工程造價(jià)高位階立法研究及建議
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【摘要】當(dāng)前，我國(guó)建設(shè)工程造價(jià)法律規(guī)范繁多、立法層次低，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了管理部門(mén)相互掣肘制約、管理正當(dāng)性依據(jù)缺失以及各類(lèi)計(jì)價(jià)規(guī)范使用混亂且執(zhí)行不嚴(yán)等問(wèn)題。本文從立法調(diào)整范圍、立法調(diào)整對(duì)象和與現(xiàn)有法律法規(guī)銜接三個(gè)方面，論述了高位階立法的必要性，并進(jìn)一步提出立法應(yīng)遵循的原則及具體的立法建議。
【關(guān)鍵詞】工程造價(jià)；高位階立法；必要性；建議
工程造價(jià)即工程產(chǎn)品的建造價(jià)格。1993年建設(shè)部開(kāi)始正式承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)定額管理職能后，通過(guò)批準(zhǔn)頒布國(guó)家和各地區(qū)不同層級(jí)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立了較為完善的工程造價(jià)規(guī)范性文件體系,并適時(shí)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展修訂相關(guān)文件內(nèi)容，對(duì)引導(dǎo)建筑市場(chǎng)的有序發(fā)展起到了積極作用。但時(shí)至今日，我國(guó)尚無(wú)工程造價(jià)管理相關(guān)的高位階法律，僅在《建筑法》第十八條“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由招投標(biāo)雙方在合同中約定”略有提及，這導(dǎo)致實(shí)踐中只能以行政法規(guī)或地方性法規(guī)等低層級(jí)法律作為依據(jù)，出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。
一、工程造價(jià)高位階法律缺失的實(shí)踐現(xiàn)狀
工程造價(jià)高位階法律缺失在政府投資項(xiàng)目暴露的問(wèn)題尤為突出。政府投資項(xiàng)目等使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，投資額比例大，計(jì)量計(jì)價(jià)程序復(fù)雜。實(shí)踐中常見(jiàn)的一類(lèi)情形是，建設(shè)單位對(duì)施工單位提交的結(jié)算報(bào)告或者造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)出具的審核報(bào)告不愿、不敢認(rèn)可，反倒能夠接受代價(jià)高昂的訴訟、仲裁結(jié)果。從立法角度看主要原因就在于我國(guó)現(xiàn)行法律體系尚無(wú)對(duì)造價(jià)的高位階法律規(guī)范，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人因缺乏決策依據(jù)不敢乃至不愿確定造價(jià)，負(fù)責(zé)人勇于擔(dān)當(dāng)造價(jià)結(jié)果之后面臨亂作為問(wèn)責(zé)的情形屢見(jiàn)不鮮。此外，實(shí)踐中我國(guó)現(xiàn)行工程造價(jià)管理體制中政府部門(mén)各自為政：“三算”分別由各地發(fā)改委、建設(shè)局和財(cái)政局負(fù)責(zé)，而審查工作由審計(jì)、巡視等反腐部門(mén)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致投資估算、施工概（預(yù)）算和竣工結(jié)（決）算超支嚴(yán)重與過(guò)度審查現(xiàn)象并存。綜上，除政府工作人員自身專(zhuān)業(yè)性不足的原因外，缺乏高位階法律的明確依據(jù)和規(guī)則，是導(dǎo)致工程各階段造價(jià)控制活動(dòng)隨意性較強(qiáng)，工程造價(jià)管理觀念落后的根本原因[1]。非使用國(guó)有資金的建設(shè)項(xiàng)目在工程造價(jià)上暴露的共性問(wèn)題則明顯不同，主要表現(xiàn)為承包商惡意低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止。為彌補(bǔ)低價(jià)對(duì)其利潤(rùn)的壓縮，承包商通常不按計(jì)價(jià)規(guī)范要求按比例足額預(yù)備用于技術(shù)、安全及環(huán)保等方面的措施費(fèi)，甚至出現(xiàn)不嚴(yán)格繳納規(guī)費(fèi)的情況。由于尚無(wú)工程造價(jià)高位階法律對(duì)這類(lèi)違法行為的制約，僅憑現(xiàn)有的部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)定的調(diào)整和約束范圍力度根本無(wú)法監(jiān)管這些專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況[2]，導(dǎo)致施工安全事故以及群體性勞資糾紛等造成惡劣社會(huì)影響的事件頻頻發(fā)生。
