基層國庫現(xiàn)金管理模式分析思考

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摘要:國庫現(xiàn)金管理模式關(guān)系到國庫資金的安全性和使用效率，自進(jìn)入21世紀(jì)以來，國民經(jīng)濟(jì)水平的上升，促使國家財政各項(xiàng)收入也在不斷增長，規(guī)模化的國庫現(xiàn)金流量需要有效的管理手段，才能保證各地國庫現(xiàn)金流存量做小、外在投資最優(yōu)，既保證國庫資金的安全性，也不斷提高國庫資金的使用效率。但地方和中央在地域、機(jī)構(gòu)組織等方面的差異，使得基層國庫現(xiàn)金管理模式并未發(fā)揮出全部效應(yīng)，實(shí)際管理中還有不少問題和風(fēng)險，基于此，文章首先闡述基層國庫現(xiàn)金管理模式以及管理現(xiàn)狀。再分析現(xiàn)階段基層國庫現(xiàn)金管理中存在的風(fēng)險，最后針對性地提出優(yōu)化建議，以期更好地發(fā)揮國庫現(xiàn)金價值作用。

關(guān)鍵詞:國庫;現(xiàn)金管理模式;問題;對策

從2001年開始，我國進(jìn)入漫長的國庫集中支付改革進(jìn)程，經(jīng)過多年發(fā)展，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，已逐漸摸索出適合我國國情的國庫現(xiàn)金管理辦法。不過由于我國國庫現(xiàn)金管理研究時間還不長，雖然已經(jīng)完成了單一賬戶體制改革，但關(guān)于地方國庫現(xiàn)金管理的政策、監(jiān)管制度等還不夠完善，和西方國家相比，還有很大提升空間，基層國庫現(xiàn)金管理有待進(jìn)一步研究和優(yōu)化。

一、基層國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

目前我國國庫現(xiàn)金管理的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)支出的有效控制，在保證財政經(jīng)濟(jì)投資高效率的同時，有效開展資金預(yù)算和債務(wù)控制，使得國庫資金存儲和投資回報利益可以實(shí)現(xiàn)最大化。但相比一級政府部門，基層地方政府部門在監(jiān)管國庫現(xiàn)金時，多數(shù)只能被動選擇市場上的成熟金融資產(chǎn)，相對沒有多少選擇性，其目標(biāo)也主要以成本效益最大化為主。在此背景下，各級單位都在不斷加強(qiáng)和優(yōu)化國庫現(xiàn)金管理，其必要性可以從以下兩方面來講:一方面是由于現(xiàn)階段隨國庫集中收付改革不斷深化，各地方單位財政性資金都集中在各地方國庫，基層國庫現(xiàn)金總量不斷增加，需要完善的管理制度來運(yùn)營，才能實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)。另一方面，我國整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動了各地財政收入的增長，國庫現(xiàn)金實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長，臨時性閑置國庫資金量也在加大，存在短期資金閑置問題，拉低整體國庫資金利用率，而且國庫資金閑置和貸款需求同時存在，加大地方財政不必要的支出。

二、基層國庫現(xiàn)金管理中存在的問題和風(fēng)險

(一)現(xiàn)金流預(yù)測難度大，前期規(guī)劃管理不到位一方面，地方單位財政性資金基本都要流入基層國庫，現(xiàn)金來源多元化，而現(xiàn)階段多數(shù)基層單位現(xiàn)金流預(yù)測手段較為簡單，且基于預(yù)測的數(shù)據(jù)都是以往年數(shù)據(jù)為主，相對缺乏對市場變動的考察，而轉(zhuǎn)移性收支、稅收政策變動下的稅收收入等都具有一定的不可預(yù)料性，實(shí)際國庫現(xiàn)金流量預(yù)測難度較大。另一方面，現(xiàn)階段我國地方財政體制還不夠完善，預(yù)算編制雖然采用了零基預(yù)算或混合預(yù)算等較為科學(xué)的預(yù)算方式，但實(shí)際預(yù)算編制上，受財務(wù)人員能力、財務(wù)管理理念等多方因素的影響，預(yù)算編制實(shí)質(zhì)上還帶有增量預(yù)算的影子，再加上信息化建設(shè)的緩慢，使得預(yù)算數(shù)據(jù)也不夠全面，地方財政預(yù)算不夠精準(zhǔn)［1］。另外，再加上目前還在進(jìn)行的地方國庫單一賬戶改革掃尾工作，地方政府在管理國庫資金時，主要圍繞資金安全性來展開，前期規(guī)劃管理還不到位，國庫資金利用率較低。

