農(nóng)地拋荒經(jīng)濟學問題

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一、耕地拋荒的涵義及分類

耕地，指的是種植農(nóng)作物的土地，包括基本農(nóng)田與其他用地。耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地，是一種不可再生的寶貴資源。耕地拋荒，又稱棄耕、撂荒、丟荒，是指由于各種因素的共同作用，農(nóng)戶在一定時期內(nèi)對現(xiàn)有耕地停止或減少耕耘，從而導致耕地處于一種未知性的荒蕪或未充分利用的狀態(tài)。根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式、拋荒時間的長短等可將耕地拋荒分成不同類型。

(一)明荒與暗荒

根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式，耕地拋荒可分為明荒與暗荒。前者指在一定時段內(nèi)，農(nóng)戶在現(xiàn)有耕地上本該種植農(nóng)作物然而卻沒有種植，致使土地荒蕪的現(xiàn)象。這種耕地拋荒的癥狀十分明顯。暗荒則是指農(nóng)戶照舊在現(xiàn)有耕地上種植農(nóng)作物，但其投人的人、財、物等生產(chǎn)資料明顯達不到要求或遠遠低于平均水平，從而導致耕地利用程度下降、產(chǎn)出水平降低的現(xiàn)象。這種形式的耕地拋荒表現(xiàn)不明顯。

(二)常年拋荒與暫時拋荒

根據(jù)耕地拋荒的時間長短，耕地拋荒可分為常年拋荒與暫時拋荒。常年拋荒是指耕地持續(xù)拋荒的時間至少在一年以上的現(xiàn)象。如果耕地將永久性處于拋荒狀態(tài)，則為永久性拋荒。暫時拋荒則是指耕地拋荒的時間較短，只在一年中的某個時段出現(xiàn)。

(三)主動拋荒與被動拋荒

根據(jù)農(nóng)戶拋荒的態(tài)度，耕地拋荒又分為主動拋荒與被動拋荒。主動拋荒是指因農(nóng)戶生產(chǎn)效益、生產(chǎn)取向等自身原因發(fā)生變化，農(nóng)戶主動拋荒的現(xiàn)象;被動拋荒是指由于外在的自然災害與生態(tài)退化等因家的脅迫，導致耕地無法繼續(xù)耕種，農(nóng)戶只好被迫拋荒的現(xiàn)象。

二、耕地拋荒的演進歷程

近些年來，各種耕地拋荒現(xiàn)象在我國普遍出現(xiàn)，拋荒面積也在逐年增加。從總體上看，199吞一2以刃年全國耕地面積累計減少大約3口以)萬畝，平均每年減少以洲)萬畝，土地拋荒是耕地減少的一個重要原因。2(X冷一2005年期間，全國的耕地面積呈下降態(tài)勢，從13828.31萬公頃，逐年下降至12208.27萬公頃。川具體考察耕地拋荒的歷史，可以看出其具有一定的階段性與周期性。上世紀so年代中后期，中國的改革首先從農(nóng)村起步，農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生變革，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，糧食產(chǎn)童倍增，農(nóng)產(chǎn)品過剩現(xiàn)象開始凸現(xiàn)。一方面是賣糧難，另一方面是沿海地區(qū)對勞動力的巨大豁求誘使部分農(nóng)民紛紛外出務工經(jīng)商，耕地因此而拋荒。但由于在家務農(nóng)勞動力還相當充足，拋荒的耕地很快被代耕，拋荒現(xiàn)象不明顯。上世紀90年代初，糧價再度低迷，加之鄧小平的南巡講話推動沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民外出打工機會倍增，耕地拋荒現(xiàn)象在安徽等很多地方出現(xiàn)。而到1995年，農(nóng)村全面落實土地二輪承包政策，糧價上漲，種地的收益增加，農(nóng)民種地的積極性得以調(diào)動，一些外出務工的農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求重新獲得土地承包權(quán)。因而，持續(xù)了幾年的耕地拋荒現(xiàn)象在這一時期消失。但是，1997年以后，農(nóng)產(chǎn)品供大于求的現(xiàn)象重新出現(xiàn)，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，耕地拋荒現(xiàn)象隨之再起。2001年春，僅安徽一省拋荒的耕地就達135萬畝，占總承包面積的1.2%，生產(chǎn)條件較差的江淮地區(qū)少數(shù)地方高達5%至10%。切自2以科年開始，我國陸續(xù)在各地取消了農(nóng)業(yè)稅。按照政策的預期，農(nóng)業(yè)稅的免除，將能夠極大地激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，有效地降低農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。從部分地區(qū)的調(diào)查來看，免稅政策對于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展所起到的引導和推動作用確實是非常明顯的，農(nóng)民的種糧積極性是有著較為明顯的提升。但這只是短期的，具有較大不穩(wěn)定性，尤其隨著免稅政策效應的逐步消退，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的一些不利因素并沒有從根本上消除，農(nóng)村耕地拋荒有重新出現(xiàn)抬頭跡象。且此時期農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)了新的形式，明荒被暗荒取而代之，這兩種拋荒雖然在形式上是不同的，但對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展造成的負面影響卻是一樣的，都是不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

