工程轉(zhuǎn)包風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制治理途徑

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摘要：文章探討了工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)狀，深入分析了工程轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的原因及招投標(biāo)過(guò)程中的違規(guī)行為，并強(qiáng)調(diào)完善政府部門招標(biāo)管理的內(nèi)部控制流程，采購(gòu)小組監(jiān)督工程招投標(biāo)工程，及時(shí)審核驗(yàn)收清標(biāo)工作成果及標(biāo)段劃分，減少出現(xiàn)工程轉(zhuǎn)包的可能性。

關(guān)鍵詞：工程轉(zhuǎn)包；內(nèi)部控制流程；防范措施

1工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢禁不止

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于2018年二季度建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處情況的通報(bào)，建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為屢禁不止，呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2018年二季度各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門共排查出2312個(gè)項(xiàng)目存在各類建筑市場(chǎng)違法行為。其中，存在轉(zhuǎn)包行為的項(xiàng)目24個(gè)，占違法項(xiàng)目總數(shù)的1.04%；從轉(zhuǎn)包事件看來(lái)，主要有三因素：（1）轉(zhuǎn)包主體。通常是國(guó)家建設(shè)工程建設(shè)中通過(guò)招標(biāo)確定的建筑施工企業(yè)、從有關(guān)通告看，民營(yíng)有限責(zé)任公司占大多數(shù)。轉(zhuǎn)包主體一般擁有建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)，如建筑工程施工總承包二級(jí)資質(zhì)。（2）轉(zhuǎn)包客體。轉(zhuǎn)包客體有自然人或不具備建筑業(yè)資質(zhì)的公司類企業(yè)，企業(yè)類型隨機(jī)，不僅僅是建筑業(yè)公司。（3）轉(zhuǎn)包費(fèi)用。轉(zhuǎn)包主體在預(yù)設(shè)了自己的利潤(rùn)后，將工程合同全部義務(wù)及余款轉(zhuǎn)給接收單位。雙方結(jié)算后轉(zhuǎn)包主體自留管理費(fèi)用在合同總額的15%以下不等。內(nèi)部特征通常采用合同或協(xié)議約定。例如，為了避稅，會(huì)約定開(kāi)票條款。例如：甲方收取項(xiàng)目部承包經(jīng)營(yíng)費(fèi)按審計(jì)結(jié)算總價(jià)款10%計(jì)算（含稅）；業(yè)主按照施工合同和工程進(jìn)度支付給甲方每筆工程款后，甲方按照適當(dāng)比例及時(shí)支付給乙方。該費(fèi)用按業(yè)主撥款時(shí)間和金額由乙方按計(jì)劃向甲方提取，并滾動(dòng)出具相應(yīng)數(shù)額發(fā)票；乙方出具發(fā)票按合同總額比例為85%的材料票和15%的勞務(wù)票。合同還會(huì)約定有轉(zhuǎn)包客體替代轉(zhuǎn)包主體的文件管理方式。例如：（1）總承包合同、施工過(guò)程中的文件、竣工資料及其他需要修改、補(bǔ)充的文件均以甲方名義簽署，乙方負(fù)責(zé)所有的聯(lián)絡(luò)、溝通等事宜，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的所有費(fèi)用。（2）項(xiàng)目及項(xiàng)目有關(guān)的一切圖紙、方案、檢驗(yàn)、報(bào)驗(yàn)和竣工結(jié)算資料等其他文件均由乙方制作，并交由甲方備案一份，需要甲方蓋章和簽字的，經(jīng)乙方提出，甲方確認(rèn)后予以辦理甲方工作：（1）甲方應(yīng)根據(jù)本協(xié)議的約定提供項(xiàng)目所需的各類證照、資質(zhì)、文件、印鑒等經(jīng)營(yíng)條件。（2）甲方在收到業(yè)主項(xiàng)目工程款后按本協(xié)議第三條執(zhí)行支付乙方項(xiàng)目工程用款，經(jīng)項(xiàng)目最終結(jié)算，且雙方債權(quán)債務(wù)清理完畢后，及時(shí)將剩余款項(xiàng)撥付乙方等等，上述合同條款的本意就是要轉(zhuǎn)包客體穿上轉(zhuǎn)包主體的“馬甲”行事。

