體育公共管理績效評估

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1研究對象與方法

1．1研究對象

本研究對象是政府的體育公共服務(wù)績效，選取武漢“8＋1”城市圈（以下簡稱武漢城市圈）“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)的體育公共服務(wù)為調(diào)查對象。由于“兩型”社會是國家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，武漢城市圈是國家設(shè)立的第一個“兩型”綜合配套改革試驗區(qū)，具有先試先行先改的權(quán)利，其體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系有重要代表性與借鑒價值。

1．2主要研究方法

1．2．1專家訪談法

走訪了體育社會科學(xué)研究領(lǐng)域的5位專家，對體育公共服務(wù)績效評估維度及評價的核心指標(biāo)體系進(jìn)行了咨詢。

1．2．2德爾菲法（Delphi）

本研究將初步擬定的指標(biāo)體系設(shè)計成五級問卷量表的形式，采用專家咨詢會議與信函相結(jié)合的方式，聘請了湖北省體育行政部門、高等教育部門等領(lǐng)域?qū)＜夜?3人，進(jìn)行了兩輪專家咨詢。

1．2．3層次分析法（AHP）

本研究對已經(jīng)確定的體育公共服務(wù)績效指標(biāo)體系進(jìn)行專家調(diào)查，通過構(gòu)造兩兩評判矩陣，計算出評價指標(biāo)體系的權(quán)重。

2研究結(jié)果與分析

2．1體育公共服務(wù)的概念與內(nèi)涵

推行政府體育公共服務(wù)績效評估，難點在于評估指標(biāo)體系的建立，而評估指標(biāo)的合理與科學(xué)性則取決于對體育公共服務(wù)概念與內(nèi)涵的把握?！绑w育公共服務(wù)”的概念隨著推行“服務(wù)型政府”改革而提出，是體育事業(yè)在發(fā)展過程中不斷適應(yīng)社會發(fā)展的需要而產(chǎn)生的新理念。從目前理論研究的現(xiàn)狀來看，雖然當(dāng)前對體育公共服務(wù)的概念與內(nèi)涵并沒有達(dá)到共識，但至少有一點可確定，那就是政府愿意且有能力提供體育公共服務(wù)，政府是服務(wù)型而不是統(tǒng)治型的，政府提供的體育公共服務(wù)要以公共利益為導(dǎo)向。體育公共服務(wù)就是實現(xiàn)維護(hù)社會公眾或社會共同體的體育公共利益，保障其體育權(quán)益，以政府為核心的公共部門，依據(jù)法定職責(zé)，運用公共權(quán)力，通過多種方式與途徑，以不同形態(tài)的體育公共物品為載體，所實施的公共行為的總稱。其內(nèi)涵主要包括以下九個方面：第一，服務(wù)主體是多元的，以政府為核心的所有公共組織；第二，服務(wù)客體是社會公眾或社會共同體；第三，外在依據(jù)是以體育公共利益為導(dǎo)向；第四，最終目的保障公眾的體育權(quán)利；第五，服務(wù)方式與途徑具有多樣性；第六，內(nèi)在要求實現(xiàn)社會公平；第七，根本原則是依法服務(wù)；第八，其實質(zhì)是推動政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府的過程；第九，根本價值趨向是為民眾提供優(yōu)質(zhì)、差異化，但相對均等的公共服務(wù)。

