中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政策梳理

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【摘要】改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易獲得了迅猛發(fā)展，但與此同時(shí)全球貿(mào)易環(huán)境發(fā)生了巨大變化，這要求中國(guó)進(jìn)一步加快對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)政府就已經(jīng)意識(shí)到對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性，并制定出臺(tái)了一系列方針政策，對(duì)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變和對(duì)外貿(mào)易水平提升起到了重要作用。但這些政策存在相容性與激勵(lì)性不足或執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題，應(yīng)采取建立健全政策評(píng)價(jià)體系、以更加完善的競(jìng)爭(zhēng)政策提高市場(chǎng)主體的規(guī)范化水平、通過(guò)加大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)倒逼企業(yè)創(chuàng)新等措施，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易持續(xù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)對(duì)外貿(mào)易；發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政策梳理；改革開(kāi)放40年

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易獲得迅猛發(fā)展，目前中國(guó)已經(jīng)是全球第一大貨物貿(mào)易國(guó)、第二大服務(wù)貿(mào)易國(guó)，但與此同時(shí)全球貿(mào)易環(huán)境發(fā)生了巨大變化，無(wú)論是內(nèi)生動(dòng)力還是外部壓力，都要求中國(guó)進(jìn)一步加快對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐，不斷推動(dòng)中國(guó)從貿(mào)易大國(guó)向貿(mào)易強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。

一、相關(guān)政策梳理

（一）關(guān)于對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要方針政策

早在1995年3月中國(guó)頒布的“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)中，就將轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式列為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1995年9月中共十五屆四中全會(huì)提出要以技術(shù)為支撐推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變；2005年10月中共十六屆五中全會(huì)提出要通過(guò)提高對(duì)外開(kāi)放水平推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變；2007年中共十七大明確提出要轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長(zhǎng)廣度，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)進(jìn)出口結(jié)構(gòu)調(diào)整，并大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易；2012年中共十八大再次提出要推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、深度拓展和效益提升方向轉(zhuǎn)變。這些具有連續(xù)性的政策方針，構(gòu)成了中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的總脈絡(luò)。為了有效落實(shí)這些方針政策，政府相關(guān)部門圍繞轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式出臺(tái)了一系列制度和措施，如2012年2月商務(wù)部等十部委聯(lián)合了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要在保持貿(mào)易適度增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，提升對(duì)外貿(mào)易綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，注重從速度增長(zhǎng)向效益增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，從依靠成本價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)向綜合核心力競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，從重出口創(chuàng)匯向?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易平衡轉(zhuǎn)變，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式的具體任務(wù)進(jìn)行了明確分工。再比如2016年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)加工貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》，從留、來(lái)、轉(zhuǎn)三個(gè)視角指明了加工貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的途徑，對(duì)改變長(zhǎng)期以來(lái)加工貿(mào)易等于低價(jià)值、低技術(shù)含量的貿(mào)易現(xiàn)狀起到了積極作用。[1]

