建設(shè)工程項(xiàng)目代建制隱形矛盾制度創(chuàng)新

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【摘要】項(xiàng)目代建制的設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)引入專業(yè)化管理使得政府投資方、項(xiàng)目管理單位、使用單位實(shí)現(xiàn)共贏。然而，在項(xiàng)目代建制的實(shí)踐中，逐漸顯現(xiàn)出許多復(fù)雜而深刻的隱形矛盾，違背了制度設(shè)計(jì)初衷。面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，深化工程建設(shè)組織管理模式改革刻不容緩，具有多維度、全鏈條、跨階段、一站式等特點(diǎn)的全過(guò)程工程咨詢被推出，積極推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)將全面提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平，有力促進(jìn)企業(yè)與固定資產(chǎn)投資共同高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目代建制；隱形矛盾；全過(guò)程工程咨詢

1引言

在當(dāng)前推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大環(huán)境下，需進(jìn)一步審視項(xiàng)目代建制的設(shè)計(jì)初衷，反觀項(xiàng)目代建制現(xiàn)實(shí)與理想的落差，深刻剖析其深層隱形矛盾并展望制度創(chuàng)新，深化工程建設(shè)組織管理模式改革，全面提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平，持續(xù)提升固定資產(chǎn)投資效益。

2項(xiàng)目代建制的設(shè)計(jì)初衷

2.1引入專業(yè)化管理

相對(duì)于使用單位，代建單位健全的項(xiàng)目管理體系和制度，完善的組織架構(gòu)和足夠的專業(yè)人員，以及行業(yè)實(shí)踐積累使其擁有更完備的前期準(zhǔn)備經(jīng)驗(yàn)、更豐富的項(xiàng)目管理知識(shí)、更科學(xué)的判斷決策能力。引入代建單位的專業(yè)化管理，減小了使用單位專用性人力資產(chǎn)投資，使用單位可以將更多的精力投入到明確項(xiàng)目需求、完善項(xiàng)目功能、監(jiān)督代建單位、提高運(yùn)行效能等事務(wù)中。

2.2實(shí)現(xiàn)投資與管理雙贏

項(xiàng)目代建制通過(guò)委托代建合同明確投資主體、代建單位、使用單位的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而理清政府與參建各方的關(guān)系，使政府監(jiān)督職能得到強(qiáng)化，進(jìn)一步保證了投資項(xiàng)目的工程質(zhì)量和建設(shè)資金的使用效益。同時(shí)，許多地區(qū)的實(shí)踐中將投資項(xiàng)目竣工決算后相對(duì)約定投資節(jié)余的資金向代建單位適度分成，有效激發(fā)了代建單位的工作積極性，真正實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目投資與管理的雙贏。

3項(xiàng)目代建制實(shí)踐中顯現(xiàn)的隱形矛盾

3.1代建單位的法律地位尚未明確

在當(dāng)前的基本建設(shè)程序中，代建單位的法律地位一直沒(méi)有明確，難以得到各級(jí)政府行政主管部門的認(rèn)可，實(shí)踐中遇到了許多困難。例如，在辦理建設(shè)項(xiàng)目各種前期手續(xù)時(shí)，必須由項(xiàng)目建設(shè)單位辦理；招投標(biāo)期間，招標(biāo)主體必須是項(xiàng)目建設(shè)單位，并且建設(shè)工程相關(guān)合同示范文本中也無(wú)代建單位的簽章欄目；施工階段，質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的備案表、驗(yàn)收表等法定制式文件中均未設(shè)置代建單位的簽章欄目，導(dǎo)致實(shí)際工程質(zhì)量安全管控主體與法定主體不一致，不僅弱化了行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督效力，還增加了項(xiàng)目建設(shè)單位的主體責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3.2代建單位的自我履約程度有限

