生態(tài)環(huán)保督察開展面臨挑戰(zhàn)及對策

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2019年6月，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》以黨內法規(guī)形式明確中央生態(tài)環(huán)境保護督察的督察對象是地方黨委和政府、國務院有關部門（以下簡稱部門）及中央管理企業(yè)后，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)保督察隨即開展了對中國五礦、中國化工等2家央企的環(huán)保督察，取得很大成效。2020年8月30日，第二輪第二批中央環(huán)保督察正式啟動，并首次把國家能源局、國家林業(yè)和草原局兩個部門納入督察范圍。與地方黨委和政府“塊塊”式管理方式不同，國務院有關部門“條條”式管理方式，職權地域范圍更廣，對部門開展生態(tài)環(huán)保督察模式必然與對地方黨委和政府有所區(qū)別。為此，深入分析開展部門生態(tài)環(huán)保督察面臨的挑戰(zhàn)和困難，探討部門生態(tài)環(huán)保督察路徑和機制，對推動部門生態(tài)環(huán)保督察平穩(wěn)開展具有重要意義。

一、部門生態(tài)環(huán)保督察面臨的挑戰(zhàn)

對地方和央企的督察，目的是打通抓落實“最后一公里”，而對部門督察則是為了打通抓落實“最先一公里”，兩者在督察對象、內容及機制上有著明顯差異。部門生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的全新實踐，面臨的挑戰(zhàn)主要體現在以下幾個方面：

（一）如何選取督察對象以什么標準確定督察對象，是部門督察面臨的首要也是最大挑戰(zhàn)，主要原因：一是部門生態(tài)環(huán)保責任差異大。按照現有生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)、各部門“三定方案”、《中央和國家機關生態(tài)環(huán)境保護責任清單》（以下簡稱《責任清單》）及七大生態(tài)環(huán)境保護攻堅戰(zhàn)文件為依據梳理各部門生態(tài)環(huán)保職責，除生態(tài)環(huán)境部以外，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部、水利部、財政部、交通部、商務部、國家衛(wèi)生健康委員會、應急管理部等部門責任較多，國防部、教育部、國家民族事務委員會、安全部、民政部、司法部、文化部、退役軍人事務部、中國人民銀行、審計署等部門責任較少。其他部門的責任大小，介于前兩類中間，部門生態(tài)環(huán)保責任差異很大。此外，與地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作負總責，央企對本企業(yè)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染負直接責任不同，2018年機構改革后，除生態(tài)環(huán)境部外，國務院其他組成部門只在其主管領域內依法履行一定的生態(tài)環(huán)保職責，并非生態(tài)環(huán)保主管部門。因此，以什么因素為標準和依據來選取督察部門并確定督察順序，是開展部門生態(tài)環(huán)保督察的首要挑戰(zhàn)。二是有的部門權力敏感。如國家發(fā)展和改革委員會主管審批事項多，負責產業(yè)布局、能源結構調整等，相較其他部門來說，其生態(tài)環(huán)保職責較多，將其確定為督察對象并優(yōu)先開展在情理之中，但其具有戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)審查職責，負有維護國家經濟安全和產業(yè)安全重任，對其督察必須考慮周詳。再如農業(yè)農村部雖然負有指導畜禽糞污資源化利用防治畜禽養(yǎng)殖污染，指導推進農藥、化肥合理使用和農作物秸稈、廢棄農膜資源化利用等生態(tài)環(huán)保職責，但其重點工作是攻堅精準脫貧、穩(wěn)定糧食產量，肩負涉及我國人口最多的振興“三農”職責，督察是否會影響其工作重點，引發(fā)社會上對督察的負面輿情，需要事先預判并加以防范。

（二）怎樣判定部門責任對部門開展生態(tài)環(huán)保督察，責任判定的難點主要在于：一是存在職責變遷。截至目前，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進行了八次規(guī)模較大的機構改革，各部門的生態(tài)環(huán)保職責幾經變遷和調整，進行部門生態(tài)環(huán)保督察，一些生態(tài)環(huán)保責任認定可能會存在爭議。例如，在機構改革和職責調整前做出的決策，職責調整并劃分給其他部門后，在決策推進實施過程中產生了生態(tài)環(huán)境損害后果，認定責任就可能存在爭議。二是存在職責模糊。部分生態(tài)環(huán)保職責既有牽頭部門，又有配合部門，且運作中存在職責交叉，存在職責難以認定的情況。如農村生活污水治理、黑臭水體治理和清潔取暖等工作本是住建部牽頭開展，但近年來，生態(tài)環(huán)境部牽頭開展了大量工作。再如，2018年機構改革后，隨著住房和城鄉(xiāng)建設部、原農業(yè)部、國家林業(yè)局部分職責劃歸到自然資源部，村莊綠化工作責任部門在實踐中也存在模糊情況。