（二）關(guān)于出口貿(mào)易的政策措施

出口貿(mào)易在中國(guó)對(duì)外貿(mào)易中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生影響的政策措施主要包括：出口稅、出口退稅以及加工貿(mào)易稅收減讓；出口禁止、出口限制與出口許可；出口融資、保險(xiǎn)以及出口擔(dān)保；出口服務(wù)與營(yíng)銷支持，等等。一是出口稅收政策。出口稅收主要用于保障國(guó)內(nèi)資源供給及推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，涉及的應(yīng)稅稅種較少，其政策調(diào)整比較頻繁。中國(guó)在2002年的出口稅則中僅對(duì)一小部分關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要出口商品征收出口稅，一共有36個(gè)稅目，其中對(duì)23個(gè)稅目實(shí)行了暫定稅率。[2]2005年起，中國(guó)對(duì)紡織、電解鋁、鎳等資源性產(chǎn)品和三高產(chǎn)品恢復(fù)征收出口關(guān)稅，以應(yīng)對(duì)日益頻繁的貿(mào)易摩擦。2006年11月，中國(guó)對(duì)鋼坯征收10%的出口稅，以減少此類技術(shù)含量較低鋼鐵制品的出口。此后，根據(jù)國(guó)內(nèi)供應(yīng)情況，中國(guó)先后對(duì)糧食、化肥、熒石等戰(zhàn)略性、資源性產(chǎn)品征收了出口稅。2015年5月、2016年1月，中國(guó)先后取消了稀土、鉬、鎢的出口關(guān)稅和鋁加工材及紡織品的進(jìn)口關(guān)稅。二是出口禁止、限制和許可政策。這類政策主要涉及到軍工等敏感物資以及文物、糧食、動(dòng)植物、自然資源和金銀等物資，具體措施如頒發(fā)許可證、實(shí)行配額、進(jìn)行價(jià)格設(shè)限、規(guī)定經(jīng)營(yíng)主體等。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，此類政策日益趨于規(guī)范化、法制化，只有被《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》認(rèn)定為合理的才會(huì)實(shí)行許可或出口限制政策。此外，中國(guó)多次調(diào)整了出口限制措施，如1999年在稀土產(chǎn)品行業(yè)實(shí)施配額管理，并降低配額總量，有力保護(hù)了國(guó)內(nèi)稀土資源。2015年1月商務(wù)部取消了稀土出口配額制。目前，中國(guó)實(shí)施出口許可管理的貨物共有48種，其中糧食、石油、煤炭及棉花等5種重要物資由商務(wù)部頒發(fā)許可證，根據(jù)規(guī)定由商務(wù)部駐各地特派員辦事處簽發(fā)許可證的貨物有21種，由地方商務(wù)主管部門簽發(fā)許可證的貨物有22種。三是出口退稅、減讓相關(guān)政策。中國(guó)于1985年建立出口退稅制度，并經(jīng)歷了多個(gè)階段。1995年11月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于出口退（免）稅若干問(wèn)題的規(guī)定》，明確了退稅環(huán)節(jié)、退稅負(fù)擔(dān)的分擔(dān)等問(wèn)題。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)于1998年和1999年分別進(jìn)行了6次和5次的出口退稅政策調(diào)整，目的是促進(jìn)出口貿(mào)易復(fù)蘇和增長(zhǎng)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)于2009年分三次上調(diào)了技術(shù)含量高、附加值高的出口產(chǎn)品退稅稅率。從多次的出口退稅政策調(diào)整演變歷程可以看到，這一鼓勵(lì)出口的政策已經(jīng)從最初的單一目標(biāo)開(kāi)始向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，既有鼓勵(lì)，又有限制，使得中國(guó)的出口更具有彈性，應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)變化更加得心應(yīng)手。[3]

