PPP模式下公路工程造價管理分析
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[摘要]我國公路建設(shè)的管理模式正逐漸轉(zhuǎn)型為ppp模式，能夠開展制度完善，方法得當(dāng)?shù)墓こ淘靸r全過程管理是實現(xiàn)PPP項目投資效益最大化的重點，但通常在項目實施過程中，受諸多因素影響，PPP模式所具有的優(yōu)勢難以發(fā)揮。因此，本文通過對PPP模式下公路工程造價管理現(xiàn)狀及各實施階段出現(xiàn)的問題進行研究分析探討，并提出相應(yīng)的管理對策，旨在更好地對PPP模式下公路工程造價進行控制與管理。
[關(guān)鍵詞]PPP模式；公路工程；造價管理
在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，交通工程領(lǐng)域迎來了突飛猛進的發(fā)展。PPP模式下的公路工程項目建設(shè)，不僅要保障項目施工質(zhì)量和安全，而且還需要做好項目全過程造價控制工作，保證資金資源的高效利用。公路工程建設(shè)項目由于具有項目投資巨大，設(shè)計點多、線長、面廣，質(zhì)量要求高，建設(shè)周期長，地質(zhì)條件復(fù)雜、戶外作業(yè)環(huán)境復(fù)雜不可控因素多等特點，對工程造價管理來說難度較大。因此在項目各個實施階段，通過建設(shè)項目造價全過程動態(tài)管理，以實現(xiàn)項目經(jīng)濟效益最大化。
1PPP模式概述
1.1PPP模式的含義
廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系，是政府與企業(yè)長期合作的一系列方式的統(tǒng)稱，強調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、效率提高和保護公眾利益。狹義PPP則強調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法，如在工程項目中通過占股來加強對項目的控制，并在與企業(yè)合作建設(shè)的過程中，風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補以及利益共享，目前，各界較為認(rèn)同的是廣義PPP的概念。
1.2公路工程PPP項目
公路PPP項目，即政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership）的公路工程項目，指社會資本方按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構(gòu)共同成立項目公司，通過特許經(jīng)營等方式，參與收費公路投資、建設(shè)、運營和維護的公路項目。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會資本方獲得合理回報，實現(xiàn)防范并化解政府性債務(wù)風(fēng)險，激發(fā)市場活力，增加公路基礎(chǔ)設(shè)施有效供給等目標(biāo)，且對實施PPP公路項目所需設(shè)立的PPP項目監(jiān)督管理機構(gòu)、實施機構(gòu)、政府出資人代表、社會資本方、項目公司的資格、管理職責(zé)等有一定的要求的一種模式。
1.3PPP項目的融資特點
1.3.1合作周期長，融資金額大，項目風(fēng)險高融資以項目為載體，70%-80%的項目總投資均需源于融資，通常期限不小于十年，且償還本息需從項目本身進行支出。同時，政府與各社會資本方合作期間，影響項目實施的不確定性因素較多，風(fēng)險較高，故需要對PPP項目的經(jīng)濟效益、運營實力等各個方面進行全面評估，對資金使用情況進行全生命周期監(jiān)管。
1.3.2項目融資風(fēng)險較大，融資成本高目前，大部分PPP項目都由政府付費和可行性缺口補助項目，但對于未來的建設(shè)項目，政府支付能力的不確定性，將導(dǎo)致項目公司收益能否償還項目融資本息也存在不確定性，故項目融資利率較同等條件企業(yè)融資較高。