三、耕地拋荒的形成因眾

耕地拋荒一般由自然條件、社會、經(jīng)濟等因素驅(qū)動而成。從經(jīng)濟因素來看，主要有以下幾點:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下，大童農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。由于耕地利用的經(jīng)濟效益遠遠不能滿足生產(chǎn)者的期望，而隨著改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，從事二、三產(chǎn)業(yè)能帶來更大的收益，大t農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)向，致使耕地無人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。如地處我國東部地區(qū)的浙江省與上海市，盡管農(nóng)業(yè)已經(jīng)實行免稅政策，種地可以獲利，但近年仍有一些優(yōu)質(zhì)耕地被不同程度的拋荒。當前農(nóng)村流傳粉“外出務工，活錢活用;在家務農(nóng)，一輩子受窮”的說法，道出了耕地拋荒的原因，在于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益太低。二是企業(yè)、政府等對耕地的圈占。我國20世紀卯年代以來，在相當多的城市均出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)”熱，不少地區(qū)企業(yè)、政府等部門對耕地“征而不用、圈占而不開發(fā)”，導致嚴重的耕地閑t與拋荒。據(jù)報載，從2005年到2020年這15年中，全國將新增建設用地l億多畝，威脅若我們的占地紅線。側(cè)耕地拋荒本應是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象。然而上述這些僅僅是表面的原因，只能說明“拋荒”現(xiàn)象存在的可能性，并不代表農(nóng)戶的必然選擇。農(nóng)地拋荒的深層次原因還應在制度上。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范。它旨在約束主體追求福利或效用最大化的個人行為，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設定的一系列制約。有一個良好的制度作保證可以使得經(jīng)濟人追求個人利益最大化的自由行動無意識地、卓有成效地增進社會的公共利益。而缺乏良好完善的制度安排則只會導致相反的結(jié)局。我國農(nóng)地制度即是如此。