二、工程造價(jià)高位階立法必要性分析
（一）基于高位階立法調(diào)整范圍的分析針對(duì)當(dāng)前工程造價(jià)實(shí)踐現(xiàn)狀，高位階造價(jià)立法的調(diào)整范圍應(yīng)定位于規(guī)范政府一方，而不是側(cè)重于去規(guī)范市場(chǎng)主體。由于現(xiàn)行工程造價(jià)的分段管理體制，高位階立法的缺失導(dǎo)致使用國(guó)有資金的項(xiàng)目各部門(mén)既不能相互協(xié)調(diào)，亦無(wú)依據(jù)對(duì)各自負(fù)責(zé)的工程造價(jià)形成階段進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與嚴(yán)格監(jiān)管，這勢(shì)必將降低國(guó)有建設(shè)資金的使用效率。特別是在建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，因工程全壽命周期普遍較長(zhǎng)、涉及資金數(shù)額普遍較大而更容易產(chǎn)生合同的重大變更，政府還將承受因工程各階段審查質(zhì)量給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，高位階立法的重心在于牢牢把握使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，近年出臺(tái)的其他建設(shè)工程相關(guān)法律、法規(guī)也遵循了這一指導(dǎo)精神。而對(duì)于非使用國(guó)有資金項(xiàng)目，不做強(qiáng)制性規(guī)定并不意味著無(wú)法管理。一是，出臺(tái)對(duì)使用國(guó)有資金項(xiàng)目的高位階法律，仍會(huì)對(duì)該調(diào)整范圍以外的項(xiàng)目有巨大的輻射作用；二是，在例如《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程造價(jià)管理?xiàng)l例》等下位法中，可以明確其他項(xiàng)目參照適用；三是，《民法典》已經(jīng)明確將“習(xí)慣”作為法律規(guī)定之外的法的淵源，在《建筑法》的造價(jià)規(guī)定出臺(tái)后、使用國(guó)有資金項(xiàng)目的法定造價(jià)依據(jù)和規(guī)則深入人心后，將法定造價(jià)依據(jù)和規(guī)則作為非使用國(guó)有資金項(xiàng)目造價(jià)活動(dòng)的習(xí)慣，具有合理性，在行政和司法中也可以直接適用。
（二）基于高位階立法調(diào)整對(duì)象的分析有觀點(diǎn)籠統(tǒng)認(rèn)為人工材料機(jī)械工程價(jià)格的市場(chǎng)屬性活潑、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，沒(méi)有必要用法律尤其是高位階法律對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行規(guī)范，國(guó)家對(duì)本屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整的內(nèi)容進(jìn)行干預(yù)，具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。該觀點(diǎn)實(shí)際上未能進(jìn)一步區(qū)分造價(jià)的具體內(nèi)涵。造價(jià)立法應(yīng)當(dāng)將價(jià)格形成機(jī)制與規(guī)范造價(jià)的依據(jù)、規(guī)則這類(lèi)基礎(chǔ)要素與區(qū)別開(kāi)來(lái)。價(jià)格是市場(chǎng)最靈敏的信號(hào)，工程涉及的各類(lèi)價(jià)格也并非價(jià)格法中影響國(guó)計(jì)民生的極少數(shù)商品或服務(wù)的價(jià)格。因此按照價(jià)格法，應(yīng)當(dāng)適用市場(chǎng)價(jià)格而不是政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)。我國(guó)由定額計(jì)價(jià)模式改革為清單計(jì)價(jià)模式也是這個(gè)思路，即價(jià)格的形成由市場(chǎng)去解決。而造價(jià)依據(jù)和規(guī)則具有基礎(chǔ)性，相當(dāng)于造價(jià)活動(dòng)中的度量衡，需要各單位統(tǒng)一、各地區(qū)統(tǒng)一，甚至最終各行業(yè)統(tǒng)一。此類(lèi)基礎(chǔ)性的工作，屬于政府應(yīng)履行的公共職能，也是立法中需明確體現(xiàn)的內(nèi)容。遺憾的是，本應(yīng)由立法解決的造價(jià)依據(jù)和規(guī)則問(wèn)題，目前是由最高人民法院2004年、2019年的兩個(gè)施工合同司法解釋進(jìn)行補(bǔ)位，最高立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以專(zhuān)門(mén)法的形式對(duì)造價(jià)進(jìn)行規(guī)定。在造價(jià)依據(jù)、規(guī)則與價(jià)格形成機(jī)制嚴(yán)格區(qū)分清楚的基礎(chǔ)上，將立法調(diào)整對(duì)象落腳于造價(jià)依據(jù)和規(guī)則，立法中的阻力也會(huì)減小，也便于向司法部和人大法工委解答疑惑。上述兩個(gè)司法解釋與現(xiàn)行《建筑法》第十八條共三個(gè)條文很好地對(duì)造價(jià)依據(jù)和規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，有了對(duì)造價(jià)活動(dòng)地位的高位階法律確認(rèn)，動(dòng)態(tài)管理機(jī)制等落實(shí)造價(jià)活動(dòng)的規(guī)定順理成章，或作為《建筑法》的一個(gè)新條款，或在下位法中展開(kāi)。
