西方公共管理理論轉(zhuǎn)向及啟示

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了西方公共管理理論轉(zhuǎn)向及啟示范文，希望能給你帶來(lái)靈感和參考，敬請(qǐng)閱讀。

在快速變遷與高度競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境中，世界各國(guó)均力求通過(guò)公共管理改革來(lái)提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。20世紀(jì)70年代以來(lái)，英、美等西方資本主義國(guó)家的公共管理理論隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了由“傳統(tǒng)公共行政”向“新公共管理”的范式轉(zhuǎn)換。然而，在風(fēng)靡全球30余載以后，曾作為主導(dǎo)范式的“新公共管理”理論并未兌現(xiàn)其承諾的改革成果，沒有真正實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效率提高和成本節(jié)省，甚至在實(shí)踐和理論上面臨著認(rèn)同危機(jī)，正在或者即將取而代之的是一種新的范式———“后新公共管理”。本文旨在通過(guò)對(duì)“新公共管理”理論緣起、衰落以及最新進(jìn)展進(jìn)行梳理，并結(jié)合其最新轉(zhuǎn)向探尋對(duì)當(dāng)下中國(guó)政府改革帶來(lái)的啟示。

一、新公共管理的緣起、特點(diǎn)及其衰落

“新公共管理”緣起于20世紀(jì)70年代末，英國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家先后出現(xiàn)強(qiáng)大的民意壓力，要求推進(jìn)行政改革，提升政府績(jī)效，改善公共服務(wù)質(zhì)量，以英國(guó)、美國(guó)為代表的西方“新自由主義”國(guó)家掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“政府再造”運(yùn)動(dòng)。1989年，英國(guó)著名行政學(xué)家克里斯多夫•胡德(ChristopherHood)首次用“新公共管理”對(duì)澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)的政府改革進(jìn)行總結(jié)，并將這一新的西方國(guó)家政府改革模式稱作“新公共管理典范”，預(yù)測(cè)“新公共管理”將是未來(lái)發(fā)展的大趨勢(shì)。

①“新公共管理”在很大程度上被看作是一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是“盎格魯—撒克遜”國(guó)家現(xiàn)象。由于公共管理改革依賴于特定的管理環(huán)境，在不同的國(guó)家有著不同的理論指引和具體實(shí)踐，因此，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，“新公共管理典范”一開始就不是一個(gè)單一的理論模式，而是一個(gè)由來(lái)自不同國(guó)家的公共管理改革理論所形成的理論體系。用克里斯多夫•胡德的話來(lái)說(shuō)，“新公共管理”就是“一個(gè)為了方便起見而做的標(biāo)簽”①。所謂的“新公共管理”在不同的國(guó)家有“企業(yè)家政府”“市場(chǎng)化政府”“國(guó)家中空化”以及“后官僚制典范”等不同稱謂，而在德語(yǔ)世界更多地將其稱作“結(jié)果導(dǎo)向的公共管理”，強(qiáng)調(diào)由關(guān)注過(guò)程到重視結(jié)果的根本性轉(zhuǎn)變?？死锼苟喾?#8226;胡德將“新公共管理”的特質(zhì)歸納為:公共部門管理專業(yè)化;讓公共管理者承擔(dān)管理責(zé)任;設(shè)定明確的目標(biāo)和績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格進(jìn)行績(jī)效測(cè)量;重視實(shí)際成果甚于關(guān)注過(guò)程或程序;對(duì)公共部門進(jìn)行拆分與重組，破除部門間藩籬;引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量;強(qiáng)調(diào)吸收和運(yùn)用私營(yíng)部門管理方法和風(fēng)格，重視資源的有效利用和開發(fā)。