(一)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在缺陷

我國實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。其包含有兩個層次的內(nèi)容。從所有權(quán)角度來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制堅持了集體所有制這一最大的產(chǎn)權(quán)特征，土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。從使用權(quán)角度看，實行的是土地承包經(jīng)營責任制，土地的使用權(quán)屬于農(nóng)民或農(nóng)戶。當前有很多人認識不到農(nóng)地制度創(chuàng)新對于解決“三農(nóng)”問題所具有的基礎(chǔ)性和長期性的意義，其原因就在于認為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制符合我國廣大農(nóng)民的要求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實際，而看不到其在實踐中暴露出的日益嚴重的問題。的確，這一制度對我國的農(nóng)村發(fā)展曾經(jīng)起到過巨大的推動作用，然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其也存在著一定的缺陷和不足。所有權(quán)方面，所有權(quán)主體不清，不僅“農(nóng)民集體”的含義模糊，而且“集體”的邊界不清。鄉(xiāng)、村、小組三級主體的利益分享沒有界定，集體土地所有權(quán)最主要的主體村民小組沒有法人資格和地位，也不具備履行責權(quán)利的實力，所有者的責權(quán)利不對等。使用權(quán)方面，承包農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)，但農(nóng)戶不具有法人資格和地位，使用權(quán)的起點和期限不明確。這樣就會使得土地權(quán)利配置既缺乏公平，又缺乏效率。首先，“集體”的概念和范圍沒有明確規(guī)定，使“集體”不能真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的權(quán)利，有失公平。其次，土地使用權(quán)并沒有不折不扣地賦予農(nóng)民，農(nóng)民長期、合法持有的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常因為村干部的違法行為、不規(guī)范的土地征用、征收行為而受到侵害。這導致現(xiàn)行農(nóng)地制度缺乏效率，不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終導致耕地拋荒的產(chǎn)生。

(二)土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失

然而，由上表也可知，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的進展并不大，應該說到目前為止，土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營仍相當滯后，土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失?，F(xiàn)行農(nóng)地制度安排下，一方面許多離開土地進城務工的農(nóng)民大t拋荒，土地得不到合理有效利用;而另一方面很多“種田能手”卻得不到想要的土地，造成人力、技術(shù)資源的閑置、浪費。且由于農(nóng)業(yè)比較效益差，土地使用權(quán)的有效需求不足，有的地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛的現(xiàn)象。耕地流轉(zhuǎn)機制不健全，缺乏可操作性，政策引導、制度規(guī)范和法律保障不充分，這些都使得土地流轉(zhuǎn)滯后，耕地拋荒得以發(fā)生。

(三)現(xiàn)存非正式制度制約著土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

非正式制度是指在人們長期的社會交往中逐步形成并得到社會認可的一系列約束。它具有持久的生命力，構(gòu)成世代相襲、漸進演化的文化部分，具體體現(xiàn)為價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等因素。我國現(xiàn)行非正式制度安排對于農(nóng)地制度起著重要的影響作用。從非正式制度安排來看，我國農(nóng)戶有著根深蒂固的家庭意識或家庭情結(jié)。這種傳統(tǒng)觀念在家庭承包制實行的初期確實起了積極的推進作用，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，它成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素。這是因為，.傳統(tǒng)的家庭情結(jié)對外是排斥的，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，農(nóng)民還有著強烈的農(nóng)本意識、戀土情節(jié)。土地對農(nóng)民而言具有極強的社會保障功能。農(nóng)民很難放棄自己手中的土地。雖然目前隨著我國城市化進程的推進，越來越多的農(nóng)民開始外出打工，但由于受傳統(tǒng)的土地觀念影響，他們在從事其他行業(yè)時仍然眷戀著自己的承包地，這顯然會延緩農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，容易導致土地拋荒。此外現(xiàn)階段農(nóng)戶大多有著期望子女跳出農(nóng)門的心理。這雖然對農(nóng)戶自身來說是一種理性行為，但會使得將土地留給下一代的意愿缺乏動力，土地過度利用以致荒棄，投資僅注重短期效應等不良現(xiàn)象發(fā)生，阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(四)缺乏有利的環(huán)境

制度環(huán)境如果具有復雜性和不確定性，會增大交易過程的不確定性，不利于減少交易的成本與提高經(jīng)濟績效。而目前我國仍然處于經(jīng)濟體制改革深人發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，制度環(huán)境的復雜性更大。對于農(nóng)地制度創(chuàng)新而言，各項配套制度仍然無法為其提供有利制度環(huán)境。