2．2武漢城市圈體育公共服務(wù)績效評估的背景

在政府改革趨勢層面，中共十六屆四中會全通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出“建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)觀要求的經(jīng)濟(jì)社會綜合評價體系”。2008年初，總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時再次指出，建設(shè)服務(wù)型政府要“推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度，完善公共服務(wù)監(jiān)管體系”。2010年10月，中共十七屆五中全會進(jìn)一步提出“完善政府績效評估制度”。在這樣的背景下，如何對政府提供體育公共服務(wù)的基本職能進(jìn)行重新定位，建立科學(xué)、有效的績效評估體系，推動政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型，就成為體育行政部門面對的迫切問題。在體育發(fā)展方向?qū)用妫?008年9月，總書記在北京奧運會、殘奧會總結(jié)表彰大會指出：“要繼續(xù)發(fā)展群眾體育事業(yè)……，為人民提供更多更好的體育公共服務(wù)?！辈闹腥A民族偉大復(fù)興的高度提出了“向體育強國邁進(jìn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2010年3月，總理在《政府工作報告》中進(jìn)一步指出要“大力發(fā)展公共體育事業(yè)”，并以“公平正義比太陽更有光輝”的觀點闡釋了公共服務(wù)均等化的深刻意義。2011年10月，在十七屆五中全會的報告中再次指出：“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系……，建立健全基本公共服務(wù)體系?！憋@而易見，構(gòu)建體育公共服務(wù)體系，大力發(fā)展公共體育事業(yè)，不僅是建設(shè)體育強國、推進(jìn)體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，而且已成為新時期一項重要的政治任務(wù)。在發(fā)展模式創(chuàng)新層面，2007年12月，國家發(fā)改委批準(zhǔn)武漢“1＋8”城市圈為全國“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，這是從理論設(shè)想向創(chuàng)新實踐的轉(zhuǎn)移，必將開啟“兩型”社會背景下的城市圈社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的新時代，必將帶來組織功能和區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化，這無疑為“發(fā)展公共體育事業(yè)”提供了歷史性機(jī)遇。因此，借助“兩型”社會試驗區(qū)的改革，明確政府的體育公共服務(wù)責(zé)任，創(chuàng)新體育服務(wù)的機(jī)制與體制，建立匹配的體育公共服務(wù)績效評估體系，不斷提升體育公共服務(wù)水平，是破解體育公共服務(wù)難題，推進(jìn)體育強國戰(zhàn)略的迫切需求。

2．3績效評估理論探討與國內(nèi)體育公共服務(wù)績效評估現(xiàn)狀

從理論上，績效評估可包括四個維度：輸入（提高服務(wù)所需的資源、人員、物力、財力），過程（傳送服務(wù)的路徑），輸出（組織活動或提供的服務(wù)），結(jié)果（每一個產(chǎn)出或服務(wù)產(chǎn)出的影響）。在西方政府績效評估具體實踐中，績效評估維度大致有以下幾種劃分方法：（1）經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三個維度，即“3E”。學(xué)者芬維克與福林再加上公平（Equity）指標(biāo)［2］，成為“4E”。隨著新公共管理運動的深入，質(zhì)量、回應(yīng)也日漸納入評估的范疇。（2）平衡計分卡理論（BSC）從財務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程組織學(xué)習(xí)與成長四個維度構(gòu)建了績效評估的框架［3］。（3）績效棱柱模型用五個方面分別代表與組織績效存在因果關(guān)系的五個關(guān)鍵要素：利益相關(guān)者的滿意、利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程以及組織能力［4］。此外，美國管理學(xué)大師德魯克的目標(biāo)管理（MBO）理論以及關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）、標(biāo)桿管理（BenchMarking）都從不同角度出發(fā)劃分了績效的維度。目前，體育界關(guān)于績效評估的研究才剛剛起步，且研究視閥較為狹隘，局限某個領(lǐng)域（如競技體育、大型場館等）或?qū)用妫ㄈ绠a(chǎn)出、滿意度等），對體育事業(yè)整體層面開展的政府績效研究尚不多見。至于體育公共服務(wù)績效評估研究，成果更為稀缺，尚未找到構(gòu)建有效績效評估框架的支點。而從實踐角度來看，國內(nèi)則有部分地區(qū)已開始推行政府績效評估，如各地近年來開展的目標(biāo)管理責(zé)任制、萬人評政府活動，但其大多從公眾滿意度維度來考評，評估的內(nèi)容在定性與定量上尚存局限。

2．4武漢城市圈體育公共服務(wù)績效評價指標(biāo)設(shè)計的原則

2．4．1導(dǎo)向性原則

即在設(shè)計體育公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系時，應(yīng)當(dāng)將“兩型”社會理念、科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、公平正義、民主法制等價值追求蘊含在指標(biāo)體系之中。同時，指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)能體現(xiàn)新公共管理中先進(jìn)理論以及國家體育戰(zhàn)略發(fā)展方向，引導(dǎo)體育公共服務(wù)朝著正確的、健康的方向前進(jìn)。