（三）基于與現(xiàn)有法律法規(guī)銜接的分析與工程造價(jià)活動(dòng)密切相關(guān)的高位階法律主要有《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》主要明確了合同訂立的程序，《合同法》主要解決了合同約定的內(nèi)容。但工程造價(jià)活動(dòng)貫穿于招投標(biāo)等發(fā)承包階段和合同履行階段，具有全過(guò)程的特點(diǎn)，因此《建筑法》中還應(yīng)體現(xiàn)對(duì)工程合同履行過(guò)程相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)定。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》中本身對(duì)造價(jià)內(nèi)容規(guī)定得較少，在《建筑法》中增加相應(yīng)的造價(jià)內(nèi)容尤其是招標(biāo)階段的造價(jià)規(guī)定，將有利于實(shí)現(xiàn)立法的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》只是泛泛針對(duì)一般經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，不完全適用于建設(shè)工程領(lǐng)域造價(jià)活動(dòng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，無(wú)法充分滿(mǎn)足造價(jià)監(jiān)管適用禁止性規(guī)定的需要。在當(dāng)前的修法活動(dòng)大幅減少招標(biāo)規(guī)定，招標(biāo)人擁有更大自主權(quán)的背景下，也有必要在《建筑法》中再增加一項(xiàng)禁止性規(guī)定情形，例如：“不得違反造價(jià)管理規(guī)定，擾亂建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序”。此外，從行政法規(guī)層面看，建設(shè)工程質(zhì)量、安全管理的之所以施行效果較好、社會(huì)認(rèn)同度較高，一個(gè)重要的原因即是《建筑法》條款緊緊圍繞著質(zhì)量、安全，并通過(guò)制定《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》予以深化。造價(jià)活動(dòng)在沒(méi)有《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程造價(jià)管理?xiàng)l例》的情形下，遵循西方法理學(xué)上位法立法應(yīng)先于下位法的觀點(diǎn)，由作為源頭的高位階法律《建筑法》承擔(dān)起規(guī)范和調(diào)整市場(chǎng)秩序的重任，有助于首先從頂層設(shè)計(jì)上完善工程造價(jià)管理體制，為未來(lái)制定或修改工程造價(jià)相關(guān)的行政法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)搭建總框架。
三、工程造價(jià)高位階立法建議
（一）立法原則工程造價(jià)高位階的立法，除遵循法律制定的一般原則，比如公平性原則、持續(xù)性原則、協(xié)調(diào)性原則等，還要兼顧到建設(shè)工程造價(jià)管理的行業(yè)實(shí)際，最大程度地使法律條文具體化、明確化，突出可操作性[3]。目前推行清單計(jì)價(jià)至今已近20年，這種由市場(chǎng)定價(jià)的計(jì)價(jià)模式已日趨成熟；同時(shí)全國(guó)超過(guò)20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）在工程造價(jià)高位階法缺失的情況下進(jìn)行了自主的地方性立法，很大程度上探索了相關(guān)制度的合理性。在這種背景下，應(yīng)抓住住建部將《建筑法》修訂列入2020年工作計(jì)劃的契機(jī)，深入總結(jié)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究工程造價(jià)新增立法內(nèi)容，確保計(jì)價(jià)規(guī)范的有效執(zhí)行。