1.戶籍制度方面。目前我國實行的仍是二元戶籍制度。這一戶籍制度將農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)戶口與城市人口的非農(nóng)業(yè)戶口截然分開，使農(nóng)村人口不得遷人城市變?yōu)槌鞘袘艨冢荒芟硎芘c城市戶口性質(zhì)掛鉤的由國家提供的生活必需品供給，以及住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益。這就容易造成城鄉(xiāng)兩大塊的分割，農(nóng)村勞動力不能在城鄉(xiāng)間自由流動，農(nóng)民利益無法得到保障，因而農(nóng)民在離開土地時不會舍棄土地的權(quán)利。

2.社會保障制度方面。目前農(nóng)村社會保障制度尚未完全建立。雖然國家一直都在努力，希望建立普惠性的社會保障制度，也取得了一些成績，但仍然還有很多農(nóng)民沒有享受到城市居民擁有的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險與失業(yè)保險。對農(nóng)民而言，僅有的土地是其命根子。土地能滿足農(nóng)民的基本生存保障需要，因此農(nóng)民即便已經(jīng)轉(zhuǎn)向其它行業(yè)也不愿放棄農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，甚至部分農(nóng)民寧愿拋荒農(nóng)地也不愿進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.就業(yè)制度方面?，F(xiàn)在仍然存在著嚴重的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)歧視。據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查，目前我國農(nóng)民工總數(shù)大概有1.2億，他們在就業(yè)方面遭受著歧視。這種歧視表現(xiàn)在職業(yè)隔離上面，據(jù)相關(guān)城市調(diào)查數(shù)據(jù)，目前36.69%的城市居民從事白領(lǐng)職業(yè)，剩下63.31%的城市居民從事藍領(lǐng)職業(yè)，而只有3.36%的農(nóng)民工才能從事白領(lǐng)職業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民工都為藍領(lǐng)工作者，其中多達68.15%農(nóng)民工為普通工人。此外，農(nóng)民工就業(yè)時還會遭受不平等的社會保障。由于多方面原因，大多數(shù)農(nóng)民工都未能參保，目前農(nóng)民工總體參保率不超過20%?！剞r(nóng)民工雖然與城市人同樣為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展做貢獻，卻享受不到最低生活保障或者其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害發(fā)生時往往陷人孤立無助的境地。這無疑使得農(nóng)民不會放棄土地的權(quán)利。

四、耕地拋荒造成的扭失

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食是墓礎(chǔ)的基礎(chǔ)。按照列寧的觀點，沒有糧食的保障，國家政權(quán)便會化為烏有，杜會主義政策不過是一種愿望而已。川~也認為，要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天要天下大亂?！箐流豚囆∑揭仓赋?，農(nóng)業(yè)要有安全規(guī)劃，主要增產(chǎn)糧食。”加斷黨的十七屆三中全會特別強調(diào)糧食安全的重要性，并指出耕地問題直接關(guān)系國家糧食安全，關(guān)系國家長治久安。

五、治理耕地拋荒的對策

由于耕地拋荒所造成的經(jīng)濟損失極為嚴重，國務院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院有關(guān)部門了《關(guān)于盡快恢復撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》。黨的十七屆三中全會亦強調(diào)，要堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。國務院頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(20(巧.2020年)》進一步規(guī)定，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.60億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。這是不能打任何折扣的約束性指標，是絲毫不得逾越的一條紅線。而如前所述，耕地拋荒的深層次原因在于制度。當拋荒現(xiàn)象可能發(fā)生時如何進行制度創(chuàng)新使拋荒人與種田能手之間交易達成，使拋荒現(xiàn)象得以遏制，這是重中之重。下面就此提出幾點對策:

(一)改革現(xiàn)行農(nóng)地制度

現(xiàn)行農(nóng)地制度存在著缺陷，無法實現(xiàn)土地權(quán)利公平配置與農(nóng)地資源有效利用之間的平衡，無法適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了促進土地流動、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)地制度，進行農(nóng)地制度創(chuàng)新。而農(nóng)地制度創(chuàng)新應遵循公平和效率兼顧的基本原則。公平與效率兼顧是我們在經(jīng)濟改革中浦要遵循的重要原則。公平與效率二者是辨證的關(guān)系。注重效率意味著人們應以經(jīng)濟建設為中心，以實現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展為目標，這樣，效率提高了，生產(chǎn)上去了，社會財富增多了，人們享有的社會公平就更多了。注重效率，并不意味著否認公平，更不能犧牲公平只顧效率。只有堅持公平才能夠調(diào)動效率的創(chuàng)造者，即主體參與創(chuàng)造的積極性和主動性。如果主體的努力被社會所認同就能夠激發(fā)他的工作熱情，提高工作效率。因而在公平與效率之間，應該尋求一個公平與效率的最佳契合點，實現(xiàn)效率，促進公平。當前我國農(nóng)地制度改革應堅持公平與效率相結(jié)合的原則。效率是農(nóng)地制度賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ);沒有效率的農(nóng)地制度不可能促進生產(chǎn)力的發(fā)展。公平是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國農(nóng)地制度變革的方向。我國農(nóng)地制度改革應在公平與效率相結(jié)合的原則之下，沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進，進行農(nóng)地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度的改革及其相關(guān)制度的改革。只有這樣才既能保護農(nóng)村基本制度的長期穩(wěn)定，又能實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

1.所有權(quán)制度的改革。當前有的地區(qū)雖然進行著農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但往往重使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)新，忽視所有權(quán)革命。這不可能從根本上消除我國現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的種種矛盾和問題，因而必須進行所有權(quán)制度的改革。要明確產(chǎn)權(quán)主體是集體經(jīng)濟組織，增強集體經(jīng)濟組織的功能，界定農(nóng)戶的責權(quán)利。農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，同時也應該承擔土地的保值和增值責任?？煽紤]建立農(nóng)保制度，給予長期拋荒的農(nóng)戶一定的制度約束，賦予集體經(jīng)濟組織收回其土地承包和經(jīng)營權(quán)的權(quán)力。

2.使用權(quán)制度的改革。明確界定農(nóng)地的各項權(quán)能邊界及土地使用過程中各經(jīng)濟主體之間的責權(quán)利關(guān)系。在明確農(nóng)地的所有權(quán)主體及其利益的前提下，使家庭經(jīng)營貴任制土地產(chǎn)權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)化為他物權(quán)，強化農(nóng)地使用權(quán)的排他性。根據(jù)土地利用類型的差異，可建立多類型、多層次的所有權(quán)主體，件如實行荒山有償拍賣的政策，以成規(guī)模的面積、長期的排他性產(chǎn)權(quán)將荒山賣給農(nóng)民經(jīng)營。由于農(nóng)民對其產(chǎn)權(quán)有較穩(wěn)定的預期，愿意對其進行長期投資、細心經(jīng)營，因而可以收到良好效果。

3.收益分配制度的改革。必須處理好與土地所有權(quán)緊密相連的分配制度。集體所有權(quán)在農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營收益中所占的份額是影響農(nóng)戶收益的一個重要因素?，F(xiàn)階段農(nóng)戶所有權(quán)的分配效益過多，因此要減少所有權(quán)的經(jīng)濟效益，增強土地的吸引力，從而減少農(nóng)戶土地擁有成本。消除“剪刀差”和國家對農(nóng)戶產(chǎn)品價格壟斷體系，建立能真正體現(xiàn)農(nóng)戶勞動價值的市場價格體系，確保農(nóng)戶得到正當利潤，消除農(nóng)民靠浪費資源和損害生態(tài)環(huán)境而獲取利潤的心理。