②20世紀(jì)80年代以來(lái)，在公共管理的實(shí)踐和研究中，“新公共管理”理論在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛影響，并在一定程度上推動(dòng)了全球諸多國(guó)家的公共管理改革。從緣起的背景來(lái)看，主要體現(xiàn)以下特點(diǎn):首先，經(jīng)濟(jì)全球化要求西方國(guó)家進(jìn)行積極改革，以提高政府競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)今時(shí)代最主要的特征之一就是經(jīng)濟(jì)全球化。隨著世界各國(guó)被納入到國(guó)際市場(chǎng)體系中，國(guó)家間的聯(lián)系更加緊密，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作比以往任何時(shí)候都加強(qiáng)了。為了在國(guó)際經(jīng)濟(jì)分工和全球資源利用中占據(jù)有利地位，世界各國(guó)都在不斷推進(jìn)以政府改革為主導(dǎo)的公共部門改革，以政府能力建設(shè)為核心推動(dòng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)。其次，新技術(shù)革命尤其是信息革命使西方國(guó)家先后進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，為建立高效、靈活、透明的政府創(chuàng)造了可能。20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)端于美國(guó)的以互聯(lián)網(wǎng)全球普及為標(biāo)志的信息化革命使信息的傳遞變得越來(lái)越簡(jiǎn)便、廉價(jià)、快捷。Web服務(wù)由前期的Web1．0逐步過(guò)渡到當(dāng)前的Web2．0。隨著人工智能、語(yǔ)義網(wǎng)、地理映射網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及3D技術(shù)的廣泛運(yùn)用，Web服務(wù)將邁入Web3．0時(shí)代。以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)為先導(dǎo)的現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展為實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組和工作流程的再造提供了重要的技術(shù)支撐。再次，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化要求西方國(guó)家提供更加質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、高效便捷的公共服務(wù)。20世紀(jì)70年代，西方各國(guó)由于“福利國(guó)家”負(fù)擔(dān)過(guò)重導(dǎo)致財(cái)政赤字，緊接著的兩次石油危機(jī)導(dǎo)致西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)全面衰退，其嚴(yán)重后果最直接的表現(xiàn)就是稅收急劇減少，財(cái)政吃緊。在這樣的情況下，公共需求非但沒有減少反而與日俱增，迫使英、美等國(guó)擴(kuò)大政府規(guī)模以致機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，加之政府在吸毒、犯罪、失業(yè)等社會(huì)問題面前幾乎束手無(wú)策，招致社會(huì)的普遍不滿。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，西方國(guó)家的人民生活水平不斷提高、人均壽命增長(zhǎng)、老齡化加劇對(duì)養(yǎng)老、社會(huì)保障等公共服務(wù)提出了更高的要求。最后，西方國(guó)家私營(yíng)部門的改革實(shí)踐為改變官僚制政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的局面提供了借鑒。從根本動(dòng)因來(lái)看，“新公共管理”濫觴于對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府績(jī)效低下的不滿。在西方世界，理論界和實(shí)踐家紛紛將矛頭指向官僚制政府自上而下、等級(jí)分明、僵化死板的組織結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、墨守成規(guī)、效率低下，主張將商業(yè)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制引入到公共部門中以提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。歐文•休斯(OwenHughes)一針見血地指出:“傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡(jiǎn)單，那就是它不再運(yùn)作良好了?！雹巯萑胴?cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)泥淖的英、美等西方國(guó)家開始對(duì)傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行反思和改革，建立自治機(jī)構(gòu)并放松預(yù)算和財(cái)政控制，實(shí)施各種形式的公共服務(wù)內(nèi)部分散化管理，越來(lái)越多地引入市場(chǎng)機(jī)制，以尋求塑造“花錢更少、辦事更好”的政府的救治良方。

