公共建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵思路
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我國的建筑節(jié)能從提出距今有二十多年的時間，實踐證明，強制性的建筑節(jié)能政策，難以調(diào)動各節(jié)能主體的積極性，從而導(dǎo)致隱形的、附加的浪費。而經(jīng)濟激勵政策由于具有自愿性、鼓勵性等特點，能有效地推進建筑節(jié)能。當(dāng)前，我國在建筑節(jié)能領(lǐng)域的經(jīng)濟激勵政策還不完善，不利于建筑節(jié)能工作的開展。公共建筑相對居住建筑而言，更具有示范效應(yīng)和社會影響力，同時，公共建筑產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較單一，節(jié)能潛力巨大，節(jié)能組織實施起來相對容易，單獨將公共建筑作為研究對象，提出合理的經(jīng)濟激勵政策，將有效推進建筑節(jié)能工作的開展。
一、公共建筑節(jié)能領(lǐng)域的市場失靈現(xiàn)象
公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)的市場失靈主要由兩個因素形成，一是建筑節(jié)能具有外部性;二是建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)各主體之間的信息不對稱。福利經(jīng)濟學(xué)認為，當(dāng)生產(chǎn)者從事一種影響他人福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的經(jīng)濟活動時，就產(chǎn)生了外部性?！?〕外部性會導(dǎo)致市場資源配置低效或無效的情況，也就是市場失靈。公共建筑節(jié)能領(lǐng)域具有正外部性，這種正外部性導(dǎo)致公共建筑節(jié)能供給量不足或者能效不高，在完全市場機制的作用下，自由資源配置帶來的私人生產(chǎn)活動水平?jīng)]達到社會要求的水平，無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。要解決這個問題，經(jīng)濟學(xué)家科斯認為可以通過私人協(xié)商和產(chǎn)權(quán)的界定來實現(xiàn)，而事實上，由于享受建筑節(jié)能所帶來的外部收益的個體太多，談判方式、交易成本等都會影響資源配置，這兩種方式的具體操作性都不太現(xiàn)實。這時必須通過政府的經(jīng)濟激勵政策，引導(dǎo)和約束開發(fā)商及業(yè)主的行為，平衡市場配置資源的不均衡性，讓各主體在利己和利他的雙重動機驅(qū)使下，共同實現(xiàn)個人和社會目標(biāo)。這類似于經(jīng)濟學(xué)家庇古所提出的庇古津貼方案，通過補貼促進生產(chǎn)者進一步從事具有外部性的經(jīng)濟活動，從而提高整個社會的福利水平。公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)信息不對稱的市場失靈主要體現(xiàn)在三個方面:一是節(jié)能建筑的品質(zhì)無法從外觀直接體現(xiàn)，消費者無法真正了解產(chǎn)品的性能，消費者的能效購買量總是在尋求一個最高的性價比，而不是隨著價格的減少而增加或者隨著價格的增加而減少。當(dāng)產(chǎn)品價格和建筑能效的比值在某一特定價格下達到最大時，價格再下降或上升，性價比都將隨之下降，存在帕累托改進的余地，這導(dǎo)致高品質(zhì)的節(jié)能建筑無法占有市場;二是節(jié)能建筑新產(chǎn)品、新技術(shù)、新理念等因為信息不對稱，無法順暢地在使用者和設(shè)計者之間傳遞，導(dǎo)致新技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用滯后，節(jié)能產(chǎn)業(yè)難以快速形成。三是政府對建筑節(jié)能市場被監(jiān)管方的信息掌握不全，部分建筑節(jié)能產(chǎn)品供應(yīng)商缺乏職業(yè)道德提供虛假建筑能效信息，市場上以次充好的情況時有發(fā)生，而且政府無法全面掌握建筑節(jié)能市場的真實反饋信息，也將影響政策的制定和實施。理論上講，解決信息不對稱問題可以通過信息持有者將有效信息公開，實現(xiàn)完全共享，或者加強信息需求方的信息辨別能力，通過第三方機構(gòu)強行實現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者之間的信息溝通等，但這些方式都需要一定的成本投入，依靠市場難以自發(fā)地實現(xiàn)。所以，客觀上來說，政府必須通過積極的經(jīng)濟政策介入解決建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)的信息不對稱問題。