(二)構(gòu)架合理有效的土地流轉(zhuǎn)制度

1.建立土地流轉(zhuǎn)正式制度，以降低交易費用，增加農(nóng)戶收益。一種制度安排如果比其他制度需要更少的交易費用，這種安排就比其他可供選擇的安排更有效率。在非正式土地流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)上，建立國家正式的制度安排，降低制度創(chuàng)新過程中的摩擦成本，對交易費用太高的非正式制度進行替代，以增加農(nóng)民收益。要正式建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，允許農(nóng)民在遵守《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的規(guī)定下，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并建立健全土地信托制度。同時因地制宜地制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書，且建立土地流轉(zhuǎn)的備案制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)合同中對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務進行明確的規(guī)定，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限、價格變化情況、土地的區(qū)位，并對流轉(zhuǎn)合同完成之后土地如何開發(fā)整理和資金的使用來源等進行詳細的描述，以此保障雙方的權(quán)利，尤其是維護農(nóng)民的權(quán)益。

2.構(gòu)建土地交易制度。合理的土地交易制度應便于農(nóng)戶對自己的“份地”從實物上的持有變?yōu)閮r值上的持有，農(nóng)戶可以依據(jù)價值t的標準進行土地的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓。即使“離土”，不進行實際耕作，因其持有農(nóng)地資產(chǎn)的價值t仍可獲得一定收益并享受土地作為社會保障的福利。而“種田能手”則通過獲得“離土”農(nóng)民讓渡出的土地使用權(quán)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高耕地資源的利用效率。因而，構(gòu)建我國的土地交易制度，應做到以下幾點:首先應該制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低指導價格。規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的確定，應當考慮土地收益的變化因素和承包方的土地改造投人因素，分年段確定補償標準，形成流轉(zhuǎn)收益的遞增機制。這樣就能確保農(nóng)民的利益，有利于土地使用權(quán)的流動和重組，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件。廣東省就實行了征地補償款預存制度和加大對被征地農(nóng)民的補償和保障力度等幾項工作，以維護人民群眾的合法權(quán)益。2《X巧年7月，廣東省制定實施的征地補償保護標準，比原征地補償標準提高了23，5%，促進了土地的流轉(zhuǎn)。‘131其次應積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織。針對目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織缺失的情況，應當在鎮(zhèn)或街道辦事處一級設立專業(yè)性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。一方面鎮(zhèn)或街道辦事處的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu)對當?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息非常了解，另一方面又能滿足投資者對規(guī)模經(jīng)營的需求。當然需要明確該中介組織的職責:一是負責將有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶的情況進行登記;二是負責農(nóng)地招商，聯(lián)絡企業(yè)或者種田能手，促進當?shù)氐母咝мr(nóng)業(yè)發(fā)展;三是充當農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的仲裁，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的糾紛，既要保障投資者的利益，又要確保當?shù)氐霓r(nóng)戶的利益不受損;四是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢，增強農(nóng)地供需雙方的法律意識，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的合法性。2008年12月4日，全國第一家農(nóng)村土地交易所在重慶出現(xiàn)，其在農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會領(lǐng)導下開展工作，并接受國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財政、稅務、審計部機構(gòu)的監(jiān)督和指導。該交易所的成立，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市，方便了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。再次應建立多種土地流轉(zhuǎn)形式。對于條件好的余田，可將其轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種，或在取得村民一致意見后，由村集體經(jīng)濟組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。對于自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回，水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟林墓地，低洼田、水浸田，可開發(fā)成魚池基地，再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。對于分散的拋荒田通過與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式，盡可能集中連片，由村集體組織統(tǒng)一整治后進行招標承包。除此還應鼓勵種田能手領(lǐng)銜承包興辦小農(nóng)場，在充分尊重農(nóng)民意愿的墓礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。另外，應根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應負的貴任，具體研究制訂適當?shù)慕?jīng)濟處罰辦法，促進承包方保護有限耕地資源。2008年湖南岳陽市就采取了多種流轉(zhuǎn)形式，如對于外出打工造成耕地拋荒的，通過轉(zhuǎn)租，由種糧大戶耕種或代為耕種。同時，該市大力鼓勵轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、代耕、代種、代收，引導規(guī)模種植。這使得該市2008年糧食種植面積較上年有所增長:2的8年稻谷種植面積將達到600萬畝，比上年增加20余萬畝。

