農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決渠道

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摘要:闡述了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的問題來源,分析了宅基地流轉(zhuǎn)糾紛出現(xiàn)的自身內(nèi)部原因及外部因素,提出了將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛進行民法與法社會學相結(jié)合的視角進行論證。結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的民間習俗、農(nóng)民主體身份、社會保障狀況對宅基地流轉(zhuǎn)的影響,探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決的多元化渠道,認為應(yīng)將司法訴訟手段與非訴手段結(jié)合運用,充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位,解決農(nóng)民后顧之憂。

關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛;社會因素;法社會學

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題的提出

“三農(nóng)”問題一直是我國治黨治國的根本性問題,是我國實現(xiàn)全面發(fā)展的關(guān)鍵,其中土地問題已經(jīng)成為國家治理的焦點,而事關(guān)農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)益的宅基地更是重中之重。近年來,隨著國家新農(nóng)村、美好鄉(xiāng)村等政策的實施,農(nóng)村振興戰(zhàn)略的展開,農(nóng)村的經(jīng)濟價值也愈發(fā)顯現(xiàn),集體土地進入市場,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前景更加明朗。但是,經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不甚明晰及糾紛主體和利益關(guān)系的交錯使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)變得越來越復(fù)雜,主要存在三個方面問題。

1.流轉(zhuǎn)主體

宅基地使用權(quán)出讓方范圍需要界定,即農(nóng)民出讓宅基地使用權(quán)是需要符合一定身份條件,還是只需作為普通民事交易主體進行該權(quán)屬交易,不進行身份限制;宅基地使用權(quán)的受讓方范圍需要明確,即有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)的是集體經(jīng)濟組織成員、城市居民還是政府,該受讓方在流轉(zhuǎn)過程中需要承擔的義務(wù)、扮演的角色是什么。

2.流轉(zhuǎn)對象

流轉(zhuǎn)的僅僅是宅基地使用權(quán),還是伴隨其他標的物,例如宅基地上的建筑物、附著物等一起流轉(zhuǎn)。

3.流轉(zhuǎn)方式

我國民法中規(guī)定的土地出讓方式多種多樣,包括買賣、租賃、抵押、質(zhì)押、贈與等,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該歸為哪一種,不同流轉(zhuǎn)方式和保障體系應(yīng)當如何構(gòu)架,也是需要明確的問題。以前,我國法律和政策對于宅基地流轉(zhuǎn)采取嚴格禁止的態(tài)度,《物權(quán)法》頒布以后,宅基地使用權(quán)也不屬于自由交易對象。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)二元體制逐漸被打破,面對現(xiàn)實中大量宅基地閑置造成的資源浪費,這一禁止規(guī)定也開始松動。學術(shù)界也十分關(guān)注這一熱點,認為應(yīng)該進行宅基地制度改革,修改《土地管理法》,建立宅基地有償退出機制和自由流轉(zhuǎn)市場,取消禁止性規(guī)定。法學家們多數(shù)是從法律邏輯的角度來論證,旨在健全法律法規(guī)政策和完善制度體系構(gòu)建,盡管對指導(dǎo)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作十分重要,但是僅解決立法的缺失,實踐中的很多問題仍無法避免,從不同的視角進行研究很有必要。本文將從法社會學的角度,運用民法和法社會學相結(jié)合的跨學科研究方法,分析影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律完善和法治運作的社會因素,并對解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛提出具體構(gòu)想。

