意產業(yè)的類別過于寬泛，如新聞業(yè)作為一個小類，其涉及面較寬，報刊、廣播、電視等都涉及新聞業(yè)。因此，支持文化創(chuàng)意產業(yè)的財政政策應把范圍集中于充分體現文化與創(chuàng)新相整合，同時具有產業(yè)化發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)。

2.政策支持應突出區(qū)域特點，塑造比較優(yōu)勢。在扶持企業(yè)選擇上要突出區(qū)域特色，避免與其他地區(qū)的產業(yè)雷同。區(qū)域間的文化資源稟賦不同，產業(yè)發(fā)展的側重點就應有所不同。各區(qū)域應適當控制文化創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)的數量與規(guī)模，避免“大而全”，不能有利可圖就盲目推動。應在對創(chuàng)意產業(yè)消費市場充分研究的基礎上，把握大眾的文化需求，對文化創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)做好準確的市場定位和詳細的發(fā)展規(guī)劃，再進行有針對性的扶持。

3.對原創(chuàng)能力較強的文化創(chuàng)意企業(yè)進行重點扶持。財政政策支持文化創(chuàng)意產業(yè)的目標應明確定位為自主創(chuàng)新，將重點放在創(chuàng)意的形成及創(chuàng)意企業(yè)的孵化體系支撐方面。一方面，通過財政政策支持創(chuàng)意企業(yè)管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、產品創(chuàng)新，引導企業(yè)的資本投入，增強其自主創(chuàng)新能力和產業(yè)競爭力。另一方面，應創(chuàng)造較寬松的政策環(huán)境，推動各類創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展平臺的孵化能力、創(chuàng)新能力和產業(yè)集群聚合能力的提升。如，根據文化創(chuàng)意產業(yè)的發(fā)展特點，將政策優(yōu)惠延伸到創(chuàng)意研發(fā)及市場轉化階段，提高研發(fā)加計扣除的比重;對創(chuàng)意企業(yè)進口必要生產設備給予相應優(yōu)惠;允許符合條件的創(chuàng)意企業(yè)按其銷售收入提取一定比例的創(chuàng)意開發(fā)基金，建立研發(fā)準備金制度。

(二)增強財政扶持政策的針對性

應從實際出發(fā)，在文化創(chuàng)意產業(yè)范圍內，選擇優(yōu)先發(fā)展的重點，并采取多種措施予以重點扶持，力求在一定時期內形成優(yōu)勢行業(yè)。可按企業(yè)成長階段進行針對性扶持。企業(yè)發(fā)展初期，資金少、規(guī)模小，從銀行等金融機構得到貸款的可能性小，融資的途徑和方式有限，這類企業(yè)應是財政資金扶持的重點。隨著企業(yè)規(guī)模和實力的壯大，企業(yè)的融資渠道也相應拓寬，尤其可通過銀行等金融機構獲得資金支持，使企業(yè)用較少的成本獲得大量資金。處于成長期的企業(yè)應以銀行信貸等間接融資為主。當企業(yè)發(fā)展到一定程度，具備在資本市場融資的條件，可考慮上市融資，在短期內迅速擴大資金規(guī)模，在合理運用資金的基礎上，使企業(yè)成長產生質的飛躍。文化創(chuàng)意產業(yè)可細分為核心產業(yè)、外圍產業(yè)和邊緣產業(yè)，應以此進行分類支持。核心產業(yè)中創(chuàng)意主體占據重要地位，主要包括廣播電視電影業(yè)，廣告會展業(yè)，軟件、網絡及計算機服務，藝術品交易，設計服務，休閑娛樂六大產業(yè)。這六大產業(yè)在文化創(chuàng)意產業(yè)五大主體(創(chuàng)意主體、制作主體、傳播主體、服務主體和延伸主體)中，最能體現“創(chuàng)意”這一核心特征，充分體現了文化創(chuàng)意產業(yè)區(qū)別于其他產業(yè)的基本特點。這類產業(yè)應是財政扶持的重點。外圍產業(yè)主要有文化旅游業(yè)、新聞出版業(yè)。這些產業(yè)的規(guī)模和產值都在整個文化創(chuàng)意產業(yè)體系中占有重要地位，但由于這些產業(yè)的“創(chuàng)意性”較弱，市場化程度有待提高，尤其是新聞出版業(yè)的管制還較為嚴格，應將其列入外圍產業(yè)。邊緣產業(yè)主要由傳播服務及相關服務業(yè)構成，包括為文化創(chuàng)意產業(yè)集群提供輔助服務的各種相關支撐機構及使文化創(chuàng)意產業(yè)集群可持續(xù)發(fā)展所需的各類基礎設施和配套機構，文化科技與科研、文化經紀與等。對于邊緣產業(yè)，當前應以規(guī)范為主。

(三)探索更有效的財政扶持機制

應根據產業(yè)和企業(yè)發(fā)展狀況探索建立更有效的扶持機制。一是探索財政扶持資金滾動使用機制。財政扶持資金的無償使用一方面會使企業(yè)產生“等靠要”的思想，另一方面也會無形中造成市場的不公平競爭，有違政府維護市場公平的職能。應探索財政扶持資金滾動使用機制，使財政資金在促進企業(yè)發(fā)展的同時，能夠分享企業(yè)發(fā)展的回報，形成促進整個產業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。二是探索階梯式補貼模式。現行扶持政策存在“一刀切”問題。應對申報且符合標準的企業(yè)，通過專家評審的方式擇優(yōu)予以支持。單一的標準和主觀評價模式不利于財政資金使用效益的發(fā)揮。應制定階梯式補貼模式，設置多項標準，對于符合不同標準的企業(yè)予以不同程度的支持。三是財政扶持政策的制定應著眼于提高文化創(chuàng)意企業(yè)的市場價值和投融資能力。應從給予文化創(chuàng)意企業(yè)被動的資金支持，逐步轉變?yōu)橹С制涓咧鲃有缘难邪l(fā)和銷售活動，著力搭建文化創(chuàng)意企業(yè)的交流平臺，讓文化創(chuàng)意成果與市場更加有效地結合。改變財政資金直接補貼企業(yè)的方式，引導更多的財政資金以市場化方式投入和運作，如，通過設立文化創(chuàng)意產業(yè)專家委員會承擔專業(yè)評審職能、與創(chuàng)業(yè)投資機構合作發(fā)起共同基金投資文化創(chuàng)意產業(yè)項目等。

作者：胡若癡 武靖州 單位：對外經濟貿易大學國際經濟研究院 財政部財政科學研究所