(二)管理程序復(fù)雜，風(fēng)險控制制度不健全相比中央國庫現(xiàn)金管理，基層國庫管理涉及多個層級、多個部門的參與，除了銀行和財政不部門外，還涉及中心支庫、縣支庫、分庫等，管理層級眾多，實(shí)際管理程序也較為煩瑣、復(fù)雜，批報程序冗長，加大了管理難度，也降低了管理效率。而且各地方發(fā)展的不均衡，使得各地方政府、銀行在參與國庫現(xiàn)金管理上的意愿、目標(biāo)也有所差異，國庫現(xiàn)金管理效率差異性較大。而且，多數(shù)地方政府還未建立健全國庫現(xiàn)金風(fēng)險管理制度，部分地區(qū)為政績目標(biāo)，過于側(cè)重GDP的提升，在國庫現(xiàn)金管理上，往往會偏重資金收益，而相對輕視資金運(yùn)營風(fēng)險，不斷尋求項(xiàng)目來降低國庫現(xiàn)金沉淀，反而加大了應(yīng)急支付缺口;部分地區(qū)則過于保守，為保證國庫資金的安全性，放棄了大部分資金收益，資金閑置問題嚴(yán)重，資金收益性不高［2］。

(三)政策法規(guī)不夠完善現(xiàn)階段，針對國庫現(xiàn)金管理相關(guān)的規(guī)定只有在新《預(yù)算法》中有所批示，國家并未針對國庫現(xiàn)金管理主體、主旨、經(jīng)營方式等出臺系統(tǒng)、明確的政策法規(guī)。雖然從中央國庫現(xiàn)金管理來看，其管理內(nèi)容簡單，涉及主體只有銀行和財政部，溝通交流也方便，不需要設(shè)定過多的制度規(guī)章來約束。但對于基層國庫現(xiàn)金管理而言，管理層級眾多，其中涉及各參與主體的權(quán)責(zé)劃分、手續(xù)流程的制定等，需要一個明確的規(guī)范依據(jù)，否則容易出現(xiàn)相互推卸責(zé)任、審批流程重復(fù)、無用等問題，加大了基層國庫資金管理的混亂度，不利于基層國庫現(xiàn)金管理水平的提升。

三、基層國庫現(xiàn)金管理優(yōu)化對策

(一)完善國庫現(xiàn)金管理機(jī)制，加強(qiáng)事前規(guī)劃首先，加強(qiáng)財政預(yù)算機(jī)制。一方面，各地方政府應(yīng)堅持預(yù)算編制原則，選擇適宜的預(yù)算編制方法，在參考?xì)v史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，加入對當(dāng)前市場因素、各地方單位預(yù)算收支變動、地方稅收收入變動因素等外部因素在內(nèi)，以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制的合理性，保證資金預(yù)算的準(zhǔn)確性，提高基層國庫現(xiàn)金預(yù)測的準(zhǔn)確度。另一方面，加大預(yù)算執(zhí)行力度。各地方政府應(yīng)樣按照預(yù)算目標(biāo)來開展各項(xiàng)活動，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，并推動地方預(yù)算管理情況的公開透明化，加大外部監(jiān)督深度，提高資金預(yù)算的真實(shí)性，從而保證地方國庫現(xiàn)金的可預(yù)測性，為國庫現(xiàn)金管理提供有效的數(shù)據(jù)支撐，制定合理的管理制度。其次，規(guī)范國庫單一賬戶制度。各地政府應(yīng)快速完成國庫單一賬戶制度掃尾工作，按照《預(yù)算法》要求，落實(shí)財政資金專戶管理模式，保證各地方所有財政性資金都能完全流入國庫賬戶，消除賬戶外國庫現(xiàn)金管理問題，保證國庫資金的完整性。