二、解決宅基地流轉(zhuǎn)糾紛面臨的難題

1.宅基地流轉(zhuǎn)糾紛的特點

解決土地糾紛是農(nóng)村治理的焦點,它既具有保障農(nóng)民權(quán)益的社會特征,也是宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)權(quán)能發(fā)揮的法律選擇。隨著集體土地進入市場,宅基地流轉(zhuǎn)限制的適度寬松,在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,農(nóng)村住房抵押、買賣等交易過程中,糾紛增多,矛盾凸顯,而且不易解決。(1)長期性和歷史性。從新中國成立開始,不同歷史時期的不同需求,使得土地糾紛解決對策選擇不同,宅基地制度也隨之在變化,其中利益交織,十分復(fù)雜。而且宅基地使用權(quán)帶有鮮明的社會保障和福利性質(zhì)的色彩[1],其目的在于保障農(nóng)民的生活和生產(chǎn),同時強調(diào)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的身份性,因此權(quán)利歸屬一直限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,帶有濃厚的歷史背景和社會特征。(2)復(fù)雜性。即不能用單一的宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的定義來解決問題。從內(nèi)容、主體、起因三個方面看:第一,宅基地流轉(zhuǎn)糾紛不僅包括傳統(tǒng)的買賣、租賃、繼承等類型,隨著社會生產(chǎn)方式的進步、市場的開放,也增加了新類型,例如將宅基地作價入股、進行投資交易等,涉及到民法、商法等很多領(lǐng)域,糾紛處理起來難度更大;第二,宅基地流轉(zhuǎn)當事人包括使用權(quán)人(農(nóng)民)、所有權(quán)人(村集體經(jīng)濟組織)、流轉(zhuǎn)相對人(本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員),而近年來宅基地流轉(zhuǎn)糾紛時常發(fā)生在集體經(jīng)濟組織之外的人群中,比如小產(chǎn)權(quán)房的存在,受限于現(xiàn)有法律政策,糾紛解決起來相當復(fù)雜;第三,宅基地流轉(zhuǎn)的變化多起因于土地增值,這基于經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的政策因素,而這種變動與現(xiàn)有的法律依據(jù)往往又不相適應(yīng),使得宅基地流轉(zhuǎn)糾紛的解決無從下手。

2.立法不足以滿足鄉(xiāng)村振興的改革要求

縱觀我國法律,常規(guī)性限制性法律法規(guī)居多,土地相關(guān)法律都很齊全,但是缺少針對現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定,憲法、民法、行政法中與之相關(guān)的法律規(guī)定都有局限性。憲法第十條概括性地規(guī)定不得非法轉(zhuǎn)讓土地,宅基地所有權(quán)不得進行流轉(zhuǎn),但是允許宅基地使用權(quán)依照法律法規(guī)進行流轉(zhuǎn),沒有完全禁止宅基地交易的自由,同時又規(guī)范了土地市場秩序。民法的規(guī)定集中于《物權(quán)法》《擔保法》和《土地管理法》,《物權(quán)法》規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)問題適用《土地管理法》,《擔保法》獨立規(guī)定了宅基地使用權(quán)不得單獨抵押,《土地管理法》中主要包括“一戶一宅”、土地面積符合規(guī)劃等內(nèi)容。行政法規(guī)和部門規(guī)章更多規(guī)定宅基地作為不動產(chǎn)的登記制度。在城鎮(zhèn)化帶來的城鄉(xiāng)聯(lián)動及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的社會現(xiàn)實要求下,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革勢在必行,現(xiàn)行法律已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展需要。

3.解決流轉(zhuǎn)糾紛的司法途徑不完善

從我國目前處理宅基地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀可以看出,在實踐中司法程序這一解決途徑并不完善。完全通過法院訴訟方式不利于化解矛盾,而且雖然國務(wù)院及相關(guān)部門或者地方政府都出臺了一些禁止性規(guī)定,但是法律與政策、法律與社會實情不統(tǒng)一,無法形成全國或地方統(tǒng)一的裁判標準,導(dǎo)致處理糾紛時面臨不公平的困惑。對于此類糾紛的解決,盡管法院更常選擇調(diào)判結(jié)合的方式,實際上卻很難著手。一方面,宅基地糾紛容易涉及鄰里、親屬關(guān)系,運用調(diào)解容易消解矛盾;另一方面,訴訟到法院的案件通常當事人之間矛盾尖銳,難以調(diào)解,并且有些案件涉及嚴格的程序和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃問題不適于調(diào)解。