1.3.3資源利用率較高項目融資能夠提高生產(chǎn)效率，采取PPP模式建設(shè)項目，讓企業(yè)花自己的錢辦自己的事，在保證安全、質(zhì)量的前提下，企業(yè)更加注重項目成本控制，還有效減緩政府負(fù)擔(dān)。
2PPP模式下公路工程造價管理現(xiàn)狀
2.1PPP項目法律體制有待完善
2020年1月23日，財政部了《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），對截至2017年12月底的現(xiàn)行財政規(guī)章和規(guī)范性文件進行了全面清理。其中財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）三個指導(dǎo)性文件已廢止，導(dǎo)致社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、項目參與各方信用履約機制不完善等，使得PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在風(fēng)險。
2.2缺少工程建設(shè)管理經(jīng)驗
雖然我國PPP模式下的公路發(fā)展迅速，公路工程建設(shè)數(shù)量日益增加，但是由于缺乏相關(guān)工程建設(shè)管理經(jīng)驗且造價控制意識較弱，導(dǎo)致大量的資源成本浪費和經(jīng)濟損失。許多項目雖然完成質(zhì)量較高，效率較快，但是付出了相對較大的代價。由于管理經(jīng)驗不成體系，在公路施工開展過程中，導(dǎo)致缺少造價控制和管理問題，對后續(xù)的工程施工和建設(shè)有負(fù)面影響。在施工總承包形勢下，項目管理單位與各總包單位既是合作關(guān)系，又是管理與被管理關(guān)系，總包單位既是運動員，又是裁判員，一定程度上增加了項目管理難度，若PPP項目合同條款不盡完善，將會存在一定經(jīng)營風(fēng)險。
2.3政府資本金籌措難度大
若PPP項目所在省、地方政府財政能力薄弱，政府在PPP項目中無充足財力繳納項目資本金將成為制約該PPP項目的首要因素。國家雖積極鼓勵政府專項債券作為PPP項目政府資本金，但是專項債券作為資本金在我省內(nèi)尚無先例，專項債券是否能夠作為PPP項目政府資本金，是地方政府高效推進PPP項目的關(guān)鍵。政府專項債券如何與PPP項目有效結(jié)合現(xiàn)在尚無指導(dǎo)性意見建議，且在全國各省份范圍內(nèi)尚無案例可供參考，對于專項債+PPP項目缺乏指導(dǎo)性意見，無法充分發(fā)揮專項債在PPP項目中的重要作用。
2.4項目地材短缺
受國家環(huán)水保政策趨緊影響，項目地域內(nèi)砂石料場關(guān)停，導(dǎo)致公路建設(shè)所用砂石材料緊缺，運輸困難，材料價格上漲，極大影響了項目實施進度及建設(shè)成本，提高了造價控制難度。
2.5工程施工階段存在諸多細(xì)節(jié)問題的影響
PPP模式下公路工程在施工過程中，造價控制和管理與工程施工的各個環(huán)節(jié)都息息相關(guān)，許多問題都與工程質(zhì)量相互掛鉤，尤其是具體階段的關(guān)鍵施工工序，如果工程造價控制和資金安排不合理，可能會出現(xiàn)停工待料的事故發(fā)生，影響工程質(zhì)量和工期。比如資金成本大肆浪費在材料的選購上，但材料實際適用性不高，造成資源和成本浪費；現(xiàn)場施工測量和施工方案計算出現(xiàn)誤差，導(dǎo)致相關(guān)施工工具、設(shè)備和施工材料不符合預(yù)期目標(biāo)；現(xiàn)場施工人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平較低，缺少經(jīng)驗，對相關(guān)技術(shù)細(xì)節(jié)問題處理不謹(jǐn)慎，埋下安全隱患，需要大量的時間、精力和錢財進行補救；再者，還有不可抗力因素考慮的不充分，惡劣天氣和區(qū)域氣候影響施工正常進行，影響施工計劃。
3公路PPP項目全過程造價管理模式
3.1全過程造價管理