如前所述，“新公共管理”從一開始就被認(rèn)為是一個(gè)并不嚴(yán)謹(jǐn)且飽受詬病的范式。來(lái)自學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑主要有以下幾個(gè)方面:一是對(duì)人性所作的片面假設(shè)導(dǎo)致對(duì)公共精神的消解?！靶鹿补芾怼敝饕怨策x擇理論、管理主義、委托理論、交易成本理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，建立在“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)之上，將公共部門雇員看作是理性的個(gè)體效用最大化者。追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能(Economy，Efficiency，Effectiveness，即3E)的新泰勒主義取向?qū)ぞ呃硇缘耐瞥鐚?dǎo)致對(duì)公平、正義、民主、公民權(quán)、個(gè)人美德、公共利益、公共責(zé)任等公共價(jià)值的侵蝕、破壞，忽略了對(duì)人自身的終極關(guān)懷。二是對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度崇拜混淆了公共部門與私人部門的宗旨?！靶鹿补芾怼闭J(rèn)為公共部門與私營(yíng)部門在管理上并無(wú)本質(zhì)差別，主張利用基于市場(chǎng)的、靈活的、具有回應(yīng)性的企業(yè)家政府取代舊的、僵化的官僚制政府。市場(chǎng)化的取向不僅貶低了政府的作用，而且成為滋生腐敗的溫床，甚至也成為政府放棄公共服務(wù)職能的冠冕堂皇的說(shuō)辭。三是對(duì)傳統(tǒng)官僚制的批判導(dǎo)致新的組織結(jié)構(gòu)限度問題。作為對(duì)官僚制組織的摒棄，西方國(guó)家廣泛地建立起形式多樣的分權(quán)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治的分散性獨(dú)立機(jī)構(gòu)，雖然在一定程度上解決了傳統(tǒng)官僚制組織的結(jié)構(gòu)問題，但同樣帶來(lái)了政府流程破碎化和機(jī)構(gòu)高度裂化的問題。

一項(xiàng)公共服務(wù)被人為地切割成諸多環(huán)節(jié)，政府各職能機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和整合，加劇了公共服務(wù)的碎片化。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)裂化導(dǎo)致“政府空心化”使政府職能“懸浮”，政府權(quán)力碎片化大大削弱了政府控制力。四是不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻導(dǎo)致公民角色錯(cuò)位?！靶鹿补芾怼笔芨?jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效率和客戶滿意的市場(chǎng)原則啟發(fā)，將私人部門的管理技術(shù)引入到公共部門，并預(yù)設(shè)“顧客就是上帝”，把政府與公眾的關(guān)系簡(jiǎn)單化為服務(wù)提供者與服務(wù)接受者的關(guān)系。政府在駕馭公共服務(wù)“這艘大船”之時(shí)卻忘記了“船的主人是誰(shuí)”。其結(jié)果是公眾被邊緣化，難以參與到公共服務(wù)過(guò)程中來(lái)，不但使公眾的民主公民權(quán)被“善意地”剝奪，而且使公共服務(wù)與需求脫節(jié)，提供了大量無(wú)效的公共服務(wù)。自20世紀(jì)90年代中后期始，英、美、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家先后推行了不同于“新公共管理”改革的新一輪政府改革，公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)入“第六波”浪潮。①這一改革趨勢(shì)不僅在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為“新公共管理改革先鋒”的國(guó)家非常明顯，而且在其他并沒有推行“新公共管理”改革的同家也日益顯現(xiàn)。

二、新公共管理理論轉(zhuǎn)向:“后新公共管理”的意涵

一些西方學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的理論已經(jīng)超越了“新公共管理”，已經(jīng)處于“后新公共管理”時(shí)代。如:佩爾•拉格雷德(PerLgreid)等人提出要“超越新公共管理”②;帕特里克•鄧?yán)S(PatrickDunleavy)等人得出“新公共管理已死”③的論斷;歐文•休斯甚至認(rèn)為“新公共管理”是一個(gè)從來(lái)沒有出現(xiàn)過(guò)而應(yīng)該被完全拋棄的術(shù)語(yǔ)。④但無(wú)論從理論還是實(shí)踐上看，所謂的“后新公共管理”并不是一個(gè)成熟的理論范式，而是學(xué)界在對(duì)“新公共管理”批判基礎(chǔ)之上形成的較為集中的觀點(diǎn)和共識(shí)。這些觀點(diǎn)和共識(shí)的確在西方公共管理學(xué)界產(chǎn)生了深刻的影響，并在實(shí)踐領(lǐng)域也形成了一條明顯區(qū)別于“新公共管理”的路線?？傮w而言，作為建立在對(duì)“新公共管理”批判基礎(chǔ)上的理論延伸，代表性的理論主要有以下幾個(gè)方面:

1.“新韋伯主義國(guó)家”(Neo－WeberianState，NWS)。“新韋伯主義”自20世紀(jì)70年代起就見諸政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共行政學(xué)的相關(guān)文獻(xiàn)。“新韋伯主義”分析框架是工具理性取向的，通常強(qiáng)調(diào)政府及其行政系統(tǒng)的重要作用。隨著“新公共管理”在中東歐這一強(qiáng)調(diào)從效率向有效性根本轉(zhuǎn)變的地區(qū)的失敗，人們意識(shí)到一個(gè)強(qiáng)國(guó)家結(jié)構(gòu)比以往任何時(shí)候都更有必要。沃爾夫?qū)?#8226;德雷克斯勒(WolfgangDrechsler)發(fā)現(xiàn):一些國(guó)家尤其是法國(guó)和德國(guó)等歐洲國(guó)家并未真正采用“新公共管理”模式。⑤他們建議用“新韋伯主義國(guó)家”的歐洲范式來(lái)代替英語(yǔ)的“新公共管理”范式。他們認(rèn)為:國(guó)家是解決全球化、技術(shù)變化、人口變化以及環(huán)境威脅所導(dǎo)致的新問題的促進(jìn)者;代議制民主作為國(guó)家機(jī)器的合法化元素是有缺陷的，政府應(yīng)通過(guò)一系列的協(xié)商途徑與公民進(jìn)行更多的磋商以彌補(bǔ)代議制民主的不足;傳統(tǒng)公共行政關(guān)注規(guī)則、程序的內(nèi)部取向并未帶來(lái)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高，應(yīng)轉(zhuǎn)向以滿足公民需求和愿望為旨?xì)w的外部取向;在管理政府資源方面，應(yīng)完善相關(guān)法律并強(qiáng)化對(duì)結(jié)果和事后控制的關(guān)注，鼓勵(lì)達(dá)成結(jié)果而不僅僅是正確地按流程辦事。

2.“新公共治理”(NewPublicGovernance，NPG)。隨著社會(huì)問題變得越來(lái)越復(fù)雜，公眾對(duì)政府提出了越來(lái)越多的期望和要求，治理的復(fù)雜性和碎片化程度不斷增加。任何國(guó)家都不可能由一個(gè)單一組織來(lái)解決所有的公共問題，而需要合作和協(xié)作。在“治理”語(yǔ)境下，公共服務(wù)提供者不再局限于公共機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)由政府、公眾、非營(yíng)利組織以及營(yíng)利組織等多方利益相關(guān)者形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。參與的、互動(dòng)的、組織間的、間接的治理形式正在許多西方民主國(guó)家尤其是那些具有強(qiáng)大國(guó)家和組織良好的公民社會(huì)的西北歐國(guó)家呈現(xiàn)?！靶鹿仓卫怼背搅斯芾碇髁x和市場(chǎng)取向，強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合服務(wù)和新的合作方式，通過(guò)采納更具參與性和協(xié)作性的治理來(lái)提高公共決策和公共服務(wù)，是政府與公民社會(huì)之間的新型關(guān)系模式?！靶鹿仓卫怼闭J(rèn)為通過(guò)對(duì)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的管理，公民可以在許多方面變得積極，形成合作生產(chǎn)的關(guān)系，使多重利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)共同的目的在相互依存的場(chǎng)景下展開廣泛的縱向和橫向合作。與此同時(shí)，各國(guó)政府開始將自己重新定義為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“價(jià)值鏈”的“促進(jìn)者”，而不是通過(guò)擁有、經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)一切來(lái)自給自足。