2原因分析

（1）招標(biāo)人沒(méi)有建立嚴(yán)格內(nèi)部控制制度，或雖有制度但沒(méi)有有效執(zhí)行，監(jiān)管不力。招標(biāo)前招標(biāo)人聘請(qǐng)招標(biāo)機(jī)構(gòu)承辦建設(shè)工程招標(biāo)工作，完全信任機(jī)構(gòu)工作，沒(méi)有有效地監(jiān)督。建設(shè)工程的招標(biāo)業(yè)務(wù)包中標(biāo)段劃分無(wú)原則，一個(gè)標(biāo)底金額竟有幾千萬(wàn)元；因招標(biāo)人缺乏監(jiān)督，清標(biāo)走過(guò)場(chǎng)，評(píng)標(biāo)過(guò)程存在瑕疵。落杰總結(jié)了所監(jiān)督的百余個(gè)招投標(biāo)項(xiàng)目的上千名評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中的行為表現(xiàn)，概括出了個(gè)別評(píng)標(biāo)人不良行為竟有八類。上述條件下，轉(zhuǎn)包主體就可以快速中標(biāo)。（2）中標(biāo)的工程業(yè)務(wù)單個(gè)標(biāo)段金額超出常規(guī)，甚至超出中標(biāo)公司自身業(yè)務(wù)勝任能力。當(dāng)一個(gè)公司在多地建筑市場(chǎng)同時(shí)中標(biāo)多個(gè)同類項(xiàng)目時(shí)，所有標(biāo)段合同金額超出中標(biāo)公司凈資產(chǎn)金額數(shù)倍，此業(yè)務(wù)類似“蛇吞象”，預(yù)計(jì)獲利率也超出行業(yè)平均利潤(rùn)率。轉(zhuǎn)包主體公司股東馬上會(huì)將合同金額拆分，利用合同轉(zhuǎn)包就可以直接占有本項(xiàng)目大部分盈利而不必付出對(duì)價(jià)。（3）在目前國(guó)家實(shí)施稅收大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)后，由于中標(biāo)合同的項(xiàng)目利潤(rùn)巨大，如果自營(yíng)合同履約、實(shí)現(xiàn)銷售收入，竣工結(jié)算開(kāi)出稅務(wù)發(fā)票時(shí)，財(cái)務(wù)核算時(shí)會(huì)因沒(méi)有恰當(dāng)?shù)某杀局С?，可能?dǎo)致稅負(fù)增加。從這個(gè)原因出發(fā)，轉(zhuǎn)包主體迫切需要借助大量、大金額成本發(fā)票?，F(xiàn)行稅務(wù)局嚴(yán)格票據(jù)管理，封死了非法獲取發(fā)票的途徑。利用轉(zhuǎn)包客體公司恰好可以取得大額發(fā)票抵賬。致此，轉(zhuǎn)包雙方轉(zhuǎn)包行為一拍即合。轉(zhuǎn)包主體就是靠獨(dú)有的施工資質(zhì)謀生，畢竟有資質(zhì)的單位不多。資質(zhì)成立資源，于是有了倒賣的市場(chǎng)。一些投標(biāo)人采取掛靠其他企業(yè)的方式大量借用本地和外地相關(guān)企業(yè)資質(zhì)，以多家企業(yè)的名義參加同一項(xiàng)目的投標(biāo)，一旦中標(biāo)，給予掛靠企業(yè)一定比例“回報(bào)”。綜上所述，必須依法治理。

3轉(zhuǎn)包行為的內(nèi)控治理

2017年12月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《招標(biāo)投標(biāo)法》、《計(jì)量法》的決定，以國(guó)家修改法律的方式，刪除設(shè)立招標(biāo)機(jī)構(gòu)資格的法律依據(jù)，全面取消招標(biāo)機(jī)構(gòu)資格。之后，相繼有更多的機(jī)構(gòu)涌入市場(chǎng)，工作質(zhì)量良莠不齊。例如多數(shù)招標(biāo)機(jī)構(gòu)及其招標(biāo)從業(yè)人員對(duì)于政府采購(gòu)有關(guān)法律法規(guī)不熟悉，僅僅看重招標(biāo)采購(gòu)程序的流程式操作，在招標(biāo)活動(dòng)中憑借主管個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，處理投標(biāo)人的異議、質(zhì)疑和投訴，較難依法提出正確的處理意見(jiàn)，甚至出具的處理意見(jiàn)本身就是違規(guī)違法的，增加了招標(biāo)人和業(yè)主單位的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.1招標(biāo)方要強(qiáng)化內(nèi)部控制制度約束

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，治理措施一是強(qiáng)化內(nèi)部控制制度約束，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)采購(gòu)活動(dòng)管理流程化，杜絕個(gè)人決策行為。按照內(nèi)部控制流程進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)管理。重大事項(xiàng)采取集體決策或聯(lián)簽制度，杜絕個(gè)人凌駕于集體之上。

3.2招標(biāo)方擇優(yōu)聘用招標(biāo)機(jī)構(gòu)