2．4．2側(cè)重性原則

在管理上，20％的環(huán)節(jié)或因素決定了80％的成效，應(yīng)該把管理的側(cè)重點放在20％的重要環(huán)節(jié)或因素上。因此，在設(shè)計體育公共服務(wù)績效評價指標(biāo)時，也應(yīng)根據(jù)政府體育公共服務(wù)的職能定位，選擇重點指標(biāo)來進(jìn)行效能評價。

2．4．3科學(xué)性原則

在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，必須考慮數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確性、可靠性與可行性以及時間與空間上的統(tǒng)一性，同時強調(diào)指標(biāo)在城市圈之間的可比性。

2．4．4系統(tǒng)性原則

體育公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)該遵循系統(tǒng)原則，主要應(yīng)當(dāng)符合兩個方面的要求：一是各項指標(biāo)的選擇要服從整體性要求；二是所選擇的指標(biāo)之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)、相互補充，而不能相互抵觸，或相互沖突。

2．4．5針對性原則

評估指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)符合武漢城市圈社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際以及“兩型”社會建設(shè)的實際，應(yīng)與武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗總體方案相一致，應(yīng)與武漢城市圈綜合配套改革試驗行動計劃相吻合。

2．4．6創(chuàng)新性原則

雖然近來年我國公共服務(wù)績效評估的研究成為一個熱點，但對體育公共服務(wù)，尤其是對城市圈這一特殊區(qū)域的績效評估體系的研究卻不多見。所以設(shè)計其評價指標(biāo)體系時，要在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上堅持創(chuàng)新性原則。

2．5武漢城市圈體育公共服務(wù)績效評估維度

本文通過專家訪談，由國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變以及武漢城市圈“兩型”社會試驗區(qū)改革與建設(shè)出發(fā)，借鑒績效評估理論，主要從以下幾個層面來考量武漢城市圈體育公共服務(wù)績效評估。首先，奧斯本認(rèn)為［5］，在公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實行私有化，而在公共服務(wù)的提供方面政府的責(zé)任是不能減少的。而且，在政府責(zé)任上，“責(zé)任政府”作為現(xiàn)代民主政府的基本價值理論已經(jīng)成為廣泛的共識，政府行政權(quán)力的合法性就在于其公共責(zé)任的充分合理的實踐，服務(wù)型政府更是將公共需求的有效滿足作為政府的首要責(zé)任。《中華人民共和國體育法》與《全民健身條例》都將發(fā)展群眾體育、開展全民健身、提供體育公共服務(wù)作為政府的職責(zé)。因此，政府責(zé)任是體育公共服務(wù)的靈魂，只有政府意識到這種責(zé)無旁貸的責(zé)任，體育公共服務(wù)才能真正落到實處。其次，政府體育公共服務(wù)績效應(yīng)反映的不是一般的體育管理效率，而是反映了對較高價值目標(biāo)的追求，對發(fā)展模式的重構(gòu)，對發(fā)展思想與觀念的重新選擇。體育事業(yè)應(yīng)堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，與“兩型”社會建設(shè)其他領(lǐng)域內(nèi)的改革相契合，將公平正義作為體育公共服務(wù)的一個重要坐標(biāo)。國家體育總局局長劉鵬在2009年全國體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會上強調(diào)，要“實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化，不斷提高政府保障公民基本體育需求的水平”。這是對進(jìn)入新的歷史階段的中國體育事業(yè)做出的戰(zhàn)略分析與判斷。毋庸質(zhì)疑，均等化目標(biāo)應(yīng)作為政府提供體育公共服務(wù)的價值追求。第三，“新公共管理”強調(diào)顧客導(dǎo)向，政府提供回應(yīng)性服務(wù)，把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價的標(biāo)準(zhǔn)，以公共利益為中心，這對于我國提供體育公共服務(wù)水平有值得借鑒之處。而且，新公共管理將是否具有較好的回應(yīng)性作為政府能否有效運轉(zhuǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。從政治學(xué)的視野來看，公共服務(wù)是一種公民權(quán)，因此以公眾為中心，關(guān)注服務(wù)需求與服務(wù)效果，允許公眾參與公共服務(wù)來表達(dá)其公民權(quán)，就成了績效評估的根本。因此，構(gòu)建回應(yīng)性的體育公共服務(wù)機(jī)制，提供以公民、顧客為導(dǎo)向的體育公共服務(wù)，不僅是保證服務(wù)與需求相統(tǒng)一的客觀選擇，而且是政府健全民主參政機(jī)制、推進(jìn)政治體制改革的必然要求。第四，在資源投入上，人力、物力、財力及信息資源的投入，是體育公共服務(wù)的基礎(chǔ)與保障。不斷加大投入力度，改善體育公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件，是破解體育公共服務(wù)難題的必然選擇，對此2009年10實施的《全民健身條例》已做出明確要求。當(dāng)然，與企業(yè)績效評估不同，政府績效評估不能局限于經(jīng)濟(jì)與效率上，更應(yīng)該“追求的是使投入、活動、產(chǎn)出、結(jié)果這幾個重要方面之間關(guān)系的價值最大化”［6］。為此，投入與活動之間的關(guān)系應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)原則，活動與產(chǎn)出的關(guān)系一定要有效率，產(chǎn)出與效果的關(guān)系也應(yīng)該是最有效的。第五，在服務(wù)效能上。公共服務(wù)績效評估體系是結(jié)果導(dǎo)向的評估體系，新公共管理理論更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，力求改變政府的服務(wù)效率、服務(wù)成本意識，以追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能為目標(biāo)。服務(wù)效能是評價政府體育公共服務(wù)績效最核心的指標(biāo)，但如果從過程或環(huán)節(jié)的角度來調(diào)查評價政府體育公共服務(wù)效能是一件非常困難的事，但采用“黑箱”原理，不去研究“黑箱”本身的具體內(nèi)容，而是從輸入———輸出關(guān)系，或者投入———產(chǎn)出關(guān)系上來評價這個“黑箱”的有用性和有效性，則可以比較有效解決問題。