三、從法社會學角度看農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1.有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有制度與社會形勢相脫節(jié)

宅基地使用權(quán)是我國一項重要的用益物權(quán),其權(quán)利資格和內(nèi)容與農(nóng)村居民的社會身份相銜接,即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以申請宅基地,這也是以往我國城鄉(xiāng)二元體制的體現(xiàn)。但是隨著戶籍制度的松動、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型,以及城鄉(xiāng)二元體制的破除,原有的嚴格限制使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)目前的社會形勢。(1)宏觀政策上,推進宅基地三權(quán)分置改革形勢明朗,即國家提出宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)三權(quán)分置改革。宅基地仍屬于集體所有,在農(nóng)民保有資格權(quán)、無需放棄主體身份的前提下,可以將閑置的宅基地使用權(quán)以租賃的方式流轉(zhuǎn)出去。比如,現(xiàn)在許多農(nóng)民進城務(wù)工并在城里安家落戶,宅基地空置無人料理,而有些農(nóng)民家里人口眾多卻沒有宅基地。按照原有制度,自己的宅基地只能自己使用,而“三權(quán)分置”的辦法允許將多出來或空出來的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織之外的成員,宅基地使用權(quán)被適度放活。(2)微觀上,宅基地流轉(zhuǎn)交易屢禁不止。盡管政府一直禁止宅基地流轉(zhuǎn),仍然有大量宅基地進入市場,小產(chǎn)權(quán)房的存在也昭示著土地市場的活躍。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū),工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量農(nóng)村人口進城務(wù)工,小產(chǎn)權(quán)房可以滿足一般收入水平就業(yè)人員的住房需求,但是缺乏有效規(guī)范機制加以約束。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛與法社會學方法的耦合性

法社會學認為法律是一種社會現(xiàn)象,與文化觀念、經(jīng)濟、政治等各方面社會因素相互影響,研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛不僅是研究法律問題,更具有深層次的社會學意義,它涉及農(nóng)村治理和基層改革的運作,也涉及人們根深蒂固的思想認同。(1)民間社會習俗對法律實施的影響。在大部分農(nóng)村地區(qū),相比較自上而下實施的法律,留存已久的民間習俗更加根深蒂固,獲得農(nóng)民的認同。比如,有的農(nóng)村地區(qū),出嫁的女兒就不算是娘家人口,不能參與娘家的土地補償款分配與繼承;有些人認為宅基地和房屋是農(nóng)民的根,房屋是祖輩沿襲下來的,是祖宅,不能動。這些雖與《婚姻法》《土地承包法》的法律規(guī)則和制定目的相背離,但是卻是大部分農(nóng)民的共識。因此,在新一輪中會面臨農(nóng)民法律意識淡薄,對宅基地流轉(zhuǎn)政策認識不足的問題。如果法律和政策不能得到有力宣傳,農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)帶來的利益增加或減少、流轉(zhuǎn)宅基地是否違法違規(guī)沒有明確認識,再加上缺乏主動權(quán)和話語權(quán),就不利于新法和舊規(guī)交接。(2)政策頻繁變化引發(fā)農(nóng)村實際利益變動。改革開放以來,國家進行了多次土地政策調(diào)整,傾向于集中統(tǒng)一的規(guī)定,但不同地區(qū)農(nóng)村的實際利益需求不同。比如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從禁止到適度放寬的政策,對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)業(yè)人口進城轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口多,農(nóng)民往往愿意流轉(zhuǎn)閑置宅基地使用權(quán)以獲得額外的利益。而在有些地區(qū),土地市場并不完善,即使允許自由交易對農(nóng)民的利益影響也不大?？梢?統(tǒng)一的政策變動與農(nóng)村實際情況產(chǎn)生矛盾時,糾紛就容易產(chǎn)生。(3)宅基地的社會保障性和財產(chǎn)性的價值分歧影響政策落實、糾紛解決。與城鎮(zhèn)居民相比,農(nóng)民缺乏完善的醫(yī)療、住房等社會保障,宅基地制度強調(diào)社會保障功能,為農(nóng)民解決基本住房問題,如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn),會影響農(nóng)民住房保障,從而威脅社會秩序安定。同時,宅基地的隱形市場長期存在,宅基地房屋可以買賣、土地使用權(quán)不可以買賣的規(guī)定又與“房地一體”“地隨房走”的物理、法理屬性相違背。如今的政策法律調(diào)整的目的在于活用宅基地的物權(quán)屬性,比如在一些旅游發(fā)達地區(qū),允許宅基地使用權(quán)出租發(fā)展旅游,形成生態(tài)與經(jīng)濟并舉的新型產(chǎn)業(yè)模式,這種情況下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就存在實現(xiàn)可能[2]。為增加農(nóng)民財產(chǎn)收益而允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),但流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民的社會保障如何實現(xiàn),如果法律規(guī)定不能處理好兩者沖突,就不能很好地解決宅基地糾紛。

