新形勢下地方稅體系重構(gòu)問題淺析

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摘要：新的經(jīng)濟形勢下我國正面臨著諸多新矛盾、新問題，現(xiàn)行的地方稅體系中的一些缺點、不足以及局限性也逐漸顯露出來，黨的十九大報告以及黨的十八屆三中全會都提出了健全地方稅體系以及深化財稅體制改革的任務(wù)。本文在闡釋地方稅體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國地方稅體系現(xiàn)狀，分析了我國地方稅體系存在地方稅收立法權(quán)缺失、地方政府稅收收入與支出不匹配和地方稅收征管效率不高三點問題，并相應(yīng)提出了適當(dāng)授予地方稅收立法權(quán)、擴大地方稅收收入比重和強化地方稅征收管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方稅；地方稅體系；稅收立法權(quán)；稅收收入；稅收征管

一、地方稅體系的內(nèi)涵

（一）地方稅的內(nèi)涵

地方稅是“中央稅”的對稱，是指由地方政府負責(zé)征收的稅，屬于地方財政固定收入。目前，不同學(xué)者對于地方稅的界定有很多的不一致，但也有一部分共同之處，諸如，在地方稅的判定標準方面，一般要考慮以下五個因素：稅收的立法權(quán)是否歸地方；稅基的確定權(quán)是否歸地方；稅率的確定權(quán)是否歸地方；稅收的征收管理權(quán)是否歸地方；稅收收入的最終支配權(quán)是否歸地方。

（二）地方稅體系的內(nèi)涵

地方稅體系是國家稅收體系的重要組成部分，是有關(guān)地方稅征收管理運行過程的一個相互聯(lián)系的有機整體。從狹義上來說，是指國家以及地方政府共同制定的地方稅稅種所構(gòu)成的有機整體，主要內(nèi)容就是地方稅稅種結(jié)構(gòu)；而從廣義上來說，是指國家以及地方政府有關(guān)地方稅的制定、實施、調(diào)整和監(jiān)管等活動的有機整體，主要包括地方稅稅種結(jié)構(gòu)、稅收法規(guī)和稅收征管等。

二、地方稅體系的現(xiàn)狀

（一）稅收立法權(quán)劃分現(xiàn)狀

如表1所示，可以清晰地看出目前在我國，全國人大及其常委會、國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署這幾個主要部門掌管著稅法和稅收政策的制定，其分工也各有不同，地方人大及常委會沒有權(quán)力去參與地方稅的立法，可以說地方政府在稅收立法權(quán)方面基本上處于無權(quán)狀態(tài)。

（二）地方政府稅收收入現(xiàn)狀

我國的稅收收入按照稅種可以分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府與地方政府共享收入。具體劃分如下：消費稅、車輛購置稅、關(guān)稅、海關(guān)代征進口環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅都屬于中央政府固定收入。城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅（證券交易印花稅歸中央）、耕地占用稅、資源稅（海洋石油企業(yè)所繳歸中央）、房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護建設(shè)稅（鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央）、契稅、環(huán)境保護稅、煙葉稅屬于地方政府固定收入。中央地方共享稅收入有增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅。其中,中央政府與地方政府對于增值稅（不含進口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）的共享比例為50%:50%；對于企業(yè)所得稅來說，中國鐵路總公司（原鐵道部）、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府、其余部分中央與地方政府按60%和40%的比例分享、中央與地方政府對除儲蓄存款利息所得的個人所得稅以外部分按60%和40%的比例分享。之前作為地方主體稅種的營業(yè)稅收入約占地方稅收入的30%，但在“營改增”之后，地方政府就隨之缺失了這個主體稅種，并且伴隨著近幾年財政收入難以有力增長的情況下，缺少主體稅種的地方政府在財力方面就顯得十分緊張，地方建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展就受到了嚴重沖擊。從表2、表3、圖1可以看出，近幾年來我國地方政府稅收收入占比維持在48%左右，但地方政府和中央政府的財政支出懸殊，每年地方政府支出大約為中央政府支出的6到7倍，收支嚴重不平衡，2020年地方政府一般公共財政支出更是高達210492億元。

三、地方稅體系存在的問題

（一）地方稅收立法權(quán)缺失

我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央，中央政權(quán)機關(guān)手中掌握著我國的稅收立法權(quán)以及稅收政策的制定，地方政府在稅收立法方面基本上屬于無權(quán)狀態(tài)。高度集中的稅權(quán)管理雖然對確保國家財政和經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是，稅收權(quán)力的高度集中就限制并束縛了地方政府調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和增加收入的主動性和積極性，不利于地方政府合理地配置資源，在一定程度上阻礙了地區(qū)的發(fā)展，進而不利于我國全面發(fā)展。全面“營改增”之后，中央與地方政府稅收立法權(quán)的劃分失衡的問題所帶來的影響進一步顯現(xiàn)，地方政府缺失相應(yīng)的稅收立法權(quán)，就缺乏法律手段來提供財政保障，只能通過運用行政手段強化征收，以費代稅彌補財政收支缺口，嚴重破壞了地方稅收法律秩序。