二、我國公共建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵政策存在的問題
我國自1986年開展建筑節(jié)能工作以來，逐步建立包括法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等政策體系，有力推動了公共建筑節(jié)能的發(fā)展，總體看，強制性干預(yù)多于經(jīng)濟激勵，存在以下問題:
1．公共建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵政策形式單一
在公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)，我國的經(jīng)濟激勵政策主要采用的是財政補貼的方式，而稅收優(yōu)惠和貼息貸款使用較少，貼息貸款目前只用于公共建筑監(jiān)管體系建設(shè)的示范試點工程中，經(jīng)濟激勵的方式比較單一?！?〕財政資金可以補貼投資者、生產(chǎn)者或者消費者，我國當(dāng)前主要采用的是補貼投資者，投資補貼有利于建設(shè)監(jiān)管體系，但對體系建成后的節(jié)能運行管理激勵作用不明顯。我國沒有建立專門的節(jié)能基金，也沒有征收相應(yīng)的能源稅，資金主要來源于政府財政撥款，渠道單一，這種激勵方式對政府預(yù)算是一種很大的消耗，不是公共建筑節(jié)能的長久之策。此外，我國公共建筑節(jié)能的經(jīng)濟激勵政策大部分是近幾年才建立的，大多停留在宏觀的法律法規(guī)層面，可操作性不強。
2．公共建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵政策缺乏層次
公共建筑節(jié)能涉及的主體包括中央和地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、設(shè)計施工單位、業(yè)主、物業(yè)管理公司、節(jié)能服務(wù)公司，材料與設(shè)備供應(yīng)廠商及科研機構(gòu)等，各主體所處的層次不同，直接或間接地從節(jié)能建筑中獲取的利益不同，有效的激勵應(yīng)該是針對不同的主體，從各自的利益出發(fā)設(shè)計激勵內(nèi)容，但當(dāng)前的激勵政策主要是由中央層面出發(fā)的，地方性的經(jīng)濟激勵政策很少，以公共建筑的節(jié)能改造為例，中央對大型公共建筑的節(jié)能改造示范有專項的資金支持，全國只有山西和內(nèi)蒙等少部分省市出臺了配套資金的比例，大部分省市配套不足或者完全靠中央財政推動，由于缺乏地方的多層次激勵，無法形成將高層的微小政策變動向下逐步放大的“蝴蝶效應(yīng)”，公共建筑節(jié)能改造發(fā)展非常緩慢。而且建筑節(jié)能市場發(fā)展初期、中期和成熟期，應(yīng)根據(jù)各自的階段特點實施相應(yīng)的經(jīng)濟激勵政策。在市場發(fā)展初期，主要以懲罰和限制性政策為主，以保證市場向著高一級過渡。隨著節(jié)能交易市場的發(fā)展，激勵政策應(yīng)成為主導(dǎo)，當(dāng)市場達到成熟后，政府對主體的激勵要逐漸弱化，發(fā)揮市場對節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的資源配置作用，目前我國的激勵政策從時間和空間軸的角度考量還不夠。
3．公共建筑節(jié)能激勵政策正負力度不夠
