預(yù)算績效管理實(shí)施問題思考探析
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摘要：黨的十八大以來，在以習(xí)為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，財稅體制改革加快推進(jìn)，預(yù)算管理制度持續(xù)完善，財政資金使用績效不斷提升，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要支持作用。但也要看到，現(xiàn)行預(yù)算績效管理仍然存在一些突出問題，主要是：績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)的問題時有發(fā)生；績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立。
關(guān)鍵詞：預(yù)算；績效管理；問題
1績效評價存在的問題
1．1項目績效目標(biāo)不夠明確，項目計劃完成情況難以衡量
項目績效目標(biāo)不明確，不切合實(shí)際情況，難以發(fā)揮績效目標(biāo)對項目實(shí)施的指導(dǎo)監(jiān)督作用。項目績效目標(biāo)不明確主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是項目的總體目標(biāo)為實(shí)施項目完成內(nèi)容，未設(shè)置預(yù)期產(chǎn)出效益和效果。二是績效指標(biāo)未設(shè)置質(zhì)量指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、成本指標(biāo)、社會效益指標(biāo)等。三是跨年度實(shí)施的項目，未設(shè)置分年度目標(biāo)。四是設(shè)置的量化指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況不符。如審核了161個項目實(shí)施單位填報的161份績效目標(biāo)表，其中：15個項目的總體目標(biāo)為實(shí)施項目完成內(nèi)容，未設(shè)置預(yù)期產(chǎn)出效益和效果；34個項目的績效指標(biāo)未設(shè)置質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)、社會效益指標(biāo)等；16個項目跨年度實(shí)施的項目，未設(shè)置年度階段性考核指標(biāo)；11個項目設(shè)置的量化指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)不符，如某單位績效目標(biāo)申報表－社會效益指標(biāo)欄顯示“滿足群眾參觀需求，指標(biāo)值為40萬人次”，經(jīng)現(xiàn)場核查，尚未對社會進(jìn)行開放。項目績效目標(biāo)不明確，不切合實(shí)際情況，難以發(fā)揮績效目標(biāo)對項目實(shí)施的指導(dǎo)監(jiān)督作用。
1．2預(yù)算管理水平不高，影響項目績效評價
一是部分預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算額度測算無依據(jù)，導(dǎo)致已完工驗收合格項目資金結(jié)余率較高，如項目預(yù)算金額為80．00萬元，已完工項目工程結(jié)算金額45．00萬元，資金結(jié)余35．00萬元，資金結(jié)余占預(yù)算金額的比例為43．75％。二是預(yù)算約束力不強(qiáng)，資金使用績效待提升。部門預(yù)算編制不夠扎實(shí)，預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整變動的，未經(jīng)人大部門批準(zhǔn)，預(yù)算支出缺少剛性約束。如預(yù)算批復(fù)項目實(shí)施數(shù)量為32個，涉及資金5，000．00萬元，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行實(shí)施數(shù)量為27個，調(diào)整項目實(shí)施數(shù)量5個未經(jīng)人大部門批準(zhǔn)。
1．3項目實(shí)施進(jìn)度緩慢，無法發(fā)揮績效作用
項目實(shí)施單位績效目標(biāo)申報表顯示完成率為95％，實(shí)際核查時發(fā)現(xiàn)個別項目未開工，甚至招投標(biāo)、政府采購程序仍未啟動。項目實(shí)施進(jìn)度緩慢的原因為：一是項目實(shí)施單位前期準(zhǔn)備不足，開工率較低。如個別工程類項目涉及土地及建筑拆遷，項目實(shí)施單位對前期工作難度估計不夠，資金下達(dá)后進(jìn)行緩慢。二是地方財政評審和政府采購需要一定周期，部分工程量小的項目還存在流標(biāo)現(xiàn)象。如工程類項目財政評審日期為2019年9月19日，經(jīng)過公開招標(biāo)等程序，業(yè)主方與施工單位簽訂合同日期為2019年12月10日，地方財政評審和政府采購需要一定周期，導(dǎo)致項目開工較晚。三是個別項目的實(shí)施受季節(jié)性影響，遇到不可預(yù)見的因素只能順延。如部分文物保護(hù)工程受季節(jié)影響較大，冬季氣溫較低及夏季雨季無法施工，客觀上影響了項目實(shí)施進(jìn)度。