（三）如何確定督察方式與地方黨委、政府相比，國務院有關部門的權力運行機制明顯不同：一是管理區(qū)域不同。地方政府屬于“塊塊”管理模式，在其所轄行政區(qū)域內行使職權。國務院組成部門屬于“條條”管理模式，職權地域范圍更廣，一般涉及全國，管理模式差異較大，還存在既獨立又交叉的關系，需要探索全新的督察工作方式。二是管理領域不同。地方政府負責綜合事務，政策形成與執(zhí)行具有一定的共性。部門則專注計劃規(guī)劃、審批、財政、水利、農業(yè)等行業(yè)領域，每個領域都有各自獨有的特征和相應的要求，同時還可能涉及相應的技術標準、規(guī)程等。因此，開展部門生態(tài)環(huán)保督察，督察形式和內容都應該因地制宜，難以實現“一個模板督到底”，對生態(tài)環(huán)保督察提出了更高的要求。

二、推進部門生態(tài)環(huán)保督察平穩(wěn)開展的對策建議

對國務院有關部門開展生態(tài)環(huán)保督察應以協調發(fā)展與環(huán)保的關系,協同推動經濟高質量發(fā)展為出發(fā)點。要達到預期效果，重點是做好以下工作，化解部門督察工作在對象選取、責任判定和督察方式等方面可能面臨的挑戰(zhàn)。

（一）統(tǒng)籌選取督察對象部門督察是為了督促各部門落實生態(tài)環(huán)保職責，因此，應警惕“督察萬能”思維，避免“督察泛化”，要將督察對準關鍵部門和核心環(huán)節(jié)。一是以部門生態(tài)環(huán)保職責大小作為主要選取依據。建議從前述生態(tài)環(huán)保責任相對較多的部門中選取督察對象，部門職權涉及產業(yè)、能源、運輸和用地等四大結構調整的，如經濟、能源、工業(yè)、農業(yè)、住建、交通運輸、水利、自然資源等行業(yè)主管部門，應予以優(yōu)先選取作為開展生態(tài)環(huán)保督察對象。二是通過以往督察發(fā)現的問題作為確定督察對象依據。建議梳理總結前幾個批次中央對地方生態(tài)環(huán)保督察發(fā)現的一些共性問題，這些問題涉及到地方政府不同部門，而這些部門涉及共性問題多寡，可以作為確定督察國務院有關部門及其順序的主要依據。此外，也可商請中央生態(tài)環(huán)境保護督察領導小組成員單位，共同決定督察對象及順序。

（二）分類厘清督察事項一是確定督察內容。建議以生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)、《責任清單》、七大生態(tài)環(huán)保攻堅戰(zhàn)政策文件分工等為基礎厘清部門責任，以責任落實情況作為督察內容，推動部門程序盡責、落實見效。二是選定督察起點。為方便認定部門責任，建議以2015年1月1日即《環(huán)境保護法》實施時間，作為部門督察的時間節(jié)點。若部門職責出現變動的，在遵循《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關職責調整問題的決定》的基礎上，以職責劃轉一年后確定責任部門。

（三）不斷優(yōu)化督察機制一是提煉技術需求。不同部門涉及行業(yè)領域不同，督察技術需求迥異，應根據督察需求，制定“一部一策”。二是調整工作模式。部門管理通常比較規(guī)范，從政策運行流程上很難發(fā)現問題。因此，建議著重采用基層座談、輿情調研等工作方式，側重向下查政策落實成效。三是提高督察層級。建議以中央生態(tài)環(huán)境保護督察領導小組的名義開展部門督察，領導小組組成單位中辦、中組部、、國辦、司法部、審計署和最高檢等部門共同參與，有利于把控部門敏感權力事項，客觀評判職能部門工作成效。此外，可借鑒2014年國務院督查引入中科院、國務院發(fā)展研究中心、國家行政學院、全國工商聯為第三方評估單位工作經驗，嘗試引入“第三方評估”，發(fā)揮行業(yè)專家作用，提高督察成效。

作者：徐敏云 呂曉君 陳亞楠 隆重