（二）地方政府稅收收入與支出不匹配

近年來，為順應(yīng)我國經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢，我國在重構(gòu)地方稅體系方面的改革從未止步，并相應(yīng)地取得了一定的成效，但其中的不足也顯現(xiàn)出來，地方政府稅收收入與支出不匹配是其中一個十分重要的問題，不容忽視。在我國，中央政府擁有52%的財權(quán)，與之相對應(yīng)的是30%的事權(quán)；而享有48%財權(quán)的地方政府卻要承擔(dān)70%的事權(quán)。在稅收收入方面，中央政府收入約占稅收總額的55%～60%，省級政府收入、縣級政府收入分別保持在22%以及20%左右，由此對比可以看出，地方政府稅收收入占比略低、收支差額較大。以消費稅為例，作為中央稅，從開征到現(xiàn)在一直都屬于中央政府固定收入，征收主權(quán)屬于中央政府，相應(yīng)的消費稅收益也歸屬于中央，但是作為消費稅的納稅人，他們所享受到的相關(guān)服務(wù)主要都是由地方政府所提供，但地方政府卻沒有取得相應(yīng)的收益，由此可以看出中央與地方政府存在著嚴重的事權(quán)和稅權(quán)不匹配的問題。此外，成品油的污染造成地方環(huán)境惡化，但相關(guān)的消費稅收益不劃歸于地方反倒是歸屬于中央政府，這使得地方政府對于征收消費稅付出了相應(yīng)的征收成本，卻不能參與消費稅收入共享，而長期如此便喪志了征收熱情和降低了征管效率，還會嚴重阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展，并因此產(chǎn)生如亂收費、偷漏稅等不良現(xiàn)象，進而難以有效發(fā)揮促進經(jīng)濟穩(wěn)定的作用。

（三）地方稅收征管效率不高

征管效率低是目前我國地方稅體系存在的一個重要問題，主要體現(xiàn)在征管水平低和偷漏稅行為頻出兩個方面。首先，在“金稅三期”全面實施，“金稅四期”初步實行的背景下，稅收征管水平低，面臨著信息化的巨大的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟不發(fā)達以及基層稅務(wù)機關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的地區(qū)，對全面推行稅務(wù)信息化造成了一定了阻礙。其次，我國的偷漏稅現(xiàn)象依舊不能得到有效的抑制，年稅收流失額很大，涉及各行各業(yè)，例如，2021年10月，上海市稅務(wù)局第一稽查局核查公布了演員鄭某偷逃稅的案件，偷漏稅金額高達7000萬元，再加上偷逃的稅金、滯納金以及相應(yīng)的罰款合計高達2.99億元。此外，地方政府財力缺乏，導(dǎo)致以費代稅現(xiàn)象頻發(fā)，高昂的收費致使企業(yè)無力承擔(dān)，隨之就會導(dǎo)致一系列的偷漏稅現(xiàn)象，不利于地區(qū)長期良性發(fā)展。

四、地方稅體系的優(yōu)化建議

（一）適當(dāng)授予地方稅收立法權(quán)

1.賦予地方適度的稅率、稅收減免權(quán)

無論是中央稅還是地方稅，稅種的開征權(quán)應(yīng)歸屬于中央，但由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，區(qū)域之間差異大，如果稅率、計稅依據(jù)等由中央統(tǒng)一安排，整齊劃一地去實施，就無法照顧到不同地方的實際需要。對于全國統(tǒng)一開征且對中央宏觀調(diào)控沒有影響的地方性稅種，在中央統(tǒng)一立法的前提下，針對稅率、稅收優(yōu)惠、稅收減免先由中央規(guī)定一個合適的幅度區(qū)間，然后再由中央規(guī)定稅率和稅基的上下限度，允許地方在中央規(guī)定的彈性空間范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況自主選擇適用的稅率，留給地方一定選擇權(quán)和調(diào)整權(quán)。一方面，不但可以維護中央的統(tǒng)一性和權(quán)威性,使得不同地域之間的差距不至于過大，另一方面可以滿足地方上的需要，賦予其一定程度的自由空間，更好地發(fā)展地方經(jīng)濟。

2.出臺相關(guān)法律明確稅收立法權(quán)