(三)農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新

非正式制度是正式制度得以合理合法存在的基礎(chǔ)。農(nóng)地非正式制度對農(nóng)戶的經(jīng)濟行為具有重要影響。當前農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新應在尊重文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對各種非正式制度消化創(chuàng)新、興利抑弊，找到非正式制度與農(nóng)地正式制度的最佳契合點。這就需要加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設、教育體系建設以及民主法制建設。

1.加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設。目前，我國農(nóng)村的文化狀況和廣大農(nóng)民的科學文化素養(yǎng)深刻影響了農(nóng)村的經(jīng)濟社會生活。對于農(nóng)地制度而言，傳統(tǒng)思想中的家庭意識、家族情節(jié)、農(nóng)本意識、戀土情節(jié)在一定程度上降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率。因此必須大力加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設，揚棄傳統(tǒng)的思想和文化，培育農(nóng)民的現(xiàn)代意識。同時采取切實措施，提高農(nóng)民的科學文化素質(zhì)和思想道德觀念，實現(xiàn)文化興農(nóng)、科技興農(nóng)。只有這樣，農(nóng)地才能有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象才能得以抑制。

2.加強農(nóng)村教育體系建設。增加對農(nóng)村教育的投資，改變70%的人口生活在農(nóng)村而農(nóng)村教育卻僅占10%的不合理分布，繼續(xù)推進9年制免費義務教育在中國農(nóng)村的普及，消滅農(nóng)村中小學危房。同時，設立農(nóng)民技術(shù)培訓專項資金，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓，通過民辦公助等方式，對青壯年農(nóng)民進行實用技術(shù)培訓，推進農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化進程。

3.加強農(nóng)村社會主義民主法制建設。農(nóng)民強烈的家族情節(jié)、戀土情節(jié)使得農(nóng)民極為重視倫理道德而忽視了法律，這樣就使法制在政治上遭到排斥。而農(nóng)村法制觀念的淡漠和法律制度的缺失，無疑加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難度。因此必須大力加強農(nóng)村的民主法制建設，嚴格推行有法可依、有法必依、嚴格執(zhí)法、依法行政，促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

(四)創(chuàng)設良好的環(huán)境

進行農(nóng)地制度的創(chuàng)新，需要良好的外部環(huán)境。因此，應積極發(fā)揮政府的主導作用，進行外部制度改革。

1.改革現(xiàn)有戶籍制度。目前我國實行的二元戶籍制度不合理、不科學，增大了農(nóng)地拋荒的可能性。由此必須改變目前我國城鄉(xiāng)戶籍管理的隔離政策，允許農(nóng)戶進城定居。戶口遷移等政策的制定和實施要立足于鼓勵有條件的農(nóng)民離開土地，逐步取消戶籍方面的限制，允許農(nóng)民改變身份并建立相應的生活和居住制度，給農(nóng)戶改變身份和保障其居住、遷移的自由。

2.完善杜會保障體系。應建立城鄉(xiāng)共適的社會保障制度，給農(nóng)民以社會保障和糧食保障，多層次、全方位地解決廣大農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及失業(yè)救濟問題。這樣就可以免除他們的后顧之優(yōu)，促使他們愿意放棄土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，促進土地的合理流轉(zhuǎn)，減少耕地拋荒的現(xiàn)象。

3.改革城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)機制。消除城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的歧視政策。對城鄉(xiāng)勞動力堅持一視同仁、平等競爭、盆才錄用原則，放寬招用農(nóng)村勞動力的行業(yè)，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。只有這樣，農(nóng)民才有可能徹底離開農(nóng)業(yè)從而為消除拋荒現(xiàn)象提供良好的外部條件。