2．6武漢城市圈體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的建立

根據(jù)上述5個評估維度，初步擬定了18個一級指標(biāo)，52個二級指標(biāo)。通過兩輪專家咨詢，計算得到五個評估維度的專家權(quán)威系數(shù)Cr。第一輪咨詢結(jié)果的專家意見協(xié)調(diào)系數(shù)較小，僅為0．292，反映專家對評價指標(biāo)的重要性認(rèn)識存在分歧，意見協(xié)調(diào)程度較低。第二輪咨詢的協(xié)調(diào)系數(shù)和第一輪相比有一定提高，為0．431，表明專家對指標(biāo)重要性的認(rèn)識漸趨向一致，可信度較高。兩輪協(xié)調(diào)系數(shù)的xR2檢驗均為0．000。本研究根據(jù)兩輪專家咨詢確定篩選指標(biāo)的界值。第一輪界值為滿分頻率26．32，算術(shù)均數(shù)3．74，變異系數(shù)19．57；第二輪界值為滿分頻率30．26，算術(shù)均數(shù)4．01，變異系數(shù)15．63。兩輪咨詢共刪除二級指標(biāo)2個（第一輪1個、第二輪1個），三級指標(biāo)22個（第一輪10個、第二輪6個）。究其刪除原因，或為操作性差，如城鎮(zhèn)低收入群體占經(jīng)常體育鍛煉人數(shù)比例，容千人以上體育場所方圓一公里內(nèi)人口數(shù)，殘疾人在經(jīng)常鍛煉人口中的比重等；或為針對性差，未能反映出體育公共服務(wù)的實質(zhì)內(nèi)容，如體育彩票公益金留存部分投入到群眾體育比例，實體化體育社團(tuán)增長率，對體育公共服務(wù)的輿論宣傳力度，縣級規(guī)模以上群眾性體育活動次數(shù)等。經(jīng)兩輪專家咨詢，新增指標(biāo)3個，為承辦省級以上大型體育賽事次數(shù)、各類體育協(xié)會注冊人數(shù)增長率、體育先進(jìn)縣（市）數(shù)量比例。大部分專家認(rèn)為，承辦大型體育賽事對一個地區(qū)的體育發(fā)展有著巨大的促進(jìn)作用，體育組織作為體育公共服務(wù)的保障，是不可忽視的評估內(nèi)容，體育先進(jìn)（縣）市是反映地區(qū)體育服務(wù)水平的強有力的指標(biāo)。根據(jù)專家意見，修改指標(biāo)4個，為全民健身經(jīng)費占當(dāng)年體育事業(yè)經(jīng)費比例、大型體育場館對公眾開放率、村（社區(qū)）體育健身站（點）覆蓋率、體育事業(yè)經(jīng)費占當(dāng)年財政支出比例。修改的指標(biāo)主要是從數(shù)據(jù)的來源與可操作性上來考慮。經(jīng)過兩輪專家咨詢，從五個維度確定了體育公共服務(wù)績效的16個二級指標(biāo)，36個三級指標(biāo)（見）。