依法治國是我國重要的戰(zhàn)略，要進一步實現(xiàn)依法治國，那么就需要實現(xiàn)稅收領(lǐng)域的法治化，其前提就是將稅收寫入憲法。但是，目前憲法當(dāng)中并沒有稅收相關(guān)的法律規(guī)定，我國稅收制度在憲法上是缺失的，因此需要法律來加以規(guī)定。稅收領(lǐng)域的法律體系并不完全，尚未形成比較統(tǒng)一的稅法體系。《稅收基本法》針對的就是有關(guān)稅收的各種事項，其穩(wěn)定性極強，能夠?qū)Χ愂諆?nèi)部各種問題予以規(guī)定，包括稅收實體內(nèi)容和程序內(nèi)容，央地各自的事權(quán)和支出責(zé)任、稅收立法權(quán)劃分的原則以及權(quán)限、約束條件等。所以針對目前我國稅收領(lǐng)域法律的缺失，應(yīng)盡快出臺《稅收基本法》，實現(xiàn)依法治稅，進而實現(xiàn)依法治國。

3.加強地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督機制

法治的精神并不僅僅是立法的時候需要遵循法治，更為關(guān)鍵的在于法律可以得到規(guī)范的應(yīng)用和實施，由此才能做到良法善治。對于稅收方面的立法權(quán)配置，一方面需要處理好中央以及地方的關(guān)系，另一方面需要對人大以及政府的關(guān)系予以協(xié)調(diào)。在授予地方政府權(quán)力時，地方政府基于自身利益的考量，會將利益的天平傾斜于本地區(qū)，可能會侵害其他地區(qū)的稅收利益，造成稅收之間的惡意競爭。為了對不同地區(qū)在稅收方面的利益進行平衡，盡可能避免出現(xiàn)惡性競爭，對公民權(quán)益造成損害，中央在授予地方權(quán)力的同時需要予以嚴密的監(jiān)督。

（二）增加地方稅收收入比重

1.確立合適的主體稅種

從1994年的分稅制改革到后來的“營改增”進行，營業(yè)稅自始至終一直都是地方稅體系的一個十分重要的主體稅種，其收入占比地方稅收入高于30%，伴隨著“營改增”全面進行，營業(yè)稅退出了歷史舞臺，地方稅收收入隨之大規(guī)模減少。針對目前地方稅收入占比低的問題，我們應(yīng)該盡可能快地確定一個合適的地方主體稅種，例如，即將開征的房地產(chǎn)稅，由于其具備稅基流動性較弱、稅源分布廣泛、很難導(dǎo)致各地方之間稅收管轄權(quán)的爭奪等特征，所以，非常適合當(dāng)作一個地方的主體稅種。

2.改變現(xiàn)有稅種共享機制

為擴大地方政府稅收收入，更好地構(gòu)建地方稅體系，應(yīng)盡可能地穩(wěn)固增值稅的分享機制，同時進行消費稅改革并將其加入這個共享體系。1994年以來，始終歸屬于共享稅的增值稅，在促進每個層級政府的財政收入、調(diào)動地方政府致力于發(fā)展各地區(qū)經(jīng)濟的積極性方面起到了極其重要的作用。從我國經(jīng)濟現(xiàn)實來看，在今后的一段時間內(nèi)，還應(yīng)該繼續(xù)進行這種利用稅收共享的方式去推動整體發(fā)展的激勵機制。此外，還應(yīng)考慮到后移消費稅的征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，存量歸中央，增量歸地方，確保中央和地方在財力上保持一個穩(wěn)定狀態(tài)，進而擴大地方稅收收入。

（三）強化地方稅征收管理

1.提升地方稅征管效率

要建立一個權(quán)責(zé)清晰、運行高效的稅收征管體系就要很好地和大數(shù)據(jù)相結(jié)合，利用“5G”“人工智能”技術(shù)，使“以票控稅”成功轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詳?shù)治稅”，加強對稅務(wù)相關(guān)信息的管理，同時構(gòu)建稅務(wù)信息共享平臺，確保在收集稅務(wù)信息方面的標準化和制度化；進一步嚴格規(guī)范稅收征管流程，改善納稅人自主納稅的方式，確立共同的稅收數(shù)據(jù)以及信息的采集范圍及標準，使其原始數(shù)據(jù)符合相關(guān)的質(zhì)量要求；為培養(yǎng)一批綜合素質(zhì)高的稅務(wù)人員，加強對其相關(guān)技能的培訓(xùn)，使稅務(wù)執(zhí)法水平從各個方面得以提升。

2.嚴懲偷逃稅違法行為

偷逃稅會帶來一系列嚴重危害，不僅會導(dǎo)致地方收入的縮減，還會帶來非公平競爭和嚴重的負面影響，所以一定要對這個問題加以重視，對偷漏稅的不良行為進行嚴厲的懲治。如加大對偷逃稅行為的懲罰力度，增加因違反稅收法律法規(guī)所付出的成本；加大稅務(wù)稽查尤其是對重大案件的檢查處罰力度；進一步改進稅務(wù)人員的績效考核制度；改善稅收法治環(huán)境，向公民普及相關(guān)稅法和納稅知識，提高居民的法制意識并調(diào)動其主動納稅的積極性。通過采取一系列措施使地方偷逃稅率和地方收入流失率進一步降低。

作者:張麗鑫 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院