不同于傳統(tǒng)項目，PPP項目的實施是由投資人進行全過程負(fù)責(zé)，投資人各方多簽訂施工總承包合同，故有效的全過程造價管理十分必要。一是對公路PPP項目的管理必須依法依規(guī)；嚴(yán)格遵守《招投標(biāo)法》《合同法》《公司法》《政府投資條例》等，項目建設(shè)執(zhí)行項目法人責(zé)任制、項目資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制等有關(guān)規(guī)定；二是進行全生命周期管理。建立健全公路PPP項目在前期論證、建設(shè)管理、交（竣）工驗收、項目運營及移交等全生命周期管理體系，加強對社會資本方履約能力的管理，可采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查、工地巡查、審查審計等方式進行；三是PPP項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)是第一步，能夠確定信譽良好、技術(shù)能力較高、資金保障力較大的投資人非常重要，因此，為保障項目質(zhì)量及工期要求，合同和項目文件中所有內(nèi)容均需要經(jīng)過相關(guān)專家進行評審，擬定完整有效的合同才能保障合同責(zé)任的切實開展且項目完成后，政府和投資人各方均需參與審計工作。
3.2公路PPP項目中造價風(fēng)險的控制
公路PPP項目中，政府與投資人之間的合作涉及多方利益，預(yù)測風(fēng)險和不穩(wěn)定因素的有效控制則顯得尤為重要。其中，公路工程應(yīng)用PPP模式的造價管理風(fēng)險點主要有：一是施工方案不完善，安全措施不到位，施工風(fēng)險增加；二是復(fù)雜多變的地形和隧道地質(zhì)圍巖的不確定，為PPP模式下造價控制工作增加技術(shù)風(fēng)險。因此，在招標(biāo)前應(yīng)對地形進行精細(xì)勘察，確定技術(shù)關(guān)鍵點，并加強相關(guān)設(shè)計單位及政府部門在實施階段性監(jiān)管力度，降低造價管理風(fēng)險。
4PPP模式下公路工程造價管理的具體措施
4.1進一步完善PPP項目法律體系
由省級層面積極配合國家進一步健全完善PPP項目法律體系，盡快出臺對PPP項目具有普遍指導(dǎo)意義和約束力的制度，進一步規(guī)范PPP項目的實施，有效規(guī)避風(fēng)險，消除各合作方顧慮。本文所列三個重要指導(dǎo)性政策文件廢止后，建議及時出臺相應(yīng)的政策文件予以補充，以彌補可能存在管理真空或潛在風(fēng)險。同時對社會資本方投資PPP項目時的核心財務(wù)指標(biāo)予以法律保障。對當(dāng)前PPP項目投資中，社會資本方資本金內(nèi)部收益率、可行性缺口補助等核心指標(biāo)由財政部等行業(yè)主管部門制定指導(dǎo)線，有效保障社會資本方投資建設(shè)PPP項目的合法權(quán)益，提升社會資本方投資建設(shè)PPP項目信心，進一步加強政府在合作推進PPP項目中誠信履約責(zé)任。
4.2政府資本金籌措方式多元化
一是爭取中央財政支持。PPP項目投資需要有合理的資本金結(jié)構(gòu)及融資結(jié)構(gòu)。建議對部分欠發(fā)達省份基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，中央及省級財政通過專項資金予以支持，以解決地方政府PPP項目資本金不足的問題。二是專項債與PPP項目有效結(jié)合。2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》指出，“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”。打破了債務(wù)性資金不能用作社會資本金的規(guī)定，豐富了資本金的來源，有助于解決PPP項目政府資本金不足的問題，建議采取“債貸組合”的形式將專項債與PPP項目有效結(jié)合，提高項目落地實施的效率。
4.3重視公路工程設(shè)計階段的造價控制
