新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政政策

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一、制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政體制因素

（一）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

我國的轉(zhuǎn)移支付制度形成于1994年的分稅制改革，但到目前仍沒有實現(xiàn)制度化。由于缺少規(guī)范性，中央的轉(zhuǎn)移支付具有很大的隨意性，常規(guī)的一般性轉(zhuǎn)移支付占比偏低，基層財政轉(zhuǎn)移支付缺乏穩(wěn)定性。而專項轉(zhuǎn)移支付,中央政府要求地方政府必須有與之相對應(yīng)的配套資金，這就導(dǎo)致財力較弱的地方政府無法得到轉(zhuǎn)移支付資金。另外，雖然我國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷增大，但是增幅較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央財政收入占全國總財政收入比重的增長幅度。雖然轉(zhuǎn)移支付增長有限，但需要地方政府承擔(dān)的事權(quán)卻在不斷增加，支出范圍日益擴(kuò)大，致使地方財政的缺口不斷增加，地方財政壓力不斷加大。在這種轉(zhuǎn)移支付制度體系下，一方面，進(jìn)一步加大了地方政府間的財力差距，依賴于財政支持的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)地區(qū)間的差異化加大；另一方面，需要基層政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品無法保障，這不利于新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）城鄉(xiāng)財政支出形式不合理

長期以來，由于我國城鄉(xiāng)“二元”社會格局的存在，使得我國中央和地方政府對于一種城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財政支出，在提供城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的成本分配和收益分享都根據(jù)城市與農(nóng)村的固有情況進(jìn)行兩種截然不同的財政制度設(shè)計與財政政策安排，形成所謂的“二元化”財政支出形式。在這種支出形勢下，城市居民只需要付出較少的經(jīng)濟(jì)成本就可以享受到比較全面的醫(yī)療、養(yǎng)老等比較健全的城市基本公共服務(wù)。而農(nóng)村基本公共服務(wù)由于缺乏直接、有效、充足的制度保障與政策支撐，致使農(nóng)村基本公共服務(wù)相對匱乏。2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。這只是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題邁出的一小步，對于我國多元化的社會養(yǎng)老保險來說，這并不是徹底的并軌，原新農(nóng)保參保者的待遇也不會立即出現(xiàn)很大的數(shù)字提升，徹底解決這些問題需要一個相當(dāng)長的時間。這種“二元化”的財政支出形式，最終導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)非均等化，這不利于新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）分稅制體制不完善

1994年的分稅制并不符合規(guī)范分稅制的基本要求,在具體體制設(shè)計及運作過程中表現(xiàn)出諸多問題。首先，未明確省以下各級地方政府之間的財政關(guān)系，我國所有省級行政區(qū)，在省以下都沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，所以省以下各級政府的事權(quán)、財力是不確定的。其次，在稅種劃分上，稅源集中、易于征管、收入量大的稅種多劃為中央稅，而稅源分散、征管難度大、收入量少的稅種多劃為地方稅，這使得地方在稅種劃分上處于不利位置。同時，在體制運作過程中，中央又不斷對體制進(jìn)行有利于自身的調(diào)整。最后，隨著財力不斷被集中，特別是2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消，以及隨著營改增的推進(jìn)，地方財政收入大幅減少，地方財政特別是基層財政陷入了嚴(yán)重的財政困難。雖然，中央政府也意識到這些問題的存在，多次提出要進(jìn)一步完善稅收制度，但從實施的效果來看，中央稅越完善越多，地方稅體系則至今沒有完整、穩(wěn)定的建立起來，地方的財政收入無法保障，這不利于新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策