公共建筑節(jié)能領(lǐng)域的激勵政策既包括正向激勵，如財政補貼、稅收減免、價格優(yōu)惠、貼息貸款等，也包括負向激勵，如強制性干預(yù)、排污費征收、能源稅等。在我國由于資金缺口比較大，正向激勵不夠，以公共建筑的節(jié)能改造為例，我國對所有既有建筑的節(jié)能改造每年的財政補貼為40億人民幣左右，分?jǐn)偟酱笮凸步ㄖ?jié)能改造的財政補貼只有2.6億左右，這對龐大的既有公共建筑面積來說，激勵力度很小，無法調(diào)動業(yè)主的積極性。同時，我國對公共建筑節(jié)能的限制性政策也比較缺乏。如2008年頒布的《公共機構(gòu)節(jié)能條例》要求公共機構(gòu)對能源實行計量、監(jiān)測和報告制度，但是對具體的節(jié)能目標(biāo)沒有要求;公共機構(gòu)的能耗超出定額的，要向本級人民政府機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)作出說明，但具體限制性措施沒有，導(dǎo)致公共建筑機構(gòu)推進節(jié)能的積極性不強。特別是政府機關(guān)辦公建筑，由于此類公共建筑為政府全額撥款，能源費用不與部門利益關(guān)聯(lián)，超額用能幾乎沒有限制性政策約束，不利于公共建筑節(jié)能的推行。
4．公共建筑節(jié)能激勵政策配套措施不全
經(jīng)濟激勵政策的執(zhí)行有賴于建筑節(jié)能服務(wù)市場、能源價格機制、能源評估審計體系等配套措施的健全，而目前我國的這些配套措施都還不夠完善。公共建筑領(lǐng)域內(nèi)的超額用電定價機制尚未形成，峰谷用電差價不明顯，能源超定額加價制度進展緩慢。同時，能源審計沒有嚴(yán)格執(zhí)行，建筑節(jié)能量的評估體系還不完善，在具體的節(jié)能改造案例中，節(jié)能服務(wù)公司和公共建筑業(yè)主在最終節(jié)能量的評估上存在分歧，節(jié)能服務(wù)公司利益無法得到有效保證，從而發(fā)展緩慢。發(fā)達國家節(jié)能經(jīng)濟激勵政策的推行都依賴于節(jié)能服務(wù)市場的發(fā)展，而我國公共建筑節(jié)能服務(wù)市場還尚未形成，這極大地阻礙了既有經(jīng)濟激勵政策的推行。
三、公共建筑節(jié)能主要經(jīng)濟激勵政策建議
經(jīng)濟激勵政策的設(shè)計原則是將個體行為活動的外部影響核算到經(jīng)濟成本中，政府運用經(jīng)濟手段調(diào)整公共建筑節(jié)能各主體的利益關(guān)系，獎勵正外部性活動，限制負外部性行為，把公共建筑節(jié)能主體的短期個體利益和全社會的共同長期利益結(jié)合起來，政策的核心理念是賦予公共建筑節(jié)能主體自主選擇最優(yōu)成本實現(xiàn)最高能效的消費行為。
1．確立不同層次的激勵目標(biāo)和對象
我國建筑節(jié)能工作起步較晚，公共建筑節(jié)能更是在2005年后才有相應(yīng)的法規(guī)，公眾對公共建筑節(jié)能的認識還不到位。因此，提高公眾意識應(yīng)作為公共建筑節(jié)能的短期激勵目標(biāo)，努力把潛在的公共建筑節(jié)能需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的節(jié)能需求;長期的激勵目標(biāo)是，在大量釋放的節(jié)能需求基礎(chǔ)上，建立公共建筑節(jié)能服務(wù)體系，培育和規(guī)范節(jié)能市場，通過稅收、補貼、貸款等經(jīng)濟激勵手段，激勵各節(jié)能主體開展節(jié)能改造，推動公共建筑節(jié)能長效機制的建立。在公共建筑節(jié)能領(lǐng)域，每一種激勵政策都應(yīng)有具體的激勵對象，在設(shè)計激勵政策的時候，應(yīng)根據(jù)公共建筑各主體的經(jīng)濟行為特征，制定相應(yīng)的激勵政策內(nèi)容，形成政策合力，實現(xiàn)激勵相容。激勵政策應(yīng)該包括中央政府對地方政府的激勵，地方政府對業(yè)主的激勵、業(yè)主對公共建筑節(jié)能運行管理者的激勵、業(yè)主對公共建筑用戶的激勵等。
2．完善公共建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠政策
稅收優(yōu)惠政策就是利用各種優(yōu)惠規(guī)定，實現(xiàn)稅收的豁免或減少，達到刺激投資增長和降低資本成本的目的，從而影響消費者行為。我國目前實施的建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠政策主要包括固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、增值稅和所得稅等，總體來說形式比較簡單，針對性不強，激勵程度不高。因此，可以借鑒一些國家征收能源消費稅，調(diào)節(jié)公共建筑的能源消費結(jié)構(gòu)，促進可再生能源在建筑中的規(guī)?；瘧?yīng)用。改革城市維護建設(shè)稅的征收，可以將城市維護建設(shè)稅同能源消費掛鉤，單獨征收，作為城市公共建筑的節(jié)能投資資金來源。對建筑節(jié)能產(chǎn)品供應(yīng)商所得稅和建筑節(jié)能產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅實行優(yōu)惠，從而鼓勵建筑節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)。