現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，工程建設(shè)的自我履行合約是不可靠的。嚴(yán)格地說(shuō)，工程建設(shè)合約是一個(gè)信息不對(duì)稱的不完全合約。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，導(dǎo)致不完全合約的根本原因是交易費(fèi)用的存在，而交易費(fèi)用的產(chǎn)生在很大程度上是因?yàn)橘Y產(chǎn)專用型。然而，專用性資產(chǎn)不僅產(chǎn)生交易費(fèi)用，而且產(chǎn)生交易能力，即建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位的參建能力。正是由于建設(shè)單位的專用性投資和參建能力不足，交易能力處于弱勢(shì)，引起監(jiān)理單位和施工單位的機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而采取“項(xiàng)目代建制”解決上述問(wèn)題。但是，代建單位本質(zhì)上也是一個(gè)賣方，不完全合約同樣刺激其存在機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，完全依靠代建單位的自我履約是不可靠的。

3.3代建單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力難以適應(yīng)專業(yè)化需求

代建單位理論上可以發(fā)揮人才、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)技術(shù)及團(tuán)隊(duì)協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)其核心競(jìng)爭(zhēng)力與專業(yè)化的需求之間還存在一定差距。一是代建單位的管理人員數(shù)量明顯不足，沒(méi)有明顯的團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，僅僅起到簡(jiǎn)單的管理作用；二是代建單位即使配備了足夠數(shù)量的管理人員，但人員結(jié)構(gòu)和綜合素質(zhì)無(wú)法滿足項(xiàng)目管理需要，尤其缺乏復(fù)合型管理人員，使得使用單位日益復(fù)雜、專業(yè)的需求無(wú)法得到代建單位的及時(shí)準(zhǔn)確響應(yīng)，更無(wú)法落實(shí)到設(shè)計(jì)、施工等參建方；三是代建單位對(duì)項(xiàng)目所在地的政策、人文等環(huán)境不熟悉，須投入更多的時(shí)間和精力創(chuàng)造良好的外部建設(shè)環(huán)境，工程建設(shè)的難度和成本勢(shì)必增加，影響了工程建設(shè)的效率。

3.4使用單位的主觀能動(dòng)性消減

代建單位為組織和控制項(xiàng)目，希望使用單位參與越少越好，甚至明令禁止設(shè)計(jì)、施工等服務(wù)單位直接接觸使用單位。使用單位不管是否熟悉基建，還是出于省心、避嫌等方面考慮，皆因代建制無(wú)法發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在建筑風(fēng)格、裝飾裝修、使用功能等方面參與度不高，無(wú)法提出明確而精準(zhǔn)的定位和要求。如此，使用單位的真實(shí)意圖無(wú)法在設(shè)計(jì)文件中表達(dá)，施工單位按圖施工更是無(wú)從考慮使用單位的需求或期望，必將為項(xiàng)目后期埋下各類變更、索賠隱患，甚至造成無(wú)法修復(fù)的先天性功能缺陷。

3.5監(jiān)理職能在專業(yè)化管理中弱化

在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，使用單位通過(guò)招標(biāo)引入監(jiān)理單位并對(duì)其負(fù)責(zé)。然而，在擁有專業(yè)化管理能力的代建單位介入后，監(jiān)理單位的角色被分割。從法律關(guān)系的角度看，代建合同和委托監(jiān)理合同相互獨(dú)立，并不存在沖突之處。但在實(shí)踐過(guò)程中，要么代建單位對(duì)監(jiān)理單位的作用不夠重視，限制了其角色發(fā)揮空間，要么監(jiān)理單位主觀上會(huì)降低對(duì)代建項(xiàng)目的重視程度，將部分監(jiān)理職能推給代建單位把關(guān)。此外，在代建項(xiàng)目實(shí)施的中后期，由于代建單位和使用單位的矛盾逐漸暴露、加深，監(jiān)理單位面對(duì)兩方不統(tǒng)一的指令無(wú)所適從，管理將更加混亂。因此，監(jiān)理職能在代建單位的專業(yè)化管理中將被弱化或主動(dòng)弱化。

