談高校實施全面預算績效管理

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【摘要】文章立足于高校預算管理工作實踐，對當前高校預算績效管理中存在的主要困難進行了深入分析，從強化績效管理理念、建立預算績效管理體制、健全預算績效管理閉環(huán)機制、創(chuàng)建大數(shù)據(jù)績效管理平臺等方面對高校實施全面預算績效管理的路徑進行了探討，以期對高校提高預算績效管理水平有所裨益。

【關鍵詞】高校；預算；績效管理

黨的報告明確提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這是國家建立現(xiàn)代財政制度，推進政府治理和預算管理的一項重要變革。高校如何貫徹落實國家關于全面實施預算績效管理的重要部署，進一步強化績效管理理念，建立健全預算績效管理體制，切實提高資源配置效率和績效，是當前面臨的一項重要課題。

一、高校實施全面預算績效管理的重要意義

（一）高校實施全面預算績效管理是國家高等教育管理改革的要求。2015年10月，國務院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出“以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力”，加快建成一批世界一流大學和一流學科，更加突出績效導向，強化建立激勵約束機制，在公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強扶特。為對接國家“雙一流”建設計劃，各省市相繼出臺了高水平大學建設專項支持政策，經(jīng)費投入從幾億到上百億元不等，以績效為杠桿，引導高校分層、分類發(fā)展（見表1）。在政府以績效為導向的財政分配機制下，高校只有全面實施預算績效管理，不斷提高整體辦學水平，才能獲得更多的政策和資金支持。

（二）高校實施全面預算績效管理是實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在需要。近十年來，我國高校的辦學規(guī)模基本趨于穩(wěn)定，當前高校正從以規(guī)模擴張和空間拓展為特征的外延式發(fā)展，轉向以提高質(zhì)量和優(yōu)化結構為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，高校必須進一步明確辦學定位，凝練學科特色，走特色發(fā)展和質(zhì)量發(fā)展之路。面對內(nèi)涵式發(fā)展帶來的日益增長的經(jīng)費需求，高校必須改變過去的粗放式管理，進一步深化管理改革，創(chuàng)新體制機制，實施全面預算績效管理，建立對學校長遠發(fā)展有利的激勵約束機制，充分激發(fā)內(nèi)部辦學活力，增強全校的成本效益意識，切實提高資金使用績效，從而實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的長遠目標。

（三）高校實施全面預算績效管理是優(yōu)化資源配置的重要舉措。為了解高校的收入構成情況，筆者選取了教育部屬十所高校和浙江省屬十所高校為樣本，對其2019年度收入情況進行分析。從下頁表2可以看出，財政撥款收入是高校辦學經(jīng)費的重要來源，其中教育部屬高水平大學的收入結構相對多元化，而省屬高校辦學經(jīng)費則主要依賴于財政撥款收入。在現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟由高速增長轉為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入增長趨緩的大背景下，高校辦學經(jīng)費來源缺乏新的增長點，尤其是對地方高校來說，辦學經(jīng)費投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出。當前，高校內(nèi)部辦學經(jīng)費不足與資源配置不合理、資金使用效率低下的現(xiàn)象在一定程度上同時存在。建立現(xiàn)代化的預算管理制度是推進高校治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，高校只有實施全面預算管理，注重結果導向，強調(diào)成本效益，硬化責任約束，優(yōu)化資源配置，不斷提升高校的治理水平和能力，將有限的經(jīng)費花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，才能實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。

二、高校實施全面預算績效管理存在的問題

隨著國家預算管理改革的不斷深化，近年來國內(nèi)高校的預算管理水平有所提升，預算績效管理取得了一定進展，但總體預算績效管理水平仍然不高，實施全面預算績效管理面臨諸多困難。

（一）預算績效管理意識比較薄弱。由于高校屬于非營利組織，長期以來形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想仍然存在，尤其是學校管理層還沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，在預算管理中還沒有將績效管理的理念和方法有機融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程之中，預算管理與績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。在預算編制環(huán)節(jié)，對預算績效目標管理不夠重視，績效目標不明確，有些甚至未設績效目標，更談不上績效目標與預算同步批復、同時下達。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要關注的是預算執(zhí)行進度和經(jīng)費支出的合規(guī)性，對績效目標實現(xiàn)情況缺乏有效監(jiān)控，更談不上對績效運行情況進行動態(tài)監(jiān)控。在預算評價環(huán)節(jié)，尚未建立完善的預算執(zhí)行考核評價機制，導致預算執(zhí)行主體缺乏責任意識和績效意識。