四、解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的法社會學分析

法社會學中的多元化糾紛解決機制可以為解決宅基地流轉(zhuǎn)糾紛提供新的思路,具有合理性與正當性。

1.符合立法的價值傾向,更有利于體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價值

“人權(quán)保護”是我國重要的立法價值傾向,包括人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地制度改革的目的在于激活鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?不僅保證農(nóng)民的居住權(quán),更重要的是財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。而探討社會與法律的互動關(guān)系是法社會學研究的一個基本取向,也是進行法律制度設(shè)計的一個重要視角。法社會學認為,認識法律要深入社會,將法律作為社會事實的一種,認識和分析影響、制約法律形成改進發(fā)展的各種社會因素,例如經(jīng)濟狀態(tài)、政治政策、民風民俗、人口特征、地形地貌,等等[3]。宅基地制度作為土地制度的重要部分,關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,以法社會學的視角關(guān)注宅基地流轉(zhuǎn)的歷史背景及制度的變化過程,有助于了解農(nóng)民、農(nóng)村和市場,激發(fā)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)這一財產(chǎn)屬性的價值。同時通過社會認識宅基地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展方向,促進社會和諧。

2.順應(yīng)鄉(xiāng)村振興的治理要求

城鎮(zhèn)化進程和戶籍制度改革都在促進城鄉(xiāng)一體化,保障城鄉(xiāng)市場人才流動。因此,從嚴格限制宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)到宅基地有償自愿退出,重新整理利用閑置宅基地,是符合新時代新政策的進步舉措。它既保持了原有的集體所有制不變,又是振興農(nóng)村經(jīng)濟,保證農(nóng)民自治的農(nóng)村治理模式。鄉(xiāng)村振興重點之一是增加農(nóng)民收入,破除束縛農(nóng)民和農(nóng)村進一步發(fā)展的限制。從法社會學角度了解農(nóng)村治理的自身影響因素,能夠激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)在潛力和優(yōu)勢,更容易吸引人才,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟長久穩(wěn)定發(fā)展。

3.是改善鄉(xiāng)村民風,實現(xiàn)社會傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治理轉(zhuǎn)變的需要

我國傳統(tǒng)文化對土地制度有重大影響,農(nóng)民安土重遷,把土地視為安身立命的根本。從宅基地制度的歷史發(fā)展看,大部分宅基地是農(nóng)民幾代傳承下來的,其使用權(quán)是無償獲得的。隨著城鎮(zhèn)化,大量農(nóng)村人口進城發(fā)展,導(dǎo)致出現(xiàn)大量閑置的宅基地,一戶多宅現(xiàn)象十分常見。一些擁有過量宅基地卻缺乏法律意識的農(nóng)民將宅基地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織外的其他人,看似雙贏的行為,實際上不符合法律規(guī)定和土地政策,其文化理念與法律思想亟需進步

