監(jiān)測機構垂直管理制度下監(jiān)測能力保障

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摘要：指出了省以下監(jiān)測機構作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎、原始性數據，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。對省以下環(huán)境監(jiān)測機構垂直管理改革中存在的問題進行了分析和思考，并就垂直管理下如何加強省以下監(jiān)測機構能力建設提出了建議，以供參考。

關鍵詞：監(jiān)測機構；垂直管理；監(jiān)測能力；思考

1基本情況

十八屆五中全會公報指出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”［1］。這為環(huán)境監(jiān)測體系未來機制發(fā)展指明了方向。省以下監(jiān)測機構作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎性、原始性數據，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。在即將垂直管理的大背景下，省以下監(jiān)測機構亟需提升自身的監(jiān)測能力，以更好的回應大眾對環(huán)保問題的期盼。河北省、江蘇省、上海市、陜西省、貴州省、遼寧省等作為全國環(huán)保機構垂直管理體制改革的首批試點省份［2］，其中，河北省監(jiān)測機構垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省環(huán)境監(jiān)測中心和11個設區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心也在各駐地正式掛牌運行［3］。11個設區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心還在組建中，上收了負責生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測的人員。其他監(jiān)測力量將充實到市縣執(zhí)法隊伍中，主要從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、污染源監(jiān)測和突發(fā)事件應急監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法的有效聯動、快速響應。其他省份的環(huán)保機構垂直管理體制改革工作正在推進中，但是各省份在監(jiān)測職能、機構上收范圍和經費保障等方面存在不同的做法。

2存在的問題

2．1監(jiān)測職能的問題

省以下監(jiān)測機構普遍存在職能交叉，責任混亂的問題。盡管《環(huán)境保護法》明確了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責，但只是從宏觀的概念上作出了規(guī)定，實際上各地具體要求不一，一些地方的省以下環(huán)境監(jiān)測站與當地農林水利等部門存在著業(yè)務交叉重復、權責不明的現象。這就是環(huán)境監(jiān)測體制改革中遇到的具體問題。對于環(huán)境監(jiān)測機構垂直管理工作來講，監(jiān)測職能的明確是衡量監(jiān)測機構垂管有效性的重要前提。監(jiān)測工作由哪一級監(jiān)測部門來完成沒有一個明確的劃分，如果各地不統一職責，勢必造成標準化建設工作推進難、能力建設保障難等問題。

2．2“全面上收”與“部分上收”的問題

無論是全面上收還是部分上收，監(jiān)測機構的體制改革應該是建立在一個統一的標準基礎上的，而不應該出現各地自成一體的局面，不利于將來全國監(jiān)測機構的標準化建設的推進和能力的提升。若部分上收，從隊伍的完整性和穩(wěn)定性、監(jiān)測設備的分配、機構的重組、監(jiān)測工作的過渡等各方面來看，是不利于垂管工作的順利推進的。監(jiān)測機構重組后，有一部分人的工作能力不強，監(jiān)測技術停滯不前，離退休尚早，達不到垂直管理工作的質量要求，甚至會對監(jiān)測隊伍產生負面的影響。工作人員的思維方式、做事風格、技術能力都需要磨合，隊伍的整合與能力建設預計可能需要很長時間。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，將會成為一個社會問題。更為重要的是一個監(jiān)測技術人員不是經過短時間就可以勝任工作的，需要經過3～5年的學習、培訓和實踐才能真正成為一名合格的技術人員，監(jiān)測機構管理人員甚至需要5～10年的時間去成長，更何況一個監(jiān)測機構的重組，這些都不是一朝一夕所能完成的；同時，再建設會成為監(jiān)測機構需要面臨的首要問題，這樣的重復建設會導致國有資金的嚴重浪費。環(huán)境監(jiān)測機構部分上收，從長遠來看，不僅會打破現有較為完整的監(jiān)測體系，而且會對監(jiān)測能力維持和提升造成相當負面的影響。從現有試點“半收”城市來看，監(jiān)測機構的能力并沒有得到改善，而且還有削弱的跡象。