4制度創(chuàng)新展望

項(xiàng)目代建制的前述隱形矛盾導(dǎo)致其設(shè)計(jì)初衷無(wú)法落實(shí)，部分地區(qū)和單位早年就對(duì)其采取了明顯謹(jǐn)慎的態(tài)度。在新時(shí)代踐行“一帶一路”背景下，一種國(guó)際通用的工程建設(shè)組織模式———“全過(guò)程工程咨詢”被推出，即由一個(gè)資質(zhì)全面、專業(yè)廣泛、人才薈萃、管理科學(xué)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)向建設(shè)單位提供全過(guò)程、全方位咨詢服務(wù)。

4.1全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的推進(jìn)

全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的推進(jìn)在我國(guó)處于初始階段，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)了一系列推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的政策文件，引導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展【2】。2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)），鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式，積極發(fā)展全過(guò)程工程咨詢。2017年5月，住建部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》（建市〔2017〕101號(hào)），指出培育全過(guò)程工程咨詢，提高全過(guò)程工程咨詢服務(wù)能力和水平，為全面開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢積累經(jīng)驗(yàn)。2017年11月，國(guó)家發(fā)改委頒布《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（發(fā)展改革委令第9號(hào)），要求全過(guò)程工程咨詢應(yīng)采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)持續(xù)提供局部或整體解決方案。2019年3月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)），意在鼓勵(lì)多種形式的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。

4.2全過(guò)程工程咨詢的優(yōu)越性

全過(guò)程工程咨詢主要呈現(xiàn)以下優(yōu)點(diǎn)：一是相對(duì)代建制而言，全過(guò)程工程咨詢模式下業(yè)主曾經(jīng)擔(dān)心的基建不專業(yè)、專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)成本高等問(wèn)題得到了全方位解決。同時(shí)，由于業(yè)主介入工程更深，其自有的基建管理隊(duì)伍能夠在建設(shè)過(guò)程中培養(yǎng)、鍛煉、壯大，這不僅有利于工程的良性運(yùn)行，而且此基建隊(duì)伍在工程竣工驗(yàn)收后還可擔(dān)負(fù)運(yùn)行、維護(hù)、資產(chǎn)管理等職能。二是全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位的一次性引入有效減輕了業(yè)主的招標(biāo)和協(xié)調(diào)組織工作量，管理成本相對(duì)降低，對(duì)項(xiàng)目投資控制產(chǎn)生了積極的影響。三是全過(guò)程工程咨詢將設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等利益相關(guān)方提供的零散咨詢服務(wù)進(jìn)行了有機(jī)融合，真正形成了命運(yùn)共同體，綜合服務(wù)水平可以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)保值增值

5結(jié)語(yǔ)

面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，深化工程建設(shè)組織管理模式改革刻不容緩。項(xiàng)目代建制不僅造成了建設(shè)主體錯(cuò)位，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前法律環(huán)境，而且長(zhǎng)期以來(lái)由發(fā)展改革部門推動(dòng)，實(shí)踐中更關(guān)注項(xiàng)目的投資效益，而忽視了項(xiàng)目固有的質(zhì)量、功能等屬性。隨著我國(guó)工程咨詢服務(wù)行業(yè)向著市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化方向快速發(fā)展，只有多維度、全鏈條、跨階段、一站式的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)才能滿足日益增長(zhǎng)的工程咨詢市場(chǎng)需求，積極推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，將全面提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平，有力促進(jìn)企業(yè)與固定資產(chǎn)投資共同高質(zhì)量發(fā)展。

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【3】國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào).國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)[Z].

【4】建市〔2017〕101號(hào).關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知[Z].

【5】國(guó)家發(fā)展改革委令第9號(hào).工程咨詢行業(yè)管理辦法[Z].

【6】發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào).關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].

【7】余宏亮,李依靜,肖月玲.全過(guò)程工程咨詢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)研究及應(yīng)用[J].建筑經(jīng)濟(jì),2018,39(12):10-14.

作者：張祥 單位：甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司