2．7評價指標(biāo)體系的權(quán)重分配

研究采用層次分析法，由專家利用1—9比例標(biāo)度法分別對每一層次的評價指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行定性描述，并用準(zhǔn)確的數(shù)字進(jìn)行量化表示，采用專家打分取平均值的方法構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣，再用方根法近似計算歸一化的權(quán)重αi，并計算判斷矩陣的最大特征根λ、一致性指標(biāo)CI，然后進(jìn)行一致性檢驗，具有滿意一致性的判斷矩陣的特征向量的各個分量即為各個指標(biāo)對上一級指標(biāo)的權(quán)重。由于將體育公共服務(wù)績效劃分為五個維度，每個維度都從不同的側(cè)面反映了體育公共服務(wù)績效的特征，都具有同等的重要性。因此，對政府責(zé)任、資源投入、價值目標(biāo)、社會回應(yīng)與服務(wù)效能賦予同樣的比重，即各占20％。在此基礎(chǔ)上，再通過專家調(diào)查法對二級指標(biāo)與三級指標(biāo)算權(quán)重。以資源投入維度為例，根據(jù)評判矩陣（見），得到其最大特征根λ＝4．1533，CI＝0．0511。計算一致性比例CR＝CI／RI，得到政府責(zé)任層面指標(biāo)評判矩陣的一致性比率CR＝0．0568小于0．1，認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的。在上述構(gòu)造的體育公共服務(wù)指標(biāo)體系中，共設(shè)置了36個指標(biāo)，為了保證評價結(jié)果的客觀公正性，所有指標(biāo)口徑概念力求盡量做到與數(shù)據(jù)來源的統(tǒng)計狀況一致。按照評價原則要求，將所有指標(biāo)分為三類：一是正向指標(biāo)。這類指標(biāo)的數(shù)據(jù)與評價結(jié)果成正向影響關(guān)系，即指標(biāo)數(shù)據(jù)越大，評價結(jié)果就越好；二是逆向指標(biāo)。這類指標(biāo)的數(shù)值與評價結(jié)果成反向影響關(guān)系，即指標(biāo)數(shù)據(jù)越大，評價結(jié)果就越差，本研究中的“服務(wù)均等化程度”、“服務(wù)效率指標(biāo)”等屬于此類；三是適度指標(biāo)。這類指標(biāo)的數(shù)據(jù)太大或太小可能都不好，只有與目標(biāo)值越接近其評價結(jié)果才越好，如本研究中的“體育科研經(jīng)費投入占體育公共服務(wù)經(jīng)費比例”、“省級以上綜合運動會獲金牌數(shù)量”即屬此類。由于各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的量綱不同，在實際計算之前，必須對各個指標(biāo)進(jìn)行預(yù)處理，即指標(biāo)的無量綱化處理。三級指標(biāo)值Ci是體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)計算的基礎(chǔ)，其數(shù)值采取等權(quán)就等于無量綱化后各指標(biāo)的數(shù)值，其中，定性指標(biāo)采?。?，1）二分變量賦值法與0—10標(biāo)度打分法后進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

3結(jié)語

伴隨著北京奧運會的落幕，我國體育站在了新的歷史高度，更站在發(fā)展方向的分叉點。如何轉(zhuǎn)變體育發(fā)展理念與模式，實現(xiàn)體育強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，體育公共服務(wù)既是舉足輕重的一環(huán)，又是薄弱的一環(huán)。而新公共管理運動的興起，為破解體育公共服務(wù)中的難題提供了新的解決思路。因此，這就要求各級政府必須轉(zhuǎn)變管理理念，進(jìn)行職能上的重新定位，樹立服務(wù)意識，強化服務(wù)責(zé)任，從創(chuàng)新管理方法入手，從開展績效評估求解，推動體育公共服務(wù)由經(jīng)驗型向科學(xué)型轉(zhuǎn)化，努力構(gòu)建宏觀、協(xié)調(diào)的體育公共服務(wù)體系。