PPP模式下，由于多方對項目進行投資建設(shè)，在設(shè)計階段，就應(yīng)該考慮各個投資方的利益需求，同時對項目階段的風(fēng)險進行預(yù)判，可以由項目實施單位從初步設(shè)計階段開始介入，參與項目概算編制工作，將項目實際情況和設(shè)計方案結(jié)合起來，將地方政府政策標(biāo)準(zhǔn)和概算編制結(jié)合起來，避免設(shè)計與項目實際脫節(jié)導(dǎo)致概預(yù)算編制結(jié)果同項目實際偏差較大的情況發(fā)生。
4.4做好公路工程施工階段的造價管理
在PPP模式下公路工程建設(shè)施工階段，應(yīng)該重點做好施工現(xiàn)場的管理工作，這對提高資源利用效率，做好工程現(xiàn)場的造價控制工作有很大幫助。一方面在工程材料和設(shè)備準(zhǔn)備階段，一定要做好各項管理工作，需重視對合同的管理工作，通過深入研讀項目合同內(nèi)容，審查合同條款，警惕出現(xiàn)合同不詳造成的糾紛，并爭取通過合同條款，杜絕造價管理風(fēng)險。在工程材料采購階段，建設(shè)單位，監(jiān)理單位和施工單位一起進行物資采購，這樣既能夠保證施工材料的質(zhì)量，又有利于做好施工造價控制；另一方面應(yīng)該重點做好施工過程中的各項設(shè)備和材料的管理工作，確保資源配置恰當(dāng)，利用效率較高，對于施工過程中所剩余的材料要進行回收和重復(fù)利用；最后一個方面應(yīng)該做好清單計量計價管理及施工現(xiàn)場進度考核工作，施工現(xiàn)場的管理人員應(yīng)該加強施工進度的管理和監(jiān)督，監(jiān)理單位應(yīng)該充分發(fā)揮自身監(jiān)理職能，注重加強施工過程中的監(jiān)督管理，同時可以健全激勵機制，在PPP項目合同中可以約定提取建安費一定比例的費用作為獎勵基金，豐富管理抓手。
4.5施工材料采購階段的造價控制和管理
施工方案確定后，需做好施工材料的使用標(biāo)準(zhǔn)及采購，在混凝土、鋼材、地材的選購要兼顧材料本身的性價比。其中地材占整體工程造價的比重較大，且地材存在地方壟斷現(xiàn)象，所以加強地材原材料價格的控制和管理是整體工程施工相對重要的內(nèi)容。首先要確保材料來源渠道正規(guī)、持續(xù)可靠。近幾年隨著工程項目越來越多，環(huán)保工作日益嚴(yán)格，導(dǎo)致地材供應(yīng)越來越緊張。地材能否持續(xù)供應(yīng)，是工程項目能否順利推進的關(guān)鍵。其次要加強對材料的抽樣檢測工作，確保工程質(zhì)量，同時，在施工過程中，材料使用要加強管理，減少不必要的材料損耗，整個施工確保以工程質(zhì)量為先，切勿為了進度或成本控制而在材料采購及施工中偷工減料。
4.6提升造價管理的意識，做好技術(shù)支持
造價管理工作不是某個領(lǐng)導(dǎo)者、某個部門的工作，而是全體施工、管理人員的工作。為了提升造價管理的效果，必然要加強宣傳和培訓(xùn)，提升全體工作人員的造價管理意識，讓其在建設(shè)各個環(huán)節(jié)中，注重節(jié)約成本，通過創(chuàng)新施工的方式，控制工程造價，提升工程的經(jīng)濟效益?？梢圆扇⌒麄鹘逃?、培訓(xùn)教育的方式，讓造價管理意識深入人心。同時將造價管理內(nèi)容同施工人員績效進行掛鉤，對于積極創(chuàng)新，節(jié)約成本的行為加以表揚和獎勵，對于施工中浪費情況，進行批評和懲罰，以此提升員工造價管理的意識，并且通過高新技術(shù)為公路工程PPP項目保駕護航，如各類計價軟件的應(yīng)用、完善資金審批方案、BIM建模等方法，有助于減少造價管理盲點及項目資金使用風(fēng)險。
5結(jié)語
PPP模式下，公路工程項目的造價管理已開始受多方關(guān)注，PPP模式下公路工程造價全過程動態(tài)控制是整個項目工程造價控制的重要方式，管理過程中一定要構(gòu)建完善的實施方案和造價管理方案，通過建立健全示范機制、實行首件認(rèn)可及標(biāo)準(zhǔn)化施工作業(yè)、加強技術(shù)交底等多種策略，同時運用好相關(guān)制度辦法，在確保公路工程施工質(zhì)量、安全、環(huán)保的同時，合理控制項目建設(shè)成本，達到造價管理的預(yù)期效果。
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作者：郝敏 單位：甘肅省公路建設(shè)管理集團有限公司