（二）預算績效管理體制機制不健全。一是缺乏有效的組織保障機制，學校管理層對預算績效管理的重視程度不夠，未設立專門的預算績效管理領導機構和監(jiān)督評價機構，由于學校層面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、校內(nèi)各部門重視和參與不夠、財務部門缺乏績效管理專業(yè)人才等原因，預算績效管理工作開展難度很大。二是缺乏健全的制度體系保障，高校制定了財務、預算、資產(chǎn)、收入、支出、內(nèi)部控制、目標考核等一系列管理制度，其中也不同程度地體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但由于缺乏頂層設計，學?？冃Ч芾碇贫鹊乃槠F(xiàn)象比較嚴重，甚至部分制度內(nèi)容相互沖突，難以形成制度合力，預算績效管理的長效機制尚未形成。三是績效管理開展的廣度和深度不夠，高校的預算績效管理目前主要偏重于專項經(jīng)費，學校整體預算績效管理仍處于起步階段，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化的要求還有很大差距。四是缺乏科學有效的績效評價指標體系，設定的績效目標不明確，難以細化、量化，評價指標體系設置不夠科學，共性指標多而個性指標少，定性指標多而定量指標少，難以對預算支出的經(jīng)濟性、效率和效益做出科學、準確的評價。五是預算績效管理的激勵約束機制不健全，沒有將績效評價結果與學校預算安排、干部任用、部門目標考核等重要環(huán)節(jié)相掛鉤，導致預算執(zhí)行主體責任難以落到實處。

（三）預算管理信息化水平落后。在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等智能科技飛速發(fā)展的今天，高校的整體信息化水平得到明顯提高，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校目前的預算管理信息化水平普遍偏低，無法滿足實施全面預算績效管理的要求。一是高校各部門大都建立了各種信息系統(tǒng)，但由于缺乏學校層面的頂層設計，各部門之間的信息系統(tǒng)相互獨立，無法實現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)交換以及信息對接，阻礙了高校的信息化建設，也難以有效滿足預算績效管理對于大規(guī)模數(shù)據(jù)采集、整理和深度分析的要求。二是高校缺乏包括預算申報、編制、審批、下達、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等各關鍵環(huán)節(jié)的全鏈條預算管理信息系統(tǒng)，有些高校甚至還停留在半手工管理階段，預算管理效率低下。三是現(xiàn)有預算管理系統(tǒng)偏重于傳統(tǒng)的預算管理功能，沒有考慮績效管理的績效目標設置、績效運行監(jiān)督、績效評價及結果反饋等功能要求，難以滿足預算管理與績效管理一體化的管理需要。

三、高校實施全面預算績效管理的破解之道

高校應將績效管理和預算管理有機融合，并借助大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，建立一種目標明確、監(jiān)督有效、評價科學、責任到位的全面預算績效管理模式，有效解決當前高校預算管理中存在的上述難題，進一步優(yōu)化資源配置，提高資金使用績效。

（一）牢固樹立以結果為導向的預算績效理念。思想是行動的先導，高校要實施全面預算績效管理就必須從轉變傳統(tǒng)預算管理理念開始。首先，高校從管理決策層開始就必須牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效理念，以結果為導向、注重支出責任和效率，將績效理念貫穿于學校工作的方方面面，這是高校實行全面預算績效管理的前提。其次，預算管理部門應將績效理念有機融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算評價等各個環(huán)節(jié)，使學校資金處于全過程監(jiān)控之下，建立績效問責機制，強化預算執(zhí)行主體的責任意識，讓校內(nèi)部門從“重要錢”向“重花錢”轉變。最后，高校應加強預算績效管理的政策宣傳，通過網(wǎng)絡、新媒體等多種渠道將預算績效信息向全校公布，保障全校師生的參與權和監(jiān)督權，吸收專家學者和教工代表參與預算績效評價，激發(fā)全員參與預算績效管理的積極性，營造實施全面預算績效管理的良好文化氛圍。

（二）健全權責分明的預算績效管理體制。高校應建立健全“統(tǒng)一領導，分級管理”的預算績效管理體制，理順預算管理各層次的權責關系，將績效理念貫穿于各項重要工作之中，為全面實施預算績效管理提供堅實的體制保證。學校預算績效管理層級主要包括：（1）學校黨委會，是學校預算管理的最高決策機構，主要負責審查批準學校預算管理規(guī)章制度，批準學校預算草案等。（2）預算績效管理委員會，是學校預算管理的議事、決策機構，由校內(nèi)與預算管理相關的主要管理部門和專家代表組成，主要負責審議預算績效管理制度、年度預算方案、重大預算調(diào)整及其他重大經(jīng)濟事項，監(jiān)控預算績效執(zhí)行情況，審議預算績效評價方案和結果等。（3）預算績效管理辦公室，可單獨設置也可以掛靠在財務部門，主要負責建立、健全預算績效管理制度，確定預算績效目標，監(jiān)督預算執(zhí)行，組織實施預算績效評價等。各學院、部門負責根據(jù)學校設定的績效目標和下達的經(jīng)費預算，合理安排經(jīng)費支出，提高經(jīng)費使用績效，確保預算績效目標的實現(xiàn)。