即鎮(zhèn)政府即便有了很好的內(nèi)控制度也需要外部環(huán)境協(xié)同。《政府采購(gòu)法》第60條第2款規(guī)定：“采購(gòu)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”，因此，基于政府部門與其的合同關(guān)系，保證內(nèi)控制度的執(zhí)行，應(yīng)在對(duì)機(jī)構(gòu)考核評(píng)價(jià)的前提下?lián)駜?yōu)簽約、購(gòu)買招標(biāo)服務(wù)，簽約后對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。信任不能代替監(jiān)督，如果政府采購(gòu)小組沒(méi)有購(gòu)買到業(yè)績(jī)優(yōu)良的招標(biāo)機(jī)構(gòu)，很可能導(dǎo)致采購(gòu)內(nèi)控失效，影響到財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效。趙勇基于平衡記分卡理論，研究提出了招標(biāo)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)檢查體系，值得政府采購(gòu)小組借鑒使用。該體系分為三級(jí)次指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)為能力指標(biāo)49分，細(xì)分硬件條件、內(nèi)部管理、隊(duì)伍建設(shè)；二級(jí)指標(biāo)為過(guò)程指標(biāo)25分，細(xì)分為采購(gòu)過(guò)程，再次細(xì)分三級(jí)指標(biāo)，包括：是否采用規(guī)定的政府采購(gòu)方式9分、評(píng)審專家產(chǎn)生方式是否合法4分、采購(gòu)信息公布是否及時(shí)完整規(guī)范2.5分、采購(gòu)文件內(nèi)容是否準(zhǔn)確、規(guī)范、合理7分、有無(wú)其他違法違紀(jì)情形2.5分；三級(jí)指標(biāo)為采購(gòu)結(jié)果指標(biāo)26分，細(xì)分為業(yè)績(jī)與信譽(yù)13分、社會(huì)效益13分。

3.3在招標(biāo)過(guò)程中做好清標(biāo)成果驗(yàn)收

進(jìn)一步規(guī)范清標(biāo)工作程序，提高清標(biāo)工作的效率和質(zhì)量。洪盛遠(yuǎn)，洪建軍提出清標(biāo)工作的質(zhì)量決定于清標(biāo)專家水平以及規(guī)范合理的工作的流程。清標(biāo)報(bào)告準(zhǔn)確與否將直接影響評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)果和最終的中標(biāo)結(jié)果，對(duì)整個(gè)評(píng)標(biāo)工作至關(guān)重要。根據(jù)內(nèi)控流程，鎮(zhèn)級(jí)采購(gòu)小組需要及時(shí)審核驗(yàn)收關(guān)于招標(biāo)使用的清標(biāo)報(bào)告。對(duì)其內(nèi)容審閱、把關(guān)，尤其是對(duì)對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)和工程量清單合理性的分析，針對(duì)施工合同中有潛在風(fēng)險(xiǎn)的條款，并提出對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的分析和防范建議。

3.4加強(qiáng)標(biāo)段劃分結(jié)果審核確認(rèn)

唐素斌，荊成云研究發(fā)現(xiàn)標(biāo)段的劃分是否合理，直接影響到合同數(shù)量的多少、工程管理協(xié)調(diào)工作量大小、施工交接界面的復(fù)雜程度，最終影響到工程造價(jià)控制操作的難易程度和工程造價(jià)成本的高低。張利榮研究發(fā)現(xiàn)，承包商實(shí)施成本與標(biāo)段數(shù)關(guān)系，即標(biāo)段劃分與投標(biāo)人數(shù)相關(guān)，即同一工程所分標(biāo)段數(shù)R越多，標(biāo)段的規(guī)模就越小，市場(chǎng)上具備資格參加的承包商就越多。即一個(gè)工程項(xiàng)目劃分的標(biāo)段數(shù)越多，支付給承包商的實(shí)施成本就越低。另一方面，標(biāo)段的規(guī)模越?。碦越大），承包商的規(guī)模效益就越差，其成本也就越高，標(biāo)段規(guī)模越大，承包商所配置資源的利用效率就越高，其成本相應(yīng)地降低；標(biāo)段劃分直接體現(xiàn)了招標(biāo)人的真實(shí)意圖。因此，作為政府購(gòu)買服務(wù)的一方，應(yīng)重點(diǎn)審核標(biāo)段劃分是否科學(xué)、合理。

3.5加強(qiáng)標(biāo)后稽查或監(jiān)查

項(xiàng)目建設(shè)單位或鎮(zhèn)政府政采領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)跟蹤中標(biāo)人的合同履約情況，對(duì)中標(biāo)標(biāo)人在同一時(shí)期的所有中標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行分析，尤其是在本地中標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際履約情況進(jìn)行深入監(jiān)查，核對(duì)其成諾履行情況，重點(diǎn)監(jiān)查人員到位情況等，再次評(píng)價(jià)其專業(yè)勝任能力，分析其轉(zhuǎn)包分包的概率，識(shí)別轉(zhuǎn)包的風(fēng)險(xiǎn)，采取對(duì)策。

3.6強(qiáng)化公開(kāi)制度，在項(xiàng)目建設(shè)工地公告中標(biāo)等施工單位名稱等信息，同時(shí)公布監(jiān)督舉報(bào)方式、由各界人士監(jiān)督檢舉

任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為的，均可向工程所在地縣級(jí)以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門進(jìn)行舉報(bào)、或向當(dāng)?shù)卣e報(bào)。接到舉報(bào)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法受理、調(diào)查、認(rèn)定和處理，除無(wú)法告知舉報(bào)人的情況外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將查處結(jié)果告知舉報(bào)人。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生2次及以上轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、轉(zhuǎn)讓出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰。因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為導(dǎo)致發(fā)生質(zhì)量安全事故的，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰。

作者：周曉東 單位：北京通正會(huì)計(jì)師事務(wù)所