健全自然保護地管理體制法律建議

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摘要：一直以來，世界各國對于維護生態(tài)環(huán)境最為有效的方式認定為自然保護地的建設。我國自然保護地體系建設歷經(jīng)多年，不斷健全完善。本文對自然保護地的含義和我國的管理機制進行探討，通過分析國內(nèi)外管理機制，探討我國自然保護地管理存在的部分區(qū)域和政府因為自身地域上的經(jīng)濟發(fā)展而對改革抵觸及保護地管理機構(gòu)人員不足、缺乏專業(yè)經(jīng)驗等問題。且在法制建設方面、科學劃分事權(quán)方面、整合交叉重疊方面等，總結(jié)以往成果的基礎上提出了部分建議，以求更好地建設自然保護地管理體制。

關(guān)鍵詞：自然保護地；管理體制；科學劃分；統(tǒng)一管理

一、自然保護地概述

（一）自然保護地的含義生態(tài)資源環(huán)境的保護是一直以來各個國家和世界組織共同關(guān)注的重要問題，如何保護現(xiàn)有的自然環(huán)境以求在保護環(huán)境的基礎上為人類帶來更多好處是各國政府關(guān)注的重點。多年來，世界組織和世界各個國家在不斷研究和總結(jié)經(jīng)驗的基礎上認為自然保護地的設立對于生態(tài)資源的保護具有重要意義。各國學者和世界組織對于自然保護地的含義有著不同的理解，世界自然聯(lián)盟將自然保護地定義為：通過法律或其他方式給予認可，以實現(xiàn)長期、有效地保護自然及其生態(tài)系統(tǒng)的地理區(qū)域，尤其是保護陸地或海洋資源的生物多樣性[1]。學者結(jié)合我國實際情況，制定與規(guī)劃主體功能區(qū)與保護紅線，同時籌建國家級和各類生態(tài)保護地，認為我國的自然保護地是指由各級政府依法設立并進行有效管理，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源保護和合理利用，提供生態(tài)系統(tǒng)服務和生態(tài)產(chǎn)品，具有嚴格、清晰的生態(tài)紅線界定范圍的自然區(qū)域。

（二）我國保護地管理機制現(xiàn)狀長期以來，我國保護地機制建設受到黨和國家的密切關(guān)注。2013年，中共中央提出建立國家公園體制；2014年，在12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展試點；2018年，聯(lián)合林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部組建國家林業(yè)和草原局[1]。自此，我國自然保護地形成了統(tǒng)一管理的局面，目的在于解決長期存在的“多頭管理”問題。2019年，黨中央提出成立以國家公園為主導、以自然保護區(qū)為支撐、以各類森林公園為輔助的國家保護地管理機制，明確表明保護地建設將以宏觀性、協(xié)調(diào)性的方式推進。同時，我國保護地的法律建設也不斷地優(yōu)化與完善。2013年，多位來自法律界、生態(tài)保護領(lǐng)域的專家聯(lián)名提出“自然保護地法（草案建議稿）”，歷經(jīng)十年的醞釀，卻終未獲通過。但是，這些立法過程在一定程度上積累了大量的經(jīng)驗，為以后進一步制定自然保護地法奠定了基礎。

二、國內(nèi)、外保護地管理機制分析

（一）我國保護地管理機制現(xiàn)狀中的缺陷雖然目前我國正在積極推進機構(gòu)改革，國家林業(yè)和草原局、國家公園管理機構(gòu)也已經(jīng)設立，但是由于長期以來存在的體制管理問題，現(xiàn)行的管理體制還不能適應自然保護地體系建設的新要求。第一，部分區(qū)域和政府因為自身地域上的經(jīng)濟發(fā)展而對改革抵觸。自然保護地的建設是從整體性、協(xié)調(diào)性的角度進行。在保護現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的基礎上再進行生態(tài)修復工程、退耕還林還草、保持水土、荒漠化治理等。這就會涉及從中央到地方的多個管理部門，同時也會涉及多個省市縣。從目前的法律制度和管理體制上來看，各層級和各地方的事權(quán)既缺乏劃分依據(jù)，部門之間又職權(quán)不清。第二，許多保護地管理機構(gòu)人員不足，缺乏專業(yè)經(jīng)驗，難以滿足日常管護工作的需要。自然保護地的全方位監(jiān)管監(jiān)測薄弱，部分區(qū)域缺乏監(jiān)測保護，尚不能形成信息化、數(shù)字化全方位統(tǒng)一的監(jiān)管監(jiān)測體系。