1．4預(yù)算執(zhí)行率較低，財政資金使用率不高
預(yù)算執(zhí)行率較低的原因：一是資金下達(dá)時間較晚，預(yù)算資金下達(dá)到項目實(shí)施單位一般為四、五月份，再經(jīng)歷招標(biāo)、政府采購審批等流程，往往具體執(zhí)行時已經(jīng)到了年末，因項目當(dāng)年未實(shí)施完畢，導(dǎo)致無法支付工程款。二是已完工驗收項目未支付工程款。由于支付工程款審批流程繁瑣，需經(jīng)財政主管股、采購辦、監(jiān)督委、財政局、主管項目縣長、主管財政縣長、縣長等簽字審核后才可以支付工程款。
1．5項目管理不夠規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)
一是政策宣講不到位，部分市縣執(zhí)行不規(guī)范。現(xiàn)場核查中部分單位反映不清楚專項資金該用于哪些方面，是只要用于項目建設(shè)內(nèi)容就行，還是需要按照項目申報書中的預(yù)算范圍使用。二是部分單位或項目資質(zhì)不符合申報要求，項目審核把關(guān)力度有待加強(qiáng)。專項資金項目申報通知和評審辦法中規(guī)定了較為細(xì)致的申報條件和審核流程，實(shí)際工作中也能夠按照文件規(guī)定完成多個環(huán)節(jié)的審核認(rèn)定。但評價中發(fā)現(xiàn)有些受扶持單位或項目不符合申報要求。如項目申報通知要求已完成投資額需要達(dá)到總投資的三分之二，評價中發(fā)現(xiàn)個別單位項目申報時已完成投資額不足總投資的三分之二，不符合申報要求。
1．6項目未及時驗收、已驗收項目不夠嚴(yán)謹(jǐn)
項目完工后，業(yè)主方未在項目完工后3個月內(nèi)及時組織專家進(jìn)行驗收。如某單位工程維修項目于2019年1月8日完工，截至2019年12月31日，仍未進(jìn)行驗收；個別已驗收項目經(jīng)項目實(shí)施單位、監(jiān)理單位、施工單位等單位共同驗收，驗收報告僅有相關(guān)單位的蓋章，缺少驗收人簽字。此外，驗收內(nèi)容記錄不夠詳細(xì)，缺少項目的開工時間、完工時間、驗收時間等基本信息，無法形成有效的問責(zé)機(jī)制。
1．7管理制度的缺失，后續(xù)管理能力不足
項目實(shí)施單位未針對本單位實(shí)際情況建立相關(guān)制度，實(shí)際實(shí)施中參照國家及省級相關(guān)制度執(zhí)行，制度缺失不易于項目單位進(jìn)行科學(xué)化管理。對項目實(shí)施后的運(yùn)營管理，包括人員配置、資金投入及持續(xù)維護(hù)等未有明確規(guī)劃及相關(guān)保障措施。同時長效機(jī)制的缺失，不利于項目的后續(xù)運(yùn)營管理，也不利于項目的可持續(xù)發(fā)展。
2．1完善績效目標(biāo)，提高績效目標(biāo)填報質(zhì)量建議在項目申報前，對項目實(shí)施單位申報項目人員和管理人員進(jìn)行申報材料規(guī)范化、合理化培訓(xùn)，在項目補(bǔ)助資金申報時，對申報材料的填報進(jìn)行詳細(xì)的指導(dǎo)和說明，特別是需要對項目投資額、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益等重要績效目標(biāo)以及項目進(jìn)度安排等做出詳細(xì)講解，引導(dǎo)項目實(shí)施單位申報補(bǔ)助資金項目時對目標(biāo)任務(wù)的合理性、可行性進(jìn)行充分論證，把目標(biāo)細(xì)化量化為具體的指標(biāo)。從而達(dá)到科學(xué)合理的申報實(shí)施項目。另一方面，重視對項目申請文件及材料的審核，督促項目績效目標(biāo)的制定，把績效目標(biāo)的合理性作為審核項目補(bǔ)助資金申報的一個重要內(nèi)容。
2．2加強(qiáng)預(yù)算管理
一要規(guī)范項目預(yù)算編制，切實(shí)做到編制的項目預(yù)算依法依規(guī)有據(jù)可依，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制的相關(guān)規(guī)定，提高項目預(yù)算的準(zhǔn)確率。二要強(qiáng)化預(yù)算約束，相關(guān)部門要及時撥付資金，嚴(yán)格按照專項資金的管理制度、辦法使用，不擠占挪用專項資金。三要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。各級管理部門要和財政部門加強(qiáng)溝通，通報項目實(shí)施進(jìn)度，根據(jù)相關(guān)規(guī)定及時提供報賬資料，盡快撥付項目資金，提高預(yù)算執(zhí)行率。
2．3加快推進(jìn)項目實(shí)施
一要高度重視，各級管理部門應(yīng)會同有關(guān)單位，定期召開項目監(jiān)理、施工單位碰頭會，詳細(xì)了解項目進(jìn)展情況，有效推進(jìn)項目進(jìn)展，深入施工現(xiàn)場進(jìn)行督查指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決施工過程中遇到的突出問題和實(shí)際困難。二要加強(qiáng)考核。建議主管部門對進(jìn)度緩慢項目的單位進(jìn)行通報并提出具體工作要求，切實(shí)推進(jìn)項目進(jìn)度。三要強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)控。建立整體項目進(jìn)展及資金撥付情況月報制度，動態(tài)掌握項目建設(shè)、資金撥付、資金結(jié)存情況，提出有針對性的改進(jìn)措施。