(二)完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，健全風(fēng)險控制體系首先，在基礎(chǔ)國庫現(xiàn)金管理上，還要堅持“三臺原則”，建立銀行、政府、相關(guān)單位等多方良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高國庫現(xiàn)金管理各環(huán)節(jié)的溝通效率，并根據(jù)流程價值性，對報批等程序進(jìn)行精簡，取消無價值流程，就各單位所擔(dān)負(fù)的權(quán)責(zé)利進(jìn)行協(xié)商，明確管理模糊點(diǎn)的負(fù)責(zé)人、權(quán)責(zé)劃分，充分發(fā)揮各部門作用，保證國庫現(xiàn)金管理效率。其次，健全風(fēng)險控制體系。完善的風(fēng)險控制體系可以提高單位風(fēng)險應(yīng)對能力，在國庫現(xiàn)金使用和管理上，有能力兼顧收益性和安全性，為地方政府追求高財政現(xiàn)金收益提供保障。一方面，落實(shí)全面監(jiān)管。國庫現(xiàn)金安全性是管理的首要目標(biāo)，在國庫現(xiàn)金風(fēng)險控制上，地方政府應(yīng)加大對國庫現(xiàn)金的監(jiān)管力度，引入外部監(jiān)督、社會監(jiān)管等，建立現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查體系，公平、公正地檢查國庫現(xiàn)金收支和使用情況，定期分析國庫現(xiàn)金余額情況，對出現(xiàn)的異常變動要及時報告有關(guān)部門，盡量避免賬外現(xiàn)金情況的出現(xiàn)。另一方面，健全國庫現(xiàn)金風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險，從現(xiàn)金安全性、收益性、流動性等方面制定相應(yīng)的風(fēng)險評估指標(biāo)，并借助相關(guān)研究證明，明確各指標(biāo)安全閾值，實(shí)時對比和監(jiān)督國庫現(xiàn)金流向、現(xiàn)金是否如期收回等，一旦出現(xiàn)異常情況，及時向相關(guān)管理部門發(fā)出預(yù)警，促使其提早發(fā)現(xiàn)異常情況，分析風(fēng)險影響力和關(guān)鍵因素，及時控制住風(fēng)險，避免后期帶來較大的損失［3］。由于不同時期、不同地區(qū)，其國庫現(xiàn)金管理中存在的風(fēng)險不同，在構(gòu)建國庫現(xiàn)金風(fēng)險預(yù)警體系時，單位還應(yīng)從具體情況出發(fā)，并定期根據(jù)市場、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境的變動，不斷進(jìn)行優(yōu)化，保證風(fēng)險預(yù)警的有效性。

(三)出臺相關(guān)管理法規(guī)，規(guī)范基層國庫現(xiàn)金管理針對基層國庫現(xiàn)金管理，我國還需借鑒美國等西方發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，還需從制度基礎(chǔ)的完善、適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)、相互監(jiān)管的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立等方面出發(fā)。相比國外，我國正處于國庫集中支付制度完善和優(yōu)化階段，這也是國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，但目前我國國庫單一賬戶體系建設(shè)還不夠完善，還需進(jìn)一步強(qiáng)化，提高國庫資金的集中性。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀，還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范利潤計息等方面的制度，制定相應(yīng)的法規(guī)來指引和約束，確?；鶎訃鴰飕F(xiàn)金管理各環(huán)節(jié)都有成文的規(guī)定和制度可循。同時，還需完善貨幣市場，尤其是針對基層國庫現(xiàn)金可投金融資產(chǎn)單一問題，還需借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富我國的質(zhì)押品、銀行招投標(biāo)項(xiàng)目范圍等項(xiàng)目，為基層國庫現(xiàn)金的運(yùn)用提供一個多層次豐富的金融市場。另外，國庫現(xiàn)金的應(yīng)用和金融政策有著緊密關(guān)系，一方面需要推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理和指標(biāo)管理分散操作相結(jié)合的模式，使得基層國庫現(xiàn)金管理可以有限配合宏觀貨幣調(diào)控政策，有效發(fā)揮政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。另一方面，也要嚴(yán)格落實(shí)信息上報制度，將地方國庫現(xiàn)金管理情況及時傳遞給銀行、上級單位、財政部等單位，使得各方都可以明確了解地方國庫現(xiàn)金管理操作情況，經(jīng)過進(jìn)一步分析研究，便于出臺相關(guān)的政策規(guī)章，有效指導(dǎo)基層國庫現(xiàn)金管理工作，避免給國家貨幣政策帶來較大的影響［4］。

四、結(jié)語

我國國民經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長，使得基層國庫現(xiàn)金量也在不斷攀升，但減稅降費(fèi)等政策調(diào)控下，地方稅收收入、預(yù)算收支等的變動存在可變性，而且市場經(jīng)濟(jì)變動的莫測也加大了投資風(fēng)險，基層國庫現(xiàn)金管理難度較高，既需要單位做好完善財政預(yù)算機(jī)制、健全風(fēng)險控制體系等工作，也需要國家出臺相關(guān)的政策制度來指引和規(guī)范基層國庫現(xiàn)金的管理活動，兼顧資金的效益性、安全性以及流動性，才能在保證財政資金安全性的基礎(chǔ)上，有效提高資金利用率，規(guī)范資金使用。

參考文獻(xiàn):

［1］崔洪利，路禹，高雪．地方國庫現(xiàn)金管理問題研究［J］．中國市場，2020(12):52+188．

［2］徐文龍．關(guān)于地方國庫現(xiàn)金管理模式的分析與思考［J］．新商務(wù)周刊，2019(10):76．

［3］王麗．我國地方國庫現(xiàn)金管理問題探析［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2019(5):30－32．

［4］解小玲．對地方推行國庫現(xiàn)金管理的思考［J］．時代金融，2018(36):86．

作者：李琦 單位：河南省濮陽市范縣財政局