3.“公共價(jià)值管理”(PublicValueManagement，PVM)?！肮矁r(jià)值管理”理念源自馬克•穆爾(MarkH．Moore)首次提出的公共價(jià)值創(chuàng)造框架，強(qiáng)調(diào)公共管理過(guò)程中價(jià)值創(chuàng)造的積極作用。①在這一框架中，公共價(jià)值被視為公共部門的指導(dǎo)原則?！肮矁r(jià)值管理”向公共管理者提出了三個(gè)核心問題:公共服務(wù)的目的是什么?應(yīng)該為誰(shuí)負(fù)責(zé)?如何知道公共服務(wù)是成功的?該模式在對(duì)公共利益、公共服務(wù)精神的本質(zhì)、管理者的角色、民主進(jìn)程的貢獻(xiàn)的理解上與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理所持的立場(chǎng)相反，強(qiáng)調(diào)公共組織績(jī)效應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面:實(shí)際服務(wù)的提供、社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成、組織信任與合法性的維持。簡(jiǎn)言之，公共價(jià)值基于以下考慮:服務(wù)效果是回應(yīng)公眾喜好的最好方式。公共價(jià)值作為公共管理的核心目標(biāo)，必須回應(yīng)憲法與法律、社會(huì)價(jià)值觀、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民的利益，滿足外部問責(zé)的需求，促進(jìn)內(nèi)部問責(zé)意識(shí)增強(qiáng)并學(xué)習(xí)如何改進(jìn)績(jī)效。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共管理者的角色是幫助建立一個(gè)集體的、共同的公共利益概念，而不僅僅是對(duì)個(gè)人喜好的聚合。因此，在民主政治下，公共組織的首要職責(zé)就是指導(dǎo)公共辯論和機(jī)構(gòu)間的談判，“公共價(jià)值管理”模式的實(shí)踐立足于被稱為對(duì)話、交流的網(wǎng)絡(luò)化治理的系統(tǒng)。政府通過(guò)構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系調(diào)動(dòng)公眾的積極性，公眾間的關(guān)系也在相互尊重和共同學(xué)習(xí)的環(huán)境中形成。

4.“數(shù)字時(shí)代的治理”(Digital－EraGovernance，DEG)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為標(biāo)志的現(xiàn)代信息和通信技術(shù)作為人類技術(shù)史上的重大創(chuàng)新深刻地改變了人們的工作、學(xué)習(xí)和生活，最終也影響了公共管理部門和機(jī)構(gòu)。雖然信息技術(shù)對(duì)于早期的“新公共管理”思想發(fā)揮了作用，但始終僅僅作為政府改革幾個(gè)方面的內(nèi)容之一。2006年，帕特里克•鄧?yán)S等人發(fā)表了《新公共管理已死，數(shù)字時(shí)代的治理萬(wàn)歲》一文，聲稱:“新公共管理”已經(jīng)走到盡頭，數(shù)字化即將作為公共管理的主導(dǎo)理論或范式取而代之。②他們圍繞信息技術(shù)變革及其對(duì)公共部門改革的重大影響提出了“數(shù)字時(shí)代的治理”理論。該理論主要包含重新集成、逆部門化、整體治理、重啟中心流程、基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù)、一站式服務(wù)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、開放政府等要素?！皵?shù)字時(shí)代的治理”關(guān)鍵在于重新整合，包括政府內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度的整合。內(nèi)部整合將原來(lái)在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術(shù)重新整合起來(lái)，形成一種全新的形式;外部整合將新公共管理改革分離出去的職能進(jìn)行再整合，將公民和其他行動(dòng)者的服務(wù)需求整合進(jìn)同一個(gè)包裹中?！皵?shù)字時(shí)代的治理”摒棄了新公共管理“工具主義”的傾向，體現(xiàn)的是一種以需要為基礎(chǔ)的整體主義，通過(guò)引入信息技術(shù)形成政府部門與公民之間的整體關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)成為數(shù)字治理時(shí)代“小而強(qiáng)大的政府”與“大而有力的社會(huì)”的聯(lián)結(jié)和整合機(jī)制。目前，與“數(shù)字時(shí)代的治理”類似的主張還有“網(wǎng)絡(luò)化治理”“整體政府”“協(xié)同治理”等，限于篇幅，在此不贅述。