（二）國外保護地管理機制分析利用自然保護地進行管理是當今世界上各國為保護生物多樣性采取的最普遍的方式。縱觀世界各國的管理方式，綜合研究，以下兩種模式最為突出：第一種以美國為典型代表。美國作為世界上環(huán)境保護和制度發(fā)展較為先進的國家，管理模式大致分為四級八類。美國在自然保護地管理方面，多個部門分工明確、相互協(xié)調(diào)，由能源部、國防部、內(nèi)政部等共同管理?？傮w來說，該模式的職責在于保護自然、生態(tài)、歷史和文化資源，并鼓勵公眾參與其中。自然保護地的準入、運行、管理與維護等方面都是依法進行，可見，在自然保護地方面，美國以法律為基礎，已經(jīng)建設成較為健全的管理體系[2]。第二種是以俄羅斯為典型代表的明確有專門的部門統(tǒng)一管理模式，這也是目前世界上大部分國家采取的模式。俄羅斯的自然保護地被稱為特別自然保護區(qū)，實行宏觀規(guī)劃、分級治理，可分為聯(lián)邦級、區(qū)級以及地方級，并且由聯(lián)邦權(quán)利執(zhí)行機關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)利執(zhí)行機關(guān)及地方自治機構(gòu)分別實施管理。目前看來，全俄自然保護地建立了自然資源與生態(tài)部統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)邦、地區(qū)與地方三級管理的體制，確保每個保護地都由聯(lián)邦主管部門設立專門管理機構(gòu)并任命負責人。俄羅斯的自然保護還受到聯(lián)邦相關(guān)法律的嚴格保障，先后出臺了《特別自然保護區(qū)域聯(lián)邦法》《生物圈自然保護區(qū)條例》《公園管理條例》等。這些法律明確規(guī)定各類自然保護地的設立、管理、監(jiān)督等程序規(guī)定，以及各項特別保護措施，確保了自然保護事業(yè)的永續(xù)發(fā)展[3]。

三、優(yōu)化保護地管理機制的法律方案

（一）強化法制管理體制建設我國與美國等國家設立自然保護地體系不盡相同，主要差別不僅在于政體不同，還在于基礎不一樣。縱觀我國對于自然保護地管理體制的法律建設層面，可以得知我國開始著手將“國家公園法”的立法提上日程。在立法過程中，應該同時兼顧自然保護地法律體系的建設，綜合采取各方面的優(yōu)點、改善不足的基礎上，建立統(tǒng)一、完善、系統(tǒng)的體系。在制定相應的法律法規(guī)時，也應綜合考慮建設的各種資源要素，發(fā)展區(qū)域協(xié)同合作，將多部門分工負責，建立統(tǒng)一監(jiān)管制度加以科學明確的規(guī)定。同時，將規(guī)劃混亂，商業(yè)利用和無序開發(fā)等問題進行嚴格規(guī)定，一切做到有法可依?？煞謩e制定各類公園的管理辦法，同時輔助以各種其他類別的文件。另外，在執(zhí)法機制方面，每個自然保護地都應設立綜合性的執(zhí)法隊伍，承擔綜合執(zhí)法職責，在執(zhí)法過程中明確各自的職責與責任，做好相應的工作，與國家林業(yè)局與草原局等部門構(gòu)成合作機制，并隨時接受中央環(huán)保督查組的檢查。

（二）科學劃分自然保護地事權(quán)國家林業(yè)局和草原局在借鑒各國發(fā)展情況、結(jié)合我國實際情況進行綜合分析后，應當創(chuàng)新該區(qū)域的管理機制。由黨中央統(tǒng)一管理，實現(xiàn)保護區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、分層管理、分區(qū)監(jiān)督的保護機制，可以將我國自然保護地分為自然公園、自然保護區(qū)、國家公園，并形成國家公園、自然保護區(qū)、各類自然公園三者聯(lián)合管理體系[4]。該體系的建立不僅要國家規(guī)劃，還要各地方政府積極行動。國家公園作為自然保護地體系的主體，應由中央政府直接管理，負責規(guī)劃、建設與運營，如今掛牌的國家公園管理局應充分發(fā)揮其作用，肩負起看守者、管理者、監(jiān)管者的責任。國家公園是區(qū)域內(nèi)維護生態(tài)環(huán)境，保護生物多樣性最為重要的方式之一，在國家重點區(qū)域內(nèi)設置國家公園也有利于統(tǒng)一集中管理各地的生態(tài)資源。同時應注意，在已經(jīng)確立的國家公園區(qū)域內(nèi)不再設置相似的公園[5]。除國家公園外，在設立其他類型的自然保護地時，也應注意可由省級政府進行籌劃、承建和運營工作，但是要受到中央的指導和監(jiān)督。