五、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的多元化解決渠道

1.發(fā)揮農(nóng)民的主體地位,尊重農(nóng)民意愿,重視農(nóng)民的參與

三權(quán)分置之前宅基地使用權(quán)制度包含身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”的特征[4],但是宅基地的三權(quán)分置將宅基地使用權(quán)中的身份性特征分化出來成為資格權(quán)。資格權(quán)是農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利基礎(chǔ),由集體經(jīng)濟組織成員權(quán)轉(zhuǎn)化而來,是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員享有的向村集體申請宅基地的權(quán)利。這種分離的意義在于符合資格權(quán)這一身份特性就可以成為宅基地使用權(quán)人。因此,在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場全面建立之前,宅基地資格權(quán)作為主體的條件應(yīng)該加以明確,即本集體經(jīng)濟組織之外的人員在符合宅基地資格權(quán)條件獲得主體身份后,允許農(nóng)民向其出租或出賣宅基地使用權(quán)。同時,尊重農(nóng)民作為主體的意愿,避免強制流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生,農(nóng)民可以選擇流轉(zhuǎn)使用權(quán)或者退出宅基地獲得補償,實現(xiàn)平等交易。

2.健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決和處理機制

(1)完善法律法規(guī),善于使用調(diào)解制度解決糾紛,將訴訟手段和非訴手段相結(jié)合。結(jié)合各地自身經(jīng)濟、人文、生態(tài)等社會實際,不同地區(qū)制定符合本行政區(qū)域?qū)嵡榈牡胤叫苑ㄒ?guī)。因不同地區(qū)的土地利用和鄉(xiāng)村規(guī)劃不同,有必要發(fā)揮基層組織和村民自治組織對糾紛的調(diào)解作用。一方面,基層組織更貼近農(nóng)民,針對糾紛發(fā)生能夠更直接、迅速了解矛盾所在,提高解決糾紛的效率,避免糾紛擴大;另一方面,村民自治組織更加了解農(nóng)民,了解本村土地糾紛的當事人情況,也容易與當事人交流,更有利于開展調(diào)解工作,落實調(diào)解措施。要增加法律法規(guī)宣傳內(nèi)容,提高農(nóng)民的法律意識,讓農(nóng)民都能明白法律條文的作用,配合糾紛解決工作[5]。(2)完善司法救助機制,為糾紛解決提供強有力保障。通過訴訟方式解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛要注意一些問題:①靈活運用調(diào)解,能調(diào)則調(diào),發(fā)揮法院的居中調(diào)解作用,盡量將糾紛化解,實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。②綜合考量各方面利益,比如宅基地上的房屋買賣合同中的出賣方、買受人及集體,宅基地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)后的土地價值與之前的差價是否要彌補損失。③尊重民間社會習俗和村規(guī)民約,靈活適用法律,尋求法律與民間規(guī)則的平衡。

3.完善農(nóng)村社會保障體系,為解決糾紛提供基本保障

農(nóng)村居民無償取得宅基地使用權(quán),并有權(quán)建造房屋等建筑物,是基于社會保障體系不能完全覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實,也是國家對農(nóng)民的一種帶有福利性質(zhì)的基本、長期保障[6]。如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn),若干年后農(nóng)民的這種保障將無法確定,根據(jù)“房地一體流轉(zhuǎn)”的法理原則,農(nóng)民很可能會失去宅基地這一基本保障,因此,他們自愿流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的意愿往往不強烈。應(yīng)深入研究宅基地使用權(quán)放寬流轉(zhuǎn)在增加農(nóng)民財產(chǎn)收益的同時,其他方面對農(nóng)民權(quán)益的保障問題,建立與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會保障網(wǎng)。一方面,加快城鄉(xiāng)一元體制的形成,引入農(nóng)村的人力資源,使之能夠享受與城市人口同等的公共服務(wù)和社會保障。另一方面,解決農(nóng)民的后顧之憂,減少農(nóng)民對宅基地的依賴,保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的生活。

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作者：何崢 單位：安徽大學法學院