2．3監(jiān)測經費保障問題

省以下監(jiān)測機構普遍缺乏資金，硬件設施是短板。環(huán)境監(jiān)測由于其內在屬性的特點，對監(jiān)測儀器的要求較高，而省以下環(huán)境監(jiān)測站由于資金缺乏，儀器硬件方面普遍更新較慢，自動化程度不高，監(jiān)測能力普遍較弱。其次，全國監(jiān)測機構已經停止檢測收費，之前職工的福利待遇經費大部分都是靠檢測收費來保障，實行垂改后，經費保障是要重點考慮的問題。一旦職工收入下降幅度過大，監(jiān)測機構將面臨大量優(yōu)秀管理人員、技術人員的流失，一些監(jiān)測工作會陷入尷尬的局面。

3對垂直管理下如何加強省以下監(jiān)測機構能力建設的建議

（1）從廣義上來講，環(huán)境質量監(jiān)測應該是涵蓋環(huán)境

全要素、全對象，污染源、環(huán)境事件應急等不能單獨作為一個要素或對象進行監(jiān)管。針對各級監(jiān)測機構職能問題，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測垂管之前，環(huán)保部應出臺監(jiān)測部門的職能劃分細則，統一監(jiān)測工作要求和能力建設標準，將全部需要考核市、縣（區(qū)）環(huán)境質量監(jiān)測工作全部納入上收的監(jiān)測機構職責里；市、縣（區(qū)）政府通過向第三方監(jiān)測機構購買服務，對本轄區(qū)內環(huán)境質量進行自我了解和舉證。因此，要緊緊圍繞職能這一主線，監(jiān)測機構垂管工作才能順利開展，有效落地。

（2）對監(jiān)測機構的垂管，不能等同于一般的行政機構的垂管，監(jiān)測機構垂管的目的也不僅是實現機構的分離，而應是強化其在環(huán)境執(zhí)法過程中的重要性，完善和提升其監(jiān)測能力

長期以來，環(huán)境監(jiān)測機構是環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位，單位的編制受控于環(huán)保局。往往出現大量有編制人員被主管部門借用，真正從事環(huán)境監(jiān)測工作有編制的人數不夠，同時招聘大量的合同制員工，使得人才隊伍流動性較大，處于長期不穩(wěn)定狀況。實行“全收”，環(huán)境監(jiān)測站的財政由省級財政予以提供保障，單位的編制也會得到保障，有利于建立一支專業(yè)人才相對穩(wěn)定、層次結構合理的隊伍。因此，監(jiān)測機構“全收”是一個可行的方案，而且應該成為全國統一的要求，“全收”可以解決上述問題，各地政府可以按照監(jiān)測機構職責范圍的擴大，根據地域環(huán)境特征和污染重點，調整人員結構和強化硬件建設，這樣才能有效地推進監(jiān)測機構標準化建設，確保其能力得到維持和提升。同時，對現有監(jiān)測技術人員加強業(yè)務培訓，進行異地交流和輪訓輪崗，避免“新瓶裝老酒”“新臺唱舊戲”，逐步提高他們的技術水平。

（3）在垂改前，政府的財政部門應該做好統籌規(guī)劃

明確監(jiān)測經費保障制度，合理調整監(jiān)測機構人員薪酬；監(jiān)測機構主管部門要制定明確的人才引進、獎勵分配、能力建設經費保障等制度，確保監(jiān)測隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展，逐步提升監(jiān)測機構的能力。

4結語

對于監(jiān)測機構垂管來講，在解決上述問題的前提下，只有充分保證監(jiān)測機構的質量管理體系持續(xù)有序運行，才能增強環(huán)境監(jiān)測工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)境監(jiān)測隊伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。

參考文獻：

［1］新華社北京月日電．中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［J］．交通財會，2015（11）：45．

［2］河北省省委辦公廳，省政府辦公廳．河北省環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案［R］．石家莊：中共河北省委辦公室，2016．

［3］張妍．提高環(huán)境監(jiān)測數據技師的對策分析［J］．綠色科技，2016（6）：78～79．

［4］鄧天英，謝紅玉．關于實施第三方環(huán)境監(jiān)測機構管理和總量控制的思考：以重慶市為例［J］．綠色科技，2017（8）：116～117，120.

作者:樊孝俊 徐義邦 趙倩 張吳 單位:南昌市環(huán)境監(jiān)測站