（三）合理整合現(xiàn)有交叉重疊區(qū)域建立統(tǒng)一管理機構(gòu)查找現(xiàn)有保護地，調(diào)查與評估當前各類保護地的實際狀況，從空間上進行規(guī)劃，解決交叉重疊問題。特別是對于區(qū)域之間銜接的部分，不可以出現(xiàn)認為各自都沒有管理權(quán)利或者都有管理權(quán)限的情況，可以借鑒國外的經(jīng)驗設置生態(tài)廊道管理模式，這種生態(tài)廊道的建設對于區(qū)域之間的連接管理和協(xié)調(diào)保護有著重要的意義。對于現(xiàn)有各個保護地，征求其更名、換牌的意見，認為確有必要的可以調(diào)整、更名、換牌。自然保護地只掛一個牌子，除保留國際組織授予的國際性牌子外，其他牌子不再保留。如確有必要掛多塊牌子，一定要保證無論幾塊牌子，自然保護地四周邊界的范圍和規(guī)模必須是一致的、法規(guī)章程標準必須是一致的、管理機構(gòu)和規(guī)劃主體必須是唯一的、管理人員和技術(shù)工作人員必須是一致的。如此建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，進行資源整合才能解決由于多個牌子而引起的面積重復、數(shù)據(jù)打架、各自為政、效率不高等問題。同時也有利于解決對于同一塊土地，臺帳對不上的問題。除此之外，對于相關(guān)門難以精準執(zhí)法、忽視人民訴求、部分保護區(qū)域受到“多頭管理”等問題都可以通過優(yōu)化現(xiàn)有制度、更新管理體制得到解決。

（四）健全監(jiān)督管理體制在管理權(quán)利分配合理的條件下，健全我國自然保護地監(jiān)督管理，并且針對責任問題精確落實，也顯得尤為重要。將責任分擔到每個責任人的頭上，不僅是對自然保護監(jiān)督管理的最有效的方式，同時也是防止在出現(xiàn)問題的情況下，發(fā)生彼此之間推脫、互不負責的情況。一定要加強對區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境工作的監(jiān)督管理，制定合理的監(jiān)督標準，避免由于標準不統(tǒng)一所帶來的一系列問題；還可以積極引入第三方評估制度，通過另外的角度，制定不同類型、不同方向，更加全面科學的評價體系。另外，應完善社會監(jiān)管體系、優(yōu)化投訴和保障制度，從而確保人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效保障。相關(guān)管理部門應主動接受群眾監(jiān)督，及時在官方網(wǎng)頁上信息，便于直接評估、監(jiān)管，檢查處罰結(jié)果更容易讓人信服，讓人民群眾明白易懂。讓全民參與到監(jiān)督工作中，不僅能進一步加強對政府部門的監(jiān)管，也可以讓大家更好地保護生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語

目前，創(chuàng)新保護地管理機制是促進保護地建設的基本要求，應積極促進管理方式從“行政管理”轉(zhuǎn)型為“多元共治”。我國自然保護地管理體制建設的首要任務是在嚴格管理的同時，處理好各種權(quán)利主體之間的關(guān)系。不僅在于各級政府之間的權(quán)利分工，而且有關(guān)各方的利益分配，務必要做到“職權(quán)法定”。同時各部門之間相互監(jiān)督，明確責任分配，再加上社會公眾的監(jiān)督，更加體現(xiàn)出全民參與的先進性，如此才能在對自然保護地進行規(guī)劃保護管理的同時，兼顧滿足人民群眾旅游休閑的需要。

參考文獻：

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[5]余振國.中國自然保護地體系構(gòu)成研究[J].中國國土資源經(jīng)濟，2019（4）：10-15.

作者：包玉華 麻秋燃 單位：東北林業(yè)大學