（三）關(guān)于進(jìn)口貿(mào)易的政策措施

在加入WTO之前，中國(guó)的進(jìn)口貿(mào)易明顯受到出口導(dǎo)向政策影響，對(duì)進(jìn)口采取了諸多限制性措施。加入WTO之后，受世貿(mào)組織規(guī)則限制，中國(guó)相關(guān)進(jìn)口政策開(kāi)始與WTO規(guī)則接軌，發(fā)生了較大變化。一是海關(guān)程序、估價(jià)和原產(chǎn)地規(guī)則。在海關(guān)程序上，中國(guó)有海關(guān)法律2件，相關(guān)法律34件，行政法規(guī)16件，規(guī)章110件，公告600余件，其他規(guī)范性文件837件。數(shù)量繁多的海關(guān)管理法律法規(guī)及政策制度，造成中國(guó)海關(guān)管理的低效率、高成本，制約了進(jìn)口貿(mào)易發(fā)展。2015年中國(guó)成為貿(mào)易便利化協(xié)定第16個(gè)成員國(guó)，促使中國(guó)進(jìn)行新一輪海關(guān)程序規(guī)范與簡(jiǎn)化改革，貿(mào)易便利化成為改革的主要方向。在海關(guān)估價(jià)上，1987年1月頒布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》確立了“以正常價(jià)格為估價(jià)準(zhǔn)則”的海關(guān)估價(jià)制度，直至1992年修訂的《海關(guān)審定進(jìn)出口貨物完稅價(jià)格辦法》出臺(tái)，才開(kāi)始采用WTO協(xié)定所規(guī)定的“以成交價(jià)格為估價(jià)準(zhǔn)則”的海關(guān)估價(jià)制度。[4]在原產(chǎn)地規(guī)則上，1986年海關(guān)總署印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)口貨物原產(chǎn)地的暫行規(guī)定》，2004年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》，前者第一次確定了稅目改變標(biāo)準(zhǔn)、增值百分比標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)進(jìn)口貨物原產(chǎn)地判定準(zhǔn)則，后者主要是提高了原產(chǎn)地管理的規(guī)范化水平，包括首次引入反規(guī)避條款、明確了違反原產(chǎn)地原則的相關(guān)法律責(zé)任等。二是進(jìn)口關(guān)稅及影響進(jìn)口的間接稅。進(jìn)口關(guān)稅是一國(guó)主權(quán)的重要體現(xiàn)，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中極為重要的宏觀調(diào)控手段。早在1984年中國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則》，1985年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中華人民共和國(guó)關(guān)稅條例》。1987年中國(guó)開(kāi)始恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判，并修訂了《進(jìn)出口稅則》，同時(shí)頻繁調(diào)整進(jìn)出口商品關(guān)稅，先后調(diào)高了140種商品進(jìn)口稅率，降低了83種商品進(jìn)口稅率，至1991年，中國(guó)的平均關(guān)稅水平達(dá)到47.2%。此后，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略安排，中國(guó)開(kāi)啟了大幅自主降稅行動(dòng)，在2001年加入WTO之前，中國(guó)進(jìn)口關(guān)稅平均水平從1992年的42.5%降至15.3%，進(jìn)一步縮小了中國(guó)進(jìn)口關(guān)稅與國(guó)際平均進(jìn)口關(guān)稅的差距。2005年之后，中國(guó)主要圍繞結(jié)構(gòu)性改革自主調(diào)整進(jìn)口關(guān)稅。如2007年調(diào)低了40余種汽車零部件進(jìn)口關(guān)稅，2010年調(diào)低了新型顯示器進(jìn)口關(guān)稅，2011年調(diào)低了600多種原材料和關(guān)鍵零部件進(jìn)口關(guān)稅，2012年將730多種商品的平均進(jìn)口關(guān)稅確定為4.4%，2013年和2014年又先后調(diào)低了784種和767種商品進(jìn)口關(guān)稅，平均降幅達(dá)到60%。2016年再次調(diào)低西裝、護(hù)膚品和紙尿褲及短靴等商品的進(jìn)口關(guān)稅?？偟膩?lái)看，進(jìn)口關(guān)稅的調(diào)整方向是進(jìn)一步降低關(guān)稅，減少進(jìn)口成本并逐步放松進(jìn)口貿(mào)易管制。[5]

二、相關(guān)政策中存在的主要問(wèn)題

（一）政策的相容性與激勵(lì)性不足

從實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)出臺(tái)的各項(xiàng)促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政策存在政策相容性與激勵(lì)性不足的問(wèn)題。一方面，對(duì)規(guī)模發(fā)展的追求始終沒(méi)有改變。突出表現(xiàn)為技術(shù)密度對(duì)出口的貢獻(xiàn)不強(qiáng)，一直起到主導(dǎo)作用的仍然是貿(mào)易強(qiáng)度。換句話說(shuō)，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易規(guī)模增長(zhǎng)才是貿(mào)易發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，而貿(mào)易質(zhì)量在過(guò)去20年間的對(duì)外貿(mào)易發(fā)展中并沒(méi)有發(fā)揮出令人滿意的作用。另一方面，從市場(chǎng)開(kāi)拓角度來(lái)看，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易在同一個(gè)市場(chǎng)上的表現(xiàn)比較固定。事實(shí)上，支撐對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的主要還是新市場(chǎng)開(kāi)拓，而不是在同一個(gè)市場(chǎng)上的價(jià)值鏈位次攀升。[6]產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因在于沒(méi)有將相關(guān)政策落實(shí)納入考核范疇，導(dǎo)致相關(guān)政策落實(shí)難以到位。如在考核出口退稅政策執(zhí)行方面，只考核一個(gè)地方宏觀的、總體的情況，對(duì)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為及其經(jīng)營(yíng)效益基本不予關(guān)注。再比如在考核一個(gè)地方政府政策執(zhí)行情況時(shí)，只關(guān)注地方政府是否參與了，對(duì)具體參與情況、是否實(shí)現(xiàn)了本地某項(xiàng)工作的改進(jìn)則不予關(guān)注，等等。

