基層政府組織績效管理問題
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[摘要]建立績效型服務(wù)政府是當(dāng)今世界行政改革的一種新潮流，也是我國政府行政管理體制改革的重要內(nèi)容。本文結(jié)合國內(nèi)外基層政府績效管理研究成果和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基層政府組織的具體特點(diǎn)，探討我們國家基層政府組織績效管理存在的問題。在上述分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)思路，探尋我國推進(jìn)基層政府組織績效管理的有效出路，改進(jìn)和完善我們國家的基層政府組織績效管理。
[關(guān)鍵詞]基層；績效管理；問題研究
1研究背景和意義
1.1研究背景
目前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的重要階段，在這一時(shí)期，政府的機(jī)構(gòu)、職能、行政理念以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式，社會結(jié)構(gòu)等等都處于一個(gè)改革變化的重要時(shí)期。黨的十八大以來，為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢需要，政府組織積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府管理水平，我國基層政府組織也急需要對自身的績效管理做出調(diào)整和改善提高。
1.2研究意義
當(dāng)代政府管理的核心問題是提高政府的綜合績效管理水平?？茖W(xué)的績效管理制度有利于提高政府績效，也有利于政府階段性發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。對基層政府組織績效管理的深入研究，有助于完善基層政府組織績效管理的理論基礎(chǔ)，為績效管理在基層政府組織的有效推行提供科學(xué)具體的理論依據(jù)。推行績效管理制度有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，加快實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)也有助于提高公民政治參與度和政務(wù)公開的透明度，實(shí)現(xiàn)社會向現(xiàn)代民主、法治社會的轉(zhuǎn)型，有利于提高基層政府的管理水平和管理能力，改善政府信譽(yù)和形象，樹立政府權(quán)威。
2研究現(xiàn)狀
政府績效管理是參考工商企業(yè)的管理，產(chǎn)生于二十世紀(jì)80年代西方新公共管理運(yùn)動的一種新型管理模式。撒切爾夫人于1979年擔(dān)任首相后開始行政體制的改革。將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)的主要思想的基本理論和方法引入到政府管理改革中，績效管理是對改革的重要組成部分。其實(shí)早在20世紀(jì)20年代“政府再造”就是美國政府改革的一個(gè)主題。1993年，美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法》，副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)表了著名的《戈?duì)枅?bào)告》，在這個(gè)報(bào)告里，國家績效評審委員會提出了384項(xiàng)改革建議，其主要原則是：“簡化規(guī)則；顧客第一；授權(quán)與結(jié)果導(dǎo)向；節(jié)儉效益”。在逐步的的發(fā)展過程中，西方國家建立和完善政府績效評估的制度和法律，建立起適合本國國情的政府績效評估體系和制度，比如美國的《政府績效與結(jié)果法案》、英國的《地方政府法》等，都要求政府開展績效評估，更好的履行責(zé)任和職能。在中國，20世紀(jì)90年代前中期有學(xué)者開始對政府的績效管理理論的進(jìn)行研究，不過當(dāng)時(shí)只是對大衛(wèi)•伯寧翰的《英國地方政府中運(yùn)用績效評估尺度的觀察》一文的進(jìn)行翻譯以及對國外的一些政府組織機(jī)構(gòu)績效評估的歷史發(fā)展情況和現(xiàn)狀的做一些介紹，到21世紀(jì)初新公共理論在我國的興起。2004年開始，政府績效評估引起廣大學(xué)者的重視和討論研究，并且各級政府部門也在對政府組織的績效做出各種探索和嘗試。我國政府績效評估的理論發(fā)展不斷得到細(xì)化和深入，理論基礎(chǔ)結(jié)合我國具體國情不斷得到完善和系統(tǒng)化。我國的績效管理評估的實(shí)踐發(fā)展始于二十世紀(jì)八九十年代，從早期“目標(biāo)責(zé)任制”和效能監(jiān)察，到九十年代中后期的社會服務(wù)承諾制和組織績效評估的出現(xiàn)及目標(biāo)責(zé)任制的改進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府組織績效管理評估進(jìn)入新的發(fā)展階段，為了響應(yīng)“構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價(jià)體系”,如青島模式、杭州模式、福建模式、甘肅模式等一大批各具地方特色的政府績效管理模式涌現(xiàn)出來。由于我國對政府績效管理的理論研究時(shí)間較短，適合我們國家的績效管理理論基礎(chǔ)較為薄弱，尤其是在對基層政府組織績效管理方面的研究在理論基礎(chǔ)方面更是理論研究成果稀少，現(xiàn)在有很多學(xué)者和專家越來越認(rèn)識到這個(gè)問題，同時(shí)國家也加大這方面研究投入，各地政府組織積極與研究學(xué)者合作，建立示范點(diǎn)，進(jìn)行具體的績效管理理論和實(shí)踐研究。
3基層政府績效管理中存在的問題及其原因
3.1基層政府組織績效管理理念落后
