水利水電工程建設(shè)實(shí)物調(diào)查分析

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摘要:水利水電工程建設(shè)征地前都需開展實(shí)物調(diào)查工作，在此之前，需省級(jí)人民政府通告，禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口。然而，政府通告后往往面臨以下問(wèn)題:一是設(shè)計(jì)優(yōu)化引起的“禁而不征”問(wèn)題;二是由通告時(shí)效性產(chǎn)生的問(wèn)題。文章就此提出了對(duì)通告的項(xiàng)目應(yīng)有限定、對(duì)通告時(shí)效內(nèi)因土地投入的減少引起的減產(chǎn)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償以及建立實(shí)物調(diào)查成果的更新機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞:水利水電工程建設(shè);實(shí)物調(diào)查;設(shè)計(jì)優(yōu)化;補(bǔ)償

實(shí)物調(diào)查，又稱實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，指對(duì)建設(shè)征地范圍內(nèi)的人口、土地、樹木、建筑物、構(gòu)筑物、文物古跡等有形對(duì)象的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查登記［1］。實(shí)物調(diào)查成果是計(jì)算移民補(bǔ)償資金的依據(jù)，關(guān)系到移民群眾的切身利益，同時(shí)為論證工程規(guī)模、比選工程設(shè)計(jì)方案、研究工程建設(shè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響、編制征地移民規(guī)劃、確定征地移民補(bǔ)償投資以及征地移民實(shí)施等提供基礎(chǔ)資料。為了防止實(shí)物調(diào)查前被調(diào)查者突擊建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，增加工程成本和補(bǔ)償糾紛，實(shí)物調(diào)查工作開始前，工程占地和淹沒(méi)區(qū)所在地的省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)通告，禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，并對(duì)實(shí)物調(diào)查工作作出安排［1］。因?yàn)橥ǜ嫖磳?duì)被禁區(qū)域內(nèi)土地或項(xiàng)目使用者的合法權(quán)益的保障措施作出具體的規(guī)定，因此在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些問(wèn)題，筆者通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的梳理和分析，提出了解決這些問(wèn)題的建議。

1存在的問(wèn)題

1.1設(shè)計(jì)優(yōu)化引起的“禁而不征”問(wèn)題

因需要論證工程規(guī)模、確定征地移民補(bǔ)償投資，所以通告須在項(xiàng)目建議書階段。從項(xiàng)目建議書到技施設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)工程在不斷優(yōu)化，實(shí)物調(diào)查資料也需要不斷更新。對(duì)于前期被調(diào)查的對(duì)象，由于優(yōu)化設(shè)計(jì)，有可能不再屬于工程占地或淹沒(méi)區(qū)范圍。對(duì)于“禁而不征”的企業(yè)來(lái)說(shuō)，可能失去了最佳的擴(kuò)建時(shí)機(jī)，或者失去了市場(chǎng);對(duì)于“禁而不征”的擁有建造年代久遠(yuǎn)的農(nóng)村土坯房屋的戶主來(lái)說(shuō)，推后了其新建住房的時(shí)間。因設(shè)計(jì)優(yōu)化產(chǎn)生的“禁而不征”的問(wèn)題，通告并未作出規(guī)定，因此產(chǎn)生的糾紛會(huì)在工程實(shí)施階段集中爆發(fā)，從而影響工程建設(shè)。

1.2通告時(shí)效性產(chǎn)生的問(wèn)題

實(shí)物調(diào)查后隨著時(shí)間的推移，實(shí)物將發(fā)生變化，為使其反映真實(shí)情況，實(shí)物調(diào)查完成后超過(guò)5年未獲批準(zhǔn)(核準(zhǔn))的項(xiàng)目，應(yīng)重新進(jìn)行調(diào)查［3］，實(shí)踐中又產(chǎn)生如下問(wèn)題。

1.2.1重新或不通告都可能造成失控

重新調(diào)查時(shí)，若不通告即“征而不禁”，將發(fā)生瘋狂的搶建或者搶種現(xiàn)象;若通告，遇到在本次公告和上次公告之間新建或者遷入的人口，則需全部登記。如此一來(lái)，等于調(diào)查者自己推翻了上次的公告，讓違反上次通告的被調(diào)查戶獲得了額外的收益，遵守通告者相對(duì)受損。在“反正公家的便宜，不占白不占，占了也白占，白占誰(shuí)不占”及“占不上便宜即吃虧”思想的影響下，互相攀比的搶建和搶栽現(xiàn)象屢見不鮮，從而增加了工程成本。