三、對(duì)中國(guó)的啟示:打造強(qiáng)而有力的服務(wù)型法治政府

隨著“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的來(lái)臨，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家都從20世紀(jì)70年代末期到90年代初期開始致力于政府治道變革———實(shí)際上是對(duì)整個(gè)公共部門的改革。中國(guó)的政府改革在理論和實(shí)踐方面均借鑒了一些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和理論范式。胡偉認(rèn)為:“我國(guó)公共行政、公共管理學(xué)科的發(fā)展，深受國(guó)際上‘新公共管理’運(yùn)動(dòng)的影響……我國(guó)整個(gè)公共行政、公共管理學(xué)科，都受到新公共管理理論的影響。”①但正如前文所述，公共管理依賴于特定的情景———一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化以及自然等條件，西方公共管理理論不可能原封不動(dòng)地移植到任何一個(gè)國(guó)家。當(dāng)前，中國(guó)政府正處于由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我們需要持一種審慎的學(xué)習(xí)態(tài)度和揚(yáng)棄的精神，將西方公共管理理論的最新成果應(yīng)用于中國(guó)的具體實(shí)踐。具體而言，西方公共管理理論對(duì)中國(guó)政府改革的啟示主要有以下幾個(gè)方面:一是轉(zhuǎn)變政府職能，打造分工合理、權(quán)責(zé)明晰的“有為政府”。政府職能是政府在公共事務(wù)治理過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能。政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、能夠做什么是政府職能轉(zhuǎn)變的核心。我國(guó)雖然早在1988年就提出要轉(zhuǎn)變政府職能，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府職權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾仍然較為突出。

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)對(duì)新一輪行政體制改革作了全面部署，要求以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，?jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善制度機(jī)制，提高行政效率。黨的十八屆三中全會(huì)指出:“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”從實(shí)踐上看，不同層級(jí)的政府所承擔(dān)的職能也有所不同。國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，這一類公共事務(wù)主要由中央政府進(jìn)行管理;部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，這一類公共事務(wù)由中央政府與省、市、縣各級(jí)地方政府共同管理;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，這一類公共事務(wù)應(yīng)由直接面向公眾的市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)地方政府進(jìn)行管理。二是與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府組織體系。在不同的治理生態(tài)下，履行不同的職能需要不同的政府組織機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革作為政府改革的重要組成部分必須與轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系相適應(yīng)。改革開放以來(lái)，我國(guó)雖然經(jīng)過(guò)了七次大的行政機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問題仍然較為突出。從橫向看，政府部門分工過(guò)細(xì)、機(jī)構(gòu)林立，導(dǎo)致管理幅度過(guò)大、機(jī)構(gòu)間職能交叉、協(xié)調(diào)困難;從縱向看，政府層級(jí)設(shè)置過(guò)多，加大了政府各層級(jí)信息溝通的難度，成為決策失誤的主要原因。目前，我國(guó)已經(jīng)在政府機(jī)構(gòu)縱橫結(jié)合的立體調(diào)整方面進(jìn)行了有益的嘗試。從縱向看，目前已經(jīng)開啟了“省直管縣”的探索，致力于減少政府層級(jí)。在政府內(nèi)部引入電子政務(wù)重塑政府流程，壓縮政府組織層級(jí)。從橫向看，2008年開啟的“大部制”改革正在通過(guò)合并相同、相近職能的政府機(jī)構(gòu)，組建政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)扁平化;與此同時(shí)，一些地區(qū)也在探索“區(qū)域協(xié)調(diào)”改革，構(gòu)建跨域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成政府間網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的協(xié)同組織。三是理順“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系，構(gòu)建多元協(xié)同的公共治理模式。在新的形勢(shì)下，各級(jí)政府應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)《決定》中“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，改變長(zhǎng)期以來(lái)存在的政府“缺位”“錯(cuò)位”“越位”現(xiàn)象，理順政府、市場(chǎng)及社會(huì)三者間的關(guān)系。因此，應(yīng)將政府職能轉(zhuǎn)變放在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”這樣一個(gè)更加宏觀的公共治理體系中來(lái)考慮，逐步構(gòu)建由政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公民個(gè)人等多元主體在相互依存的制度環(huán)境中協(xié)同共治的新模式，真正實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”。