中國存在漫長的封建歷史，官僚文化根深蒂固，“官本位”思想盛行，政府官員服務(wù)意識薄弱。同時(shí)很大一部分民眾受“父母官”思想的影響，對官員存在天生的敬畏，缺乏有效社會監(jiān)督。在政府組織內(nèi)部缺乏良好的績效管理文化，在績效管理的實(shí)踐過程中，人情關(guān)系泛濫，同時(shí)對績效管理的績效評估片面追求業(yè)績集中表現(xiàn)在對GDP增長的追求，以此代替績效，致使績效管理面對困境。
3.2基層政府績效管理制度不完善
首先，目前我國基層政府組織績效管理的立法制度的還不是很不規(guī)范、不完善，這對基層政府組織的績效管理穩(wěn)定、可持續(xù)、規(guī)范化管理造成影響。其次，基層政府組織的績效激勵制度不完善，最主要的是對基層政府組織中的成員的績效表現(xiàn)沒有界限十分明確的處置制度，對績效表現(xiàn)好壞的界定也十分片面，沒有綜合考慮支出成本和最終成果。然后，公務(wù)員制度不完善。現(xiàn)在基層政府組織的許多規(guī)定是參照公務(wù)員法和公務(wù)員制度，但是現(xiàn)行中的公務(wù)員法和公務(wù)員制度有許多局限和不足，這導(dǎo)致基層政府的績效管理不科學(xué)。最后，公民的民主參與制度也不完善?；鶎诱目冃Ч芾硇枰竦膮⑴c，接受公民的監(jiān)督，不健全的公民參與制度，嚴(yán)重影響基層政府的績效管理。
3.3基層政府缺乏有效的政府績效管理機(jī)制
許多基層政府組織的績效評估往往只重視某一方面或幾方面而忽視其綜合效益和這個(gè)過程中的利用效率，以及公民的公平。沒有建立明確有效的績效管理機(jī)制和辦法造成基層政府組織績效管理的不科學(xué)。需要明確政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，4E評價(jià)準(zhǔn)則缺一不可，必須綜合考察基層政府4E的績效成果。各基層政府組織要在4E標(biāo)準(zhǔn)下結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，靈活建立各自的績效管理機(jī)制，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗鶎诱冃矫婢獍l(fā)展。
3.4基層政府組織績效管理的評估體系欠佳
而且我們國家國土范圍廣，各地方實(shí)際情況各不相同，難以形成一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一靈活的績效評估體系，致使許多基層地方政府績效評估混亂。同時(shí)在績效評估這一過程當(dāng)中，績效主體不齊全，科學(xué)的指標(biāo)體系不健全，唯GDP論、評估方式不科學(xué)等問題都造成了，各基層地方組織的績效評估混亂，沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)，同時(shí)又缺乏靈活性。
4完善基層政府組織績效管理的對策建議
4.1樹立正確基層政府績效管理價(jià)值導(dǎo)向，破除舊思想束縛
隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人民的生活水平的思想文化素質(zhì)也在不斷地提高，這需要廣大的政府組織，尤其以廣大基層政府組織人員，改變自身的價(jià)值觀念，提高自身的服務(wù)意識。重新確定自己的角色定位和職能，這有利于對自身職責(zé)的清楚認(rèn)識。
4.2加強(qiáng)基層政府績效管理的制度化和法制化建設(shè)
我國要健全和完善現(xiàn)行的基層政府激勵制度，對基層政府績效表現(xiàn)有公平公正的獎勵和懲罰，形成良性互動的工作氛圍，提高政府工作績效。對現(xiàn)行的公務(wù)員法和公務(wù)員制度做出完善和補(bǔ)充，讓基層政府績效管理工作有明確的依據(jù)。積極推動公民民主參與政治生活，拓寬公民民主政治參與的渠道，讓公民參與到政府績效管理中來。同時(shí)基層政府的績效管理需要清晰規(guī)范的法律去保障和落實(shí)，這既是展現(xiàn)政府對績效管理改革施行的決心，也是社會公眾參與政府績效管理的法律保護(hù)和依據(jù)，保護(hù)公民合法參與民主政治的權(quán)利。
4.3深入研究，構(gòu)建科學(xué)的基層政府績效管理評估指標(biāo)體系
構(gòu)建科學(xué)的基層政府績效管理評估指標(biāo)體系要注意以下幾個(gè)方面：一是從實(shí)際出發(fā)，避免基層政府績效評估片面性，建立綜合評價(jià)指標(biāo)體系。二是實(shí)現(xiàn)公共利益是核心理念，提高基層政府的服務(wù)質(zhì)量。向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。三是基層政府績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立要注重科學(xué)化和民主化。四是優(yōu)化公共資源的配置，是基層政府績效評估體系構(gòu)建的核心。財(cái)政資金的科學(xué)預(yù)算和良好使用是重要代表。五是構(gòu)建的基層政府績效評估指標(biāo)體系，要以考評的績效結(jié)果實(shí)效化為目的，建立健全績效考評問責(zé)制度。六是靈活借鑒和運(yùn)用平衡積分卡方式，構(gòu)建的基層政府績效評估指標(biāo)體系。在標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，留給各基層政府針對自身實(shí)際情況，合理調(diào)整績效評估指標(biāo)的空間，便于靈活開展基層政府績效管理工作。
4.4加強(qiáng)信息公開，提高民眾在政府績效管理活動中的參與度
基層政府的績效管理活動不能局限于組織內(nèi)部，要信息公開，通過互聯(lián)網(wǎng)等渠道加強(qiáng)政府的信息公開和民眾政治參與程度，這既順應(yīng)我國政府行政體制改革趨勢，也充分反映政府的民主程度和政府職能的重心。
作者：王傳權(quán) 樊潔 單位：中交二公局第三工程有限公司 西安理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院