2．4增強(qiáng)預(yù)算績效管理理念
相關(guān)管理部門要應(yīng)盡快跟上形勢要求，通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)實(shí)踐，增強(qiáng)對預(yù)算績效管理的理解，以績效目標(biāo)編制為起點(diǎn)，以績效過程監(jiān)測為手段，以績效評價結(jié)果應(yīng)用為保障，促進(jìn)保護(hù)資金使用效益提升。根據(jù)資金使用方向和內(nèi)容，分門別類，科學(xué)合理制定績效目標(biāo)，讓績效目標(biāo)和部門職責(zé)相一致、和資金預(yù)算量相匹配，指向明確，能夠量化。
2．5督促相關(guān)單位建立健全相關(guān)制度，提高其運(yùn)營管理能力
建議建立健全符合本單位實(shí)際情況的相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度及資金管理制度，明確項目申報、實(shí)施、驗收等業(yè)務(wù)流程，以及資金申請、支出審批及專項資金管理等，并嚴(yán)格執(zhí)行。提高實(shí)施單位項目管理能力，保障文保項目順利進(jìn)行。同時，督促項目實(shí)施單位建立完善項目的后續(xù)運(yùn)營維護(hù)制度，包括人員配置、資金投入及持續(xù)維護(hù)，相關(guān)宣傳措施等，促進(jìn)項目的可持續(xù)發(fā)展。
2．6加強(qiáng)專項資金項目的監(jiān)督與管理，實(shí)施監(jiān)督考核機(jī)制
專項資金項目屬地業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對資金使用單位實(shí)施項目的服務(wù)與指導(dǎo)，使項目實(shí)施單位熟悉項目管理制度、實(shí)施程序和資金管理等要求，幫助項目實(shí)施單位規(guī)范內(nèi)部管理；各級業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對項目的監(jiān)督管理，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目實(shí)施過程出現(xiàn)的問題，按規(guī)定做好對專項資金項目的檢查、督導(dǎo)、整改、考核驗收等，確保專項資金安全有效地使用，發(fā)揮專項資金的預(yù)期使用效果；對于未按計劃時間和建設(shè)內(nèi)容實(shí)施的項目，要求屬地主管部門督促項目實(shí)施單位限期提出項目實(shí)施方案或調(diào)整意見，如需調(diào)整的項目應(yīng)及時按原申報審批口徑報批；主管部門應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督考核機(jī)制，對監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行情況實(shí)行獎懲，并與項目的申報數(shù)量及補(bǔ)助金額掛鉤，鼓勵、促進(jìn)市、縣部門嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，推動項目管理規(guī)范化發(fā)展。
2．7健全問責(zé)機(jī)制，激勵擔(dān)當(dāng)作為
全面貫徹“堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動力”的精神，健全工作目標(biāo)責(zé)任制，使每個崗位都職責(zé)和分工清晰、每項工作都程序和目標(biāo)清晰、每項獎懲都認(rèn)定和執(zhí)行清晰。這還需著力構(gòu)建結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行有力、權(quán)責(zé)明晰的問責(zé)機(jī)制和環(huán)環(huán)相扣的問責(zé)程序，使“健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條”的要求得到落實(shí)，防止問責(zé)不力或問責(zé)泛化、簡單化，真正做到有錯必糾、有責(zé)必問，精準(zhǔn)問責(zé)、有效問責(zé)。
3結(jié)束語
全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施結(jié)果，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，增強(qiáng)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效理念，提高政策規(guī)劃和預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任。
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作者：李二靜 單位：中天銀會計師事務(wù)所有限責(zé)任公司河南分所