（二）立法建議1.實(shí)施政府與市場(chǎng)主體差異化監(jiān)管，重點(diǎn)規(guī)范政府行為使用國(guó)有資金的建設(shè)項(xiàng)目直接影響著財(cái)政資金利用效率和納稅人利益，高位階立法約束政府工程造價(jià)管理行為十分必要。在給予政府造價(jià)負(fù)責(zé)人依法履職權(quán)利的同時(shí)，也需要督促其嚴(yán)格遵守工程計(jì)價(jià)規(guī)范要求，并建立相應(yīng)問(wèn)責(zé)機(jī)制；而對(duì)于政府審計(jì)部門(mén)，則應(yīng)對(duì)工程造價(jià)審計(jì)的程序及依據(jù)作強(qiáng)制性規(guī)定，使其審計(jì)行為有明確的法律依據(jù)。而對(duì)于非使用國(guó)有資金的建設(shè)項(xiàng)目，在高位階立法中則無(wú)需對(duì)其工程造價(jià)的形成過(guò)程進(jìn)行強(qiáng)制性要求，而應(yīng)針對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的突出問(wèn)題，明文督促市場(chǎng)主體應(yīng)按計(jì)價(jià)規(guī)范要求預(yù)備措施費(fèi)及繳納規(guī)費(fèi)，并規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任，使其怯于觸碰法律制度的紅線(xiàn)[4]。此外，還可考慮立法規(guī)范造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)、招標(biāo)、設(shè)計(jì)單位等中介機(jī)構(gòu)的計(jì)價(jià)行為[5]，例如通過(guò)規(guī)定工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)用收取方式及比例，或明確現(xiàn)有咨詢(xún)機(jī)構(gòu)資質(zhì)等級(jí)的從業(yè)范圍，凸顯政府在非使用國(guó)有資金項(xiàng)目中的計(jì)價(jià)指導(dǎo)、服務(wù)作用。2.實(shí)施工程造價(jià)全過(guò)程統(tǒng)一化監(jiān)管，整合相關(guān)部門(mén)職能高位階立法應(yīng)確立在國(guó)家層面由住建部、各地方由建設(shè)局對(duì)工程造價(jià)管理的全過(guò)程采取集中監(jiān)管的總策略,并制定部門(mén)工作細(xì)則和人員具體職責(zé)。對(duì)于使用國(guó)有資金的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)賦予上述建設(shè)部門(mén)自項(xiàng)目可行性研究階段起即參與造價(jià)監(jiān)管工作以及提出相關(guān)建議的權(quán)利,以期發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)并嚴(yán)格控制建筑成本，實(shí)現(xiàn)投資決策意圖[6]，避免“三算”超支情況的發(fā)生。3.確立全國(guó)統(tǒng)一定額和清單計(jì)價(jià)的法律地位各類(lèi)定額作為工程造價(jià)依據(jù)，其種類(lèi)繁多，某些行業(yè)、地區(qū)定額與全國(guó)統(tǒng)一定額存在較大沖突，而定額本質(zhì)上是建設(shè)市場(chǎng)中尋求合作、進(jìn)行公平交易的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)[7]，是工程造價(jià)形成的基礎(chǔ)，因此高位階立法應(yīng)確立全國(guó)統(tǒng)一定額的法律地位，解決目前實(shí)踐中定額使用混亂的情況。另一方面，清單計(jì)價(jià)作為已推廣近20年的工程造價(jià)規(guī)則，在當(dāng)前工程造價(jià)管理已由項(xiàng)目自身管理向工程造價(jià)市場(chǎng)管理發(fā)展的大背景下[8]，通過(guò)高位階立法確立《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》法律地位的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，既有利于進(jìn)一步推進(jìn)工程量清單計(jì)價(jià)的普及，助力工程造價(jià)管理制度改革；也可促進(jìn)不同行業(yè)和地區(qū)計(jì)價(jià)方式的統(tǒng)一，抑制行業(yè)違規(guī)計(jì)價(jià)行為和地方保護(hù)主義。
四、結(jié)束語(yǔ)
通過(guò)工程造價(jià)高位階立法可充分改善當(dāng)前工程造價(jià)管理正當(dāng)性依據(jù)和具體規(guī)則缺失的問(wèn)題，特別是對(duì)使用國(guó)有資金的項(xiàng)目監(jiān)管有著重大意義。在黨的明確提出建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的大背景下，用立法推動(dòng)工程造價(jià)管理體制的改革，既是建立計(jì)價(jià)活動(dòng)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制的重要舉措，也是建筑工程領(lǐng)域自我完善、與時(shí)俱進(jìn)應(yīng)有的題中之義。
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作者：李德華 牟雨頔 單位：天津城建大學(xué)