1.2.2通告的時(shí)效過(guò)長(zhǎng)可能引發(fā)矛盾和糾紛

若再次調(diào)查后又超過(guò)5年項(xiàng)目未獲批準(zhǔn)(核準(zhǔn))，則遵守通告的被調(diào)查對(duì)象失去10年的發(fā)展機(jī)會(huì)，也無(wú)法享受抗震安居或者牧民定居等優(yōu)惠政策，這無(wú)疑會(huì)引發(fā)矛盾和糾紛，對(duì)于大型涉及面廣的項(xiàng)目，甚至可能引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

1.2.3通告可能有違物權(quán)法

調(diào)查者和被調(diào)查者應(yīng)該是平等的市場(chǎng)主體，物權(quán)法保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，同時(shí)規(guī)定征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。通告的禁止內(nèi)容對(duì)被調(diào)查者發(fā)展的權(quán)利和改善居住條件是有所限制的。

1.2.4通告限制了土地承包人對(duì)土地的投入

承包人為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，增加農(nóng)業(yè)收入，在承包期內(nèi)，必然會(huì)對(duì)承包地進(jìn)行良性改造。例如改良土壤，鹽堿地消鹽消堿，修建防洪排澇設(shè)施、水利灌溉設(shè)施，或者修建溫室大棚等。但通告后，承包人無(wú)法增加上述投入，將給土地承包人帶來(lái)?yè)p失，這是不容忽視的實(shí)際問(wèn)題。

2相關(guān)建議

2.1對(duì)通告的項(xiàng)目應(yīng)有明確限定

建議授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)通告內(nèi)容加以細(xì)化。比如僅要求對(duì)已經(jīng)列入流域綜合規(guī)劃并于近期確定開發(fā)的項(xiàng)目通告，且通告中應(yīng)明示該項(xiàng)目已經(jīng)納入項(xiàng)目所在地的土地利用總體規(guī)劃，或者項(xiàng)目用地已列入土地利用年度計(jì)劃。

2.2對(duì)通告時(shí)效內(nèi)因土地投入減少引起的減產(chǎn)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年，通告的時(shí)效為5年，兩者規(guī)定的時(shí)間都較長(zhǎng)，建議在通告有效期內(nèi)對(duì)土地承包人因?qū)ν恋赝度霚p少而造成的減產(chǎn)給予一定的補(bǔ)償。

2.3建立實(shí)物調(diào)查成果的更新機(jī)制

由于現(xiàn)行法律不支持強(qiáng)拆，實(shí)際上實(shí)物調(diào)查成果是無(wú)法封頂?shù)?。建議實(shí)物調(diào)查實(shí)行一次調(diào)查、分期更新，按實(shí)施階段進(jìn)行登記。為了保障被調(diào)查者改善居住條件，同時(shí)不至產(chǎn)生瘋狂的搶建現(xiàn)象，建議對(duì)需要改善居住條件的被調(diào)查者，規(guī)定由其向當(dāng)?shù)卣岢錾暾?qǐng)并附具方案，經(jīng)政府和項(xiàng)目法人同時(shí)審核同意后，列入實(shí)物調(diào)查成果。

3結(jié)語(yǔ)

對(duì)于水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)物調(diào)查，為了控制工程投資，“逢查必禁”是必須要堅(jiān)持的原則，但實(shí)踐中遭遇的“禁而不征”、“征而不禁”或時(shí)效太長(zhǎng)等問(wèn)題，常常使得通告沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，加之現(xiàn)行法律不支持強(qiáng)拆，有時(shí)通告常被當(dāng)做廣告利用。與其被動(dòng)調(diào)整概算還不如主動(dòng)將實(shí)物調(diào)查成果更新的權(quán)利掌握在政府和業(yè)主手中，通過(guò)正常的審核和合理的補(bǔ)償解決問(wèn)題，為工程建設(shè)創(chuàng)造公平公正的環(huán)境。

參考文獻(xiàn):

［1］張穹，矯勇.大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例釋義［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2007.

［2］中華人民共和國(guó)水利部.SL442—2009水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范［S］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2009.

［3］中華人民共和國(guó)水利部.SL290—2009水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范［S］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2009.

［4］國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例［M］.北京:中國(guó)法律出版社，2011.

作者：楊隨柱 單位：新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局