（一）構(gòu)建地方政府主體稅種，完善分稅制財政管理體制

為確保地方穩(wěn)定的財政收入以及應(yīng)對營改增，必須進(jìn)一步培育地方稅體系。而當(dāng)前稅改的主題是結(jié)構(gòu)性減稅，所以，不宜通過加大稅負(fù)的方式來培育地方稅體系，主要還是規(guī)范稅收收入，通過費改稅等方式來實現(xiàn)。根據(jù)各地試點情況來看，地方稅體系可以包括環(huán)境稅、資源稅和房產(chǎn)稅（物業(yè)稅）等稅種，同時取消一些不規(guī)范的收費項目。一般來說，越是地方資源越富集，大型生產(chǎn)型企業(yè)越積聚，可開發(fā)和待開發(fā)土地越多，這就為稅種的開征提供了穩(wěn)定的稅基。這樣既沒有增加地方企業(yè)的負(fù)擔(dān)，地方政府有穩(wěn)定的財源保障，同時又符合城鎮(zhèn)化發(fā)展對于環(huán)境、土地等資源的保護(hù)和穩(wěn)定房價的需要，從而形成一個以法律為背景的長期有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿。十八屆三中全會提出，要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費改稅。可以看出，國家已經(jīng)將地方稅制的改革和完善提上日程，要著力解決好地方財政收入問題。當(dāng)然，稅收體系的建立需要一個漫長的過程，為確保地方稅收體系的建立，中央財政應(yīng)給予地方財政足夠的支持。在培育地方稅源的同時，還應(yīng)根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)原則，對現(xiàn)有稅種的分稅制度進(jìn)行調(diào)整，在中央、省級、市縣之間逐級建立合理的稅收分成體系，并要適度提高地方分成比例，以有效解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方財力不足問題。

（二）規(guī)范土地財政和地方債務(wù)，使其成為合規(guī)合法的收入

一方面，要認(rèn)識到土地財政和地方債務(wù)既然普遍存在，就應(yīng)該有其存在的合理性和必要性；另一方應(yīng)采取有效措施，修訂有關(guān)法律文件，規(guī)范土地財政和地方債務(wù)，使其成為合法行為，通過加強管理，減少、規(guī)避其可能存在的問題。土地財政實質(zhì)上在國外發(fā)達(dá)國家也普遍存在，只不過這些國家是以稅收的形式進(jìn)行收繳，是符合法律規(guī)定的財政收入的來源。鑒于此，我國應(yīng)完善土地收入嚴(yán)格管理和規(guī)范使用的相關(guān)辦法，將其全部納入預(yù)算，土地出讓收入應(yīng)專門用于公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等改善民生方面的支出。同時逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^開展房產(chǎn)稅、物業(yè)稅等稅收形式進(jìn)行征收，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入，抑制了房地產(chǎn)的投機(jī)性交易，有利于改變地價、房價虛高，滿足城鎮(zhèn)化過程中對房地產(chǎn)的剛性需求。對于地方債務(wù)問題，應(yīng)允許地方政府通過發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)入債券市場融資，提高地方政府債務(wù)透明度，改變過去單一的通過銀行信貸的融資方式，擴(kuò)大融資空間。為了便于管理和降低風(fēng)險，應(yīng)該只賦予省一級政府發(fā)債權(quán)，發(fā)債所得的資金由省根據(jù)各市、縣的需要調(diào)配使用。在城鎮(zhèn)化過程中，資金需求量巨大，為防范地方政府的融資需求不斷膨脹，必須控制融資增量，建立債務(wù)監(jiān)控體系，加強債務(wù)管理，有效降低地方債務(wù)風(fēng)險。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其平衡調(diào)節(jié)功能

首先，在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，界定各級政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，以此為依據(jù)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付在公共財政支出中的權(quán)重，逐步提高這種轉(zhuǎn)移支付用于改善民生方面的比重與數(shù)量，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，規(guī)劃專項轉(zhuǎn)移支付的種類，根據(jù)地方財力不同情況，實施差異化甚至取消資金配套要求。同時適當(dāng)引入競爭機(jī)制，加強對專項轉(zhuǎn)移支付支出與使用的監(jiān)管。再次，在地方稅收體系逐步建立，中央和地方稅收分成逐步規(guī)范的基礎(chǔ)上，取消稅收返還，避免大量資金再流回發(fā)達(dá)地區(qū)，充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付平衡地方收入差異的功能。最后，逐級建立省級以下轉(zhuǎn)移支付體系，形成合理、平衡的財力布局，增強地方政府的財力。

作者：王昊 單位：中山職業(yè)技術(shù)學(xué)院