（二）政策執(zhí)行力不強(qiáng)

一方面，中央政府與地方政府存在博弈。中央政府在制定出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，考慮的是全國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而地方政府更多關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，面對(duì)轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式帶來(lái)的“代價(jià)”，地方政府可能出現(xiàn)選擇性執(zhí)行政策，從而造成政策執(zhí)行效果打折扣。另一方面，政府政策與企業(yè)行為存在博弈，主要體現(xiàn)在一些限制性的政策調(diào)整上。當(dāng)限制性政策出臺(tái)時(shí)，往往會(huì)引起企業(yè)的“對(duì)抗”。如在出口退稅政策上，往往會(huì)更加傾向于高技術(shù)、高價(jià)值產(chǎn)品，一些企業(yè)可能通過(guò)造假方式來(lái)騙取出口退稅，從而削弱政策執(zhí)行效果。[7]

三、政策啟示

（一）建立健全政策評(píng)價(jià)體系

在推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，不僅要制定符合實(shí)際的政策，更應(yīng)通過(guò)建立健全政策評(píng)價(jià)體系，促使政策落實(shí)到位。一方面，要集合各高等院校、科研院所及社會(huì)研究機(jī)構(gòu)等第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)政策評(píng)估，通過(guò)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，以讓人信服的第三方評(píng)價(jià)，客觀真實(shí)地反映政策執(zhí)行結(jié)果。另一方面，構(gòu)建評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和運(yùn)用機(jī)制，堅(jiān)持開(kāi)展定期評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為制定或修訂政策的重要參考依據(jù)，確保出臺(tái)的相關(guān)政策始終符合中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需求。

（二）以更加完善的競(jìng)爭(zhēng)政策提高市場(chǎng)主體的規(guī)范化水平

促進(jìn)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)政策是否有效，關(guān)鍵還是要看市場(chǎng)主體是否執(zhí)行、是否接受這些政策。應(yīng)大力營(yíng)造更加完善的競(jìng)爭(zhēng)政策環(huán)境，不斷提高市場(chǎng)主體的規(guī)范化水平。一是完善市場(chǎng)體系，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，加快物流、信息流和資金流的流動(dòng)速度，努力提高中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。引導(dǎo)企業(yè)從重短期效益向重長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變，同時(shí)積極參與到轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易發(fā)展方式中來(lái)。二是引導(dǎo)企業(yè)積極提升經(jīng)營(yíng)的科學(xué)化水平。在加大私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度基礎(chǔ)上，努力改變企業(yè)急功近利甚至是選擇性執(zhí)行政策的心理，促使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者重視科學(xué)經(jīng)營(yíng)，不斷提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。三是加強(qiáng)行業(yè)自律。提升行業(yè)協(xié)會(huì)治理能力，增強(qiáng)其在行業(yè)中的公信力，為規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、加強(qiáng)行業(yè)自律夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）通過(guò)加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度倒逼企業(yè)創(chuàng)新

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)企業(yè)以次充好、以假亂真現(xiàn)象較多，一些企業(yè)看到別的企業(yè)產(chǎn)品好時(shí)，首先想到的就是仿冒，在嚴(yán)重侵害被仿冒企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，極大程度挫傷了被仿冒企業(yè)開(kāi)展科研創(chuàng)新的積極性。對(duì)此，政府相關(guān)部門必須做好以下兩方面工作：一是積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快各類優(yōu)質(zhì)資源向創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)集中，提高“不思進(jìn)取”企業(yè)獲得資源的成本。二是加大對(duì)各類侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為主體的打擊力度。通過(guò)加大打擊力度，不斷完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。積極引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立品牌意識(shí)，提高國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而為促進(jìn)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

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作者:曹迪 單位:廣州大學(xué)華軟軟件學(xué)院