（三）建立全過程預算績效管理閉環(huán)機制。高校應根據(jù)實施全面預算績效管理的要求，加強頂層設計，建立一套目標明確、層次清晰、內(nèi)容完善、權責對等、約束有力的預算管理制度體系，形成包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用的全過程預算績效管理閉環(huán)機制，提高預算績效管理的科學性、規(guī)范性、權威性。一是建立重大項目和重要經(jīng)濟決策事前績效評估機制，結合預算編制和項目評審，對重大項目和重要經(jīng)濟決策的必要性、可行性、經(jīng)濟性和績效目標實現(xiàn)的可行性進行論證，作為預算安排的重要依據(jù)，提高預算安排和管理決策的科學性。二是加強績效目標管理，績效目標包括產(chǎn)出目標和效益目標，應當具體、明確、可衡量，學校應根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，科學設置部門整體績效目標及項目績效目標，加強績效目標審核，做到績效目標與預算同步批復下達，作為設置績效評價指標、開展績效評價的前提依據(jù)。三是建立績效運行動態(tài)監(jiān)控機制，將績效管理要求融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)控、預算考核等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行情況的全過程“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。四是提高績效評價的質(zhì)量，加強重大項目的預算績效評價，積極推行學校和部門整體預算績效評價，根據(jù)共性與個性相結合、定量與定性相結合的原則設立規(guī)范化的評價標準，建立健全績效評價指標體系，創(chuàng)新績效評價方法，依托大數(shù)據(jù)挖掘分析技術，不斷提高績效評價的科學性。五是健全預算績效管理激勵約束機制，將績效評價結果與經(jīng)費預算安排、部門目標考核、干部選任提拔等重要管理環(huán)節(jié)相掛鉤，強化績效結果導向，增強預算執(zhí)行主體的責任意識，確保預算績效管理責任落到實處。

（四）創(chuàng)建以大數(shù)據(jù)為支撐的預算績效管理系統(tǒng)。預算績效管理的本質(zhì)要求是基于績效數(shù)據(jù)的測量、識別、診斷和分析，并將結果反饋于財務管理流程，進而提升資金的使用績效。高校應借助于大數(shù)據(jù)技術構建預算績效管理智慧信息平臺，提高預算績效管理的科學性和有效性。首先，績效數(shù)據(jù)是預算績效管理的基礎，高校應通過“智慧校園”“云上校園”工程建設，建立跨部門、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)共享中心，切實打破“信息孤島”，大力推進“業(yè)財融合”，實現(xiàn)校內(nèi)業(yè)務系統(tǒng)的互通共享，建立全面預算績效管理數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)的自動采集、識別和分析，提高績效數(shù)據(jù)來源的可靠性。其次，建立預算與績效管理一體化的管理信息系統(tǒng)，將預算管理與績效管理的要求內(nèi)嵌于系統(tǒng)之中，做到經(jīng)費預算與績效目標同步下達，對預算執(zhí)行和績效運行情況動態(tài)監(jiān)控、實時反饋、及時糾偏，提高預算績效管理的時效性。再次，綜合運用數(shù)據(jù)挖掘技術和數(shù)據(jù)分析方法對采集的績效數(shù)據(jù)進行測量、統(tǒng)計、分類，與內(nèi)嵌于預算績效管理系統(tǒng)中的績效評價指標進行對比分析，發(fā)現(xiàn)偏差，分析原因，確保績效評價結果的科學性，并運用數(shù)據(jù)可視化技術將績效評價結果呈現(xiàn)為簡明直觀的圖形、圖表，作為學校管理決策的重要依據(jù)，強化績效評價結果的應用。最后，通過廣泛地數(shù)據(jù)收集和深度數(shù)據(jù)分析，充分了解師生關于預算績效管理的偏好和意見，并通過移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等多種渠道及時公開預算執(zhí)行、績效運行和績效評價信息，接受師生的廣泛監(jiān)督，激發(fā)全員參與預算績效管理的積極性，提高預算績效管理的透明度。

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作者：慕興 單位：宏浙江工商大學計劃財務處