由此，對(duì)政府全面正確地履行職能提出了新的要求:其一，政府應(yīng)果斷“退位”，就是指政府要從那些社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制作用良好的領(lǐng)域撤出，將組織、服務(wù)和治理還給市場(chǎng)和社會(huì)，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理;其二，政府要及時(shí)“歸位”，就是指政府要重新劃清職責(zé)邊界，理順不同政府層級(jí)、不同政府部門之間的職責(zé)關(guān)系，橫向上解決部門之間職責(zé)交叉和職能分散的問題，縱向上解決不同層級(jí)之間職責(zé)不清，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能混同，基層政府功能不健全等問題;其三，政府要善于“補(bǔ)位”，就是指政府應(yīng)在維護(hù)市場(chǎng)秩序、克服市場(chǎng)失靈、培育積極的公民精神、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。四是重塑政府理念，建設(shè)民主、高效、負(fù)責(zé)、法治的服務(wù)型政府。政府理念在古今中外任何國(guó)家的治理中都是一個(gè)無(wú)法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題。它是政府治理主體在公共服務(wù)和公共管理過(guò)程中所持有的觀念、思想和看法，主要包括兩個(gè)方面的范疇:政府存在的目的是什么?什么是好的政府?如前文所述，“新公共管理”學(xué)者和“后新公共管理”學(xué)者都從各自的視角對(duì)政府理念進(jìn)行了解答?？傮w而言，西方政府理念可以歸結(jié)為對(duì)有效治理、民主治理、公平治理、依法治理、透明治理的追求。政府理念是政府的行動(dòng)指引，滲透于政府治理的全過(guò)程。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深化的進(jìn)程中。從實(shí)踐層面看，改革開放以來(lái)的中國(guó)政府經(jīng)歷了由政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府再向公共服務(wù)型政府發(fā)展的過(guò)程，這一政府轉(zhuǎn)型過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)政府理念重塑的過(guò)程。黨的十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出:“全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)。”政府治理作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的最重要的次級(jí)體系，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中起主導(dǎo)作用。因此，這兩次全會(huì)對(duì)于國(guó)家治理提出的新要求也是對(duì)政府治理的新要求。與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展相適應(yīng)，必然要求政府反思治理理念，在公共治理中體現(xiàn)人民至上性，其終極目是最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。從這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，中國(guó)各級(jí)政府亟需進(jìn)一步強(qiáng)化基于公民利益的“公共精神”，致力于服務(wù)意識(shí)、效能意識(shí)、合作意識(shí)、法治意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和民主意識(shí)的塑造。唯有此，才能更準(zhǔn)確地定位政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政府管理方式，健全公共治理體系，提高治理效能，為公眾提供品質(zhì)優(yōu)良、內(nèi)容豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

公允地看，“新公共管理”理論雖然招致諸多批評(píng)，甚至一些“后新公共管理”學(xué)者的確走得太遠(yuǎn)，但仍不失其合理之處。公共管理各派學(xué)說(shuō)應(yīng)互為補(bǔ)充，而不是相互對(duì)立。由于中國(guó)并不完全具備“新公共管理”以及“后新公共管理”范式的生成背景和實(shí)施條件，尤其是先天不足的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和不成熟的社會(huì)發(fā)育決定了政府作為公共治理領(lǐng)域主力軍的局面在短期內(nèi)無(wú)法改變。當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。因此，一個(gè)小而強(qiáng)的政府比任何一個(gè)時(shí)期都重要。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，必須在汲取西方公共管理最新成果的合理成分的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況走一條有中國(guó)特色的公共治理道路。中國(guó)政府在建設(shè)“有能力的有限政府”①的同時(shí)，應(yīng)著力完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的要求建立健全體制機(jī)制，逐步開創(chuàng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民多方協(xié)同共治的新局面。

作者：李維宇 楊基燕 單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院 中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院文化傳播學(xué)院