3．設(shè)立針對建筑節(jié)能的專項基金
我國省級政府都建立了節(jié)能專項資金，資金的使用范圍包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能和交通節(jié)能三個領(lǐng)域，但這三個領(lǐng)域的資金使用比例沒有進行嚴(yán)格的劃分，導(dǎo)致部分省份用于建筑節(jié)能的基金比例非常低，不符合建筑領(lǐng)域?qū)?jié)能的貢獻率。建議對各級政府的節(jié)能專項資金進行劃分，建立建筑節(jié)能專項資金，發(fā)揮建筑節(jié)能專項資金的杠桿作用，調(diào)動公共建筑節(jié)能各主體的積極性，通過財政激勵，建立良好的市場機制。在建筑節(jié)能的前期階段，專項資金應(yīng)向節(jié)能宣傳教育、試點示范、節(jié)能新材料、新技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)理論研究傾斜，在中期階段，建筑節(jié)能專項資金應(yīng)主要用于補貼公共建筑的節(jié)能改造，維護公共建筑節(jié)能市場機制。同時要多渠道吸收社會資金，彌補政府財政撥款的有限性，進一步充實建筑節(jié)能專項基金?！?〕
4．創(chuàng)新公共建筑節(jié)能投融資政策
在大多數(shù)公共建筑中，通常由建筑開發(fā)商提供能源設(shè)備，而建筑使用者負責(zé)繳納能源費，這種結(jié)構(gòu)性原因?qū)е码p方都不愿意為節(jié)能改造投資。這個時候需要銀行等金融機構(gòu)的支持，但節(jié)能改造項目涉及方案設(shè)計、專用設(shè)備采購、安裝、運行管理等多個方面，銀行對技術(shù)經(jīng)濟方面的情況不了解，對預(yù)期的節(jié)能投資收益不清楚，節(jié)能項目的融資申請難以被置于優(yōu)先考慮的地位。國家應(yīng)鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)公共建筑節(jié)能的融資需求特點，拓寬擔(dān)保產(chǎn)品的范圍，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，成立專門的建筑節(jié)能融資機構(gòu)或擔(dān)?；稹?〕，簡化融資申請審批程序，克服金融機構(gòu)在節(jié)能技術(shù)及收益方面的信息障礙，實行商業(yè)化的運作體系，普及建筑節(jié)能項目。
5．建立多方位的激勵政策配套措施
首先，建立階梯能源價格體系。能源價格杠桿是有效的經(jīng)濟激勵措施之一，它可以具體體現(xiàn)節(jié)能效益，從而刺激業(yè)主進行建筑節(jié)能的意愿。將能源階梯價格作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，建立用能定額制度和超定額加價制度等能源價格機制，通過超定額加價收取的能源費用，可以抽取一定的比例補充到建筑節(jié)能專項資金中，用于支持公共建筑節(jié)能的改造。其次，健全信息服務(wù)機制。當(dāng)前我國節(jié)能建筑產(chǎn)品的能效具體是多少沒有可靠的消息公布，公共建筑節(jié)能改造后的具體收益也缺乏可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)積極推行公共建筑的能效測評標(biāo)識，讓購買者對能效信息了解起來更便捷，政府還要致力于建立較權(quán)威的第三方評估檢測機構(gòu)，對建筑產(chǎn)品的實際能效和節(jié)能改造后的收益進行科學(xué)評估，消除消費者的信息盲區(qū)，從而解決公共建筑節(jié)能市場信息不對稱問題。同時，還應(yīng)當(dāng)宣傳普及建筑節(jié)能知識，建立建筑能效標(biāo)識體系，讓公眾對建筑節(jié)能產(chǎn)品、材料、技術(shù)及效果等有充分的了解。建立公共建筑能源審計體系，把能源審計作為工程審計的內(nèi)容之一，以促進公共建筑節(jié)能。
作者：王莉 楊繼瑞 孫建華 單位：西南財經(jīng)大學(xué)
